El debate del gasto público Mario Teijeiro Presidente del Centro de Estudios Públicos http://www.cep.org.ar 23 de Agosto de 2002 Daría la impresión que existe un complot para aturdir aún más a los argentinos. A las múltiples fuentes de confusión que acompañan esta crisis, se suma ahora la inesperada coincidencia de Ismael Bermúdez (periodista de Clarín, con manifiestas preferencias por el intervencionismo de Estado) con los economistas del CEMA (quizás los máximos representantes del capitalismo para la imagen popular). La confluencia de opiniones se da alrededor del comportamiento del gasto público en la década pasada. Apoyándose en un mismo trabajo publicado por el Ministerio de Economía, Bermúdez proclama “el mito del gasto público”, Roque Fernández dice que “no ha habido tal cosa como una explosión del gasto público primario en la última década…por el contrario…se mantuvo relativamente constante”, y Carlos Rodríguez concluye que el gobierno de De la Rúa “recibió un gasto público en términos del PBI prácticamente idéntico al de una década atrás”. El problema de todas estas opiniones es doble: el trabajo del Ministerio de Economía (en el cual se basan) está mal y el uso que hacen de las cifras es equívoco. La serie de gasto público incluye un descomunal dibujo contable El caso Enron empalidece en comparación con la manipulación contable del Ministerio de Economía. Para dar la imagen que el gasto público no aumentó durante la Convertibilidad, decidieron “inflar” artificialmente el gasto público del periodo 1985-92 por la friolera de $40.000 millones de pesos (a precios del 2001). Para ello incorporaron los pagos a jubilados y otros beneficiarios que hubiera correspondido hacer en aquel período según la ley, pero no se hicieron. Paralelamente “pincharon” todos los gastos hechos del 92 en adelante, no computando las erogaciones pagadas con Bocones (por un monto acumulado de aproximadamente $ 28.500 millones a precios de 2001). Cabe preguntarse, ¿qué sentido económico tiene registrar un gasto que nunca se realiza y por lo tanto no tiene ninguna repercusión macroeconómica?. Ninguno, es un simple dibujo contable que intenta cambiar la imagen de la verdadera política fiscal. Devengar el gasto previsional en base a lo que exigía la ley es un argumento legal, no económico. Parte de esos gastos (los $ 28.500 millones a los que se hizo referencia) se hicieron con posterioridad, cuando se pagaron con Bocones desde 1992 en adelante. En este caso, ¿qué sentido económico tiene registrarlos cuando se devengaron y no cuando se realizan?. Ninguno, pues el impacto económico se produce en el momento en el que el beneficiario tiene un instrumento en la mano (sea dinero efectivo o un bono transferible) que puede vender y gastar con el producido1. Cuando se eliminan estos devengamientos arbitrarios y Para una discusión más detallada de este tema, véase el trabajo “La Política Fiscal durante la Convertibilidad”, Centro de Estudios Públicos, Julio de 1996. 1 se incorporan los pagos efectivamente realizados, las series de gasto del Ministerio se alteran significativamente2. Gasto Público Consolidado (en % del PBI) Prom. 80/89 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Gasto Primario Oficial (1) 26.8 28.9 28.8 29.1 29.0 29.8 30.0 30.3 28.3 27.7 28.3 30.5 29.5 30.0 Gasto Primario Ajustado (2) 25.5 23.7 25.2 27.3 30.6 32.7 32.0 30.9 28.8 28.0 28.6 31.1 29.9 30.5 Gasto Total Oficial (1) 30.2 31.7 30.4 31.0 31.5 31.7 31.8 32.5 30.6 30.4 31.0 34.1 33.8 35.3 Gasto Total Ajustado (2) 28.9 26.5 26.8 29.3 33.1 34.6 33.7 33.2 31.0 30.7 31.3 34.6 34.2 35.9 (1) Serie publicada por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía (2) Datos oficiales corregidos, restando los pagos a jubilados y proveedores devengados no realizados entre 1985 y 1992, y sumando los gastos pagados con bonos a partir de 1991 El año base para la comparación no es el correcto Cuando uno utiliza la serie correcta, los resultados son totalmente distintos. El gasto primario aumentó de 25,2% del PBI en 1990 a 31,1% en 1999 y a 30,5% en el 2001. La comparación más relevante es la que se realiza con el año 1990, no con el año 1991 como hacen los defensores de la política fiscal de la Convertibilidad. La razón es obvia: el salto espectacular del gasto público comenzó apenas Cavallo asumió, en Febrero de 1991. Si tomáramos el año 1991 como base, estaríamos dejando afuera todo el aumento del primer año. Hay quienes argumentan que el gasto en 1990 era bajo y tenía que aumentar. Los números muestran que no era así. El gasto primario en términos del PBI de 1990 fue prácticamente idéntico al promedio de la década del 80 (25,5 % del PBI), dominada por el estatismo del gobierno de Alfonsín. El otro rasgo notable es que los niveles de gasto primario en los años finales de la Convertibilidad ostentan el “triste” record de ser incluso superiores al nivel máximo alcanzado durante el gobierno de Alfonsín (30,0% del PBI en 1987). 2 El uso de las cifras oficiales no implica validarlas en cualquier otro aspecto metodológico. Por ejemplo, es posible que los pagos de intereses de la deuda interna que registra el trabajo del Ministerio de Economía para la década del 80, adolezcan del problema adicional de no haber sido ajustadas por la elevadísima inflación del período. El gasto primario es un indicador sólo parcial ¿Pero qué es esta novedad de considerar sólo el gasto “primario”?. ¿Es que los gastos en intereses no tienen ninguna consecuencia macroeconómica?. ¡Por supuesto que la tienen! y si no miremos qué pasó con la economía Argentina cuando los mercados externos se “secaron” y hubo que empezar a financiar el gasto total con impuestazos y colocaciones de bonos a los bancos y las AFJP. La verdadera medida del peso del sector público es el gasto total y cuando miramos este indicador, las comparaciones son aún más negativas. El gasto total aumentó de 26,8% del PBI en 1990 a 34,6% en 1999 y a 35,9% en el 2001. La proyección de estas cifras hacia delante era mucho peor, por dos razones: estaba venciendo la deuda del Brady (cuya quita benefició las cuentas fiscales a partir de 1992), lo que obligaba a su refinanciación a tasas más altas. Además, los gastos de intereses estaban también transitoriamente moderados por un atraso cambiario que, por deflación o por devaluación, tenía que corregirse. La evolución del gasto en términos del PBI es una medida engañosa Para colmo de males, las cifras en términos del PBI son un indicador engañoso para hacer comparaciones interanuales. La impresión que dejan es que el mantenimiento constante del indicador es señal de una política correcta. Esto no es así. Cuando el crecimiento del PBI obedece a factores externos transitorios (por ejemplo, las bajas espectaculares de las tasas de interés internacionales al principio de la convertibilidad, o los excepcionales precios de las exportaciones argentinas hasta 1997, o un real sobrevaluado hasta 1998), el gasto público debe caer en términos del producto. Una sana política fiscal implica aumentar el gasto sólo en función de aumentos permanentes del ingreso y no de aumentos transitorios y cuando esa distinción es difícil de realizar, es preferible equivocarse por “prudente” y no por “optimista”. Pero el punto adicional es que si el gasto público crece durante los auges transitorios, contribuye a aumentar aún más el producto. Entramos así en el (falso) círculo virtuoso que el aumento del gasto público aumenta el producto y el aumento del producto “justifica” un nuevo aumento del gasto3. Para evitar este problema, un indicador más apropiado es el gasto público medido en dólares (ajustado por la inflación americana). Y con este indicador, el gasto total durante la Convertibilidad aumentó el 109%. El criterio relevante para juzgar al gasto público es otro El argumento que el gasto público no aumentó durante la década pasada no resiste ni el criterio más benévolo (tomar sólo el gasto primario y compararlo con el PBI). Pero independientemente de cómo se reparte la responsabilidad de haber alcanzado un gasto de 36% del PBI en el 2001, lo trascendente ahora es discutir qué hacemos con este sector público que nos dejaron. ¿Es posible crecer sostenidamente con un Estado de este tamaño?. ¿No es acaso evidente que el gasto público alcanzado nos llevó de impuestazo en impuestazo y a un endeudamiento insostenible que terminó en el default y el colapso económico? ¿A cuánto subirá su participación con la evolución de los intereses de la 3 En la jerga económica, diríamos que hay un problema de “endogeneidad” de las variables relacionadas. deuda, probablemente a disminuirse por una quita importante, pero aumentados por las compensaciones al sistema financiero y por un valor del dólar al menos duplicado en términos reales?. Sin capacidad de endeudamiento interno o externo, ¿cómo financiaremos el gasto público sino con cada vez más impuestos extraordinarios y nuevas subas de tasas?. Estas preguntas ponen en evidencia que el criterio trascendente para juzgar el gasto público no es si aumentó o no entre determinadas fechas arbitrariamente escogidas, sino cuál es el nivel actual y sus eventuales consecuencias futuras. El gasto público debe bajar sustantivamente Si queremos tener una economía competitiva que no tenga el lastre insoportable de un sector público con impuestos exorbitantes, el peso relativo del gasto público deberá reducirse sustantivamente, idealmente a niveles inferiores a los de la década del 80. La alternativa de reducir la evasión es utópica; no estamos en Europa, donde el sector público funciona y la gente paga sin una evasión relevante. Aquí tenemos un producto (el gasto público) que la gente valora muy poco y por lo tanto el “precio” (los impuestos) que se puede pedir por él, es muy bajo. La solución de mejorar la calidad del gasto público hay que empezarla ya, pero demorará muchos años antes que se note. Mientras tanto, los intentos de vender caro un mal producto terminan en una evasión generalizada y en una tremenda desventaja para la actividad productiva organizada frente a la informalidad. Si insistimos con este tamaño de Estado, como hay muchos lugares en el mundo donde se puede invertir, nos quedaremos sin inversión y con una pobreza creciente.