Derechos y Políticas Públicas - Comisión Económica para América

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS AL SERVICIO DE LOS DERECHOS *
Consuelo Corredor Martínez
Profesora Asociada
Universidad Nacional de Colombia
A manera de introducción
Los problemas de pobreza y de desigualdad, en América Latina, siguen siendo
fuente de preocupación de organismos internacionales y de gobiernos nacionales,
pues las reformas adoptadas a partir de la crisis de los ochentas, y con mayor
fuerza en el primer lustro de los noventas, no han logrado los objetivos
propuestos.
El crecimiento económico, aunque con niveles aceptables, no es aún el esperado,
el desarrollo tecnológico y la innovación siguen restringidos a las grandes firmas,
la bancarización y el acceso al sistema financiero es inferior al que se da en
países de similar desarrollo, la concentración del ingreso por el Coeficiente de Gini
sigue estando por encima de 0.5 puntos, y los niveles de pobreza y pobreza
extrema, aunque se han venido reduciendo, aún son inaceptables. En 2006, el
36.5% de la población en América Latina, estaba por debajo de la línea de
pobreza y el 13.4% en pobreza extrema Este sigue siendo el continente con
mayor desigualdad, en el que el decil más rico percibe el 48% del total de
ingresos, mientras que el decil más pobre solo participa con el 1.6%1.
A pesar de que Colombia, se encuentra en el segundo grupo de páises (junto con
Salvador, Perú, Panamá y Venezuela) en haber cumplido con un 68% de la
reducción en la pobreza extrema, propuesta para el 2015 por la Organización de
las Naciones Unidas –ONU-, el logro es muy desigual entre regiones y entre el

1
Documento realizado para el Seminario- taller HACIA LA CONSOLIDACION DE UN
SISTEMA DE PROMOCIÓN SOCIAL. DNP – CEPAL Bogotá. Abril 29 de 2008. Lo aquí
expuesto se nutre de un trabajo de investigación que adelanto actualmente en la
Universidad Nacional, titulado La POLITICA SOCIAL en Clave de DERECHOS.
CEPAL (2007): Panorama Social de América latina. Santiago de Chile
1
sector urbano y el rural. De acuerdo con la medición realizada por la Misión de
Pobreza del Departamento Nacional de Planeación –DNP-, en 2006, cerca de la
mitad de la población del país vive en la pobreza (45%), y el 12% en la pobreza
extrema y la desigualdad de ingresos, medida por el índice de Gini, alcanza 0.54.
La brecha entre el sector rural y urbano sigue siendo considerable: en las zonas
urbanas el índice de pobreza es de 39% y de pobreza extrema de 8.7%, mientras
en las zonas rurales el índice de pobreza es de 62% y la pobreza extrema de
21.5%2.
Estos precarios resultados llevaron, a que desde el segundo lustro de los noventa,
se abriera paso un cambio de rumbo, orientado a poner a la economía a tono con
la globalización, a ampliar los servicios sociales a más grupos de población y a
consolidar las democracias3.
La búsqueda del desarrollo con equidad, cobra importancia en las agendas
internacionales y nacionales y es respaldada por Naciones Unidas a través de la
Cepal, con la propuesta de Desarrollo Integral, y del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo –PNUD-, con la propuesta de Desarrollo Humano
Sostenible. Estas visiones centradas en los Derechos Humanos, tienen un
importante referente teórico en el Premio Nobel, Amartya Sen, quien desde
décadas anteriores viene construyendo el paradigma del Desarrollo como
Libertad, y que en buena medida ha nutrido los referentes alternativos a la
concepción clásica del Bienestar.
En la presenta década, estas visiones alternativas han sido recogidas en acuerdos
internacionales, entre los que se destacan el Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales –DESC- de la ONU, así como los Objetivos de
Desarrollo del Milenio –ODM-, liderados por el mismo organismo, y La Carta
mundial por el Derecho a la Ciudad, promovida desde el Foro Social de las
Américas.
Esta nueva visión, tiene por lo menos dos aportes importantes a destacar: por una
parte, valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad de los individuos
y por otra, integra la equidad, en los medios y en los resultados, como expresión
de la libertad, lo que implica proteger no solo la libertad formal sino también la
libertad real. Así lo precisa A. Sen: ““La existencia de un individuo libre e igual ante
2
DNP (2006): Estimaciones de Pobreza en Colombia. Programa contra la extrema pobreza.
Presentación realizada en Bogotá, con ocasión de la Reunión Subregional de Países Andinos de la
Red de Protección Social en la Región Andina.
3
Ocampo José A (2001): Un Futuro económico para Colombia. Libros de cambio. Ed. Alfaomega,
Bogotá
2
la ley puede resultar indigna, si la libertad formal no va acompañada de los medios
para satisfacer las necesidades básicas”4. De esta forma se trasciende de los
derechos negativos, propios del liberalismo clásico, hacia los derechos positivos
en los cuales el Estado tiene la “obligación de prestación”5.
De esta forma, se redefine el sujeto social, ahora como sujeto de derechos, y se
aparta de la visión de las personas como sujeto de necesidades. Dicho de otra
forma, el centro de análisis ya no son las carencias materiales y cómo medirlas,
sino el centro son los Derechos de las personas y cómo restablecerlos y
garantizarlos.
La pobreza como una situación de vulneración de los Derechos
Igualmente, y derivado de lo anterior, la perspectiva de los derechos contribuye a
reexaminar el problema de las pobreza más allá del ingreso y de las carencias
materiales, para verse integralmente, como una situación de inequidad y de
injusticia, y también como un problema de ineficiencia social6.
Desde esta perspectiva, la pobreza adquiere un carácter multidimensional y
multicausal, en tanto son diversos los factores de orden social, económico, político
y cultural que se conjugan para configurar una situación en la cual las personas
padecen la vulneración de sus derechos. Las personas se encuentran atrapadas
en un círculo perverso: por la ausencia de oportunidades no pueden desarrollar
sus capacidades y por consiguiente no pueden ejercer en forma efectiva sus
derechos7.
4
Ver, Sarmiento G (2003). Alfredo, Hacia un desarrollo económico-social equitativo, participativo e
incluyente. Instituto Interamericano de Desarrollo Social. Perspectivas de la política social en
América Latina. Encuentro de académicos especializados en política social
5
Un análisis amplio sobre los derechos positivos y negativos se puede consultar en Uprymni R
(2007): Informe de Investigación sobre el marco conceptual de una posible “ley de transformación
social y materialización de los derechos sociales” para América Latina y en especial para
Colombia”. Bogotá, Septirembre
6
Ver Corredor Consuelo (2004): “Pobreza, Equidad y Eficiencia Social”, en Cuadernos del PNUD.
MPS, Investigaciones sobre desarrollo Social en Colombia No. 1, Bogotá, D. C.
Panamericana y Vallejo Cesar: “Pobreza: inequidad e ineficiencia en equilibrio estable”. En
Corredor Consuelo (Ed.) (1999): Pobreza y Desigualdad. Reflexiones conceptuales y de
medición. Ed. Universidad Nacional, CINEP, Colciencias, GTZ. Bogotá
7
En diversos escritos he desarrollado este concepto. Ver en especial Corredor M, Consuelo
(1999): “Es el problema de la pobreza un problema de exclusión”. Pobreza Urbana y Políticas
Sociales en la ciudad del 2000. Ed. Sehas, Conicet. Secretaría de Desarrollo Social, Córdoba,
Argentina. Y Corredor M, Consuelo (1999): “El problema de la pobreza: Una reflexión conceptual”
3
El concepto de oportunidades remite a la libertad y a la justica. A la primera,
porque ellas permiten la elección y la posibilidad de Ser y Hacer, y a la segunda
pues son el fundamento de la “libertad real para todos”8. Por su parte las
capacidades, no se refieren a la habilidad o productividad de las personas, sino a
su libertad para decidir sus desempeños y optar por el Ser y el Hacer en tanto
ellas permiten las realizaciones, en los términos de A. Sen.
Esta visión de la pobreza en la perspectiva de derechos, lleva a poner el acento en
las libertades positivas o derechos positivos, los cuales están ausentes en la visión
clásica de la Economía del Bienestar, por estar centrado en el individualismo y
restringir la acción del Estado a no intervenir en el ejercicio de las libertades
individuales.
Los derechos positivos controvierten la “asistencia social”, basada en criterios
residuales por el valor dado a las libertades negativas, y conducen a la titularidad
de los derechos, respaldados por la Constitución y los Tratados Internacionales.
No se trata pues de la discrecionalidad del Estado y del Gobierno, sino de la
exigibilidad ante ellos, por parte de la ciudadanía.
Los derechos positivos, en tanto derechos, son universales, y, como ya se dijo,
comprometen la “obligación de prestación”, pero dicha obligación no siempre
puede cumplirse de inmediato, ya sea por las restricciones derivadas de la
capacidad institucional y de gestión, por la disponibilidad de recursos, por las
dificultades técnicas para llegar a quienes están en peores condiciones. Todo ello
hace que el restablecimiento de los derechos no pueda hacerse de inmediato,
como sería deseable, pero lo que sí exige es contar con Políticas Públicas que
progresivamente hagan viable su titularidad, es decir con metaderechos9.
Las Políticas Públicas al servicio de los derechos
Pobreza y desigualdad. (Editora). Ed. Universidad Nacional de Colombia, Colciencias, Cinep y
GTZ, Bogotá.
8
Sobre el SER, ver Sen Amartya (1984): Commodities and Capabilities. North Holland. Oxford y
(1987): The Standard of Living. Cambridge University Press. Sobre la libertad ver Van Paris
Philippe (1996): Libertad real para todos. Ed. Paidós Buenos Aires
9
Este concepto ha sido desarrollado por A. Sen y lo ilustra así: sea X un derecho y P(x) un
metaderecho. Es decir P(x) es la política para garantizar las acciones que en forma progresiva
conduzcan al ejercicio del derecho. Ver (2002): El Derecho a no tener hambre. Traducción de
Everaldo Lamprea. Universidad Externado de Colombia. Bogotá
4
Un valor agregado, muy importante, de este nuevo enfoque, es que cobran
relevancia las Políticas Públicas para enfrentar los problemas sociales, con lo cual
se apoya teóricamente, lo que la evidencia empírica ya se ha encargado de
demostrar: la insuficiencia de los programas sociales desprovistos de políticas que
orienten las acciones, en busca de objetivos colectivos deseables de mayor
alcance.
En efecto, las necesidades, cuando se satisfacen dejan de serlo, mientras que los
derechos nunca dejan de serlo. La obligación estatal no llega solo hasta el
restablecimiento de los derechos, sino que su obligatoriedad está también referida
a su garantía, lo que implica evitar su vulneración. Otra cosa es que las políticas
se desplieguen en estrategias y programas, los cuales deberán ser dinámicos y
flexibles para ajustarse a las cambiantes situaciones, pero sin perder el referente
dado por las políticas.
Esta aclaración no es de poca monta. Los programas puntuales son programas de
asistencia social, transitorios y discrecionales, mientras que las políticas públicas
son permanentes, obligatorias y por consiguiente exigibles.
La política social, apoyada en la visión de la carencia de necesidades, suele poner
el énfasis en las compensaciones, y se entiende como el conjunto de programas
de asistencia social, que se proponen, en el mejor de los casos, transferir recursos
monetarios, bienes y servicios entre los distintos grupos de población. Así, pues
carecen de Políticas Públicas integrales que construyan autonomía en el ejercicio
de los derechos y que como tales conllevan una elección y apropiación colectivas.
Los programas de asistencia social, basados en otorgar subsidios para cubrir
demandas puntuales, hoy tan generalizados, tienen una serie de dificultades que
conviene precisar:
o relegan la “obligación de prestación” del Estado, a través de la oferta
pública
o la transferencia de ingresos, vía demanda, están sujetos a la dinámica
económica y por eso resultan siendo cíclicos, cuando justamente debieran
ser anticíclicos
o quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las prioridades
políticas de los gobiernos y administraciones de turno
o No contribuyen al fortalecimiento institucional, pues se propician las
intervenciones sectoriales, desarticuladas y muchas veces contradictorias o
que conllevan duplicidad de funciones
5
o tienen serias limitaciones técnicas (información, calidad y control) y son
fácilmente “capturables” por intereses políticos clientelistas10
Por el contrario, el enfoque de derechos, trae una serie de ventajas, entre las
que cabe destacar:
 hace imperativas las políticas públicas, como políticas de Estado, no de
gobierno, y se dan mejores condiciones para su sostenibilidad
 impone la búsqueda de la equidad y de la igualdad para lo cual se cuenta
con instrumentos importantes como la focalización, el sistema de cuotas, el
trato preferente y los planes de Acciones Afirmativas o de discriminación
positiva, contemplados constitucionalmente y respaldados por la
jurisprudencia11.
 propicia el empoderamiento de los excluidos, por la exigibilidad de los
derechos, lo que conlleva a ajustes institucionales para contar con
instancias y mecanismos de participación para el diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación de las políticas públicas
 la Seguridad Ciudadana, además de ser un derecho en sí misma, se
convierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y las
libertades
 El tratamiento de las personas como sujeto de derechos, conduce a
reconocer y respetar la diversidad y multiculturalidad de los grupos
poblacionales, por lo cual se debe valorar y preservar su condición de
género o etnia, así como considerar su ciclo vital
La búsqueda de la equidad conduce entonces, a tratar en forma desigual a los
desiguales, mediante políticas públicas integrales, que respondan a la
multicausalidad y multidimensionalidad de la situación de pobreza.
Desde esta perspectiva, las políticas públicas deben atender, por lo menos tres
criterios básicos:
10
Esto último es señalado por Ocampo (2001) op. cit p.40
11
Varias sentencias de las Altas Cortes han respaldado las acciones afirmativas. Ver en especial
Corte Constitucional Sentencia C.112 del 2000.
6
a. deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales individuales, familiares y
colectivas, para ir construyendo autonomía en el ejercicio de sus
titularidades
b. deben tener en consideración, la doble perspectiva poblacional y territorial,
de tal suerte que no prevalezca la oferta pública disponible, sino que ésta
responda a las demandas poblacionales y locales. Esta doble mirada
además de reconocer las potencialidades de las personas y los territorios
que habitan, valora la participación social y comunitaria y fomenta los
procesos de descentralización y desconcentración de la gestión pública.
Si bien los derechos son universales, integrales e indivisibles, es necesario
precisar los derechos que constituyen el mínimo vital, pues como se ha dicho, se
trata no solo de derechos sino también de metaderechos, lo cual conduce a la
necesidad de establecer jerarquías y prioridades.
La definición del “mínimo vital”, o también llamado “derecho a la subsistencia”,
“bienes de mérito”, o “prestaciones esenciales”, apunta a la necesidad de darle
contenido y alcance a un mínimo de derechos, que deben ser tutelados por el
Estado y contar con políticas que garanticen su progresividad, orientada a la
universalidad de los mismos. Este ha sido un tema recurrente en las agendas
internacionales y nacionales, tanto de las autoridades públicas como de los
académicos y la tecnocracia, y que se expresa en las políticas y programas, en las
diversas formas de medición de la pobreza y en el alcance de la focalización como
instrumento de llegada a las personas que están en peores situaciones.
Cualquiera sea el término que se utilice, lo que es fundamental es que, “los
desarrollos jurídicos de los derechos sociales y los análisis económicos”
alimenten los debates que permitan concretar las “prestaciones esenciales”, y el
contenido de las mismas. De esta forma también se avanza en la definición del
“alcance de las obligaciones estatales incorporadas a los tratados ratificados por
los Estados en este campo”12, y por consiguiente se cuenta con un referente para
su exigibilidad.
Los derechos constitutivos del mínimo vital, son: el derecho a la alimentación y a
la nutrición, el derecho a la educación, el derecho a la salud y el derecho al
trabajo.
La salud, la educación, alimentación y nutrición constituyen una triada indisoluble
si se trata de garantizar un mínimo de dignidad a las personas y por ello en toda
12
Uprimny R (2007) op. cit p.44 y 45
7
estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión, son imperativas las políticas
tendientes a garantizar su acceso efectivo, con calidad y oportunidad.
Por su parte, el derecho al trabajo, además de estar consagrado
constitucionalmente, es una fuente de identidad, de sentido de pertenencia, de
reconocimiento y por supuesto de generación de ingresos. Justamente uno de los
problemas centrales de la mayor parte de políticas sociales, es que no incorporan
desde el diseño de las mismas, el componente de inclusión productiva, cuando de
lo que se trata es de construir ciudadanía y por tanto autonomía en el ejercicio de
los derechos, para lo cual el derecho al trabajo es determinante, además de que la
obtención de ingresos dignos es una de las condiciones centrales para darle
sostenibilidad a los logros sociales.
El Compromiso de Bogotá con los Derechos
El Plan de Desarrollo “Bogotá sin Indiferencia: un compromiso social contra la
pobreza y la exclusión 2004-2007”13, se propuso satisfacer progresivamente los
derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales para logar la inclusión
social, ampliar las oportunidades y desarrollar las capacidades humanas, en
estricto acatamiento al Estado Social de Derecho consagrado en la Constitución
Política de 1991.
En concordancia con la visión multicausal y multidimensional del problema de la
pobreza, el Plan se estructuró en tres ejes: el eje social, el eje urbano regional y el
eje de reconciliación. Igualmente se definió como objetivo transversal la Gestión
Pública humana y eficiente.
Dado el compromiso con la ciudad, el eje social se constituyó en el articulador del
plan y comprometió el 59.5% del total de recursos de inversión ejecutados en el
cuatrienio (equivalente a $10.4 billones). En este eje se definieron seis políticas,
cuatro estrategias y diez programas prioritarios, que reflejan la apuesta integral por
modificar las condiciones de pobreza y exclusión de las diferentes poblaciones y
territorios. De ellos, la educación, la salud y la alimentación y nutrición
constituyeron el núcleo de las acciones públicas dado que por su naturaleza
constituyen el “mínimo vital”, ya que su restablecimiento y garantía significan
remover los factores que están en la base de la situación de pobreza.
13
Ver Acuerdo 119 del 3 de junio de 2004. Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras
Públicas. Bogotá 2004 – 2008. Bogotá sin Indiferencia. Un compromiso social contra la pobreza y
la exclusión. Concejo de Bogotá D. C.
8
Grafico 1. Participación % programas 2004 – 2007
P a r tic ip a c ió n
% P r o g r a m a s E je S o c ia l
2004 – 2007
5%
2%
1%
2%
6%
51%
33 %
M á s y m e jo r e d u c a c ió n p a ra to d o s y to d a s
S a lu d p a ra la v id a d ig n a
R e s ta b le c im ie n to d e d e re c h o s e in c lu s ió n s o c ia l
B o g o tá s in H a m b re
C a p a c id a d e s y o p o rtu n id a d e s p a ra la g e n e ra c ió n d e in g re s o s y e m p le o
C e ro to le ra n c ia c o n e l m a ltra to , la m e n d ic id a d y la e x p lo ta c ió n la b o ra l in fa n til
C u ltu ra
y R e c re a c ió n p a ra la in c lu s ió n s o c ia l
T o ta l E je S o c ia l: $ 1 0 .4 b illo n e s
Fuente: Cálculos con base en Secretaría Distrital de Planeación. Alcaldía
Mayor de Bogotá. Rendición de cuentas marzo 2007
La estructuración del plan, por ejes y no por sectores, marca una diferencia
importante en cuanto a la concepción, el enfoque y le gestión del mismo. El
énfasis en lo social encierra cuatro cambios fundamentales:
1. Un concepto distinto de la pobreza y la exclusión, vistos como problemas
multicausales y multidimensionales derivados de factores políticos,
sociales, económicos y culturales y no como carencias individuales
2. Las políticas públicas, por consiguiente, se orientan al restablecimiento y
garantía de los derechos fundamentales y no a la satisfacción de
necesidades puntuales
3. La gestión de la política social adquiere un carácter integral que aborda
simultáneamente poblaciones y territorios, en respuesta a sus
características y potencialidades
9
4. El énfasis en lo social tiene un claro respaldo presupuestal expresado en la
importante inversión ejecutada
Los positivos resultados sociales logrados en este cuatrienio se confirman por el
alcance de las metas propuestas, así como por la importante reducción de la
pobreza y la pobreza extrema.
EJE SOCIAL CUMPLIMIENTO DE METAS 2004 - 2007
Programa
Cumplimiento
metas % (1)
Bogotá sin hambre (2)
123.5
Más y mejor educación para todos y todas
99.8
Salud para la vida digna (3)
98.0
Restablecimiento de derechos e inclusión social
115.4
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y
la explotación infantil (prevención)
183.0
Bogotá con igualdad para las mujeres
100
Capacidades y oportunidades
generación de ingresos y empleo
de
para
la
75.7
Escuela ciudad y ciudad escuela
299
Cultura para la inclusión social
128
Recreación y deporte para todos y todas
107
Fuente: cálculos con base en Secretaría Distrital de Planeación.
Rendición de cuentas marzo 2008. (1) Principal meta del programa establecida en el plan de
desarrollo. (2) No incluye 90 mil cupos financiados con recursos de los fondos de Desarrollo Local.
(3) No incluye el otorgamiento de 73 mil subsidios parciales
10
DISMINUCION SIGNIFICATIVA DE LA POBREZA (%)
Indicador
2003
2004
2005
2006
Diferencia
2003 - 2006
Población
bajo la línea
de pobreza
38.9
33.7
27.0
23.8
- 38.8
Población en
pobreza
extrema
9.1
6.3
4.2
3.4
- 62.6
Fuente: “Estimaciones de pobreza en Colombia”. DNP. Bogotá marzo 2007
La experiencia de Bogotá enseña que los esfuerzos y recursos destinados a la
inclusión social no constituyen un gasto sino una verdadera inversión, en tanto
potencian las capacidades de las personas y de los territorios que habitan, las
habilita para ser generadores de riqueza y ser sujetos activos en el ejercicio de la
ciudadanía y en la construcción de democracia.
Bogotá, mayo 13 de 2008
11