A ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA CTUALIDAD ADMINISTRATIVA ANÁLISIS JURÍDICO Breves comentarios sobre la prescripción y la caducidad en el procedimiento administrativo sancionador peruano RESUMEN Javier Hildebrando MATEO SORIANO* En el presente artículo, el autor efectúa un análisis sobre las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo Nº 1272 en el régimen de la prescripción, así como en el reconocimiento de la caducidad en el procedimiento administrativo sancionador. En esa razón, sostiene que los cambios realizados benefician a los administrados en la protección de su seguridad jurídica. MARCO NORMATIVO Constitución Política de 1993 (31/12/1993): passim. Modifican la Ley del Procedimiento Administrativo General y derogan la Ley del Silencio Administrativo, D. Leg. Nº 1272 (21/12/2016): passim. PALABRAS CLAVE: Prescripción / Caducidad / Procedimiento administrativo sancionador / Autoridad administrativa / Administrado / Plazos Recibido: Aprobado: 09/10/2017 16/10/2017 Administrativo General (en adelante, LPAG) relacionados a la aplicación de las figuras jurídicas de la prescripción y caducidad en el procedimiento administrativo sancionador. Es así que se estudiará la regulación aplicable sobre la prescripción y caducidad a fin de conocer sus implicancias y alcances en la actuación de la administración pública y de los administrados. En tal sentido, describiremos brevemente la definición y fundamento de ambas figuras jurídicas, para luego analizar el tratamiento jurídico que les otorga la LPAG. I. EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR El transcurso del tiempo en el Derecho Administrativo genera distintas consecuencias jurídicas en las relaciones entre los particulares INTRODUCCIÓN El presente artículo tiene por objeto analizar los cambios generados por el Decreto Legislativo Nº 1272 (en adelante, D. Leg. Nº 1272) en la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento * Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Experiencia y estudios de especialización en las áreas vinculadas al Derecho Administrativo, Regulación de Servicios Públicos, Derecho de la Energía y Minería, Contrataciones del Estado, Derecho de Protección al Consumidor y Control Gubernamental. Autor de varias publicaciones en revistas jurídicas y ponente académico. Miembro honorario del Taller de Derecho Administrativo Eduardo Laferriere - Tadael de la UNMSM. ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 287 • OCTUBRE 2017 • ISSN 1812-9552 • pp. 271-277 271 y la Administración Pública. Por ejemplo, en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, la inactividad de la Administración Pública durante un determinado periodo de tiempo limita el ejercicio del ius puniendi, por cuanto evita que la misma pueda perseguir y castigar la conducta infractora de un particular (prescripción) o resolver un determinado procedimiento administrativo sancionador (caducidad). LPAG) constituye, sin duda, el de su definición. Al respecto, doctrina administrativa autorizada menciona que la prescripción de una infracción administrativa comporta la extinción de la responsabilidad sancionadora derivada de la comisión del ilícito. De modo que, una vez prescrita la infracción, la Administración ya no podrá ejercitar la potestad sancionadora frente al sujeto que ha realizado aquella conducta típica1. Así lo entiende nuestro ordenamiento jurídico, puesto que la Ley de Procedimiento Administrativo General, desde su versión original, reconoció la figura de la prescripción en el procedimiento administrativo sancionador; y través del Decreto Legislativo N° 1272 incluyó a la caducidad en el mencionado procedimiento especial, además de efectuar modificaciones importantes sobre la primera institución jurídica. Por su parte nuestro Tribunal Constitucional, en reiteradas jurisprudencias sobre casos penales ha venido definiendo a la prescripción de la siguiente manera2: Justamente, constituyen estas instituciones jurídicas las que analizaremos a continuación a efectos de determinar el alcance de cada uno de ellos. II. PRESCRIPCIÓN 1. Cuestiones generales Un punto importante antes de analizar el marco normativo de la prescripción en la LPAG (TUO de la 1 2 3 4 “La prescripción, desde un punto de vista general, es la institución jurídica mediante la cual, por el transcurso del tiempo, la persona adquiere derechos o se libera de obligaciones. Y, desde la óptica penal, es una causa de extinción de la responsabilidad criminal fundada en la acción del tiempo sobre los acontecimientos humanos o la renuncia del Estado al ius punendi, en razón de que el tiempo transcurrido borra los efectos de la infracción, existiendo apenas memoria social de la misma. Es decir, que mediante la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que se extingue la posibilidad de investigar un hecho criminal y, con él, la responsabilidad del supuesto autor o autores del mismo (…)”3. “Este tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que la prescripción, desde un punto de vista general, es la institución jurídica mediante la cual, por el transcurso del tiempo, la persona adquiere derechos o se libera de obligaciones. Y, desde la óptica penal, es una causa de extinción de la responsabilidad criminal fundada en la acción del tiempo sobre los acontecimientos humanos o en la renuncia del Estado al ius punendi, bajo el supuesto de que el tiempo transcurrido borra los efectos de la infracción, existiendo apenas memoria social de la misma (…). En ese sentido, el Código Penal reconoce la prescripción como uno de los supuestos de extinción de la acción penal. Es decir que mediante la prescripción se limita la potestad punitiva del Estado, dado que se extingue la posibilidad de investigar un hecho criminal y, con ello, la responsabilidad del supuesto autor o autores del mismo (…)”4. Tomando en cuenta lo expuesto, se puede decir que dentro del Derecho PALMA DEL TESO, Ángeles. “Las infracciones administrativas continuadas, las infracciones permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos: distinción a efectos del cómputo del plazo de prescripción”. En: Revista Española de Derecho Administrativo. Madrid, 2001, p. 554. Si bien las citas expuestas del TC sobre la prescripción fueron emitidas a fin de dilucidar casos penales, es importante señalar que lo emitido también es aplicables al ámbito administrativo sancionador, por cuanto ambas constituyen manifestaciones de un único ius puniendi del Estado, a los cuales, le son aplicables las mismas garantías y reglas. STC Exp. Nº 01805-2005-PHC/TC. STC Exp. Nº 04352-2009-PHC/TC. 272 pp. 271-277 • ISSN 1812-9552 • OCTUBRE 2017 • Nº 287 | ACTUALIDAD JURÍDICA ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA Administrativo la figura de la prescripción constituye una forma de liberación de responsabilidad de parte de un sujeto infractor del ordenamiento jurídico derivado de la inactividad de la administración pública en el seguimiento y castigo de la infracción, dentro de un periodo de tiempo determinado. A consecuencia de ello, se limita el ejercicio del ius puniendi del Estado. En la misma línea Baca Oneto afirma que esta institución tiene un doble fundamento: desde la óptica del administrado, en la seguridad jurídica, la cual exige que la amenaza de sanción tenga un término final; y, desde la perspectiva de la Administración, en la eficacia de su actuación, que le exige dedicar su atención a las infracciones actuales y no tanto a las pasadas, para optimizar sus recursos6. La justificación de esta institución jurídica podemos analizarlo desde el enfoque del administrado o de la Administración Pública, dependiendo del punto de vista de donde se le mire el bien jurídico a proteger. En ese sentido, desde la perspectiva del ciudadano, la prescripción constituye una garantía que trae causa del principio de seguridad jurídica y se traduce en la exigencia de una cierta continuidad temporal entre la comisión de la infracción y la imposición de la sanción; el presunto infractor debe conocer con certeza hasta que momento es perseguible el ilícito cometido. Desde la perspectiva de la Administración, la prescripción es una exigencia del principio de eficacia administrativa; por un lado, las consecuencias que comporta la prescripción tendrían un cierto efecto de prevención de la inactividad o falta de ejercicio de la potestad sancionadora; por otro lado, con el transcurso del tiempo disminuyen las posibilidades de actuar con éxito la potestad sancionadora5. 2. 5 6 Su regulación en la Ley de Procedimiento Administrativo General La regulación del régimen de la prescripción en la LPAG hasta antes de su modificación por el Decreto Legislativo Nº 1272 fue objeto de muchos cuestionamientos de parte de la doctrina nacional y diversos operadores jurídicos, por cuanto había omitido establecer el reconocimiento de situaciones importantes como la declaración de oficio de la prescripción, su aplicabilidad en las multas impuestas, su vínculo con la caducidad, entre otros; lo cual no permitía un adecuado amparo de los derechos del administrado. Estas carencias se intentaron resolver con el Decreto legislativo en mención, toda vez que se introdujo la regulación de la prescripción de la exigibilidad de multas (artículo 251 del TUO de la LPAG), con el cual se le impone un plazo determinado a las entidades públicas para que puedan requerir el cumplimiento de este tipo de sanción; se permite que las propias autoridades administrativas puedan declarar de oficio la prescripción de una infracción (artículo 250.3 del TUO de la LPAG), así como se precisa la contabilización del plazo de prescripción según el tipo de infracción (artículo 250.2 del TUO de la LPAG). 2.1. El tipo de infracción y la determinación del inicio del cómputo del plazo de prescripción El inicio del cómputo del plazo de prescripción de una conducta infractora se encuentra relacionado directamente con el tipo de infracción cometido por un administrado, puesto que según cuando se consume esta, se empezará a contabilizar el plazo prescriptorio. Sobre este punto, la redacción anterior de la LPAG sostenía que el cómputo del plazo de prescripción para la determinación de infracciones comenzaba a partir del día en que la infracción se cometió o desde que cesó; con lo que solo habría hecho referencia a las infracciones instantáneas y permanentes (aunque la norma denominó a esta última continuada). A diferencia de ello, el nuevo marco normativo precisa que el plazo de prescripción de la infracción puede comenzar desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción, pero para el caso de las infracciones continuadas. PALMA DEL TESO, A. Ob. cit., p. 555. BACA ONETO, Víctor. “La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley de Procedimiento Administrativo General”. En: Derecho y Sociedad. Nº 37, 2011, p. 265. ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 287 • OCTUBRE 2017 • ISSN 1812-9552 • pp. 271-277 273 En ese orden de ideas se observa que la nueva regulación establece el reconocimiento de las infracciones instantáneas, infracciones instantáneas de efectos permanentes, infracciones continuadas e infracciones permanentes, las cuales pasaremos analizar. se prolonga hasta que se abandona la situación antijurídica7. 2.2. Suspensión del plazo de prescripción De acuerdo al TUO de la LPAG, en estos casos la prescripción se comenzará a computar desde el día en que finaliza la conducta infractora. 2.1.1. Infracciones instantáneas e infracciones instantáneas con efectos permanentes 2.1.3. Infracciones continuadas Sobre este punto el Decreto Legislativo Nº 1272 no efectuó variación alguna sobre la LPAG puesto que mantiene la disposición que el cómputo del plazo de la prescripción solo se suspende con la notificación al administrado del inicio del procedimiento administrativo sancionador, la cual volverá a reanudarse automáticamente cuando el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de 25 días hábiles, por cuestiones no imputables al administrado. En las infracciones instantáneas, la conducta del administrado que lesiona o pone en peligro el bien jurídico protegido se consuma en un momento concreto, sin que se produzca una situación antijurídica duradera. Solo en el caso de las infracciones instantáneas con efectos permanentes la conducta producirá una situación jurídica contraria ordenamiento jurídico, que se mantendrá en el tiempo. En cualquiera de los 2 tipos de infracciones instantáneas, el TUO de la LPAG señala que el plazo prescriptorio se empezará a contabilizar desde el día en que la infracción se hubiera cometido. 2.1.2. Infracciones permanentes Pueden definirse como aquellas infracciones en las que la conducta infractora del administrado se mantiene durante un periodo determinado. Así a lo largo de aquel tiempo el ilícito se sigue consumando, la infracción se continúa cometiendo, 7 8 9 A decir de la doctrina, en estos casos se realizan diferentes conductas, cada una de las cuales constituye por separado una infracción, pero que se consideran como una única infracción, siempre y cuando formen parte de un proceso unitario (…) debe existir homogeneidad de la norma violada (del bien jurídico lesionado) y del sujeto activo, debiendo actuar este en ejecución de un plan preconcebido (dolo conjunto) o aprovechando idéntica ocasión8. Al respecto la nueva redacción de la LPAG, a diferencia de la regulación anterior que confundía las infracciones permanentes con la continuada, precisa de manera correcta que la prescripción se producirá desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción. 2.3. Prescripción de oficio Un cambio relevante dentro del marco del TUO de la LPAG constituye sin duda el reconocimiento de la prescripción de oficio9. En tal sentido, a través de esta figura se le faculta a la propia autoridad administrativa para declarar de oficio la prescripción cuando advierta que se le venció el plazo para determinar la existencia de infracciones. Es así que aun en el supuesto que un administrado no haya requerido la prescripción por la demora en la actuación de la administración Infracciones permanentes Infracciones continuadas A lo largo de aquel tiempo el ilícito se sigue consumando, la infracción se continua cometiendo, se prolonga hasta que se abandona la situación antijurídica se realizan diferentes conductas, cada una de las cuales constituye por separado una infracción, pero que se consideran como una única infracción, siempre y cuando formen parte de un proceso unitario PALMA DEL TESO, A. Ob. cit., p. 557. BACA ONETO, V. Ob. cit., p. 269. Interesantes reflexiones sobre el tema pueden encontrarse en DEZA SANDOVAL, Tomy. “¿Aplicación de la prescripción de oficio en los procedimientos administrativos sancionadores? Una visión a la luz de la sentencias del Tribunal Constitucional y de la doctrina”. En: Derecho administrativo: Innovación, cambio y eficacia. Libro de ponencias del Sexto Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Tomo I, 1ª edición, Thomson Reuters, Lima, 2014, pp. 37-54. 274 pp. 271-277 • ISSN 1812-9552 • OCTUBRE 2017 • Nº 287 | ACTUALIDAD JURÍDICA ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA en la determinación de infracción, la entidad pública se encontrará en la obligación de declararlo oficialmente. de la exigibilidad de las sanciones, para que de esta manera se abarque una mayor cantidad de tipos de sanciones. De esta manera, la nueva regulación permite que no solo a pedido del administrado (vía de defensa) se pueda aplicar la prescripción, sino que le traslada esta actuación a la propia administración. En esa línea, el artículo 251 del TUO de la LPAG establece que la facultad de una autoridad para exigir por la vía de ejecución forzosa el pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa prescribe –en el caso que no hayan sido determinados por una norma especial– al término de 2 años contabilizados a partir de la fecha en que: i) el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso fin a la vía administrativa, quedó firme; o ii) que el proceso contencioso administrativo destinado a la impugnación del acto mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado. De lo que se observa que el dispositivo en comentario solo establece un plazo prescriptorio para la exigibilidad de las multas impuestas, obviando los otros tipos de sanciones. Finalmente, es importante mencionar que ya sea que la prescripción se haya declarado en virtud de la intervención de un administrado o de oficio, la autoridad administrativa se encuentra facultada para efectuar las diligencias e investigaciones necesarias para la eventual determinación de responsabilidades por la inacción administrativa. 2.4. Prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas El transcurso del tiempo no solo afecta a las facultades de las entidades para la determinación de infracciones, sino que también a las prerrogativas para la ejecución de las sanciones impuestas. En nuestro caso, esta situación viene siendo reconocida en el TUO de la LPAG, aunque con algunas variantes sustanciales, por cuanto no se establece una regulación general con respecto a prescripción de la exigibilidad de las sanciones, sino que se limita a la prescripción de un tipo de sanción, esto es, las multas, dejando de lado los otros tipos. En tal sentido, consideramos que lo correcto hubiera sido que se regule de manera general la prescripción Semejante al caso de la prescripción en la determinación de infracciones, en este supuesto el cómputo del plazo de prescripción también se suspende con el inicio de un procedimiento, el cual es el procedimiento de ejecución forzosa la que debe efectuarse de acuerdo al principio de proporcionalidad, tomando en cuenta el menor agravio para el administrado. No obstante, la contabilización del plazo se volverá a reanudar cuando se produzca cualquier causal que determine la paralización del procedimiento por más de 25 días hábiles y/o se configure alguno de los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzosa que contemple el ordenamiento vigente. Por último, es importante indicar que la norma no precisa si este tipo de prescripción también puede operar de oficio, limitándose a señalar que los administrados pueden deducirla como un mecanismo de defensa del procedimiento de ejecución forzosa a fin de que sea declarada por la autoridad administrativa. III. CADUCIDAD 1. Cuestiones generales Como bien sostiene la doctrina peruana, a diferencia de la prescripción, la caducidad cuenta con distintos supuestos de aplicación: la caducidad carga (plazos cortos para ejercer un derecho en beneficio propio, como sería el caso de los plazos de recurso o los plazos para presentar determinadas solicitudes); la caducidad sanción (cuando se extingue un derecho por su no ejercicio); y la caducidad perención, por la cual se extinguen los procedimientos por inactividad, ya sea del administrado en los procedimientos iniciados a pedido de parte como de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio, como es el caso de los procedimientos sancionadores10. 10 Tomado de BACA ONETO, V. Ob. cit., p. 266. ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 287 • OCTUBRE 2017 • ISSN 1812-9552 • pp. 271-277 275 La caducidad constituye perención, aplicada al procedimiento administrativo sancionador, que es el objeto de análisis de este extremo del artículo. Es así que a través de este tipo de caducidad se extingue un procedimiento administrativo (en nuestro caso un procedimiento administrativo sancionador) por no haber sido resuelto dentro del plazo máximo otorgado por norma, configurándose el archivo de los actuados. A decir de un sector de la doctrina, el reconocimiento de esta figura jurídica busca proteger la seguridad jurídica de un particular, relacionado al sufrimiento o incertidumbre por la no conclusión del procedimiento en que se encuentra incurso. Asimismo, se plantea también que otro de los fundamentos de la caducidad se centra en el principio de eficacia administrativa a través de la cual se exige a la administración pública que ejerza sus potestades con estricta sujeción a los requisitos de competencia, tramite, forma y tiempo establecidos11. Prescripción 2. Su regulación en la Ley de Procedimiento Administrativo General Ya sea por cuestiones de seguridad jurídica o eficacia administrativa, las autoridades públicas se encuentran en el deber de resolver los procedimientos administrativos dentro del plazo que le otorga la norma. En nuestro caso, en los supuestos de procedimientos administrativos sancionadores, el TUO de la LPAG sostiene como regla general que dicho procedimiento debe resolverse dentro del plazo de 9 meses, el cual será contabilizado a partir de que el administrado tenga conocimiento sobre el procedimiento iniciado, esto es, desde la fecha de notificación del acto que imputa los cargos. No obstante la regla establecida, la propia norma permite también que el plazo inicialmente otorgado pueda ser ampliado extraordinariamente por 3 meses adicionales, sin embargo, exige que previamente al vencimiento del plazo la entidad correspondiente emita una resolución sustentando la ampliación del mismo. Luego de Caducidad Cuenta con distintos supuestos de aplicación: Constituye una forma de liberación de responsabilidad de parte de un sujeto infractor del ordenamiento jurídico derivado de la inactividad de la administración pública en el seguimiento y castigo de la infracción, dentro de un periodo de tiempo determinado Caducidad carga (plazos cortos para ejercer un derecho en beneficio propio, como sería el caso de los plazos de recurso o los plazos para presentar determinadas solicitudes). Caducidad sanción (cuando se extingue un derecho por su no ejercicio). Caducidad perención, por la cual se extinguen los procedimientos por inactividad del administrado o de la Administración. transcurrido el plazo otorgado para la resolución del expediente sin que se haya notificado la misma, el procedimiento administrativo quedará automáticamente caducado y finalizará procediéndose a su archivo. Sin embargo, se advierte que aun cuando el procedimiento haya caducado automáticamente, la norma exige que la autoridad administrativa se pronuncie y declare de oficio la caducidad del procedimiento. Cabe precisar, empero, que esta manifestación de la entidad solo cuenta con efectos declarativos, por cuanto no constituye elemento necesario para la caducidad del procedimiento. Indica además la LPAG que en el supuesto que el órgano competente no haya declarado de oficio la caducidad, el administrado se encuentra empoderado para solicitarlo. Asimismo, se deja notar de la norma que aun en el supuesto que un procedimiento administrativo sancionador haya sido declarado caduco y la infracción no hubiera prescrito la entidad competente se encuentra facultada para iniciar un nuevo procedimiento a fin de que se castigue la conducta infractora. En esa línea, se desprende de la Ley que el procedimiento caducado no interrumpe la prescripción. CONCLUSIÓN Con relación a la prescripción en los procedimientos administrativos sancionadores, se puede decir que 11 LÓPEZ RAMÓN, Fernando. “La caducidad del procedimiento de oficio”. En: Revista de Administración Pública. Nº 194, Lima, 2014, p. 28. 276 pp. 271-277 • ISSN 1812-9552 • OCTUBRE 2017 • Nº 287 | ACTUALIDAD JURÍDICA ANÁLISIS JURÍDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA las nuevas situaciones establecidas por el Decreto Legislativo N° 1272 en la LPAG (la prescripción de la exigibilidad de multas, la declaración de oficio de la prescripción de una infracción, así como la precisión de la contabilización del plazo de prescripción según el tipo de infracción) otorgan mayor seguridad jurídica a los administrados en su vínculo con la Administración Pública. Asimismo, se puede decir que la inclusión de la caducidad en la LPAG permitirá que las entidades administrativas efectúen sus actuaciones de manera eficiente a fin de que tramiten y resuelvan los procedimientos administrativos sancionadores de acuerdo a los plazos que les otorga la norma; lo cual beneficiaria a los administrados. Referencias bibliográficas • BACA ONETO, Víctor. “La prescripción de las infracciones y su clasificación en la Ley de Procedimiento Administrativo General”. En: Derecho y Sociedad. Nº 37, 2011. • DEZA SANDOVAL, Tomy. “¿Aplicación de la prescripción de oficio en los procedimientos administrativos sancionadores? Una visión a la luz de la sentencias del Tribunal Constitucional y de la doctrina”. En: Derecho Administrativo: Innovación, cambio y eficacia. Libro de ponencias del Sexto Congreso Nacional de Derecho Administrativo. Tomo I, Thomson Reuters, Lima, 2014. • LÓPEZ RAMÓN, Fernando. “La caducidad del procedimiento de oficio”. En: Revista de Administración Pública. Nº 194, Lima, 2014. • PALMA DEL TESO, Ángeles. “Las infracciones administrativas continuadas, las infracciones permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos: distinción a efectos del cómputo del plazo de prescripción”. En: Revista Española de Derecho Administrativo. Madrid, 2001. ACTUALIDAD JURÍDICA | Nº 287 • OCTUBRE 2017 • ISSN 1812-9552 • pp. 271-277 277
