Reflexiones sobre políticas activas de empleo y crisis

Mª Adela Reina Estévez.
Técnica de Orientación Profesional y Laboral
areina@ujaen.es
“REFLEXIONES SOBRE POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO Y CRISIS”
1. Concepto y marco legal de las políticas nuestras políticas activas
Hablar de políticas activas de empleo requiere, en primer lugar, que adoptemos una definición
del concepto, ya que seguimos sin tener una comúnmente aceptada por todos los organismos
internacionales.
Entendemos como políticas de empleo el conjunto de servicios, programas, y medidas que deben
procurar un equilibrio entre la oferta y la demanda de empleo. Son sus herramientas operativas: la gestión
de la colocación, la orientación laboral, la formación para el empleo, los estímulos a la contratación o
bonificaciones, el fomento del empleo y las prestaciones, contributivas o no, por la contingencia del
desempleo.
Se puede dividir las actuaciones públicas en materia de empleo en dos grupos. Por un lado, las
que ayudan a la supervivencia económica de las personas en situación de desempleo con prestaciones
públicas, las llamadas políticas pasivas, y, por otro lado, las destinadas a activar eficazmente a las
personas ante el mercado de trabajo, las llamadas políticas activas.
Según la OIT, es necesaria la vinculación entre las políticas activas y pasivas. Las prestaciones
por desempleo deben ser, como también está previsto en nuestro ordenamiento legal, una parte integrada
de un compromiso individual en la búsqueda activa de trabajo.
Es necesario, además, constatar la necesidad de establecer un ámbito competencial claro entre
los distintos niveles de nuestra administración española, la central, la autonómica y la local. Se hace
necesario que podamos comprender una definición clara del ámbito competencial autonómico en materia
de políticas activas y atiendan a los mecanismos de coordinación efectiva entre los servicios autonómicos
y el Servicio Público de Empleo Estatal aunque el Real Decreto 1722/2007, de 21 de diciembre,
representó un avance sustancial en ese sentido, por ser un primer paso en la corresposabilización de las
CCAA con la Administración General del Estado.
2. La crisis del 2007
A finales del 2007, estalla en EEUU una profunda crisis del sistema financiero que llega a ser de
ámbito global. La crisis supone, inicialmente, el fin de un modelo de crecimiento económico, que ha
colocado los excedentes de capital en la economía especulativa de alto riesgo, principalmente en el
negocio inmobiliario, y no en la construcción de una economía sostenible en el medio y largo plazo. No
todos los países han desarrollado una base productiva que fundamente su crecimiento en dicho negocio,
pero sí es cierto que todo el sistema financiero internacional ha invertido y con alto riesgo en él.
Pero si bien el detonante de la crisis es el sistema financiero, sólo podremos decir según los expertos,
que hemos salido de ella cuando definitivamente se recupere el equilibrio financiero y se hayan retornado
a los poderes públicos las grandes inversiones que han sido necesarias para lograr la estabilización del
sistema.
La crisis ha afectado también, en un segundo momento, a las bases del sistema económico poniendo
en evidencia los puntos más frágiles en materia de oferta: la construcción y la producción de bienes no
duraderos. Estos sectores, los más afectados, son, a su vez, los grandes generadores de empleo, que
impulsan o disminuyen en su comportamiento los indicadores de confianza social, que a su vez marcan la
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potencial capacidad de consumo. Se construye así un círculo vicioso: menos actividad, menos empleo,
menos consumo, menos actividad. Los estímulos para romper el círculo han llegado sólo a la industria del
automóvil, pero por el momento no se han generalizado. Mientras, lo límites al crédito estrangulan las
posibilidades de resistencia o expansión de las empresas en los demás sectores.
Finalmente, el modelo de desarrollo del sistema ha encontrado serias limitaciones para la
sostenibilidad medioambiental, condicionando así que la salida de esta crisis deberá ser a través de un
necesario nuevo modelo productivo, que elimine el uso del carbono, que economice el uso energético y,
sobre todo, que encuentre nuevas fuentes de energía más sanas, es decir que contaminen menos.
En conclusión, se puede afirmar que hay en esta crisis elementos coyunturales y también
estructurales en su génesis, en su desarrollo y en los posibles escenarios de salida. Con medidas anticíclicas los expertos apuntan que podremos abordar las primeras, pero hemos de ser conscientes de que
sólo con reformas serias y en profundidad podremos abordar con éxito las segundas. Será crítico, pues, en
esta crisis diferenciar en el diagnóstico, los ajustes sobre los que se actúa, si éstos son estructurales o no,
para luego establecer las medidas correctivas: paliativas o de profunda reforma.
En un reciente y muy interesante trabajo, ¿Qué reforma laboral necesitamos?, Valeriano Gómez,
expone que la estructura productiva española explica el diferente comportamiento del mercado de trabajo
de España con respecto a las principales economías de la Unión Europea. En dicho documento, se
presenta al sector de la construcción y al de la manufactura vinculada a él como los principales
destructores de empleo, por el lado de la oferta y también por el de la demanda como principal causante
de la subida del desempleo, junto con el volumen de incorporaciones a la población activa, en un
momento en que decrece el empleo.
En el terreno de la toma de medidas generales en cuanto al cambio de modelo productivo, también se
encuentra el promover:
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Una nueva cultura en España de la rehabilitación de viviendas, que sustituya a la obra nueva
como única alternativa en la ampliación y la mejora del parque de viviendas. Esta actuación
puede paliar, al menos en parte, la actual pérdida de empleo en el sector de la construcción y
también en las actividades vinculadas. Rehabilitación que puede, a su vez, suponer la mejora de
la eficiencia energética con el consiguiente ahorro en su producción y consumo.
Una nueva dimensión del turismo, que hoy sigue siguiendo, con la explotación bruta de un
entorno privilegiado, una de las principales fuentes de nuestra producción nacional, para que se
modernice con nuevos productos más personalizados que aporten más valor en términos de ocio,
descanso, salud y conocimiento.
Finalmente, necesitamos también dar un impulso al comercio que haga de él un servicio de
proximidad, un servicio de calidad, y que se organice en su red de distribución, desde las fuentes
de producción al consumidor, en una auténtica cadena de incorporación de valor y no sólo de
beneficios en la intermediación.
En definitiva, pueden convivir en el futuro viejos empleos renovados, que comporten la
incorporación de tecnología y conocimiento con nuevos empleos que hoy aún no conocemos pero que nos
anuncian los estudios de prospectivas de la Unión Europea. Pero los cambios van a ser una evolución
natural de nuestras bases productivas actuales a unas bases renovadas y nuevas que serán el resultado de
la innovación y la investigación y, sobre todo, de una reforma en profundidad de los sistemas de
educación y formación.
3. Nuevos retos para el empleo
El principal reto es hacer frente al cambio, no como una incertidumbre, primera reacción humana
ante él, si no como una oportunidad de satisfacer más y mejor nuestras necesidades como seres humanos
integrales, en lo económico y en lo social.
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Seguramente, el paradigma de crecer y crecer mucho para el desarrollo de riqueza debe
replantearse por ser insostenible medioambientalmente y por ser asocial, porque genera una dualidad muy
dispar entre los beneficiarios o no del crecimiento. No se puede seguir pensando en un crecimiento fuerte
e indiscriminado que produzca desequilibrios tan grandes.
Vamos a tener que abordar el crecimiento con unos contenidos que satisfagan las necesidades de
las personas en términos globales y locales y que incorpore en su medida no sólo los bienes materiales
sino que también incorpore los bienes sociales. Obviamente, el equilibrio social en el disfrute de ese
crecimiento determinará la necesaria incorporación masiva de las personas en su consecución.
Reordenar la actividad, los tiempos de trabajo y los tiempos personales, es otra necesidad.
Igualmente, va a ser muy importante la consecución de renovados y nuevos paradigmas productivos. Éste
es, con toda seguridad, el reto del empleo, que nos permitirá o no abordar un crecimiento sostenido
económicamente y sostenible medioambientalmente, aunque se deberá contar, para hacerlo posible, con la
necesaria minimización de las incertidumbres sociales, proporcionando seguridad en el cambio y a su vez
garantizando el compromiso de todas las personas en su consecución, con la aportación de valor y
compromiso personal al crecimiento.
Más concretamente, debemos superar los bajos niveles de cualificación profesional y sustituirlos
por los óptimos niveles exigibles de competencia profesional, sin limitar el crecimiento en la educación y
la formación para las personas a lo largo de toda la vida.
También debemos, en el futuro, procurar un entorno que permita a todas las personas tener unas
vidas laborales plenas en su desarrollo, que favorezca a su vez el desarrollo humano y la aportación de
valor, en lo que producen, en progresión a sus necesidades personales. Vidas laborales que también
tengan los recursos personales y sociales necesarios ante los cambios en el empleo, para que éstos se
conviertan en oportunidades de mejora para las personas y no en antesalas de su exclusión social.
En definitiva, el reto del empleo consiste en favorecer el cambio económico y social dando
seguridad y plenitud al desarrollo humano y la vez generando el valor que permita cubrir las necesidades
personales y colectivas.
4. Las políticas activas de empleo:
4.1. Orientación y gestión de la colocación
Los retos de la orientación laboral en este nuevo contexto planteado requieren, ahora más que
nunca, anticipación de cara al futuro, teniendo muy en cuenta los cambios profundos y temporales que se
irán produciendo en el sistema productivo español.
La base sobre la cual sustentar los pilares de un nuevo sistema de orientación laboral en España
debe reunir dos características. Por un lado, es imprescindible conocer el perfil específico de las personas
y las empresas y contrastarlo con los datos que nos aporta el análisis del mercado de trabajo (nacional,
regional y local). Por otro, es necesario priorizar los ejes de desarrollo por sectores, priorizados de forma
consensuada tras un proceso de concertación social entre agentes sociales y económicos.
Estos datos son los que deberían poder servir de referencia al conjunto del sistema para planificar
a partir de ellos todas sus actuaciones y el contenido técnico de las mismas, y, en concreto en el caso de la
orientación, como parte inicial del sistema, éstos son los recursos que debe disponer el técnico orientador
que se enfrenta a requerimientos cada vez más diversos y específicos y a un mayor número de
demandantes de empleo.
En los últimos años, se ha hecho un esfuerzo con relación a la atención personalizada de los
usuarios que necesitan ser orientados para mejorar sus posibilidades de insertarse en el mercado de
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trabajo. Se han analizado las características y habilidades de cada persona en relación al puesto de trabajo
solicitado, estableciendo, cuando ha sido necesario, itinerarios personalizados, adaptados a la realidad de
cada persona y a las oportunidades de cada territorio. Sin embargo y a pesar de las mejoras alcanzadas en
su extensión, estos servicios aún no son universales y han encontrado limitaciones importantes en el
momento de su ejecución, en lo que se refiere a las acciones disponibles para su desarrollo en un territorio
y también a la calidad de las mismas, por lo que el efecto real de los itinerarios en términos de inserción
en el mercado de trabajo no ha podido ser tan importante como cabría haber esperado. Mención final
merecen las dificultades observadas en los distintos sistemas ocupacionales para poder evaluar los
resultados obtenidos por ausencia, en la mayoría de los casos, de herramientas de información integradas.
En este sentido, es fundamental mejorar la coordinación del conjunto de políticas activas,
especialmente, las de orientación y formación en todas sus variantes, que deberían estar dirigidas a lograr
los objetivos en materia de empleo y su desarrollo estratégico, por lo que la reformulación y
flexibilización de estas políticas activas sigue siendo también un tema pendiente de conseguir.
La información sobre el mercado de trabajo local, regional y nacional, el análisis de las
potencialidades de un territorio, es un instrumento básico para el orientador y para las personas que
reciben la orientación y, sin embargo, en muchos entornos no se tiene o no se utiliza, bien por la ausencia
de instrumentos que faciliten la información, por la falta de claridad y/o adecuación de esta información a
las necesidades propias de la orientación y/o por la falta de preparación de los propios técnicos
orientadores, a la hora de interpretar la información estadística que se les proporciona y adecuarla a las
necesidades de la persona orientada.
Se ha repetido mucho, pero sigue siendo necesario conseguir la plena integración de los sistemas
de información para poder disponer de la trazabilidad de las acciones realizadas por el usuario en relación
a los servicios recibidos y su adecuación al itinerario profesional, y a su vez poder mejorar los sistemas de
análisis y evaluación de los itinerarios finalizados.
Otro recurso importante para que se pueda realizar bien la orientación, es conocer y contar con la
información relacionada con las competencias necesarias para desempeñar correctamente un puesto de
trabajo. Estas competencias van sufriendo cambios para adaptarse a los requerimientos que se van
produciendo en los distintos entornos laborales y, por eso, es necesario que las fuentes de información de
estas competencias estén actualizadas y accesibles para los equipos técnicos que trabajan en orientación y
en formación. Sin embargo, en la práctica, hoy no es frecuente contar con esta información actualizada.
La coordinación y el intercambio de información con los agentes sociales y económicos y con los
institutos de las cualificaciones regionales son fundamentales para ello.
Un ejemplo concreto de nuevos puestos de trabajo pueden ser los llamados empleos verdes, que,
entre otros, traerán consigo la necesaria reconversión y/o actualización de las competencias que se vienen
utilizando actualmente. A modo de ejemplo, en el sector de la construcción, será necesario formar a los
trabajadores en nuevas competencias y proporcionarles nuevas certificaciones para que puedan emplearse
en las nuevas ocupaciones emergentes, como por ejemplo en las relacionadas con la eficiencia energética
en los edificios.
En cuanto a la gestión de la colocación, sigue siendo necesario mejorar la coordinación de los
Servicios Públicos de Empleo con los agentes sociales y económicos, estableciendo mecanismos estables
que faciliten conocer de primera mano, las necesidades reales de las empresas y conseguir así una mayor
eficiencia del sistema público.
Este mayor acercamiento a las empresas, permitirá conocer, anticipar y planificar con mayor
éxito y con los mecanismos adecuados, tanto las necesidades de recursos humanos, estructurales y
estacionales, como la formación en nuevas competencias que se vayan a requerir en el medio y largo
plazo.
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En los últimos años también se ha afinado la metodología de gestión de ofertas de empleo, por
parte de los Servicios Públicos de Empleo, pero estas mejoras no han redundado en el aumento del
número de ofertas gestionadas, quedando prácticamente relegados a la gestión de ofertas de empleos poco
cualificados. Las empresas necesitan además de rapidez en la gestión, un conocimiento de su realidad y
de sus necesidades, que hasta ahora han encontrado en las Empresas de Trabajo Temporal (ETT), y
agencias privadas de empleo, que han sabido ganarse un espacio importante en la gestión de la
intermediación en España. Los Servicios Públicos de Empleo, sin pretender competir con estas entidades,
ya que puede haber espacio para todos, sí deben trabajar para recuperar la confianza del sector
empresarial. El establecimiento de esos mecanismos estables de coordinación puede contribuir
positivamente a ello.
Para finalizar apuntar una valoración, sobre el establecimiento de un registro nacional de
vacantes laborales en plataforma electrónica que ya se estás introduciendo. Independientemente de quien
vaya a realizar la gestión de la colocación, sean entidades públicas o privadas, ese registro debe
conseguir ser accesible para todo ciudadano. Sin ello, la orientación adolece del primer elemento que la
facilita que es la transparencia del mercado de trabajo.
4.2. Formación y empleabilidad.
Nos encontramos con un espacio entre el trabajo, la formación y el empleo. Actualmente parece
haber un espacio de tensión entre los tres elementos, tensión que se incrementa en épocas de crisis
económica: disminuye la cantidad de trabajo, aumenta la demanda de formación y no aumenta el empleo
o lo hace en nuevos escenarios laborales que demandan nuevas capacidades y competencias. Es por ello
que, en estas épocas de tensión, aumenta la responsabilización de las instituciones de formación y de los
individuos ante los desajustes que se producen entre las cualificaciones requeridas por el mercado de
trabajo y las adquiridas en los diferentes dispositivos de formación.
La formación inicial de los profesionales requiere hoy de actuaciones referidas a:
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Un cambio en las estrategias de orientación formativa y profesional, un cambio de
regulación y de organización del sistema de formación profesional inicial. es urgente
modificar las maneras de hacer propias de los centros de enseñanza, de las prácticas en
empresas y de las estrategias de inserción profesional de los graduados. Se ha
diversificado y ha incorporado la formación en centros de trabajo, la introducción
generalizada de herramientas basadas en nuevas tecnologías, el aprendizaje de saberes
complementarios imprescindibles (como por ejemplo, de idiomas) y la puesta al día de
las competencias de los docentes es necesaria. Por otro lado, no es posible cerrar este
círculo sin una acción decidida desde los centros de enseñanza profesional en el campo
de la inserción laboral de sus graduados.
Es el momento para superar la débil cualificación de un buen número de personas en edad de
trabajar y de evitar su marginalización permanente. Es la ocasión para incorporar a la formación, y
posteriormente al trabajo, al gran colectivo de personas que, bajo el pretexto de la falta de competitividad
productividad, quedan marginados en el mercado de trabajo. Y ello hay que hacerlo en unas
circunstancias en las que escasean los recursos financieros y en las que la mundialización nos obliga a ser
un país dinámico y competitivo.
5. La dimensión sectorial y territorial de la política de empleo
La actuación de los servicios públicos en políticas de empleo tienen su base operativa en las
oficinas locales de empleo desde sus orígenes, y son gestionados también por una organización muy
vertical y jerárquica que las gobierna desde los órganos nacionales, autoridad principal y única del
sistema. Hoy el modelo productivo al que vamos, que ya se manifiesta en muchos sectores, requiere de
una nueva organización del trabajo con mucha flexibilidad. Los servicios públicos de empleo para
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adaptarse a las necesidades específicas del cambio que demandan personas y empresas, en cada sector y
en cada territorio, requieren de consensos sociales muy amplios tanto en el territorio como en el marco
regulador. Estos cambios sólo son posibles minimizando sus efectos sociales negativos y situándolos en
el marco de una acción conjunta por el empleo de todos los actores sociales y todos los niveles de
gobierno. Una acción que debe ser autónoma y articulada, o en red, caracterizada por la descentralización,
para que la acerque a las fuentes de empleo y que, a su vez, suponga la responsabilidad compartida de
actores sociales y de gobierno en todas las dimensiones de la política de empleo. Todo ello es condición
necesaria para abordar con garantías de éxito la acción por el empleo.
La existencia de una red de instituciones, una red de objetivos y de planes sectoriales y/o
territoriales en relación con el empleo, puede posibilitar, en un proceso descendente, una concreción
adaptada a la realidad de los objetivos y a los planes nacionales de empleo. Pero a su vez, si estos
objetivos y planes se conforman teniendo en cuenta los procesos de participación ascendentes se
enriquecerán por su precisión y capacidad efectiva de actuación, por su adaptabilidad a la diversidad
sectorial y territorial del empleo en nuestro país.
Pactos territoriales, agencias de desarrollo, consorcios por el empleo, como expresión local de
actuación por el empleo, servicios de empleo autonómicos y servicio estatal deben programar su
actuación en conjunto, en red, y así tendrán más capacidad de colaborar con el sector privado que se
organiza por interés más que por responsabilidad social. Lo que corresponde es que la capacidad de
coordinación y cooperación de todas las instituciones concernidas y de éstas con el sector privado tengan
una plataforma para su comunicación, de gestión, de seguimiento y evaluación en una compartida
voluntad de dar el mejor servicio a los destinatarios finales: las empresas y las personas.
6. Reflexiones últimas
Nuestra fortaleza es el capital social favorable al cambio, si al final se continúa en la senda del
diálogo social, que prioriza un mayor y mejor sistema de formación profesional y de formación para el
empleo, que apuesta por cambios que disminuyan la dualidad laboral y retengan el empleo en períodos de
crisis, que crea redes empresariales que refuerzan nuestra estructura productiva y apoyan además
procesos de concentración empresarial en escalas de competitividad que permitan su evolución hacia la
consecución de más valor añadido y más intensidad en la incorporación de conocimiento.
Las políticas activas permiten mantener y mejorar la disponibilidad para el empleo de las
personas en un momento de crecimiento de la ocupación y son un instrumento para la mejora profesional
y el aprendizaje de técnicas para la gestión de la carrera profesional en momentos de destrucción de
empleo. Ayudan a un tránsito rápido del empleo al desempleo y de éste a un nuevo al empleo. Pero son
también un instrumento para la mejora de la capacitación de las personas y de los puestos de trabajo de
las empresas, es decir, de la competitividad de nuestra economía.
Pero, sobre todo, es necesario conseguir que las personas sientan como suyos, como un derecho
universal, los servicios para el empleo y que los entiendan como su herramienta para una mejor carrera
profesional, que es la base de una vida laboral satisfactoria y de la mejora de la profesionalidad del
sistema laboral español.
Hoy tenemos en España la red de servicios para el empleo más dotada económicamente que ha
habido nunca en nuestra historia. Pero la dimensión del desempleo y, por encima de todo ello, los retos
estructurales de nuestro mercado laboral nos exigen más reformas que aumenten la eficiencia de los
servicios de empleo y supongan más protección social. Con una actitud positiva hacia el diálogo social y
el compromiso de los políticos, se pueden conseguir cambios favorables, motivando a que las soluciones
sean también compartidas por las personas y las empresas.
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