Unidad 2. Modelo territorial del Estado español 1. El modelo territorial 1.2 Modelo español y sus principios Podríamos decir que es un híbrido entre un Estado centralizado-regionalizado y un Estado federal, denominado por el Tribunal Constitucional como Estado de las autonomías. Se pueden extraer una serie de principios de este Estado de las autonomías: - - - Principio de constitucionalidad: se habla de una materia tratada en la Constitución, es decir, aparece la organización territorial del Estado. Hay que recordar que ninguna norma puede ir en contra del marco de la Constitución. Principio de autonomía: se establecen una serie de entes territoriales a los cuales se les dota de autonomía en determinados aspectos y materias. Principio de unidad: nunca puede ir en contra de la idea de unidad de la nación española. Principio de solidaridad: las autonomías deben ser solidarias unas con otras. Principio de cooperación: complementa el de solidaridad, permitiendo la cooperación y firma de acuerdos entre territorios en busca del bien común. Principio de no federabilidad: se aprueba la cooperación entre entes autonómicos, por otro no se permite la unión federal. Principio de libertad: libertad de los territorios par acceder a la autonomía en la gestión de sus intereses y la libertad de toda la ciudadanía para poder circular y establecerse en cualquier parte del territorio español. Principio de igualdad: se debe garantizar que todo español goce de los mismos derechos, libertades y obligaciones, sin depender del territorio en el que viva. Principio de diversidad: se reconoce la existencia de territorios histórica y culturalmente diferentes. La Constitución hace una distinción en cuanto a la clasificación de los entes territoriales. - Administración local, formada por municipios, provincias y agrupaciones de municipios de carácter infraprovincial. Comunidades autónomas. Existen unos organismos que permiten la colaboración entre comunidades y así optimizar los recursos públicos: - - - Conferencia de Presidentes: órgano de mayor nivel político de cooperación entre el Estado y las CCAA y ocupa el lugar más elevado del conjunto de órganos de cooperación multilateral. Formada por el presidente del Gobierno y por los presidentes de las 17 CCAA y Ceuta y Melilla. Su finalidad es debatir y llegar a acuerdos de relevancia para el sistema autonómico. Conferencias sectoriales o cooperación multilateral: órganos de cooperación multilateral relativos a un sector de actividad. Formado por el titular del departamento ministerial y los consejeros de los gobiernos autonómicos responsables de la misma materia. Tiene como finalidad buscar acuerdos para solucionar los problemas reales de la ciudadanía. Comisiones bilaterales de cooperación: se rigen por unas normas pactadas entre el Estado y las CCAA. Compuestas por miembros del Gobierno central y autonómico, reguladas por normas internas. Comisiones territoriales de coordinación: compuestas por administraciones de territorios coincidentes. Su objetivo es llegar a acuerdos para la coordinación de prestación de servicios. Pueden tener diferentes composiciones: Representantes de la Administración general del Estado y locales. Representantes de las CCAA y locales. Representantes de la Administración general del Estado, de las CCAA y locales. 1 1.3 Concepto de autonomía El Estado es titular de la soberanía y las CCAA se caracterizan por su autonomía política, normativa, administrativa y financiera. Las provincias y municipios dispondrán de autonomía administrativa de diferentes materias. 2. Las comunidades autónomas Entidad territorial formada por una o varias provincias, que tiene capacidad de autogobierno la cual está limitada por sus competencias y regulada por la Constitución. 2.1 El proceso autonómico Del artículo 143 de la Constitución extraemos que pueden constituirse en comunidad autónoma: - Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes. Territorios insulares. Provincias con entidad regional histórica. Se pueden clasificar según dos criterios: Tabla 1. Proceso autonómico 2.2 El estatuto de autonomía Norma institucional básica de cada comunidad autónoma y está reconocido y protegido por el Estado ya que forma parte del ordenamiento jurídico de este, al tener que ser aprobado por las Cortes Generales mediante ley orgánica. Son la norma constituyente de la CA afectada y forma parte de un ordenamiento jurídico donde el máximo exponente es la Constitución y contra la que no se puede articular. El contenido de los estatutos de autonomía deberá incluir como mínimo: - Denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. Delimitación de su territorio. Denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. Competencias asumidas dentro del marco de la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a estas. El estatuto de autonomía es una norma constituyente, pero no es una ley orgánica, sino que es el rango de la norma que lo aprueba. 2 2.3 Las competencias Deberíamos distinguir la materia o asunto sobre el que tratar, y la competencia o capacidad que se tiene sobre esa materia. La Constitución trata las competencias de las CCAA en diferentes artículos, y en ellos nos ofrece un marco de actuación: - Ofreciendo una lista de materias sobre las CCAA y el Estado tienen competencias. Indicando el grado de disponibilidad de esa competencia, indicando si es exclusiva o no. Indicando si el grado de competencia es pleno o solo afecta a funciones legislativas o ejecutivas. Clasificación de competencias: - Competencias en materias exclusivas de las CCAA: competencias básicas de las CCAA, marcadas por el artículo 148 de la Constitución. Competencias en materias exclusivas del Estado: se deja la puerta abierta a la intervención de las CCAA, ya que en algunos casos se especifica hasta dónde llega la exclusividad estatal. Competencias no exclusivas del Estado: permite a las CCAA aceptar todas aquellas materias no exclusivas del Estado, a través de los estatutos de autonomía. Competencias transferidas: optimizar recursos y mejorar la gestión de los servicios a la ciudadanía, el Estado puede dictar transferencias de competencias a las CCAA. Se trata de competencias ejecutivas en materia administrativa y deberán explicitarse con claridad en la ley orgánica que regula las transferencias y los mecanismos de control sobre su aplicación que se reserve el Estado, entre otros. El acceso a la autonomía no implica disponer de libertados y capacidades absolutas en las materias sobre las que se tienen competencias. Se establecen una serie de límites a esta libertad de actuación y capacidades: - - - Principio de unidad e interés general: las CCAA deben ser conscientes de que forman parte del Estado y como pertenecientes deben actuar pensando en el interés general del Estado y como la actividad autonómica puede afectarle. Solidaridad y lealtad: deben buscar sus recursos para financiar sus actividades y ser solidarias con aquellas comunidades que no tienen tanta capacidad económica, y leales al Estado para poder financiar actividades. Igualdad de derechos y obligaciones de los españoles/as: diferencias entre estatutos no deberían estar asociadas a la existencia de privilegios sociales/económicos. El territorio: el ámbito de la autonomía y la validez de las resoluciones de las CCAA se circunscriben a su territorio geográfico definido en el estatuto de autonomía. 2.4 Órganos de gobierno Los estatutos de autonomía deberán proponer la organización institucional que estará compuesta por: - Asamblea legislativa. Consejo de gobierno. Tribunal Superior de Justicia. 3 2.4.1 Asamblea legislativa Será la encargada de llevar a cabo las tareas legislativas propias que afecten a la comunidad autónoma. Sus representantes son elegidos por sufragio universal, igual, libre, secreto y directo, debiendo dar respuesta a la representación de todo el territorio autonómico. El sistema parlamentario autonómico es unicameral. Se asemejan en que ambos tienen un periodo legislativo de cuatro años y el uso de la ley D`Hondt para la elección de los representantes. En cuanto a las funciones de las asambleas legislativas, además de la potestad legislativa, será las encargadas de aprobar los presupuestos autonómicos, orientar y controlar la acción del Gobierno autonómico, la elección de su presidente y todas aquellas funciones adicionales que les puedan ser asignadas por el estatuto autonómico. 2.4.2 Consejo de Gobierno Reside la competencia ejecutiva y administrativa dentro de las competencias autonómicas. Al frente del consejo estará el presidente, elegido por la asamblea legislativa, de entre sus miembros y nombrado por el rey. Componen el consejo el vicepresidente/s y consejeros. La composición y su organización vendrán regulados por el estatuto autonómico y sus decretos. Existe en las CCAA una Administración autonómica al servicio del consejo de gobierno para instrumentalizar sus políticas. Se caracteriza por: - Se estructura en consejerías o departamentos, al frente se encuentran los consejeros. Están formadas por un conjunto de órganos administrativos ordenados de forma jerárquica. Las comunidades pluriprovinciales tienen delegaciones de las consejerías en las provincias. Es la Administración periférica de las comunidades autónomas. Dos modelos de gestión: cada delegación depende de la consejería correspondiente, y se puede integrar bajo una única delegación provincial de la Administración de las CCAA. La Administración de las CCAA dispondrá de los órganos consultivos e instrumentales, compuestos por organismos autónomos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles públicas, fundaciones, consorcios y agencias públicas. 2.4.3 Tribunal Superior de Justicia A nivel autonómico el orden judicial culmina con el Tribunal superior de Justicia de la CCAA, se debe acudir a instancias de ámbito nacional. Las competencias autonómicas se reparten entre: - Provisión de medios materiales y humanos al servicio de la Administración de justicia. Participar en la organización de las demarcaciones judiciales dentro del territorio autonómico, dentro de las competencias del Estatuto de Autonomía y la Ley Orgánica del Poder Judicial. 4 2.5 Financiación La asunción de competencias obliga la utilización de recursos financieros por parte de las CCAA, y para ello se dota de autonomía financiera a estas. Se alude a dos principios que debe regir: - - Principio de coordinación con la hacienda estatal: hay que considerar que la capacidad financiera de las CCAA viene regulada por ley orgánica y el Estado la promulga; y el Estado es generador de gastos que también se deben financiar y entran las CCAA. Principio de solidaridad: no todos los territorios tienen la misma capacidad económica para poder llegar a financiar los gastos generados en la gestión de sus competencias. En España coexisten dos modelos de financiación autonómicos: - - Régimen común: las CCAA gestionan ingresos que vienen limitados del Estado, con lo cual el margen de maniobra de las CCAA también es limitado y se centran más en la gestión de los gastos. Está regulado por la ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas. Régimen foral o de concierto económicos: mediante este sistema se les da más libertad a las CCAA afectadas a gestionar sus propios ingresos. Estos conciertos económicos consisten en que las CCAA tienen autonomía para buscar ingresos que precisan para cubrir sus necesidades y aportar al Estado recursos para que se puedan financiar. Estas aportaciones son el cupo y las que los usan son Navarra y País Vasco. 2.5.1 Recursos de las CCAA - Ingresos procedentes de su patrimonio y demás ingresos de derecho privado. - Impuestos, tasas y contribuciones especiales propios. - Tributos cedidos, total o parcialmente, por el Estado. - Participación en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. - Recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado. - Participaciones en los ingresos del Estado a través de los fondos y mecanismos que establezcan las leyes: Fondo de Compensación Interterritorial. Directamente de los Presupuestos Generales del Estado. - Producto de las operaciones de crédito. Producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia. Propios pecios públicos. 2.5.2 Límites El uso de estos recursos viene determinado por: - Sistema de ingresos de las CCAA no puede generar privilegios económicos o sociales entre comunidades, ni poner barreras fiscales en el territorio español. Búsqueda del equilibrio económico y desarrollo de todo el territorio español. Garantía de un nivel de financiación de los servicios públicos fundamentales. Corresponsabilidad de las CCAA y el Estado en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos públicos. Solidaridad entre nacionalidades y regiones. Suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias de las CCAA. Lealtad institucional a la hora de analizar como han afectado las políticas autonómicas y estatales. Limitación territorial, no pueden proponer medidas tributarias que superen su territorio. 5 2.5.3 Tributos En cuanto a los tributos transferidas a las CCAA, encontramos: - IRPF, con carácter parcial con el límite máximo del 50%. Impuesto sobre el patrimonio. Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. Impuesto sobre sucesiones y donaciones. IVA con carácter parcial máximo de 50%. Impuestos especiales de fabricación, con carácter parcial de 58%, excepto el impuesto de la electricidad y el impuesto sobre hidrocarburos. Impuesto sobre la electricidad. Impuesto especial sobre medios de transporte. Tributos sobre el juego. Impuesto sobre hidrocarburos, carácter parcial máximo de 58%. 2.6 Control Sistemas de control para comprobar que las actuaciones de las autonomías respetan las leyes y la Constitución. Esquema 1. Sistema de control a las CCAA 3. Las provincias Entidad territorial local con personalidad jurídica propia, compuesta por la agrupación de municipios y con capacidad para el cumplimiento de sus fines. Estos son: - Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales, en el marco de la política económica y social. Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal. Participar en la coordinación de la Administración local con la comunidad autónoma y el Estado. 3.1 Organización Las provincias deben disponer de una estructura organizativa, y es en este apartado donde nos encontramos una serie de peculiaridades. La Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local se aplicará con carácter supletorio. Los órganos que componen las diputaciones del régimen ordinario son: - Pleno: constituido por el presidente y los diputados. Las funciones del pleno son: organización de la diputación, aprobación de ordenanzas y presupuestos, y control de los órganos del gobierno. Presidente: elegido entre los diputados, se encargará de dirigir en gobierno y la administración de la diputación, máximo representante de la diputación. Junta de gobierno: integrada por el presidente y 1/3 de diputados. Asisten al presidente de sus funciones y acometen todas las actividades que delegue. 6 3.2 Competencias - Propias: las enumeradas en el artículo 36 de la LRBRL. Consisten en actuar de coordinador de los servicios de los municipios pertenecientes a la provincia, asistir y colaborar con aquellos que tengan dificultades para proporcionar determinados servicios a la ciudadanía. - Delegadas: por parte del Estado o de las CCAA a las que pertenecen. Pueden venir de las CCAA o del Estado, previa consulta e información de las CCAA. Su objetivo es buscar la eficiencia de los servicios prestados, de acuerdo a las competencias del resto de entes locales para evitar duplicidades y mejorar la gestión de los servicios. 3.3 Financiación - Ingresos procedentes de su patrimonio y demás ingresos de derecho privado. Tributos propios como tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigible sobre los impuestos de las CCAA. Participaciones en los tributos del Estado y de las CCAA. Subvenciones. Percibidos en concepto de precios públicos. Producto de las operaciones de crédito. Multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. Demás prestaciones de derecho público. 4. Los municipios Entidad territorial básica, con personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines. Dispone de una organización y competencias para alcanzar sus objetivos. 4.1 Organización Ayuntamiento: compuesto por el alcalde y los concejales, es el órgano de gobierno y la administración municipal, salvo que funcionen con concejo abierto. Los concejales son elegidos por sufragio universal, libre, directo y secreto, mientras que los concejales son los que eligen al alcalde. La organización municipal depende del volumen de la población del municipio. Tabla 2. Organización de los municipios 7 Dependiendo del volumen de población pueden aparecer otros órganos complementarios: - Concejales delegados. Comisiones informativas. Consejos sectoriales. Órganos descentralizados y desconcentrados para la gestión de servicios. Representantes del alcalde en poblados y barriadas. Juntas municipales de distrito. 4.2 Competencias La función básica de los municipios en la de satisfacer las necesidades y aspiraciones de sus ciudadanos. Dispone de una serie de competencias propias sobre determinadas materias. Podemos destacar: - Urbanismo. Abastecimiento de agua potable. Policía local. Protección civil. Los ayuntamientos podrán desarrollar delegadas del Estado o de las CCAA, pensando en la mejor calidad del servicio y su eficiencia económica. Deberán de ir acompañadas de una memoria económica, para conocer las necesidades de los municipios y ponerlas en marcha. 4.3 Financiación Los ayuntamientos deben estar dotados de recursos suficientes para conseguir sus fines. Dispondrán de tributos propios, participación en tributos estatales y autonómicos y otros recursos establecidos por ley. Tributo Tasa Contribución especial Impuesto Descripción Tributo que se exige a los ciudadanos por la utilización y aprovechamiento de un servicio público. Existe una contraprestación directa entre la tasa pagada y el servicio recibido. Obtención de un beneficio particular o aumento del valor de un bien contribuyente, causado por una obra pública. Tributos exigidos sin contraprestación. Tabla 3. Financiación de los municipios 4.4 Otras entidades locales La ley permite la creación de entidades locales por agrupación de municipios, dando lugar a entidades supramunicipales, o el reconocimiento de territorios dentro de los municipios. Las relaciones entre el Estado y las entidades locales se basan en los principios de autonomía y cooperación. Cabe destacar: - Comisión Nacional de Administración Local, cuya función es el informe de la normativa estatal con incidencia de las entidades locales. Conferencia Sectorial de la Administración Local, que reúne representantes del Estado. La variedad de estructuras municipales ha llevado a la aparición de federaciones de municipios que los representan con la Administración estatal y autonómica. La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) busca el fomento y autonomía de las entidades locales, representa y defiende sus intereses ante las administraciones públicas. 8
