propuesta del grupo técnico de la Comisión de Desarrollo Regional

Propuesta del Grupo Técnico de la Comisión de
Desarrollo Regional
Lic. Miguel A. Alonso Reyes
Gobernador del Estado de Zacatecas
Coordinador de la Comisión de Desarrollo Regional
Conferencia Nacional de Gobernadores
Conceptos clave vinculados con esta propuesta:
Desarrollo Regional  reducción desequilibrios y procesos de convergencia territorial
Descentralización  coordinación intergubernamental  federalismo cooperativo
Estrategias p/el desarrollo local  sist. de planeación  participación social  carteras de proyectos
Competitividad  Sustentabilidad  Integración y Cohesión Social  Gobernanza
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I. PRESENTACIÓN
I.I Antecedentes.
El país requiere una política explícita de desarrollo regional que se proponga
atender las desigualdades territoriales persistentes, favorecer los procesos
de equidad y cohesión social imperativos e impulsar acciones de desarrollo
económico específicos que favorezcan la integración de las regiones y
acompañen la estrategia nacional de desarrollo.
Las desigualdades regionales en México tienen profundas raíces históricas y
estructurales. En años recientes, la modalidad concreta seguida para la
inserción de México en la dinámica de la globalización ha propiciado efectos
contradictorios, por un lado ha sido factor para el crecimiento de la inversión
extranjera directa, especialmente en la industria automotriz, la minería y el
turismo, sin embargo también ha contribuido junto con algunas políticas
públicas a generar marcadas desigualdades regionales expresadas en la
marginación de una gran parte de la población; en profundos contrastes en
infraestructura, producto interno bruto por persona, ingreso familiar,
servicios sociales, grados de escolaridad, calificación laboral, en el índice de
desarrollo humano, entre otros aspectos, lo que ha propiciado el deterioro
del tejido social y la inseguridad, así como la excesiva concentración
económica y poblacional y un marcado centralismo político y cultural.
La globalización es un proceso que impulsa el crecimiento económico
privilegiando el sector externo que en México representa el 35% del
producto interno bruto, sin embargo el saldo negativo de la cuenta corriente
ha sido histórico y permanente, el cual se cubre fundamentalmente con
inversión extranjera directa, lo que a la larga ha llevado a que la economía
del país se extranjerice a través del capital que se instala, de la expansión de
la propias empresas extranjeras y de las alianzas estratégicas que el capital
nacional realiza con el capital externo.
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La ausencia de políticas integrales ha implicado un proceso de concentración
económica que se sirve de las mejores condiciones de cada región sin
importar la estructuración eficiente de los mercados y en este sentido, esa
racionalidad natural de la gran estrategia empresarial implícita ha sido
contraria a la necesidad de integración sistémica; a ello se ha agregado que
las políticas gubernamentales derivadas del modelo de liberalización han
eliminado paulatinamente los procesos de planeación, pulverizado los fondos
de apoyo y otorgando subsidios y créditos a quien ofrece las mejores
garantías, disminuyendo el financiamiento orientado a atender las
necesidades de desarrollo regional, sectores, deficiencias del sistema
económico y del tipo de empresas que se requiere apoyar.
Desde la perspectiva de la Comisión de Desarrollo Regional de la CONAGO,
también es necesario destacar que:
 Las transformaciones sociales, económicas y tecnológicas de las
últimas décadas han cambiado los procesos y factores que inciden en
el desarrollo.
 La transición democrática y las alternancias gubernamentales no han
sido factores suficientes para mejorar los índices de desarrollo humano
de la población de las distintas regiones.
 Considerando la pluralidad política que ha caracterizado al país desde
finales de los 80’s, es evidente que el diseño institucional y los
instrumentos de políticas públicas no han sido suficientes para
construir el nuevo pacto social que requerimos los mexicanos.
Por otra parte, la experiencia internacional indica que las desigualdades
regionales tienden a agudizarse si no son consideradas en las políticas
públicas, debido a deficiencias de infraestructura y desarrollo institucional así
como a la imperfecta movilidad del trabajo y el capital, evidenciando que el
Estado debe asumir plenamente sus responsabilidades constitucionales para
propiciar un desarrollo regional equilibrado y convergente.
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En atención a lo anterior, es convicción de la CONAGO que el próximo Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018 sea elaborado con un enfoque que
considere el fortalecimiento del mercado interno y el desarrollo endógeno de
las regiones, así como incorporar una visión articulada del crecimiento y
competitividad de éstas en el proceso de inserción económica global.
El enfoque de la política regional del desarrollo es multidimensional por que
incide en todos los ámbitos de la vida económica, social, ambiental, urbana,
rural y de infraestructura. Además, procura mejorar los mecanismos para
planear, consensuar, acordar y coordinar, de manera articulada, las acciones
de política pública.
Este enfoque se sustenta en una perspectiva regional del desarrollo nacional,
con carácter estratégico y de largo plazo, e incluye a todos los actores
gubernamentales y no gubernamentales.
Concibe la instrumentación de la política de desarrollo acompañada de
instituciones regionales de planeación y de gestión que se ajustan a la
diversidad y la complejidad de los actores, de las regiones y de sus medios de
acción. Adopta una arquitectura de redes de política pública y da impulso a
procesos de interacción graduales y acumulativos entre actores
gubernamentales y no gubernamentales en distintos niveles territoriales
El desarrollo regional y metropolitano, son materias concurrentes y
transversales, ya que es necesaria la participación de la Federación, estados y
municipios, en un plano de igualdad, en el que los planes municipales,
estatales, metropolitanos, regionales y nacionales, tengan una visión de largo
plazo e integradora. Una visión prospectiva que permita planear el desarrollo
nacional más allá de los plazos constitucionales en todos los órdenes de
gobierno y de la alternancia política.
Es imprescindible contar con una visión integral en el desarrollo regional y
metropolitano en la que participen los tres órdenes de gobierno, su ausencia
tiene efectos negativos en las acciones conjuntas y coordinadas que
permitirían una adecuada planeación democrática. Actualmente, obedece
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más a la voluntad política que a la existencia de un marco jurídico adecuado
que permita con absoluto respeto al régimen interior de los estados y a la
autonomía de los municipios, vincular los aspectos de desarrollo regional y
metropolitano, en temas como infraestructura, vivienda, transporte,
movilidad, seguridad, medio ambiente y protección civil, por referir algunos.
Ese nuevo enfoque y una visión de largo plazo, es lo que requerimos para
planear el desarrollo en el territorio articulando las políticas sectoriales del
gobierno federal, especialmente las de educación, nutrición, salud, vivienda e
infraestructura, así como las políticas de fomento económico sectorial en un
sistema integrado que incluya la participación de las regiones en su diseño y
supervisión y no sólo en la ejecución. En México contamos con experiencias
que pueden servir de base para adoptar de forma generalizada y a corto
plazo estos enfoques y visiones.
Es preciso desarrollar, sobre bases democráticas, las autonomías municipales
y las soberanías estatales en la planeación, financiamiento y gestión de
desarrollo, así como la política de ingreso y gasto público para incrementar
los recursos propios de los municipios y estados, sobre todo de los menos
favorecidos, ampliando las bases materiales de su soberanía, lo que
contribuirá a fortalecer la descentralización y el federalismo, a partir de
mecanismos de coordinación intergubernamental transparentes y con
rendición de cuentas desde una perspectiva territorial.
I.II Objetivos
La Comisión para el Desarrollo Regional de la CONAGO, tiene como propósito
general, impulsar el enfoque regional del desarrollo en la agenda pública
para convertirlo en una estrategia Nacional, promoviendo una mayor y
mejor integración y cohesión del país.
La situación que hoy vivimos reclama un enfoque de política económica,
social y ambiental de dimensión nacional y ejecuciones regionales, lo cual
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implica promover un gran acuerdo que involucre los tres órdenes de
gobierno y los poderes del Estado. El objetivo principal, es fortalecer las
estructuras productivas y las capacidades institucionales aún desiguales a lo
largo del territorio nacional, y ampliar las redes colaborativas entre todos los
agentes del desarrollo, haciendo uso de instrumentos de planeación
territorial e intersectorial que incidan favorablemente en la diversidad de
lugares: ciudades, metrópolis, barrios, centros urbanos, pueblos, y
comunidades.
Para dimensionar lo anterior y solo como ejemplo, reconocemos que al
proceso de urbanización le falta conducción político-económica concertada y
estrategias dirigidas de planeación territorial y ambiental. Parte del problema
se debe a la consideración de que el mercado asigna mejor los recursos,
desvirtuando la responsabilidad que tiene el Estado en la reasignación de
estos recursos y la armonización social y territorial de los procesos de
desarrollo a nivel regional y local.
A lo anterior se agrega la poca atención al mercado interno, sus ciudades y
regiones. Se polariza el patrón de asentamientos humanos y el proceso de
concentración-dispersión se mantiene; la idea del suelo como mercancía que
está sujeto a especulación es un tema recurrente; persisten carencias de
infraestructura para la integración territorial y son un común denominador
los altos costos de logística que originan ineficiencia en los sistemas de
comunicación. Hay que aceptar que ha habido inversión en la infraestructura
carretera importante, pero no es suficiente tanto para el mercado interno
como para el externo.
De todo lo anterior se desprende que el Plan Nacional de Desarrollo deberá
concretar un modelo de federalismo cooperativo con un enfoque regional del
desarrollo que privilegie el examen del desarrollo desde las propias regiones,
estableciendo espacios formales de diálogo y deliberación orientados a
definir acuerdos, proyectos, metas y tiempos a una agenda estratégica
común.
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En nuestro concepto, el diseño y operación de la estrategia regional de
desarrollo contempla, al menos, cinco líneas de actuación:
1.
Instrumentar un nuevo Sistema de Planeación para el desarrollo
nacional y regional, que desde la perspectiva territorial, sea capaz de
coordinar la acción pública, establecer congruencia en la intervención
intersectorial y estimular la participación efectiva de múltiples actores
mediante mecanismos institucionales.
La planeación propiciará la integración nacional y regional, y considerará
rutas de gestión territorial de largo plazo que aseguren continuidad, donde lo
rural y lo urbano no tengan fronteras y el impulso metropolitano favorezca
también la integración de regiones.
2.
Promover y/o fortalecer mecanismos de coordinación regional entre
los distintos órdenes de gobierno, a través de consejos técnicos temáticos,
integrados por actores gubernamentales y no gubernamentales, institutos y
agencias de desarrollo, que aporten soluciones técnicas desde un enfoque
orientado a la integración regional, mediante la instrumentación operativa de
la planeación estatal e intersectorial.
3.
Establecer fondos regionales concurrentes, de asignación flexible, que
canalicen recursos suficientes a los instrumentos del desarrollo regional,
además de los incentivos orientados a la cooperación entre empresas y
Universidades o Centros Públicos de Investigación, y entre éstos y las
administraciones gubernamentales, para el diseño de políticas regionales de
desarrollo.
Implica también contar con instrumentos que activen las capacidades
productivas de cada región y amplíen la competitividad territorial. Algunos de
estos instrumentos deben encaminarse a fomentar la cultura empresarial,
favorecer apoyos directos y fondos de capital de riesgo para la micro,
pequeña y mediana empresa en sectores clave, fondos de pre-inversión para
proyectos productivos que habrán de impulsar cadenas de valor de impacto
regional, ampliar y mejorar la infraestructura, especialmente para la
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conectividad, impulsar ejercicios de planeación financiera bajo criterios
compensatorios de las desigualdades regionales, así como mejorar las
instituciones gubernamentales locales, regionales y federales.
4.
Establecer un sistema de inversión pública moderno, que reconozca
actores intergubernamentales en nivel subnacional, e interdependencias; con
procesos y tiempos que den certeza, plazos pre-establecidos para revisiones
y validaciones técnicas de proyectos, que permitan dar seguimiento y
continuidad a la inversión desde la pre-inversión hasta la obra pública, que
concentre toda la información de estudios, proyectos y obras del sector
público federal y presupuestos federales (aunque sean proyectos estatales o
municipales). No se trata sólo de un sistema de información (lo sería su
expresión gráfica multimedia), sino que de un sistema de gestión de la
inversión pública.
5.
Establecer sistemas regionales de información, como herramientas
útiles para los procesos de planeación regional y metropolitana, para el
seguimiento de las agendas regionales, así como para consolidar el desarrollo
institucional mediante plataformas colaborativas que propicien la
participación de redes de agentes sociales e institucionales (universidades,
organizaciones de la sociedad civil, expertos académicos, etc.)
II. PLANTEAMIENTOS ESTRATÉGICOS
Las ventajas competitivas de las naciones dependen cada vez menos de sus
recursos naturales y de la disponibilidad abundante de mano de obra. Un
país con capacidad competitiva debe contar con una amplia gama de
recursos: humanos, físicos, institucionales, de conocimiento, de capital y de
infraestructura.
Requerimos redimensionar los procesos de planeación y de gestión del
desarrollo en las regiones, para generar visiones estratégicas compartidas,
carteras de proyectos estratégicos integradas, analizadas y jerarquizadas en
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forma participativa, así como una reflexión de las propias regiones, respecto
a los mecanismos organizativos y de financiamiento adecuados para
respaldar las nuevas prácticas de planeación y gestión regional del desarrollo.
Mejorar la competitividad y dinamizar el crecimiento requiere de creación de
escenarios para los próximos seis años y más, que puedan otorgar un buen
nivel de certidumbre a los agentes económicos y a los gobiernos estatales,
por lo que los ejercicios de planeación clásica sin la contra parte de estos
escenarios, se convierten sólo en resultados parciales y sin tener ningún
grado de certeza sobre los resultados económicos esperados.
Complementariamente, se propone que la Política Regional considere los
cuatro ejes estratégicos siguientes:
1)
El Desarrollo Económico Competitivo: que procura construir
capacidades productivas, genera sostenibilidad financiera y fomenta
modelos de planeación para un desarrollo integral.
2)
El Desarrollo Sustentable e Inclusión Social: como un modelo de
desarrollo basado en criterios estratégicos de ordenamiento para el
desarrollo sustentable de las capacidades y potencialidades endógenas, y el
despliegue de mecanismos de inclusión y cohesión social.
3)
La Integración Territorial: procesos sistémicos de organización del
espacio e interacciones en los territorios en todas sus escalas, que incluyen
componentes como: la innovación tecnológica y la competitividad territorial,
las capacidades y potencialidades de cada territorio y la institucionalidad coparticipativa y concurrente, así como la gobernanza multinivel.
4)
La Institucionalidad para el Desarrollo Regional y Metropolitano: marco
jurídico y normativo, instancias de gestión y fondos de recursos, que
propicien la coordinación intergubernamental para la gestión con enfoque de
integralidad, así como la participación de múltiples actores del desarrollo.
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III. ACCIONES PROPUESTAS:
i. Es urgente reformar la Ley de Planeación vigente desde 1983. La realidad
política, las transformaciones económicas, sociales y políticas lo demandan.
Es necesario valorar las experiencias en cada uno de los estados y municipios
y preparar una iniciativa que retome dichas experiencias y tenga una visión
de futuro de la planeación desde una perspectiva territorial.
Hay varias Iniciativas de Ley. Una aprobada en el Senado de la República el
29 de noviembre de 2005 para contar con una Ley General de Planeación y
Desarrollo Regional y que entró como Iniciativa con Proyecto de Decreto en
la Cámara de Diputados y otras propuestas, como la Ley General de
Asentamientos Humanos y Ordenamiento Territorial, que define la estrategia
territorial nacional como eje de la política del desarrollo del país y pretende
dar carácter constitucional al desarrollo metropolitano y al ordenamiento
territorial. Conviene valorar cada una de ellas.
ii. Promover la formulación de Programas y/o Agendas de Desarrollo
Regional en cada una de las meso-regiones del país, así como en regiones
funcionales y zonas metropolitanas que deban contemplarse en el Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018. Alternativamente y de manera
complementaria, promover la definición de agendas regionales en cada una
de las comisiones de la CONAGO, con el objeto de establecer especificidades
territoriales de cada región en los procesos de planeación y programación
sectorial.
A la par, se propone impulsar la planeación prospectiva al año 2030 que haga
efectiva las visiones de futuro y la construcción de escenarios y en la que
participen los diferentes sectores de la sociedad, lo que permitirá dar
certidumbre a las políticas de crecimiento y desarrollo económico y a la
creación gradual y ordenada de la infraestructura pública.
iii.
Impulsar la constitución de una Comisión de Desarrollo Regional
Intersectorial en cada orden de gobierno para mejorar la acción ejecutiva de
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los mismos, así como en los diversos espacios intermedios de escala
mesorregional (interestatal), subregional (intermunicipal) y metropolitana.
iv.
Reestructurar y fortalecer los fideicomisos para el desarrollo regional
existentes y crear los que se requieran para el financiamiento y operación de
los proyectos de desarrollo regional que se acuerden, entre los que se
proponen: el Corredor Económico del Norte.- Proyecto orientado a la
expansión y consolidación de la infraestructura económica estratégica de las
entidades federativas, que integran el corredor (Chihuahua, Coahuila,
Durango, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas), con énfasis en la
infraestructura carretera, ferroviaria, portuaria, multimodal y de
telecomunicaciones, así como el desarrollo y fortalecimiento de los parques
industriales, tecnológicos y logísticos de la región; el Corredor Logístico,
Industrial y Económico de la Frontera Sur.- Proyecto orientado a invertir en la
línea fronteriza de México con Guatemala, para mejorar la seguridad de la
zona e impulsar su desarrollo económico, mediante el aprovechamiento de
su amplio potencial en materia agrícola, forestal, acuícola, pesquero,
energética, turística y para el comercio legal con Centro y Sudamérica;
Programas regionales de desarrollos tecnológicos, capacidades empresariales
y el aprovechamiento de las externalidades asociadas a los conglomerados
productivos.
v.
Promover como parte del Presupuesto de Egresos de la Federación y
también por medio de mecanismos multianuales ad-hoc el establecimiento
de fondos regionales, a partir de las previsiones regionales de los programas
sectoriales vigentes y la asignación de recursos presupuestales específicos
para detonar estos instrumentos de financiamiento para el desarrollo
regional.
Por lo anterior, se propone generar un esquema de Fondos Regionales en el
PEF 2013 que establezcan en el Ramo 23 Anexo 12 las características de
dichos Fondos que sean canalizados en primero término a las mesorregiones
y a las propuestas de regiones especificas como; corredores, microrregiones,
regiones interestatales, que sean detonadores de proyectos en dichos
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espacios territoriales. Sin embargo, desde la propia Cámara de Diputados
habrá que establecer las Reglas de Operación.
vi.
Creación del Instituto de Desarrollo Regional (INDER), entendido este
como una red interinstitucional en el que participan los gobiernos estatales,
las instituciones de investigación y organizaciones civiles para el intercambio
de experiencias y construcción de conocimientos, entre los distintos actores
involucrados en el desarrollo regional y con los propósitos siguientes:
 Identificar, discutir y sistematizar distintas visiones, teóricas y
prácticas, sobre el tema del desarrollo regional en las regiones y en el
país.
 Obtener contribuciones significativas para el fortalecimiento del
enfoque del Desarrollo Regional, que está impulsando la CONAGO.
 Identificar los principales temas para la capacitación en desarrollo
regional, de forma que se garantice una adecuada cultura institucional.
 Formular una batería de políticas públicas que permita transitar del
modelo de relaciones gubernamentales desarticuladas por la lógica del
centralismo asistencialista y sectorial, a un modelo de federalismo
cooperativo y subsidiario basado en redes de diálogo y acción
multilaterales, para un desarrollo regional sustentable.
 Promover y asistir la participación de los distintos actores sociales en
torno a los procesos regionales del desarrollo en las distintas regiones
del país.
IV.-CONCLUSIONES
La transición en el Gobierno Federal y la imperativa necesidad de retomar el
crecimiento económico y el desarrollo de la nación con empleo y seguridad,
constituyen una oportunidad para que la CONAGO presente a las autoridades
la alternativa de contribuir a la construcción de una nueva etapa de
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planeación nacional con sentido regional y enfoque territorial, que propicie el
desarrollo acelerado de México.
Es tiempo de hacer escuchar su voz para hacer realidad el federalismo
cooperativo, requisito para vencer el desafío de la globalización y alcanzar la
equidad y bienestar de todos los mexicanos.
El país requiere: Rediseñar el Sistema Nacional de Planeación con enfoque
territorial. Que el Estado propicie la participación e intervención de todos los
actores locales, siendo el gobierno el eje regulador y articulador de las
políticas de fomento, financiación, innovación y nuevas tecnologías para la
competitividad. Promover y fortalecer mecanismos de coordinación regional
entre los distintos niveles de gobierno.
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V. AGRADECIMIENTOS Y OTRAS REFERENCIAS
Se agradecen las contribuciones recibidas en torno al documento base
propuesto. Se anexan los comentarios y sugerencias recibidas, así como
referencias de trabajos de reflexión colectiva en torno a las políticas
regionales de desarrollo.
En reconocimiento a las aportaciones de varios académicos y consultores de
acreditada experiencia en materia de políticas para el desarrollo regional, se
establece el grupo asesor de la comisión CODERE-CONAGO.
Se turna a la Secretaría Técnica de la CONAGO la propuesta del grupo técnico
de la Comisión de Desarrollo Regional para que sea presentada a consulta del
pleno de la CONAGO. Se anexan documentos que presentan el Fideicomiso
para el Desarrollo de la región Centro Occidente (FIDERCO) “Agenda para el
Desarrollo de la Región Centro Occidente, 2012-2016”, el Fideicomiso para el
Desarrollo de la región Sur Sureste (FIDESUR) “Propuestas de Estrategias y
Programas de Desarrollo Regional”, así como de la Comisión de Pesca y
Acuacultura de la CONAGO.
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