Políticas sociales prestacionales y Unión Europea

Políticas sociales prestacionales y Unión Europea
Comunicación presentada a las IV Jornadas Internacionales sobre Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales: Los Derechos Fundamentales en la Unión Europea, Zaragoza, 7 y 8 de noviembre de 2002.
Segundo Panel: El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y la salvaguarda de los derechos
fundamentales en la Unión Europea.
Eva Sáenz Royo, Doctora en Derecho y Becaria de Investigación del Área de Derecho Constitucional, Facultad
de Derecho de Zaragoza, Pza. San Francisco s/n, 50009-Zaragoza, tlfno. 9761451, Fax 976 761499,
evasaenz@posta.unizar.es
Nota previa: En la siguiente comunicación prefiero hablar desde la perspectiva de las instancias
comunitarias de «políticas sociales prestacionales» y no desde la perspectiva del ciudadano de «derechos sociales
prestacionales» ya que, como se verá en las páginas que siguen, se refleja así mejor la situación jurídica de estas
materias en el derecho comunitario.
0. Introducción. Delimitación terminológica.
El interrogante del que se parte en esta ponencia es si la creciente aceleración del
proceso de la Unión Europea constituye para el desarrollo de las políticas sociales
prestacionales de los Estados miembros un obstáculo, si puede ser al contrario un instrumento
impulsor de los mismos, o si más bien no constituye más que un nuevo y original elemento de
dificultad añadida. Esta temática se abordará desde una doble perspectiva. Por un lado,
abordaremos el papel que actualmente se reserva la Unión Europea en el ámbito de las
políticas sociales prestacionales y las posibilidades que tiene para hacerlo efectivo. A
continuación trasladaremos el debate hacia el impacto de la Unión Europea sobre las políticas
sociales prestacionales de los Estados miembros.
A efectos de delimitar nuestro objeto de estudio es necesario hacer una precisión
terminológica de lo que entendemos como políticas sociales prestacionales. Manejaremos aquí
un concepto estricto que incluirá exclusivamente aquellas políticas definidas a partir de dos
parámetros: a) su caracterización como sociales; b) su carácter esencialmente prestacional.
La singularidad de las políticas sociales viene definida por su objeto o finalidad
«inmediata» de igualdad material y mejora de las condiciones materiales de vida, aunque
«mediatamente» también se persiga alcanzar la libertad efectiva. Haremos pues abstracción de
aquellas políticas sociales que, aunque supongan efectivamente la mejora de las condiciones
de vida, no persigan estrictamente la superación de las desigualdades existentes y su destino
no se corresponda sino con la sociedad en general, como ocurre con la política medio
ambiental.
De todas las políticas que tienden principalmente a alcanzar la igualdad material entre
los ciudadanos nos centraremos en aquéllas cuyo contenido esencial, cuyo núcleo, esté
representado por la prestación1. Así por ejemplo, en casos como la asistencia sanitaria, la
asistencia social, la educación gratuita en los niveles obligatorios o la seguridad social, la
prestación es algo consustancial a su desarrollo. La acción pública es precisamente el «objeto»
y no, genéricamente, la «condición» para su aplicación eficaz. Es decir, se trataría de aquéllas
políticas sociales que suponen para las instancias públicas un deber de asistencia y satisfacción
1
Señala Contreras Peláez, haciéndose cargo de la imposibilidad de distinción tajante entre los derechos
de libertad y los derechos sociales, que: «para los derechos sociales, en cambio, la prestación estatal representa
verdaderamente la sustancia, el núcleo, el contenido esencial del derecho; en casos como el derecho a la
asistencia sanitaria o a la educación gratuita, la intervención estatal tiene lugar todas y cada una de las veces que
el derecho es ejercitado; la inexistencia de prestación estatal supone automáticamente la denegación del derecho»
(CONTRERAS PELÁEZ, F., Derechos sociales: teoría e ideología, Tecnos, Madrid, 1994, p. 21).
a los ciudadanos. En este sentido, excluiríamos de nuestro objeto de estudio las políticas
sociales que no son esencialmente prestacionales, como ocurre con las relativas a las
relaciones laborales, las relativas al medio ambiente o las relativas a la protección de los
consumidores y usuarios.
1. Competencia comunitaria en políticas sociales prestacionales
En el proceso de desarrollo de la Unión Europea la aprobación del Tratado de la Unión
en 1992 es el hito más importante llevado a cabo respecto a la política social comunitaria, ya
que es a partir de este momento cuando se sanciona la competencia comunitaria en protección
social.
El nacimiento de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957 tiene como
finalidad primordial y a la que ha dedicado mayores esfuerzos la integración económica que
permita la formación de un mercado común en el que puedan moverse sin trabas las
mercancías, los trabajadores, los servicios y los capitales. Un comité de expertos de la CECA
entendió en 1956 que la política social no era necesaria para la integración europea 2. En
aquéllos momentos se consideraba que el aumento del bienestar social sería una consecuencia
más del florecimiento económico que iba a producir la consolidación de un mercado común
europeo3.
2
NIELSEN, Ruth/SZYSZCZAK, Erika, The Social Dimension of the European Community,
Handelshojskolens Forlag, Copenhague, 1991, p. 16.
3
BALL, Carlos A., «The Making of a Transnational Capitalist Society: The Court of Justice, Social
Policy, and Individual Rights Under the European Community’s Legal Order», Harvard International Law
Journal, núm. 2, 1996, p. 319.
La única referencia concreta a la política social en el Tratado de Roma de 1957 es
relativa a los trabajadores (art. 3 y título III). La acción de la Comunidad en este campo se
limita a promover la colaboración entre los Estados miembros en el ámbito social y a la
constitución del Fondo Social Europeo para fomentar dentro de la Comunidad las
oportunidades de empleo y la movilidad geográfica y profesional de los trabajadores 4.
La política social laboral se verá impulsada por las Cumbres del Consejo de La Haya
de 1969 y, especialmente, la de París de 1972, con la posterior aprobación del programa de
acción social en 1974. También en el ámbito laboral el Acta Única Europea (AUE) de 1986
añade como medidas sociales la mejora del medio de trabajo y el diálogo social.
Será con la aprobación del Tratado de la Unión Europea (TUE) de 1992 cuando se
sanciona por vez primera la competencia comunitaria en protección social. Su aprobación
implica la de un Protocolo y de un Acuerdo sobre política social, del que queda excluido el
Reino Unido. A partir de este momento se prevé que la Comunidad Europea desarrolle una
política en el ámbito social que incluya un Fondo Social Europeo y que haga una contribución
al logro de un alto nivel de protección de la salud y de una enseñanza y formación de calidad.
En este sentido, se prevén medidas de fomento tanto en el ámbito de la educación como en el
de la protección de la salud.
El Tratado de Amsterdam de 1997 de reforma tanto del TUE como del Tratado de la
Comunidad Europea (TCE) realiza algunos avances en el reconocimiento de la competencia
comunitaria respecto a la política social.
Con la incorporación del Acuerdo sobre política social de 1992 al articulado del TCE
(arts. 136-143) «puede afirmarse que ningún Estado pone ya más en discusión el modelo
4
NIELSEN, Ruth/SZYSZCZAK, Erika, The Social Dimension of the European Community,
Handelshojskolens Forlag, Copenhague, 1991, p. 16.
social europeo, que constituye la dimensión más importante del concepto de ciudadanía en su
sentido amplio»5. Esta incorporación permite a las instituciones comunitarias actuar en vía
legislativa y a través de impulsos políticos en seguridad social y protección social.
Por otra parte, el Tratado de Amsterdam incorpora la mención tanto en el Preámbulo
del TUE como en el art. 136 TCE a la Carta Social de 1961 y a la Carta de los derechos
fundamentales de los trabajadores de 1989, lo cual puede ser un acicate para su utilización
interpretativa. Sin embargo, la escasa o nula efectividad jurídica de estas Cartas y el hecho de
que quede excluida su aplicación directa por el TJCE al no estar incluidas ni en el art. 6 ni en
el art. 46 TUE, impide que puedan considerarse a las situaciones jurídicas allí reconocidas
como auténticos derechos subjetivos alegables ante el TJCE.
Del 9 de diciembre de 1989 es la Carta Comunitaria de los derechos fundamentales de
los trabajadores. Sin embargo, el catálogo de estos derechos queda desvirtuado por la falta de
eficacia jurídica de la Carta, ya que la garantía y aplicación efectiva de dichos derechos
“competen a los Estados miembros de conformidad con las respectivas prácticas nacionales,
en particular mediante su legislación y convenios colectivos” (art. 27). El papel de la
Comisión se reduce a realizar propuestas al Consejo (art. 28) y a redactar un informe anual
(art. 29). No se establece un sistema de protección frente a concretos actos de aplicación,
quedando excluida la jurisdicción del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
(TJCE). La Carta es por tanto una declaración política sin ninguna virtualidad jurídica.
Esta Carta de 1989 puede compararse a la Carta Social Europea de 1961 aprobada por
el Consejo de Europa, que tiene también escasa virtualidad jurídica. A diferencia del Convenio
5
GOZI, Sandro, «Prime reflessioni sul Tratatto di Amsterdam: luci ed ombre sul futuro dell’Unione»,
Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, núm. 5, 1997, p. 926.
Europeo de Derechos Humanos (CEDH), no permite la presentación de demandas individuales
ni establece un Tribunal al estilo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos6.
Esta mínima efectividad jurídica de las dos Cartas se refleja en su prácticamente nula
incidencia en la jurisprudencia del TJCE. Ningún derecho social de carácter prestacional ha
sido reconocido entre los principios generales protegidos por el TJCE.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea aprobada en diciembre
de 2000 reafirma los derechos sociales reconocidos en el derecho comunitario así como en el
Consejo de Europa. Desde el punto de vista de los derechos sociales prestacionales, se añade
el principio de gratuidad de la enseñanza obligatoria (art. 14.2 Carta). Sin embargo, como
especifica el art. 52.2, la Carta no modifica el régimen de los derechos conferidos por los
Tratados. Se mantiene pues el nivel de protección que ofrecen actualmente en sus respectivos
ámbitos de aplicación el Derecho de la Unión, el Derecho de los Estados miembros y el
Derecho internacional (art. 53).
En definitiva, si bien el sistema de límites que establece el propio derecho europeo
respecto al principio de libre concurrencia de bienes y servicios y que se situaría en las esferas
de la salud, la seguridad social y la protección social, no constituye un sistema completo de
derechos sociales plenamente garantizados, puede servir de impulso para el desarrollo
comunitario a través del derecho derivado de un determinado modelo de protección social que,
estableciendo unos mínimos jurídicamente exigibles, permita armonizar los distintos sistemas
de protección social de los Estados miembros.
6
De acuerdo al nuevo Protocolo de Reclamaciones Colectivas (Collective Complaint Protocol), la queja
puede presentarse por organizaciones, sindicatos o patronales internacionales, ONGs que tengan status consultivo
en el Consejo de Europa, sindicatos o patronales nacionales representativos y ONGs nacionales representativas
del Estado contra el que se dirige la queja.
A estas posibilidades de actuación legislativa de las instancias comunitarias en materia
de protección social el Tratado de Niza sólo añadiría al TCE la previsión de crear un Comité
de Protección Social, de carácter meramente consultivo, para fomentar la cooperación en
materia de protección social entre los Estados miembros y la Comisión.
2. Las posibilidades de desarrollo de la competencia comunitaria en políticas
sociales prestacionales
La puesta en marcha desde Bruselas de políticas sociales prestacionales activas y
eficaces generadoras de un mayor bienestar social encuentra especiales dificultades. Bruselas
se configura como un centro regulativo a partir del cual las esferas estatales y subestatales
orientan sus estrategias de acción. No obstante, el carácter homogeneizador y de
uniformización que puede cumplir en aspectos no propiamente prestacionales, por ejemplo los
límites de carácter medioambiental que afectan a los principales sectores industriales y a su
movilidad en el territorio de la Unión o en el ámbito del derecho de los consumidores, resulta
más complejo en las políticas propiamente prestacionales.
La armonización de las políticas prestacionales desarrolladas por los Estados miembros
es muy difícil como consecuencia de la heterogeneidad estructural e institucional de las
soluciones nacionales7. De hecho cada día se constatan crecientes dificultades para clasificar
«modelos» de Estado social, frente a la pluralidad y diversidad institucional desde las que se
ponen en marcha en Europa todo el amplio y complejo conjunto de las políticas sociales y de
7
126.
SCHARPF, F., Gobernar en Europa ¿eficaz y democráticamente?, Alianza, Madrid, 2000, pp. 125-
bienestar8. Cualquier intento de llevar a cabo una armonización europea requeriría cambios
estructurales e institucionales fundamentales en la mayoría de los sistemas nacionales
existentes y habría de enfrentarse con importantes conflictos sobre cuál de los modelos
institucionales debería adoptarse en Europa.
Como señala Scharpf, «las dificultades políticas para la armonización de las estructuras
institucionales de los estados sociales maduros serían tan abrumadoras que es de todo punto
obvio por qué nadie, ni gobiernos, ni partidos de la oposición, ni patronales, ni sindicatos,
exige en el momento actual que la armonización de la política social ocupe un lugar prioritario
en la agenda europea»9.
Una dificultad añadida, pero no menos importante, para esta armonización comunitaria
es que las implicaciones presupuestarias de su normativa no se hacen recaer sobre la propia
UE sino sobre los estados miembros.
En el ámbito de las políticas prestacionales, cuyo objeto, y no sólo condición para su
eficacia, es precisamente la prestación, resulta difícil reconocer la capacidad de decisión al
ente que carece de capacidad de gasto. Como muestra la experiencia norteamericana, en este
ámbito es incluso más importante contar con medios financieros que con un reconocimiento
de competencia. De hecho, la ausencia en la Constitución de EEUU de títulos competenciales
por parte del gobierno central para poder tener una intervención en el ámbito del bienestar
social ha sido suplida por el desarrollo de una teoría sobre el poder de gasto estatal que
permite que la Federación, sin tener título competencial sustantivo, sea la que en definitiva
8
Sobre los diferentes modelos clasificatorios del Estado social cfr., entre la abundante bibliografía: G.
ESPING-ANDERSEN (ed.), Welfare States in Transition. National Adaptation in a Global Economy, Sage,
Thousand Oaks, 1996; G. BONOLI, «Clasifying Welfare States: a Two-Dimensions approach», Journal of Social
Policy, 26, 3, 1997.
9
SCHARPF, F., Gobernar en Europa ¿eficaz y democráticamente?, Alianza, Madrid, 2000, p.188.
decida si un programa social merece o no ser regulado desde el centro, en qué grado, así como
el margen de libertad con el que deben contar los Estados miembros.
De ahí se explica que el mercado único europeo renuncie a sustituir al Estado en la
protección social, al menos, con las características de los clásicos Estados sociales europeos.
Por una parte, la labor de la Comunidad Europea en el ámbito sanitario se limita a la
perspectiva propia del Estado liberal y que consiste en prevenir los riesgos para la salud
colectiva o salud pública mediante la ordenación normativa de las actividades y productos que
tienen un potencial lesivo para la salud humana.
Por otra parte, la Comisión pone de manifiesto la imposibilidad de plantear la
armonización de los sistemas de seguridad social de los Estados miembros. Se parte de la
premisa de que cada Estado sigue siendo responsable de la organización y financiación de su
propio sistema particular de protección social.
Alternativamente se proponen desde la Unión Europea una serie de medidas para evitar
que la divergencia de los sistemas resulte un obstáculo para la libre circulación. En este
sentido, el actual debate europeo en torno a la protección social se centra, por un lado, en la
necesidad de coordinación de los sistemas de protección nacionales que permita la cobertura
de los trabajadores que se desplacen a uno de los Estados de la Unión10; y, por otro, se
presenta la necesidad de convergencia de los objetivos que sirvan de orientaciones para el
desarrollo de la política social por cada Estado miembro. Se trata de la construcción de un
modelo comunitario de protección social, no por la vía de la armonización, sino por la vía de
la coordinación y de la convergencia.
10
En la actualidad, Reglamento 118/97/CE, de 2 de diciembre de 1996, relativo a la aplicación de los
regímenes en la seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la
Comunidad. En materia de prestaciones no contributivas existe un sistema de coordinación, que se funda sobre el
criterio del Estado de residencia para unir al interesado y al régimen de seguridad social.
3. El impacto de la Unión Europea sobre las políticas sociales prestacionales de los
Estados miembros
El proceso de integración europea se ha visto impulsado por factores estrictamente
económicos que afectan a la concurrencia en el mercado único, mientras que las materias
relacionadas con el bienestar social han quedado situadas en un segundo plano. Esta
subordinación del sistema de valores de proyección social a la lógica globalizadora del
mercado puede tener sus repercusiones en las políticas prestacionales llevadas a cabo por los
Estados miembros de la Unión.
Con la construcción de un mercado único y el establecimiento de la libre circulación de
personas, mercancías y servicios, los Estados dejan de ser sistemas autónomos y en el
desarrollo de sus políticas comienzan a ser influidos por las políticas de los Estados vecinos,
iniciando una dinámica competitiva entre ordenamientos11.
Las políticas sociales prestacionales son especialmente vulnerables a las presiones de
la competencia regulativa internacional ya que pueden tener el efecto, o puede percibirse que
tienen el efecto, de reducir los beneficios, y por consiguiente las rentas del capital. Sólo hay
que pensar que la financiación de la seguridad social, la sanidad o los servicios sociales se
hace a través de las contribuciones de los empresarios o de impuestos sobre el trabajo
asalariado. Según la lógica competitiva, cada Estado miembro, para ser más atractivo a los
intereses financieros y repeler a las familias de bajos ingresos, se vería impulsado a reducir sus
impuestos y recortar sus políticas de protección social.
11
M. BALLBÉ/C. PADRÓS, Estado competitivo y armonización europea, Ariel, Barcelona, 1997.
A esta vulnerabilidad de las políticas prestacionales respecto a las condiciones externas
se suma la ausencia de una armonización comunitaria que la compense y la prohibición de
discriminar en el ámbito de las prestaciones sociales a los no nacionales, lo cual permitiría al
menos, según la doctrina norteamericana desarrollada en este ámbito, evitar los movimientos
migratorios de personas sin recursos hacia los Estados con mayor cobertura social.
En efecto, del derecho reconocido en el TCE de libre circulación de trabajadores (art.
39) se deriva el derecho de los mismos a la ayuda social o a las prestaciones sociales en las
mismas condiciones que los nacionales, excluyendo el TJCE toda discriminación directa o
indirecta (como pueden ser la exigencia de condiciones difícilmente salvables por los no
nacionales: origen, residencia habitual, nacionalidad de los hijos, etc.) y extendiendo las
prestaciones a los miembros de la familia del trabajador (cónyuge, descendientes menores de
21 años o a su cargo, ascendientes del trabajador y de su cónyuge a su cargo)12.
No cabe, sin embargo, despreciar la posibilidad de que esta carrera hacia el fondo (race
to the botton), a la que inevitablemente nos dirigiríamos según la lógica competitiva, puede
verse obstaculizada por el compromiso político de los gobiernos nacionales con objetivos de
política social y por la resistencia política de grupos que sufrirían las desregulaciones y
recortes.
Lo que sí parece claro es que la creciente movilidad de los activos financieros, de los
bienes y servicios, de las empresas y sedes de producción, de ciertos tipos de trabajadores
altamente cualificados y de los consumidores, limita la capacidad nacional para lograr los
objetivos que tuvieron apoyo político en las pasadas décadas. Por consiguiente, para mantener
12
VERSCHUEREN, H., «Libre circulation des personnes et protection sociale minimale», Revue du
Marche Unique Européen, núm. 2, 1996, pp. 87-88.
estos objetivos sería ventajoso una regulación armonizadora en el nivel europeo, aunque a
corto plazo esta alternativa resulte especialmente dificultosa respecto a la protección social.
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