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14. ¿PROGRESO PARA' QumN-?'·
"
EN ESTE trabajo intento plantear algunas hipótesis generales res­
pecto, al problema agrario en los países pobres I , Han transc:urri­
do tres décadas desde que se estableció la FAO para contribuir
a resolver los problemas mundiales de la producción de alimen­
tos. la nutrición y el bienestar rural.
La producción agrícola ha aumentado, sin duda enormemente
desde principios de los afios cfncuenta. pero también la pobla­
ción. En realidad. el nthnero absoluto de los que padecen una
nutrición mala u otras formas de carencia se ha acrecentado al
mismo tiempo que se hacen mayores las disparidades de los
ingresos en muchos países. Existe, la conciencia generalizada de
que el mundo podría afrontar pronto nuevas crisis de alimentos.
de proporciones sin precedente, y de que la persistencia y el au­
mento de la pobreza rural conducen a tensiones soéiales 'intole­
rabIes y a represiones brutales. La producción agrícola por
habitante casi no mejoró en promedio, durante las .dos últimas
décadas en los países pobres no industrializados, en donde, viven
unas dos terceras partes de los habitantes de la Tierra ly1dasi
',','
nueve décimas de la población agrícola mundial., '
Un número cada vez· mayor, de trabajadores se encuentran
desocupados o subocupados, con ingresos abismalmente bajos.
En la mayor parte de los países pobres prevalece una mala
nutrición entre ]a mayoría de bajos ingresos de los' pueblos. La
expectativa de vida es por lo general baja, así como alta: la mor­
talidad infantil, y está generalizado el analfabetismo, sobre todo
en las áreas rurales en donde aún se encuentra alrededor del
70 ~ de la población total de los países no industrializados.
Los pobres del campo disfrutan poco de los beneficios del
crecimiento industrial. Y tienen poca o IÍinguna participación en
gran parte de las decisiones que afectan su vida. La naturaleza
y gravedad del problema del desarrollo rural comienzáa ser
entendida mejor por las agencias internacionales y por' muchos
SELECCI6N DE
ANTONIO GARCtA
560 2
-
EL TlUMIlSTRB
O
,
ecoNÓMICO
* Este trabajo del doctor Barraclou¡h fue presentado en el Seminario
sobre Planificación A¡rfcola y PoblaciÓn or¡anlzado por PAO-UNFPA, en TAn·
¡er, en noviembre de 1975. El doctor Barraclou¡h es profesor de la Univer­
sidad de Cornell. experto Internacional en reformaa¡rana de .la PAO-ONU y
ex director del Instituto de Capacitación e Invesdiaei6n en Reforma A¡ra.
ria en Santia¡o de Chile.
373
..
FONDO DE CULTURA ECONÓMICA
MÉXICO
112
r¡
Solon L. Barraclough
Desarrollo agrario y la
América Latina
I
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l. INTRODUCCI6N
GEOGRAFÍA RURAL
Unidad 2.2
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LECTURAS ~1
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374
375
MODERNIZACION CAPITALISTA
¿PROGRESO PARA QUI:aN?
de sus gobiernos miembros. Incluso el presidente del grupo del
Banco Mundial, sefior McNamara, reconoció oficialmente (como
lo sabe hace mucho la mayoría de los estudiosos del problema)
que el crecimiento económico hace poco o nada en beneficio
del 40 % o más de los pueblos, predominantemente rurales, que
viven en los países en desarrollo, en condiciones que él mismo
describió como de una pobreza absoluta.
El desarrollo debiera considerarse como un proceso histórico
de cambio social en una dirección preconcebida. Como tal, cons­
tituye un concepto esencialmente ideológico; no todo cambio eco­
nómico y social puede conceptuarse como desarrollo. Las dife­
rencias de opinión sobre las metas del desarrollo varían mucho
entre los individuos, los gobiernos y las cIases sociales. Algunos
ponen primordialmente el acento en el crecimiento de la econo­
mía, otros en la calidad de vida, otros más en el empleo y la
distribución de los beneficios y algunos en el poder político y
la participación. Sin duda, todo concepto de desarrollo es arbi­
trario e implica valores y aspiraciones humanas.
Las discusiones superficiales sobre los problemas del desarro­
llo tienden a subrayar la incompatibilidad entre metas múlti­
ples, especialmente a corto plazo. Los economistas, por ejemplo,
plantean cuestiones sobre la sustituibilidad entre una mayor
producción y una distribución más amplia de los beneficios y
mayor empleo. Otros estudiosos de la sociedad excluyen la com­
patibilidad entre una mayor participación para los campesinos
y los trabajadores en la formulación de decisiones, con una pro­
tección racional del medio y un crecimiento económico más rá­
pido. En estas .fl.i~cusiones las profundas diferencias de intereses
entre distintos grupos sociales a lo largo del proc.eso de desarro­
llo se ven oscurecidas a menudo al hacer equivaler el desarrollo
a ~ª- fu:llG-oJndice .ªrbitrario,.como el crecimiento del producto
nacional bruto, que es fiende estimar porque mide simplemente
cosas fáciles de medir. Se descuidan las relaciones de comple­
mentaridad mucho más importantes de largo plazo entre las
varias "met~s" del desarrollo, o con mayor exactitud. componen­
tes del proceso de cambio social. Esto se .debe primordialmente
a que ignorarlos es más conveniente para quienes ejercen el po­
der; además, son mucho más difíciles de cuantificar.
En realidad, todas las metas del desarrollo se encuentran
estrechamente interrelacionadás' y son inseparables de los me­
dios_a~optados para alcanzarlas. Cuáles son las metas y cuáles
los medios·'pláritea· i.lnélileniá forzado que depende de un con·
texto político específico. Se le debería considerar simultánea­
._mente como parte integral del proceso de desarrollo. El planifi­
cador del desarrollo o el dirigente político que haga hincapié sólo
en el crecimiento excluyendo otros factores es comparable, por
ejemplo, a un agricultor que sólo se preocupe de aplicar ferti­
lizantes y descuide la preparación de la tierra, las variedades de
semillas y la densidad de siembra, la aplicación del agua y otros
insumas necesarios para su cosecha.
Los difíciles conflictos sobre el concepto y la política de des­
arrollo pueden explicarse. en amplia medida, por las divergen­
cias entre intereses concretos de diferentes naciones. clases so­
ciales y otros grupos humanos. Debajo de los distintos conceptos
del desarrollo no hay sólo valores diferentes, sino también con­
flictos muy reales de intereses sobre cuáles grupos disfrutarán
el poder, el status y los beneficios materiales que implica el "pro_
greso'!, y cuáles grupos pagarán los costos. Una vez que esto se
entienda, ha de ser más fácil encontrar soluciones viables a los
"problemas del desarrollo",
n. INSTITUCIONES, TECNOLOGíA Y POBREZA
I
I
I
I
I
...
Al finalizar la década de 1960, ·la revolución verde' se saludaba
como la respuesta a los viejos··problemas del hambre y la po­
preza rural. Se sostenía que las semillas milagrosas y otras
!maravillas de la tecnología agrícola moderna, tales como los
pesticidas y los fertilizantes químicos, podían más que duplicar
con rapidez la producción de los géneros alimentarios más im­
portantes en los países más pobres del mundo. Una declaración
de política de la FAO, en 1969, subrayaba la importancia de las
nuevas variedades y concluía: "Al acrecentar los rendimientos
del agricultor en su tierra y en su trabajo, traerán una mayor
prosperidad a los sectores agrícolas del mundo en desarrollo
y se evitará así que se deteriore la sociedad rural, poniendo en
peligro a muchos de los países en desarrollo."
Por desgracia las cosas no son tan simples. La tecnología, o
aplicación del conocimiento humano a finalidades prácticas, ha
ayudado sin duda a hacer posible la riqueza relativa y el confort
de la mayoría de los habitantes de los. países industrializados.
Pero según observa R. Y. Tawney, "este progreso constituye un
producto social que debe tanto al jurista como al inventor". Si
bien el conocimie~to técnico de los países desarrollados ha esta­
do siempre niás o menos disponible libremente, y mucho de él
se ha diseminado con amplitud, no ha logrado todavía elevar
significativamente los niveles de vida de la mayor parte de la
población mundial.
En realidad, la tecnología ha proporcionado también los ins­
trumentos para preparar algunos de los logros más temibles de
la civilización moderna. tales como Hiroshima. No hay garantía
de que la actual revolución tecnológica beneficie a las mayorías
campesinas que viven en los países menos industrializados más
de Jo que jo hicieron otros avances tecnológicos semejantes en
el pasado.
Por el contrario, la evidencia de que ahora disponemos indica
1
¡
;I
376
MODERNIZACION CAPITAUSTA
•que el sufrimiento generado por la revolución verde podtia re­
vestir fácilmente una magnitud comparable a los beneficios deri­
vados de ella. La pregunta fundamental es: ¿progreso para quién?
, La respuesta depende en gran medida de la estructura social en
que se introduzca la nueva tecnología agrícola. Debemos recor­
dar también que las estructuras de las sociedades rurales pobres
se encuentran asociadas estrechamente con sus sistemas de te­
nencia de la tierra.
Los fantásticos aumentos de los rendimientos provenientes de
los maíces híbridos, los nuevos trigos y los anoces de poliniza­
ción abierta han sido impresionantes. Más aún, la energía mecá­
nica y su equipo asociado permiten tIue un trabajador en granjas
industrializadas produzca tanto como docenas de trabajadores
igualmente laboriosos en la agricultura tradicional. Muchos ob­
servadores se apresuraron a anunciar que el dragón malthusiano,
al que tanto temían hace apenas una década, había sido deno­
tado. La gran preocupación residía ahora, según afirmaban,; en"
la distribución y en el almacenamiento. Pero el día de hoy el es- ,
pectro de laesca'sez de alimentos y aún de las hambrunas en J
muchas partes ,del mundo"levanta de nuevo la cabeza.
Estos modernos "pangloses'f pocas veces se dan cuenta de
que el dragón malthusiano'apenas pasó de ser, en el mejor de los
casos, un mito. t.La ,falta de tiena y otros recursos, los exc;e.Pen::,
tes locales de producción, 'los 'irilpüestos excesivos'j~la-;eXplota­
c::ión por los tenatenientes, mercaderes y prestamis,tas hap, c.9n~­
tituido un problema mucho más grave para los agricultore.s ,del
mundoql,le las hambrunas. \ Ni recuerdan que han estado ocu·
, niendo revoluciones' tecnológicas' igualmente impresionantes, con
regularidad considerable durante los últimos 3 O 4 siglos, a
partir de la revolución agrícola del siglo XVII en la Europa Oc­
cidental. No se detienen a considerar la hipÓtesis· de que el)
hecho de que esas revoluciones tecnolÓgicas no hayan traído apa­
rejados cambios conespondientes en las instituciones sociales
puede explicar en parte por' qué casi la mitad de la pOblaciÓn
mundial, en su mayoría campesinos, continúa subsistiendo en
una extrema pobreza.
Es verdad que algunos observadores habían calificado su optimismo, aun antes de la crisis en la oferta de alimentos de 1972,1~?~!. Clifton Wharton áCexplicar la revolución verde a los 'lec­
tores de la influyente revista trimestral de los Estados Unidos,
Foreign Affairs, a comienzos de 1969, saludaba a la nueva tecno·
logía agrícola como una posible cornucopia, pero admitió que
podía transformarse en un caja de"pandora y aconsejaba una
planificación apropiada que permitiera ]a primera posibilidad.
Edmundo Flores, Francine Frankle, René Dumont y Wolf Ladi.
jinsky."entre otros, advertían sobre el aumento del desempleo
ruralf Preventan trastornos sociales en medio de la abundancia
para lbrricos~ Sin embargo, muchos escritores sobre el tema, al
-'
f
,
p.
;
,PROGRESO PARA QUI'BN?
'¡
371
igual que Lester Brown, no fueron perturbados por dudas seme­
jantes, hasta que la escasez de muchos alimentos en los mer- \
cados internacionales, la crisis de la energía y las· hambrunas
en algunos países, durante los primeros afios de la década de
los setenta, tu.vieron un efecto político grande que se volvió a
una posición mejor descrita como neoma]thusiana.
En la perspectiva de un historiador del próximo siglo, hasta
El mundo feliz de Huxley y 1984 de Orwell, podrían aparecer
entre las pocas expresiones relativamente optimistas resultantes
de una innovación técnica sin freno no acompañada por un cam­
bio social racional.
La introducciÓn del cultivo de la patata en Irlanda hizo posible
una revolución agrícola que enriqueció a un buen número de
terratenientes y mercaderes e hizo posible un importante acre·
centamiento de la población rural. Sólo después de que un tercio
de los irlandeses muriÓ de hambre, otro tercio emigró al nuevo
mundo y se aplicaron reformas sociales considerables, mejoró
el bienestar rural en, este país, al· que aún perturba un violento
conflicto social. La tecnología moderna aceleró la salida de lbs
aparceros negros del sur de los Estados Unidos para inflar el
número de quienes ya vivían en ghettos urbanos congestionados,
los cuales no pueden calificarse sin reservas de avance econó­
mico y social.
Las nuevas variedades de trigo y maíz desanolladas en México
apenas han influido en la vida de ,la mayoría de los campesinos.
Al mismo tiempo, la tecnología moderna en las fincas ~mercia­
les modernas de México ha dejado prácticamente sin' empleo, la
mayor parte del tiempo, a alrededor del 40 %' de los campesinos.
La revoluciÓn agraria en México a partir de 1910 fue en .parte
provocada por la amenaza de destrucción de la economía· campe­
sina tradicional en virtud de la expropiación de sus, recursos por
las haciendas modemizantes. Ahora, seis décadas después de la
revolución, los campesinos mexicanos enfrentan muchos proble·
lIJas.. parecidos, aunque en otro contexto institucional.
, (No se requiere ser economista para reconocer' que a muchos
'~. campesinos los lesiona seriamente el progreso técnico. En-. casi
todas las regiones de la América Latina continental, donde la
tecnología moderna se ha extendido con rapidez, hay ahora más
\ caml'esinos pobres y jornaleros sin tierra que hace una genera­
l, ciÓ~ esto a p,s~ de una emigración masiva sin precedentes
hacia las ciuda~En las b81Tiadas urbanas, las tasas de des­
empleO abierto son ya altas, y en algunos lugares como Recife
y Bogotá más de la cuarta parte de la fuerza de trabajo carece
de empleo. Un estudio reciente de las Naciones Unidas comprue­
ba ampliamente los efectos variables y díferenciales del progreso
tecnológico para distintos grupos sociales en varios países.1
:1.
United Nations Research Institute for Social Development, The Sociar
1,
MODERNIZACION CAPITALISTA
¿PROGRESO PARA QUIÉN?
Estimo que el incremento logrado después de la segunda Gue­
rra Mundial en la productividad por trabajador agrícola, de
alrededor del 2 % anual en la América Latina, se ha concentrado
en relativamente pocas fincas comerciales. Estas ganancias en la
productividad sólo han alcanzado a alrededor de 1/5 de la fuer­
za de trabajo agrícola. Los requerimientos de productos alimen­
ticio~ de la región, cuyo aumento es rápido, podrían ser fácil­
mente satisfechos por una proporción igualmente pequeña de la
actual población agrícola, si persisten las actuales tendencias
de la modernización agrícola. Además, la competencia de una
variedad de productos manufacturados ha desplazado práctica­
mente a la mayoría de los artesanos.
Casi inevitablemente, lo que al principio se presentaba como
innovaciones tecnológicas aisladas que se importaban de los paí­
ses desarrollados, resultó ser parte de $i.s~emas. agrícolas .com­
pIejos y mecanizados. John McDermott, en la New York Review
o¡-Books, senala lá existencia de una perversa ley de Gresham
de la tecnología, según la cual, dentro de los sistemas técnicos
integrados, los niveles "superiores" de tecnología expulsan a
los "inferiores" y la tendencia normal es hacia la integración
de sistemas. Basta con visitar las plantaciones de caña de azúcar
del Perú, las grandes fincas arroceras de Venezuela o las planta­
ciones de algodón de México para encontrar algunas de las más
recientes tecnologías ahorradoras de trabajo introducidas de los
Estados Unidos y Europa. El problema reside en que estos mo-,
dernos enclaves de fincas altamente capitalizadas se encuentran I
en medio de un mar de campesinos pobres sin empleo.
La conquista europea trajo a la América Latina la mayor parte
de sus animales domésticos, herramientas y maquinaria y mu­
chos de los cultivos que actualmente se practican sobre una
base comercial. Sin embargo, algunas de las culturas indígenas
precolombinas poseían sistemas agrícolas con alto grado de
avance, con variedades mejoradas, sistemas de riego complejos
y el uso intensivo. de fertilizantes, y sus sistemas sociales ase­
guraban una distribución generalizada del empleo y de los pro­
ductos. Algunas de las importaciones europeas como el caballo,
el ganado vacuno, las ovejas, la alfalfa, el trigo y la cafia de
azúcar se extendieron con tremenda rapidez, dados los medios
de transporte y comunicaciones de la época. Después de la con­
quista, las poblaciones aborígenes se vieron diezmadas pronto
por la explotación implacable y las epidemias. Hoy, más de cua­
tro siglos después, muchas autoridades sostienen que tanto la
población agrícola como la población rural de lo que constituyó
el Imperio Inca en el Perú, Bolivia y el Ecuador son inferiores
a los de la época de la conquista y que el nivel de vida de la·
mayoría de los campesinos es más bajo ahora que en los inicios
del, siglo XVI.
,
(L9~esencial de la plantación comercial reside en el capital, la
teénología y la organizacióvPoco después de la conquista se
establecieron en las Américas plantaciones para producir azúcar,
tabaco, añil y algodón para los lucrativos mercados europeos.
Como la población indígena era insuficiente y con poca resisten­
cia a las enfermedades del viejo mundo, se importaron esclavos
negros. Muchas de las primeras plantaciones utilizaron las tecno­
logías europeas más recientes y los viajeros comentaban con
frecuencia sobre su progresiva administración. La invención de
la devanadora de algodón a fines del siglo XVIII hizo lucrativo
poseer esclavos en número cada vez mayor, especialmente en
el sur de los Estados Unidos/Como ocurre frecuentemente, la
tesnología y la explotación avanzaron juntas.
Cualquiera que piense que la expansión dél producto agrícola
y·"ae la productividad bastan por sí solas para lograr el desarro­
;110, y que constituyen siempre un beneficio invaluable para quie­
nes trabajan la tierra, debería reflexionar sobre la historia de
los indios y los esclavos negros de las Américas: ¡Obviamente, los
._tesultados de la tecnología para las diferentes clases sociales
dependen de la estructura social en la cual se introducen. 'En una
sociedad esclavista, la nueva tecnología o la mejora de los mer­
cados harán probablemente más lucrativa la esclavitud. En una
sociedad altamente estratificada, nada garantiza que un creci­
miento agrícola más rápido vaya más allá de limitarse a refC?rzar
la estructura social tradicional, por lo menos a corto plazo. J
Si bien casi todo mundo conviene en que el desarrollo implica
un cambio social, esta cuestión de transformar las estructuras
tradicionales curiosamente ha recibido muy poca atención sis­
temática. Los políticos prometen reformas radicales, que luego
dejan a un lado por las presiones que reciben una vez en sus
cargos. Los planificadores hablan de labios para afuera de la
necesidad de cambios estructurales, pero éstos pocas veces lle­
gan a tener expresión en los capítulos operacionales de sus pla­
nes de desarrollo. Aquellos expertos cuyo consejo buscan más
asiduamente los gobiernos y las agencias de desarrollo, acostum­
bran prescribir la estabilidad política a fin de impulsar el creci·
miento económico, resolver los problemas de la balanza de pagos
y promover el progreso técnico. De otra suerte, advierten, re·
sultaría muy costoso emprender reformas. Su conclusión es que
la manera de lograr el cambio social es oponerse a él. Algunos
revolucionarios comparten esta visión apocalíptica.
378
í(
.r
IIl. TBNENCIA DE LA TIERRA, ESTRUCTURA SOCIAL Y DESARROLLO
and Economlc Implicatioos fY/ Large-Scale Introducticn 01 New Varietie.!
fY/ Foodgrain, Andrew Pearse, 1975.
.
_-~.
379
Por definición, el desarrollo debe estar acompañado de cambios
...
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3."
MODERNIZACIóN CAPITALISTA
¿PROGRESO PARA QUI:BN?
sociales y políticos. Los campesinos iletrados tienen que trans­
formarse en agricultores y trabajadores urbanos. Los habitantes
de las barriadas deben convertirse en trabajadores fabriles y
oficinistas disciplinados. Las familias de pequeños agricultores,
jornaleros, comerciantes y 'prestamistas deben proporcionar re­
clutas a una clase profesional administradora moderna. Los buró­
cratas orientados hacia finalidades personalistas y pequeñas
inquietudes políticas deben ser sustituidos por un servicio civil
competente; Las instituciones sociales anquilosadas deben ser
sustituidas por otras nuevas, que alienten la participación am­
plia y la transformación de los grupos campesinos.
¿Por qué el control de la tierra'generalmente es de importan­
cia crítica en este proceso? La razón reside en la función central
de las instituciones de tenencia de la tierra en las sociedades
agrarias. Estos sistemas de tenencia tienen mucho que ver con
la perpetuación de las relaciones económicas y sociales asocia­
das al círculo vicioso de la continua pobreza, los ingresos bajos
y la baja productividad, en lo que eufemísticamente se llama
los países subdesarrollados.
: En las sociedades agrarias pobres el control sobre la tierra
;,determina en buena medida la riqueza, los ingresos y el poder.
Sin embargo, el ingreso de la tierra no puede lograrse normal­
mente sin trabajo y capital. Por tanto, la distribución de los
.derechos de propiedad está acompañada necesariamente por un
sistema de relaciones entre personas y entre grupos. En una
palabra, la propiedad de la tierra está asociada íntimamente con
el poder de imponer a otros la propia voluntad. De manera se·
mejante, las instituciones que regulan el crédito agrícola, los
mercados, la educación, el riego y el gobierno mismo tienden
todas a apoyar la posición de las élites dominantes.(La estruc­
; "tura agraria consiste, esencialmente, en relaciones de\ poder ins­
i titucionalizadas entre individuos y grupos sociales para el con- .
\.trol y el uso de la tierra y la distribución de sus productos:",
Las estructuras de poder inmediatas, dentro de las que deben
vivir y actuar los campesinos, se cristalizan en sistemas sociales
locales que, por supuesto, son sólo parte de sistemas nacionales
e internacionales más amplios. Las mismas establecen las penas,
motivaciones y premios que reciben los campesinos por modificar
sus sistemas agrícolas. Localmente gobiernan la distribución del
ingreso y la riqueza que pueden generar las nuevas tecnologías
agrícolas. Fijan los límites a la participación de los campesinos
y trabajadores del campo en el proceso de desarrollo.
En el Perú, por ejemplo, el 1 % de la población agrícola con­
trolaba el 80 % de la tierra de cultivo en la época· en que el
Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola hizo su estudio
de la tenencia de la tierra y el desarrollo de ese país, en 1962­
1963. Estos grandes propietarios (algunos de ellos poderosas em­
:presas transnacionales basadas en el extranjero) tenían casi todo
el créditQ agrícola, el agua para riego y la asisteJl.cia técnica\-;]
eran prácticamente los únicos .agricultores con acceso fácil .~.J.9.!!
insumas modernos y a los mercados nacionales e internacio.",..~e~~
Controlaban el poder local y eran nacionalmente muy jnfluyelJt
tes. Ostentaban un alto prestigio social .. Las instituciones educa­
tivas y médicas del país se encontraban a su. disposición..
..
El 88 %. de la población rural constituida por los pequeños pro­
ductores y por los jornaleros del campo, de otra p~rte, no sólq
carecían práctican1ente de tierra (tenían apenas 5 % del total),
sino que carecían de todas las demás ventajas de los grandes
propietarios. Eran pobres, sin poder y casi iletrados. Era común
que en muchas haciendas los labriegos prestaran .serv.icios per­
sonales al dueño a cambio del uso de una pequeña parcela. ,Los
salarios en efectivo eran mínimos y en. algunos casos !'lo existían.
Algunos hacendados disponían de su propia fu~rza de policía,. y
cárceles. El verdadero desarrolloresult~ba lnlposible sin' una
reforma agraria profunda, lo que el actual gobierno peruanp
reconoce y al par~cer trata de aplicar. La situación de otro$ paí­
ses latinoamericanos que no habían realizado reformas agrarias
se diferencia poco de la del Perú a comienzos de los añO$; se­
senta.
.
Los sistemas agrarios en muchas partes de Asia están do­
minados por terratenientes y prestamistas. Existen muchas
diferencias entre los sistemas territoriales tradicionales de Asia,
basados en el alquiler y el endeudamiento, y el sistema latino­
americano de latifundios. Sin embargo, en lo que concierne a
las relaciones fundamentales de poder, los rasgos son semejan.
tes en ambas regiones, tanto en la estructura social como en los
correspondientes sistemas de tenencia agraria. Las grandes plan­
taciones comerciales presentan similitudes aún mayores de una
región a otra. En buena parte de Africa, la situación presenta
otras diferencias de detalle, especialmente en las zonas donde
los sistemas tribales de tenencia están desintegrándose., En ver­
dad, sólo· muy pocos países asiáticos y africanos han 'logrado
l\be:r~se de la trampa de sus estructuras agrarias .tradicionales.
Sólo cabe mencionar el Japón, Corea del Norte, Vietnam, }7¡)r·
masa, y de manera más espectacular la China Popular, pero
el cuadro global sigue siendo sumamente desfavorable para; la
participación en el desarrollo de la mayor parte del campesinado.
....--En resumen, las estructuras agrarias tradicionales, y especial- }
{mente las instituciones agrarias en la mayor parte del mlÍndo
I no. industrializado, constituyen un obstáculo fundamenta~para
~_ clase de desarrollo que postulan las Naciones Ullidas.l.:G'S
mayores ingresos y otros beneficios del progreso· tecno!(fHi 'm
alcanzan a las mayorías rurales. No se generan' mercados :m:~Si'
vos el'l el campo que apoyen un crecimiento ¡industrial, dihámieo.
El rezago de la producción de alimentos debilita; a'Úll': h1ás la
industrialización. El círculo vicioso de la pobreza' no'se 'ri:)m.pé
380
MODERNIZACION CAPITALISTA
¿PROGRESO PARA QUI:€N?
en las zonas rurales. Los campesinos no pueden organizarse para
participar activamente en los asuntos nacionales.' Se requiere
cambiar de alguna manera estas estructuras sociales'tradiciona­
les antes de 'que pueda ocurrir un verdadero desarrollo rural:
Excluyendo alguna calamidad mundial sin precedentes, como
una guerra atómica, el crecimiento económico va a continuar
tanto en el mundo industrializado como en el subdesarrollado.
Pero la brecha' en el ingreso fácilmente se profundizará en las
naciones ricas y las pobres, y entre los pobres y los ricos en el
interi~as naciones pobres.
' La\reforma agrari~imPlica alterar las instituciones agrarias,
a fin ae-dar más pod r y participación en el control de la tierra,
\ junto con los recursos complementarios y la participación en las
I decisiones de la sociedad, a los pequeños propietarios, los tra­
bajadores sin tierra y otros grupos rurales hasta ahora sin poder.
Las presiones inmediatas por la reforma agraria son siempre
políticas. Es preciso apreciar las fuerzas económicas y sociales
( que actúan para entender por qué las demandas políticas por
,la reforma se hacen ahora con insistencia creciente y a menudo
devienen en violencia.
En primer lugar, la población crece con rapidez en los países
no industrializados más pobres aparte de la pobreza y las estruc­
turas sociales. Ello es una consecuencia indirecta de la tecno­
logía moderna, principalmente de la medicina, la agricultura y
los transportes, que permiten que viva más tiempo un mayor
número de niños. Este crecimiento continuo de la población no
puede ser frenadO"l!on--éfeCtividád por la simple diseminación
de las técnicas de control de la natalidad como muchos dirigen­
tes mundiales parecen creer. Por el contrario, únicamente me­
diante reformas profundas de las estructuras sociales se podrá
lograr un efecto real sobre la población en sociedades campe­
sinas donde la estructura social estimula actualmente las fami­
lias gralldes~.:.Sociólogos como Alfredo Sauvy, y más recientemente
Kingsley Davis, han insistido en este punto; sin embargo, pocos
formuladores de política han tomado nota de sus advertencias.
El crecimiento demográfico actual presiona en muchos sentí­
,dos sobre las estructuras agrícolas tradicionales. La mayor parte
del incremento de la población rural se suma al número de los
aparceros, arrendatarios, trabajadores sin tierra y agricultores
de subsistencia. A pesar de la acentuada emigración hacia las
ciudades, la mayor parte de los jóvenes campesinos deben per­
manecer en la agricultura en los países agrícolas pobres. 5610
unos cuantos de los que permanecen en las zonas rurales pueden
trasladarse a las fronteras agrícolas en donde se dispone de tie­
rras nuevas; los demás tienen que acomodarse dentro de las
zonas de cultivo existentes. La productividad agrícola no debe
aumentar a un ritmo cada vez más rápido, a fin de satisfacer
la demanda campesina para su subsistencia y de alimentos bara·
tos para las ciudades que crecen con rapidez. :,M. mismo tiempo,
y a medida que la población y la riqueza se concentran más en
las zonas urbanas los nuevos grupos urbanos tienden a obtener
una mayor influencia en los asuntos nacionales. El poder rela­
tivo de los terratenientes tradicionales y de los mercaderes ru­
rales y prestamistas desciende. Como resultado, el Estado nacio­
nal se hace más sensible a los va,lores urbanos y menos inclinado
a proteger a la vieja élite rural. )
Ya quedó sefialado el efecto 'a menudo negativo de la tecno­
logía moderna sobre el ingreso y las oportunidades de empleo
de muchos pequeños productores y trabajadores del campo.
Tales efectos son complementados por la necesidad de modificar
las relaciones sociales en las fincas que se modernizan, a fin de
poder utilizar Con efectividad la nueva tecnología. Las tensiones
resultantes crean un nuevo elemento de inestabilidad/Un resul­
tado probable de la revolución verde en las sociedades"tr'adicio­
nales serán las tensiones sociales más agudas~) Los sucesos re­
cientes en muchos lugares de ]a América Llitina, la India y
Paquistán, donde han tenido mayor éxito inmediato las nuevas
variedades, parecen corroborar esta hipótesis.
El periódico, la radio de transistores y el autobús son ahora
casi ubicuos en las zonas rurales. No podrían subestimarse sus
efectos sobre los valores y aspiraciones campesinas. Las nuevas
ideas políticas, las aspiraciones materiales que vienen por el
contacto con el mundo externo penetran por todas partes. Hay
relativamente pocas comunidades rurales en que alguno de sus
miembros no haya trabajado por un tiempo en otra parte y no
haya sentido la influencia de los sindicatos de trabajadores, la
economía de mercado y las ideologías políticas modernas. En
algunas haciendas tradicionales de los Andes, por ejemplo, la
palabra del patrón es todavía ley y los peones se arrodillan para
besar su poncho en señal de respeto. Pero llegada la oportuni­
dad, como ocurrió hace dos décadas en Bolivia y está acontecien­
do hoy en el Perú, muchos de estos mismos trabajadores se
apresuran a expulsar al patrón de la propiedad y a tomar la tie­
rra para sí.
(Cas estructuras rurales soci¡iles tradicionales que prevalecen
enJa mayor parte de los países subdesarrollados no podrán so­
portar indefinidamente las presiones históricas por el cambio.
Muchos países han emprendido ya revoluciones sociales profun­
das y reformas agrarias, algunas como producto de conflictos
violentos y otras más planeadas y ordenadas. Sin embargo, po­
cas de estas reformas transfirieron la tierra, el poder y el ingre­
so a la masa de campesinos y jornaleros. La mayor parte han
beneficiado a grupos más limitados de nuevos empresarios agríco­
las, mercaderes y burócratas. El futuro traerá, sin duda, muchas
nuevas transformaciones de todas clases, algunas no previstas
en absoluto>
382
P'
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383
I
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1
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384
MODERNIZACIóN CAPITALISTA
El ¡concep~Q.gerefQnna agraria, si bien toma en cuenta otros
aspeotos del cambio ecoñóíniéo'" y social, pone su primordial
acento en las instituciones agrarias y en las relaciones de poder
entre grupose'individuos por el control de lilJierra y el trabajo
y de los PfQd,uctos de ambos. Por otra parte,\ er¿óncejftó "oé"dés­
arrollo rural; subraya las interrelaciones entte- todos los comjió­
·nentes políticos, sociales, económicos y tecnológicos del proceso
de desarrollo. La diferencia entre ambos conceptos es en buena
medida de enfoque y acento.
. Cuando el sefior McNamara sugirió en Nairobi que se comple­
mentasen las medidas convencionales de crecimiento económico
para tomar en cuenta tanto la dis~ribución del ingreso como la
producción, dio un importante paso hacia adelante en la concep­
tualización del grupo del Banco Mundial sobre. el proceso de
desarrollo. Pero si bien dos dimensiones son sin duda mejores
que una para repr.esentar fenómenos multidimensionales, distan
formar una base adecuada para la elaboración de
todavía
políticas: Las políticas implican a la política en el sentido estricto
de este t6nnino. El. desarrollo rural sin. cambio estructural, sin
su dimensión política, es tanto empírica como lógicamente im­
posibl9
.
M
¿PROGRESO PARA QUIBN? "
lBS
, <La. situación agraria en la América Latina se ha vuelto aún más'
1
';
IV. EL CAMBIO AGRARIO EN LA AM~RICA LATINA
La América Latina cambia, y, en términos históricos, con bas­
tante rapidez. Casi 1a- mitad de los habitantes de la región vive
en ciudades y metrópolis. El crecimiento demográfico· es espec­
tacular. Surgen nuevas industrias. La tecnología agrícola moder­
na penetra en muchas regiones agrícolas hasta ahora tradicio­
nales. Las viejas élites de la tierra y el comercio pierden parte
de su influencia en favor de grupos urbanos industriales, pro­
fesionales y otros. (Pero la estructura instituciona1 básica, las ¡ !
relaciones de poder'"l1'lás amplias 'en la sociedad se muestran ;:;
sorprendentemente estática~ue éstas habrán de cambiar en U
forma radical, más pronto o más tarde, es cosa que se acepta
ampliamente. Así lo han reconocido oficialmente hasta los pro­
pios gobiernos latinoamericanos, en diversas conferencias inter­
nacionales.
Aun en los países latinoamericanos .en que' han ocurrido revQ­
luciones rurales violentas, como; México, y Bolivia, la, mayoría
de la población; especialmente los campesinos, no han logrado
alcanzar mucha participación ya sea en los frutos materiales del
crecimiento económico o en el proceso político. Cuba podría
ser la, excepción. Chile prometía serlo antes del 111timo golpe
militar de derecha. En general, el ~ambio instijyciQnal s~ 'encuen­
tra muyre~~g~"d9 respecto a lo que la mayoría delosiriteléc.
tuates bitinoamericanos consideran se requeriría para lograr un
desarrollo sostenido en el futuro.
,crítica que en 1961. cuando, se inició la ahora difuntaAlian~a
¡para el Progreso)Ha aumentado el número,de trabajadores,rw..
rales sin tierra o con acceso apena$ 'a pequeñas parcelas de sub­
sistencia' (minifundios). Casi tres cuartas ,partes, deJas-buenas
tierras agrícolas de la región continúan bajo el control de los
propietarios de grandes fincas (latifundios). La producciónagríco­
la apenas sigue el paso de la población y continúan aume.ntando
las importaciones de alimentos. La distribución del ingreso se
concentra aún más en la mayoría de los .países, y grandes snlPQS
de pobres del campo se encuentran todavía' peor.. en términos
absolutos. Prevalecen.la malnutrición,.la ignorancia y lai pobreza'.
La gran mayoría de los campesinos (trabajadores del campo .y
minifundistas) tiene muy poca participación-y algunos países
aún menor que 'antes- en las decisiones que afectan ,sus vidas..
La inestabilidad política y el malestar rural están generalizados.
\, Las· programas de reforma agraria . Iniciados al comenzar la dé­
/'cada de los sesenta quedaron muy atrás de. las esp~ranzas, Y
l ~pectativas!de sus protagonistas.
1 , ' , l,. ,
..' Mientras los problemas agrarios' empeoran, las perspeetivas \
de reformas efectivas bajo' los auspicios de élites locales eOIl!
amplia visión, y con la ayuda benevolente de los Estados Unidos l'
y de otras naciones industrializadas. son ahora más tenues que
hace una década. (El idealismo oficial aparentemente. se' ·ha :des- ¡ t
vnnecido al hacerse"más .remolo el temor de nuevas revolqciones f .
venturosas al ~sti1o cuban~Los: gobiernos latinoamericanos.•con­
servadores son ~hora más numerosos y están mejor atrincherados
que antes. Las esperanzas de'un cambio democrático estructural
. profundo, debilitadas para muchos después del derrocamiento
militar del gobierno reformista de: Arbenz en Guatema~'en :1954,
de la administración· reformista de Goulart en el Brasil, en 1963
y . del gobierno de Bosch en .la República Dominicana 'en 1965,
fueron .aplastadas por el sangriento ,golpe de Chile, én.1973. '"
El patrocinio de los Estados Unidos para la refol'IDa agraria .en
la América Latina jamás se extendió sin grandes·'reservas"a lGS
niveles operativos del gobierno; por lo general se opusieron a
• ella en forma abierta las empresas; transnaeionales que operan
; en la América Latina. Las numerosas resoluciones de la Organi­
zación de los Estados Americanos y 'de las Naciones Unidas pi­
diendo apoyo a reformas sociales, y la posición 'Cada vez más
. abierta de la iglesia católica en favor de cambios .progresistas,
han tenido poco efecto en la práctica, aunque han influido gran·
demente en la opinión pública y hecho respetable la discusión
de la reforma. A partir de 1965, el breve impulso reformista del
norte, . a juicio de la mayoría de lbs' latinoamericanos,: parecit>
desaparecer· del todO'.....La conferel!~i~L9~P.ltR.ta d~l E~t!Len.A.267~ }
en contraste con Jade .l9lH::pú~0 el ace!l~q,.~tl.la?i~minqciQ~..de
los aranceles y la "modernIzacIón: de lá vJda rural" en ':vez' del
I
I
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-_._----­
386
MODERNIZACION CAPITALISrA
cambio institucional) El infonne Rockefeller de 1970 aboga abier­
amt1!tt'té-póf"1os<'gobiernos militares, donde fuese necesario para
contenet las"presiones revolucionarias. Al comenzar la década
de los setenta aumentó la ayuda militar de los Estados Unidos
a los países' latinoamericanos que se consideraban amenazados
por el comunismo, como Chile, mientras la ayuda económica se
contraía;"
" Sin' 'duda, el crecimiento económico en el sentido estadístico
de un' mayor producto bruto por habitante, va a continuar en la
América Latina de una manera u otra. Las tasas de crecimiento
podrán variar de lugar a lugar; serán, sin duda, inferiores a lo
que muchos'latinoamericanos esperan, o a lo que podría lograrse
con cambios institucionales efectivos y con políticas y planifica­
ción más racionales. Más todavía, este crecimiento económico
podrá contribuir relativamente poco al desarrollo en el sentido
de construir estados industriales modernos' internamente inte­
grados. Pero el hecho de que sectores importantes, y especial-I'
mente· aquellos controlados por el capital extranjero en los paí­
ses latinoamericanos, se hagan más productivos en lo económico
y más adelantados tecnológicamente, difícilmente podrá rever­
tirse. Lo único sobre lo que hay dudas son los términos de sul
.
inserción en la nueva sociedad industrial.
" Esta transformación de economías relativamente simples, que
/ dependen en buena medida de la venta de productos primarios
I a los países ricos, en sociedades más complejas y relativamente
\ industrializadas, va acompafiada inevitablemente de tensiones
\y conflictos crecientes. :astos se volverán más agudos en la me­
dida en que los países latinoamericanos continúen dependiendo
de las naciones industrializadas para sus mercados, tecnología
y capital, al mismo tiempo que la distribución del ingreso se
mantiene altamente regresiva y el desempleo aumenta. Para el
pueblo. directamente afectado en estos países, la cuestión eco­
nómica fundamental se refiere menos a la tasa de crecimiento
económico que a la de quien obtiene qué cosa en cuestión de
empleo y.de distribución del ingreso y del poder de influir en las
reglas bajo las cuales opera el crecimiento de la economía.
( Debe plantearse, sin embargo, la cuestión de si tiene sentido
)~~~lar:~:obl~1TI.~.Lagr~.i9_JªtAr.lOamericano. Ra-ñílbídó te~
{Clentemente una plétora de libros sobre la América Latina, mu­
\chos de ellos pobres y superficiales. Es tal la diversidad política;
geográfica, ética y económica de la región que casi todas la~
:generalizaciones corren el peligro de ser simples perogrulladas¡
o de ser erróneas.
I 'Este es, en especial, el caso si se intenta analizar las políticas
¡de desarrollo. Sólo las entidades políticas pueden formular po­
¡líticas nacionales. Pero hay rp.ás de dos docenas de repúblicas
¡ latinoamericanas y caribeña.s/ Sus gobiernos van de reaccio­
: narios a socialistas, de dictaduras militares a democracias parla­
¿PROGRESO PARA QUIl!N?
387
mentarias, de países con poblaciones de apenas 1 o 2 millones
como Panamá a otros Con 100 millones como el Brasil; el pro­
ducto nacional bruto por habitante varía de menos de 100 dólares
en Haití a más de 800 en Venezuela y la Argentina. La Organiza­
ción de los Estados Americanos tiene muy poco poder político
real; el Mercado Común Latinoamericano constituye un sueño
distante, y sólo los ingenuos podrían esperar que el Banco Inter­
americano u otros organismos regionales semejantes implemen­
ten políticas efectivas que afecten de manera profunda las
estructuras institucionales de sus países miembros.
Histórica y geográficamente, sin embargo, tiene considerable
sentido hablar de la región como un todo, sin dejar de reconocer
las limitaciones y generalizaciones tan amplias. Todos los países
han compartido una experiencia común de conquista, explota­
ción y dominación colonial y neocolonial. Todos han dependido
fuertemente en lo económico de la explotación de productos
primarios agrícolas y minerales. Las estructuras institucionales,
tales como los sistemas de tenencia de la tierra, han sido simio
lares. Existe claramente un panlatinoamericanismo, que se mani.
fiesta en una ideología de desarrollo compartida, en una descon­
fianza persistente hacia los Estados Unidos y en un movimiento
revolucionario cuyo mártir principal es el Che Guevara.
Una mirada cercana a la agricultura regional revela pautas
que se repiten constantemente. ~uede compararse útilmente la
problemática agraria de los pafses,'as('como las 'sóluCiortéSfónnu­
la.a~s-pará resolverla. En cambio cuando se trata de formular
y analizar políticas específicas, no hay más remedio que estu­
.diar las condiciones específicas de cada país en particular.
V. MBTAS y
LIMITACIONES DE LA PLANIFICACIÓN AGRARIA
Las tecnologias avanzadas, la capacidad industrial y los refina.
mientos de organización de que actualmente disponemos hacen
teóricamente posible, quizá por primera vez en la historia, eli­
minar la miseria y la opresión en una escala mundial y permitir
que aun el campesinado más pobre realice sus capacidades po­
tenciales como ser humano. (No sólo es posible desde el pun­
to de vista tecnológico aumel'ltar considerablemente la produc­
ción de alimentos y otros" bienes sino que se estima que la pro­
ducción mundial agropecuaria es ya suficiente para alimentar
a niveles adecuados el doble de la población actuaI:;EI problema
inmediato, como en toda la historia, es que casfuh tercio de la
población del mundo padece de malnutricióg y hay grupos nu­
merosos que sufren hambrunas periódicas.(Obviamente esto tie­
ne mucho más que ver con la distribución dea1imentos e ingresos
y por supuesto con la;!! estructuras sociales que con la capacidad
técnica para producir,. Tengo un cauteloso optimismo de que
¡
"
388
. ¿PROGRESO ·PAiRi'\ 'QUI:e.N?
MODERNIZACIóN CAPITALISTA
pueda avanzarse significativamente en esta direccjón, a pesar, de
las h.nperlecciones humanas y de un récord distinguido más por
fracasos que por éxitos.
" .
En primer lugar, entendemos mejor ahora las causas del sub­
\
desarrollo y la pobreza. Un número cada vez mayor de personas
en los países desarrollados y en los subdesarrollados reflexiona
de una manera racional y crítica sobre sus valores, metas y la
naturaleza de la sociedad misma. El reconocimiento de un pro­
blema debería conducir a acciones para resolverlo.
En segundo lugar, los costos de no resolver estos problemas
son sencillamente demapiado elevado~ como para soportarlos. En
último análisis, la continuación de la actual tendencia en que los
ricos se hacen más ricos y más poderosos, mientras los pobres
en los países subdesarrollados se hacen en términos, relativos,
y en muchos casos absolutos, más pobres, más oprimidos y más
numerosos, sólo puede llevar al caos.
En elm'Qndo real,. el, º'~terminismo histórico y el voluntal'Ísmo
stL~Dtretejen, estr.e.9.hlilIp:.e.~te; El hóín.bre'liace·~á la soCiedad y
sociedad hace al hombre. CQllsiderar el problema agrario exclu­
sivamente en un contexto de causa-efecto o de fines y medios
~s de poca ayuda práctica. Marx,. distinguido filósofo del deter­
minismo histórico, confesó que su mira no consistía en explicar
la sociedad sino en transformarla. Por otra parte; la Iglesia
establecida, que profesa el perfeccionamiento del individuo para
que éste a su vez perfeccione a ]a sociedad, concede cada vez
mayor importancia al cambio de las instituciones sociales como
prerrequisito para la mejoría del hombre.
Los objetivos nacionales están determinados, en buena medida,
por fuerzas históricas y presiones sociales y los medios para
alcanzarlos están determinados también de la misma manera. No..
existe un modo. plau~~ble d~ an~lizar .las metas independierrte­
'mente de 'los medios a utilizar..,Las políticas nacionales son la
resultante' del poder relativo de los diversos grupos de interés
contendientes, tanto endógenos como exógenos.. Pero debemos
reconocer cierto esfuerzo racional hacia metas sociales prestable­
cidas, pues de otro modo sería una imposibilidad lógica el esta­
blecimiento de una ciencia social sensible a objetivos humanos.
Adopto la vieja posición calvinista, propia de mi legado cultural, de
que si bien me es imposible hacer mucho para mejorar la sa­
ciedad, el pecado más grande consiste en no intentarlo,.Por otra
parte, intentarlo sin entender los complejos procesos que van
de por medio hará inevitablemente ;máª_ daño que bien.
Si el éoncepto.que ..se,-tien~ del desarrollthimplica' .mayor igual·
. dad y participación de todos en la adopción de las decisiones,
así como el aumento de la productividad material y del bien­
estar, es necesario hacer más igualitaria .la· sociedad. Ninguna
)Visión simplista de la sociedad puede bastar para explicar el
conjunto o siquiera la mayor parte de la realidad social a través
la
389
del tiempo. Nuestra actual soeiedad inestable es ,el producto de
milenios de .histGria humana~Vemos.!una multitud de organiza­
ciones políticas, en una....geografía específica, a las que conoce­
mos como e~tados,nacionales dotados de\lIl virtual monopolio
de la~fuerzaorgani:z;ada. dentro· de· sus· .froQ.t~fas.· Dentro de ellas
funcionan numerosas s'ljl,bdivisiones paUiiC8.$, y autor,idades limi­
tadas. Encima de ellas existl'D org~apiones .regionales e inter­
nacionales con poderes inarcadam~nte limitado:s~ .~stas org~a­
ciones .políticas geográficamente es:pecíficali appg~ una multitud
de instituciones económicas Y sociales, .~anl?,str~chamen~e ,re.a­
donadas con estas· estructuras polí~cas que es imp9sible distin~
guir dónde termina el poder de una y cqmien.za f!1 4~: .otra... Las
poderosas corporaciones transnacional~s, que parecen~n.;ví~s de
volver. antiguo el concepto de Estado nacional,. contrplan:. casi
la mitad de la producción del mundo. Las clientelas ,económicas
y políticas de las élites en conflicto dividen a casi ~od~s ,:las
sociedades nacionales en incontables conos sociales ~obrepl1es­
tos,..traslapados, que se mantienen juntos por vmculos de ,a'\lto­
ridad, dependencia, obligaciones mutuas, temor y lea1tad,;que, al
igual que las entidades políticas mismas, cortan a través c.\e las
líneas, de las clases sociales. desde la cúspide hasta el fondo de
la estructura social. Al mismo tiempo, por supuesto, la sociedad
se encuentra estratificada horizontalmente en clases y castas
sociales,' a las· que potencialmente unen los intereses económicos
y sociales semejantes de cada una frente a las demás. Estas di­
visiones de clase están en relación estrecha con la estructura
económica de cada sociedad, y sOn modificadas constaDtemente
por los cambios en la tecnología y en la organización económica.
Quienes se encuentran en los estratos superiores de la riqueza
y el poder ,muestran por 10 general una sor:prendente coheren­
cia y organización en el contexto de las instituciones 'locales,
regionales, nacionales, transnacionales, en lo político, en:1o eca­
nómico y 10 social, especialmente cuando Piros grupos sociales
amenazan.su.posición dominante.. Sin· embargo, las clases domi­
nantes también compiten implacablemente entre sí cuando. sien­
ten que su posición relativa frente a otras. clases es más o menos
segura. Los grupos, mucho más numerosos· pero relativamente
impotentes¡ las clases inferiores" tienen usualmente; sólo una
organización muy limitada con conceptos vagos de sus intereses
comunes. A pesar de ~llo, y: en pe~Qdos más prolongados de ,va·
rias generaciones, también pueden' ejercer una influencl,a :con
siderable sobre el desarrollo de los acontecimientos sbnplemert.te
a causa de que su número es abrumador y de que, d~empeÍÍan
un papel esencial para que ..la .sQCiedad funcione tanto- en. .la
guen:a corno en la paz, y. ello requiere que los 'poderosos consi­
deren de cuando en cuando :sus, intereses dentro-de la dinámica
del cambio social. Más todavía, en algunas: circunstancias, las
mayorías pueden organizarse y-actuar en,. unidad, para 'ejercer
J
390
MODERNIZACION CAPITALISTA
¿PROGRESO PARA QUI~N?
su propio derecho, el poder político. Pueden incluso derrocar el
orden social existente mediante acciones revolucionarias.
Dada la compleja estructura de la sociedad no es posible dar
respuestas sencillas para el desarrollo. Imaginar que las políti­
cas públi~as para acelerar el desarrollo o las metas mismas del
desarrollo constituyen algo que' los intelectuales descubren y
recomiendan; y que los políticos y los gobiernos adoptan, cons­
tituye una inistificación ingenuL:En..vez de ello, sería más acer­
tado enfocar lás metas y los medios como la resultante de una
multitud de fuerza~ociales que actúan de modo diferente en
cada lugar' y tie~l poder relativo de los diferentes grupos
sociales détermiila cómo se resuelvan estas fuerzas. La razón y
el conocimiento desempeñan un papel, pero en el mejor de los
casos son sólo una fuerza entre muchas, y con frecuencia no
pasan, de ser marginales.
El concepto de sociedades racionales marchando hacia el "des­
arrollo", en forma ordenada bajo la dirección de gobiernos na·
cionales benevolentes no sirve mucho para la formulación de
políticas prácticas. Tampoco podemos aceptar la visión del des­
arrollo como nada más que una lucha continua de los países y
grupos pobres en la base de la pirámide social para remplazar
a aquellos que se encuentren ahora en la cúspide. El primer
concepto contradice la triste realidad que todos podemos ver a
nuestro alrededor y santifica un statu quo que en su fondo niega
la posibilidad de cambios reales en las mismas relaciones so­
ciales que perpetúan al subdesarrollo. La segunda niega la, posi­
bilidad de cualquier planificación, de políticas de desarrollo na­
cionales, por lo menos hasta que un grupo con un altruismo casi
divino y una visión política casi perfecta asuma el poder.
El observador incauto ha sido inducido a creer que las polí­
ticas de desarrollo rural están encaminadas principalmente a
aumentar la producción agrícola y mejorar el bienestar rural.
Como hemos visto arriba, en la mayor parte de la América La­
tina uno busca en vano políticas coherentes y programas que
apoyen las estrategias nacionales conscientes para el desarrollo,
dentro de las estructuras sociales existentes, o que reformen
estas estructuras. En cambio, ha habido numerosas políticas ge­
neralmente sin coordinación y a menudo resultan contradictorias
entre sí.
!
Las políticas del sector público son, por supuesto, el producto
de ingredientes políticos. Sólo examinando las fuentes y fuerzas
relativas de estos ingredientes y la naturaleza de la estructura
) política dentro de la cual se resuelven los conflictos, puede uno
entender por qué han surgido tantas políticas contradictorias
por qué las estrategias dominantes en la mayoría de los países
latinoamericanos han favorecido al po,deroso terrateniente y a
los grupos urbanos relativamente acomodados en vez de favore­
cer a los pequeños agricultores y trabajadores.
.
Esta aparente incoherencia de las políticas del sector público
ha, inducido a que muchos de nosotros que trabajamos en la
América Latina. hayamos dejado de lado los modelos de plani­
ficación tipo Tinbergeñ) en los que la política es tratada como
una variable independiente que los planificadores pueden mani­
pular de modo de producir alteraciones en variables dependien­
tes que conducen al desarrollo. Los modelos de cambio social
parecen más. pez:tinentes. En éstos la planificaci6n es tratada
como sólo una entre muchas variables independientes en un
complejo sistema social nacional, sujeto a procesos convulsivos
desencadenados por estímulos internos y externos.
Si el objetivo de las políticas agrarias no ha sido el desarro-)
110, ¿cuál ha sido?; en tanto que la respuesta fácil es la de
mantener el gobierno existente en el poder, cualquiera que éstel
sea, ello puede ser mejor entendido preguntándose cuáles son los',
grupos de interés (clientela) que han influido y se han benefi­
ciado de estas políticas. Tradicionalmente, los más poderosos
terratenientes, aliados con las élites comerciales, financieras Y'
burocráticas, que tienen intereses sociales y económicos simila­
res, han sido los principales artífices y beneficiarios de dichas
política~~Ocasionalmente grupos de consumidores urbanos or­
ganizados también han tenido influencia. Los intereses de los
pequeños agricultores de bajos ingresos y de los trabajadores
agrícolas sin tierra han sido generalmente ignorados o han reci­
bido sólo un reconocimiento simbólico. Se debe recordar que la
política es un medio tanto para la aplicación de reglamentos Y
adjudicaciones como de legislación. Por ejemplo, las leyes de
salario mínimo, tributación a la tierra o a la renta y programas
de bienestar social o reformas de tenencia de la tierra pueden
legislarse de manera tal que resultan completamente inefectivas
en la práctica.
Observando la región como un todo, podemos distinguir tres
amplios tipos de estrategias para el desarrollo rural: aquellas
que hacen hincapié en primer lugar en una modernización tecno­
lógica conservadora dentro de las estructuras sociales tradicio­
nales; aquellas que destacan una redistribución reformista del
ingreso y la riqueza sin cambiar realmente la relación funda­
mental de poder entre las clases sociales, y aquellas que consí­
9.eran rápidos cambios revolucionarios en toda la estructura
social. La realidad, por supuesto, es mucho más compleja que
estas formulaciones. Estas estrategias con frecuencia parecen
fundirse unas con otras, pero en un momento dado el empuje
dominante de las políticas agrarias de un país se aproxima a
uno u otro de estos tres tipos l/ideales".
Todos los procesos de cambio social son dinámicos, por su­
puesto, y están sujetos a reversiones abruptas en su dirección.
La estrategia de modernización represivo-conservadora en Cuba
durante los años cincuenta fue seguida por una de cambio es-
I
~
j
391
393
MODERNIZACIóN CAPITALISTA
¿PROGRESO, PARA QUU~N?,' i
tru'cturalrevolucionario. La estrategia ligeramente reformista
en el Brasil a comienzos de la década de los sesenta fue remo
plazada por una estrategia de modernización conservadora des­
pués de 1964. A la estrategia .de desarrollo agrícola ligeramente
revolucionaria en México, a fines de la década de los treinta,
siguieron una serie de estrategias alternadas: algunas de mo­
dernización: conservadora y otras algo más reformistas. En
Chile, la estrategia, de modernización conservadora pero plura·
lista bajo la administración Alessandri fue seguida por una
estrategia reformista bajo Frel, una más revolucionaria bajo
Allende y ahora por una estrategia -conservadora muy represiva
con el actual régimen militar. Cada uno de' estos cambios en la
estrategia' general estuvo acompañado por un correspondiente
cambio en la influencia relativa de: los diferentes grupos socia·
les en los procesos políticos. Cada uno de estos cambios' entra·
ñaba diferentes objetivos para el desarrollo en cuanto a pro­
ducción, distribución y participación, así como las correspon·
dientes políticas para llevarlos a cabo. Cada uno contribuyó a
aUmentar o reprimir los procesos sociales que más tarde cau­
sarían reversión o modificaciones en la estrategia adoptada.
Hablar en estas circunstancias de políticas que han sido racio­
nalmente determinadas de acuerdo con los' modelos convencio­
nales fin'es-mediosde planificación para el desarrollo es una
liceneia literaria en el mejor de los casos. Y en el peor, es enga.
ñarse a sí mismo o bien charlatanería. La verdad es que 'los
obJetivos del desarrollo ,y los' medios adoptados para lograrlos
están determinados en gran medida y simultáneamente por las
mismas fuerzas.,
Obvidmente, las políticas 'de' desarrollo rural' están estre'cha·
mente relacionadas con la cambiante influencia política de los
diferentes grupos sociales con intereses conflictivos entre s1.
En' la mayoría de ¡los países la estructura social excluye a' los
campesinos más pobres y los trabajadores campesinos de la
participación política. ,Las pó}.fticas de' gobierno, a su vez, tien·
den a reforzar ]a estructura tradicional. Presiones exógenas y
endógenas en favor de los cambios producen tensiones que van
en aumento. Éstas ocasionalmente' conducen' a abruptas discon~
til!\lÍdades en la estructura política y la estrategia.
'Si en verdad tenemos UÍl serio deseo de alentar políticas de
desarrollo que beneficien a las clases campesinas de bajos in­
gresos, debemos prestar mucha atención al análisis de estruc­
turas- sociales y procesos políticos. Desarrollo no es sólo economía
o sociología o tecnología,' sino que es la historia. De cómo ella
avanza depende en gran medida cómo se distribuye el poder
entre los' diferentes grupos' sociales'::. La perspectiva ,inmediata
1Ycu"a la mayoría de los campesinos pobres en los países en, des·
,arrollo es de pobreza continuada y represión en aumento; fEste
problema no será resueltO"simIHemente con mayores inversio-
nes en adelantos técnicos de la, revoluci6n verde, o, con _créditos
mas' abundantes y asistencia técnica. El' desarrollo- agrícola' Para
las mayorías de bajos ingresos 'exige reformas fundamentale$,~
a menudo revÓluc!ºn-ªrla$J......~x!, Ia~jn1:tUu.:gi9P~s~:sociales •. '
Tenemos que Cl.les'tionar el papel que ;la: planificación y la asis­
tenCia técnica tienen epel:'desarrollo;La planificación se arroga
una medida'significativa'de previsión' y de-control. Esto a su vez
implica que los conflictos sociales y políticos han sido resueltos
hasta un Cierto grado' que permite 'a determinado, grupo social
tener bastante poder como para' imponer su' estrategia de des·
arrollo, la'cual, por' supuesto, beneficiará inevitablemente a su
clientela perjudicando frecuentemente a otros ¡ grupos.
Pel'o planificar más allá de periodot)telativa~ente: cor-'tosies
imposible cuando las variables más ;,m:portantes estálf constante­
mente c8mbiandocon)0 una respuestápolítica a Ilos conflictos
sociales. La estrategia, los fines y los medios',está-h todós suje­
tos a alteraciones ab-ruptas y convulsivas. A menos que' .}os' gran­
desconflh:tos Sean resueltos de uno u otro modo; el plárilficador
o técnico tiene influencia 'en la política de actuali~d' '~óló en
el caso de'que él mismo sea un manipulador político 'o bienl qüe
esté capacitado y deseoso (consciente o lncbns-6ienteIi1ente).'de
sugerir programas atrayentes en lo pol1tico y-que"benefleien a
los grupos que manejan tem'poralmente el poder político' y;eeo­
nómico. En cualesquiera de estos dos casos, es de suprema impor­
tancia que se tenga una aguda percepción de laS tendencias
sociales y fuerzas políticas en el contexto particular en que se
está trabajando, para evitar convertirse en un instrumento para
promover los intereses a corto plazo de cualquier grupo social
que esté en el poder en ese momento. Uno de los más sabios
planificadores de los últimos tiempos, el difunto profesor Gadgil,
de la India, me comentó en una oportunidad: "El arte de la
planificación para el desarrollo consiste principalmente en tener
algunos criterios válidos y progresistas de cómo beneficiar al
pueblo pobre y luego tratar de hacer un poquito más de lo que
parece posible en ese momento, desde el punto de vista político."
Para mí, esto implica más que nada tratar de crear las condi­
ciones en las cuales los campesinos y otros grupos pobres pue·
dan organizarse para presionar efectivamente en favor de sus
propios intereses reales.
- Sospecho que la asistencia técnica y ayuda prestada a los paí­
ses con estructuras sociales como las prevalecientes en la mayo­
ría de los países de la América Latina, en los cuales -los ci:ullpe­
sinos pobres tienen poca o ninguna influencia política; ha •sido
generalmente inadecuada o negativa para-eldt!sllrroHo en,MIamo
a la gran mayoría de la, población rural se 'refiere: No -801O':":se
trata 'de que la-ayuda' tienda a reforzar'los patrones tradiciona­
les de dominio y dependencia 0~aciear-a1iiiñOsñüevoii,-:Siiícn:¡ue
también puede retardar la solución de conflictos sociales que ha-
392
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MODERNIZACION CAPITALISTA
¡brían podido ser resueltos antes, si no fuera por el apoyo adicio­
i nal recibido désde el" exterior por los grupos gobernantes tra­
Ldicionales. ",'
Esto no quiere decir que la asistencia para el desarrollo en
los países subdesarrollados sea esencialmente imposible o mala.
Obviamente,.'ella contribuye al crecimiento económico proveyen­
do nuevas;prácticas, tecnología y capital. También puede aumen.
tar: las presiones en favor de una mayor justicia social y
participación al, intensificar las' contradicciones sociales, crear
aspiraciones y agudizar -las percepciones. Pero seríamos inge­
nuos o hipócritas si creyéramos'o dijéramos que la ayuda a los
gobiernos para implementar el desarrollo de estrategias conser­
vadoras de moderni~ación tecnológica y crecimiento económico,
que no consideran como objetivos altamente prioritarios el
bienestar yla participación de los campesinos pobres, hará
que, de algún modo milagroso, se beneficie a más de algunos
pocos, de los pobres pequefios agricultores y trabajadores sin
tierra., Sin embargo son éstos los que conformarán la mayor
parte de la población rural de los países en desarrollo durante
un largo tiempo por venir, y tienen pocas posibilidades de be­
neficiarse del desarrollo dentro de las estructuras sociales tra·
dicionales.De hecho, sus perspectiv~s inmediatas son de pobreza
continuada y represión en un/i gran parte del mundo.
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