Tesis Maestría Politicas educativas Colombia Figueredo 2016 Sanbue

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS EN COLOMBIA Y SU PERTINENCIA EN
LOS PLANES DE DESARROLLO 2004 - 2018
CARLOS ARTURO FIGUEREDO RAMIREZ
JORGE ELIECER GONZALEZ SANTANA
HECTOR JULIO CORTAZAR LEMOS
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA
FACULTAD DE EDUCACIÓN
MAESTRÍA EN ALTA DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS
SANTIAGO DE CALI, 2016
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS EN COLOMBIA Y SU PERTINENCIA EN
LOS PLANES DE DESARROLLO 2004 - 2018
CARLOS ARTURO FIGUEREDO RAMIREZ ID: 1145180
JORGE ELIECER GONZALEZ SANTANA ID: 1146128
HECTOR JULIO CORTAZAR LEMOS ID: 1145968
Trabajo de grado para aspirar al título de
MAGISTER EN ALTA DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS
Mg. JULIO RUBIO GALLARDO
Doctorando en Educación
Director Trabajo de Grado
UNIVERSIDAD DE SAN BUENAVENTURA
FACULTAD DE EDUCACIÓN
MAESTRÍA EN ALTA DIRECCIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS
COHORTE VI
SANTIAGO DE CALI, 2016
3
AGRADECIMIENTOS:
A la memoria de mi madre, mi padre y mi hermana
Carlos Arturo Figueredo Ramírez
Un agradecimiento muy especial a mi señora Carolina Muñoz Meneses,
por el apoyo incondicional que me brindo durante estos dos años,
muchas gracias por haberme tenido toda la paciencia del mundo
para el alcance de una nueva meta en mi vida,
de igual manera a sus padres.
Dios los bendiga
Jorge Eliecer Gonzalez Santana
A Edy Patricia, Héctor Andrey, Daniela y Jimena
por ser el motor que me impulsó a comenzar
esta nueva aventura y su apoyo
permanente en mi labor educativa.
A toda mi familia, gracias por creer siempre en mí.
Héctor Julio Cortázar lemos
Contenido
Pág.
Resumen........................................................................................................................................... 1
Summary .......................................................................................................................................... 3
Introducción ..................................................................................................................................... 4
1. Las políticas públicas ................................................................................................................... 7
1.1. Origen del concepto .............................................................................................................. 8
1.2. La Globalización y las Políticas Públicas .......................................................................... 10
1.3. El carácter público de la política ......................................................................................... 12
1.4. ¿Qué son o qué se entiende por Políticas públicas? ............................................................ 12
1.5. Políticas públicas, gobernabilidad y gobernanza ............................................................... 15
1.6. Política pública como gestión del referencial cognitivo ..................................................... 22
2. Las políticas públicas de educación en Colombia ..................................................................... 26
2.1. Sistema Educativo Colombiano. ......................................................................................... 27
2.2. Marco Conceptual y Legal de la Planeación. ..................................................................... 30
2.3. El Plan Decenal de Educación. .......................................................................................... 31
2.3.1. Plan Decenal de Educación: 1996-2005.......................................................................... 33
2.3.2. Plan Decenal de Educación: 2006-2016.......................................................................... 34
2.3.3. Plan Decenal Municipal de Santiago de Cali 2004-2014 ................................................ 35
2.4. Marco referencial (categorías de análisis). .......................................................................... 37
2.4.1. Calidad educativa ............................................................................................................ 37
2.4.2. Cobertura educativa......................................................................................................... 39
3. Los planes de desarrollo en Colombia y las políticas públicas de educación ............................ 42
3.1. “Hacia un Estado Comunitario”: 2002-2006 ..................................................................... 44
3.2. “Estado comunitario: desarrollo para todos”: 2006-2010 .................................................. 47
3.3. “Prosperidad para todos”: 2010-2014 ................................................................................ 49
3.4. “Todos por un nuevo país”: 2014 – 2018 ........................................................................... 53
3.5. Política pública sobre educación superior en Colombia. ................................................... 58
3.5.1. Estrategias para implementar la política ......................................................................... 59
3.6. Análisis comparativo de la política de educación en los Planes de Desarrollo.................. 61
4. Conclusiones .............................................................................................................................. 72
Bibliografía .................................................................................................................................... 77
Lista de figuras
Pág.
Figura 1. Transición ciencias sociales-políticas públicas ............................................................... 8
Figura 2. Sistema educativo colombiano. ..................................................................................... 28
Figura 3. Tasa de cobertura neta de educación por nivel. ............................................................ 40
Lista de tablas
Pág.
Tabla 1. Plan de Desarrollo 2004-2007 ........................................................................................ 63
Tabla 2. Plan de Desarrollo 2008-2011 ........................................................................................ 65
Tabla 3. Plan de Desarrollo 2012-2015 ........................................................................................ 67
Tabla 4. Plan de Desarrollo 2016-2019 ........................................................................................ 69
1
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCATIVAS EN COLOMBIA
Y SU PERTINENCIA EN LOS PLANES DE DESARROLLO 2004 - 2018
“La educación reduce la desigualdad”
Jorge Sequeira (Unesco)
Resumen
Con la política de apertura económica y las políticas de libre mercado implementadas a
principios de los 90´s, en el gobierno de César Gaviria, nuestro país entró al proceso de
globalización, dando inicio a una serie de reformas en los diferentes sectores sociales, dentro de
los cuales, la educación no es la excepción. La globalización y la mercantilización de la
educación han dado origen a diversos cambios en la estructura de la educación, en la manera de
pensarse y hacer las cosas, por lo que se hace necesario el diseño y la elaboración de políticas
públicas en educación, que favorezcan a la sociedad civil, especialmente a las clases menos
favorecidas en términos económicos, sociales y culturales.
En respuesta de la exigencia hecha en la Constitución de 1991, se expide la Ley general
de Educación o Ley 115 de 1994, como mecanismo para regular la educación. El ejercicio de
control sobre las funciones del Estado se lleva a cabo mediante las políticas públicas, entendidas
como las acciones, decisiones y omisiones que se generan en el espacio público para dar
respuesta a los problemas sociales políticamente definidos como públicos. Debido a la
importancia de las políticas públicas en la educación, el presente trabajo pretende dar un aporte
que ayude a la comprensión de las mismas, a mostrar la pertinencia que han tenido en la
2
educación colombiana a través de los diferentes planes de desarrollo y su articulación con las
necesidades locales, en los últimos años.
Es así como, el estudio de las políticas públicas y en especial las de educación,
constituyen un amplio campo de acción para que, el Alto Director en Servicios Educativos
(Management), colabore en la identificación de las diferentes necesidades del sector y contribuya
a generar las estrategias y acciones correspondientes para solucionarlas, al igual que en la
elaboración del conjunto de medidas de gobierno.
Palabras clave: Globalización. Educación. Política. Políticas Públicas. Planes de
Desarrollo.
3
Summary
With the policy of economic liberalization and free market policies implemented by
Cesar Gaviria government in the early 90s , our country got into the globalization process,
beginning with a series of reforms in different social issues, education was not no exception.
Globalization and education commodification have given rise to various changes in the structure
of education, how the people think and do things, so the design and development of public
policies in education is necessary,
to bring
more benefits to civil society, specially the
underprivileged classes in economic, social and cultural terms.
In response to the demand made in the 1991 Constitution, the government issues the
General Law on Education or Law 115 of 1994, as a mechanism to regulate education.
Exercising control over state functions are carried out through public policy, understood as
actions, decisions and omissions that are generated in the public space to give answer to social
problems, politically defined as public problems. Due to the importance of public policies in
education, this study aims to contribute to help the understanding of them, to show the relevance
they have had in the Colombian education through various development plans and their
articulation with local needs, in recent years.
Thus, the study of public policy and especially education, are a wide field of action for
the High Director Educational Services (Management), collaborate in identifying the different
needs of the sector and help generate strategies and corresponding actions to address them, as in
the preparation of the the set of government measures.
Keywords: Globalization. Education. Politics. Public politics. Development Plans.
4
Introducción
El presente ensayo surge a partir de
la revisión documental sobre las Políticas
Públicas en el sector educativo colombiano y su pertinencia a través de los diferentes Planes de
Desarrollo 2004-2018.
La globalización económica y el impulso de políticas públicas sectoriales, han originado
diversos procesos de transformación en el sector educativo colombiano, los cuales se han
aplicado a través de las diferentes reformas implantadas desde la década de los 90´s. Al hablar de
educación, se hace referencia a la interacción entre individuos, con el objetivo de adquirir
conocimiento y desarrollar capacidades y cualidades que contribuyan en el desarrollo cultural. Se
concibe como el capital social de un país, sin el cual sería imposible el progreso social e
individual. Por tal motivo, a partir de la Constitución de 1991, se plantea el sentido de la
educación y las acciones del Estado frente a la misma.
De conformidad con el artículo 67 de la Constitución Política de 1991, “…La educación
es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca
el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la
democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico,
tecnológico y para la protección del ambiente”.
De lo anterior se puede decir que, la educación es uno de los factores más relevantes en
la conformación objetiva del espacio social y en la formación de los diferentes agentes que lo
integran, por lo que se hace necesario, contar con acciones y decisiones de largo plazo que
contribuyan a la transformación adecuada del sistema educativo y que se conviertan en
estrategias integrales del Estado, para la generación de cambios sociales y económicos, que
5
permitan el desarrollo de la sociedad y el mejoramiento de la calidad de vida. Para lograrlo, se
plantean los diferentes Planes de Desarrollo, dentro de los cuales se encuentra el Plan Decenal de
Educación, el cual está reglamentado en el artículo 72 de la Ley General de Educación de 1994,
y se concibe como, “…un conjunto de propuestas, acciones y metas que orientan el sentido de la
educación para los próximos diez años y, tiene como objetivo, generar un acuerdo nacional que
comprometa al gobierno, los diferentes sectores de la sociedad y la ciudadanía en general para
avanzar en las transformaciones que la educación necesita”.
El ejercicio de control sobre las funciones del Estado se lleva a cabo mediante las
políticas públicas, entendidas como las acciones y decisiones que se generan en el espacio
público para dar respuesta a los problemas sociales políticamente definidos como públicos.
Debido a la importancia de las políticas públicas en la educación, el presente trabajo pretende dar
un aporte que ayude a la comprensión de las mismas y mostrar su pertinencia en la educación
colombiana a través de los diferentes planes de desarrollo.
Para el presente documento se tuvo en cuenta lo referente a los planteamientos
normativos y de ley, como son: la Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley General
de Educación o Ley 115 de 1994; el Plan Decenal de Educación 1996-2005, “La Educación un
compromiso de todos”; el Plan Decenal de Educación 2006-2016, “Pacto social por la
educación”; y el Plan Decenal de Educación Municipal 2004-2014, “Hacia un Proyecto
Educativo de Ciudad”. Así mismo, se abordarán los diferentes Planes de Desarrollo a nivel
Nacional, Departamental y Municipal, de los últimos quince años. El documento se desarrollará
en cuatro secciones: la primera para contribuir a entender ¿Qué son las políticas públicas? y su
relación con la gobernabilidad y como gestión del referencial cognitivo; la segunda, para abordar
las políticas públicas de educación en Colombia, en cuanto a calidad educativa y cobertura
6
educativa, como categorías de análisis; la tercera, para hacer un comparativo de las políticas
públicas en la educación colombiana a través de los planes de desarrollo de los últimos quince
años; y la cuarta, para desarrollar las conclusiones y el conjunto de recomendaciones que se
deriven del documento.
El aspecto de mayor importancia que motivó la elaboración del presente documento,
tiene que ver con la poca información disponible, en el tema de las políticas públicas de
educación en Colombia, referidas al análisis y comprensión de la pertinencia, en la
transformación del sistema educativo, a través de los diferentes planes de desarrollo, ya que,
“…el tema de las políticas públicas en educación es de particular trascendencia en el desarrollo
de una nación, …en tanto no hay ningún aspecto de ese desarrollo que no se vincule en forma
directa con el proceso educativo de los ciudadanos. Desde los más complejos avances en la
ciencia y la tecnología hasta la cotidianidad familiar, con sus venturas y sus desdichas, están
íntimamente relacionados con el nivel educativo y con las oportunidades que la gente tenga de
acceder a la información, a la cultura y al desarrollo de habilidades de pensamiento y
comunicación con el resto del mundo” (Cajiao, 2001).
Mediante la técnica de análisis documental, se presenta a manera de resumen, el
contexto de las Políticas Públicas en Educación, a través de los diferentes Planes de Desarrollo a
nivel nacional, departamental (Valle del Cauca) y municipal (Santiago de Cali), y su pertinencia
en el sector educativo colombiano.
7
1. Las políticas públicas
Para entender lo que son las políticas públicas se hace necesario diferenciar entre dos
conceptos que, aunque son complementarios, por lo general presentan confusión: política
(politics) y políticas (policies o policy en singular). “La política se entiende como las relaciones
de poder, mientras que las políticas definen las acciones, decisiones y omisiones por parte de los
diferentes actores involucrados en los asuntos públicos, es decir, al buen uso y práctica del poder
en favor de intereses públicos” (Aguilar y Lima, 2009).
Aunque el término de políticas públicas se conoce desde hace muchos años, en nuestro
país comienza a ser utilizado con mayor frecuencia a partir de la década del noventa. Las
políticas públicas se pueden entender como las acciones que se generan en el espacio público
para dar solución a los problemas sociales que políticamente se han definido como públicos, es
decir, las políticas públicas son acciones y decisiones colectivas e intencionales, y por tal motivo,
están enmarcadas dentro de la Constitución y las leyes nacionales.
Fundamentalmente, las políticas públicas son objetos de investigación. Yves Mény y
Jean-Claude Thoenig las definen como “…el producto de la actividad de una autoridad investida
de poder público y de legitimidad gubernamental” (Mény y Thoenig, 1992: 89).
Según Roth, en los años cincuenta y sesenta, las políticas públicas (policies) se
consideraban como variables dependientes de la actividad política (politics) (Roth, 2006 :13-24).
Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes para solucionar un problema
particular, para legitimar su poder ante los gobernados. Sin embargo, no todas las políticas son
públicas. La mayoría son la respuesta a intereses particulares, algunas son el resultado
8
estratégico de los gobiernos y muy pocas surgen como la solución de las verdaderas necesidades
sociales.
1.1. Origen del concepto
Las políticas públicas tienen su origen a partir del conocimiento producido por las
ciencias sociales. Cuando las ciencias sociales son utilizadas en la toma de decisiones dirigidas a
solucionar problemas relativos al bienestar, se relaciona con las ciencias de la política. Al
especificar el objeto de investigación, se concentra en los problemas humanos que son de interés
público, al igual que en quienes toman las decisiones para enfrentar estos problemas, dando
origen a la política pública (Figura 1).
Figura 1. Transición ciencias sociales-políticas públicas
CIENCIAS
SOCIALES
Fenómenos
sociales
CIENCIAS DE LAS
POLÍTICAS
Problemas sobre el
bienestar de la humanidad
POLÍTICAS
PÚBLICAS
Problemas públicos
(interés público)
Problemas de políticas
(desafíos para quienes toman
las decisiones)
(Valenti y Flórez, 2009)
El término de política pública comienza a ser utilizado en los años cincuenta por Harold
Lasswell, quien las define como: “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos de
elaboración y ejecución de las políticas…, con base científica, interdisciplinaria y al servicio de
9
gobiernos democráticos”. Posteriormente, agregaría a la definición un punto crucial: “…el
conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”. Es decir, se
refiere a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de decisiones
públicas y a las habilidades científicas requeridas para contribuir a la invención de una teoría y
práctica confiables.
Según Muller, es fundamental conocer el origen intelectual del análisis de políticas
públicas y el origen de las mismas políticas públicas. Las políticas públicas se han desarrollado a
partir de tres grandes corrientes de pensamiento: la burocracia, la teoría de las organizaciones y
el management público.
El desarrollo del Estado burocrático es evocado por Hegel. El arcaísmo representado
por el pensamiento Hegeliano, plantea que, sólo el Estado, es capaz de trascender los intereses
particulares a niveles superiores de interés general. Para Hegel, “…es el Estado el que le da
sentido a la sociedad civil, mientras que, para Marx, es la sociedad, a través de la lucha de clases,
la que le da sentido al Estado” (Muller, 2006. pg.46).
La teoría de las organizaciones, introduce los conceptos de actores, estrategia, poder
y sistema organizado. De esta manera se plantea el problema de la complejidad en la
sociedad moderna, lo cual genera investigaciones sobre la conducta humana, la autonomía
de los actores frente a las decisiones políticas y la formalidad o informalidad de las
reglas que rigen la administración pública.
Según Philippe Hussenot, el management público es “…un conjunto de métodos
racionales al servicio de los decisores públicos”. El managment público plantea el problema de la
especificidad de las organizaciones públicas en relación con el sector privado, por lo que vale la
pena preguntarse si, ¿es posible aplicar a lo público, los métodos del mundo de lo privado? El
10
management está orientado a desarrollar su performance, lo cual lo distancia del análisis
de políticas públicas; es entonces donde los términos rentabilidad, eficacia y alcance de
logros ingresan al campo de políticas públicas. El management, es un conjunto de ayudas que
le permiten la toma de decisiones en la esfera pública (análisis de sistemas, métodos, costobeneficio y costo eficiencia métodos multicriterios) y los métodos de gestión directamente
transferidos del sector privado (contabilidad analítica, control de gestión, dirección por objetivos,
y los sistemas informáticos).
1.2. La Globalización y las Políticas Públicas
La globalización puede ser entendida desde dos puntos de vista diferentes, “…en primer
lugar, se puede concebir como un proceso natural, inevitable y beneficioso para la humanidad,
especialmente favorecido por la revolución informática y las telecomunicaciones y, en segundo
lugar, se puede entender como una estrategia de dominación, expresada en la concentración de
capital y de poder” (Bocanegra, 2006; 35).
La globalización está determinada por los modelos económicos y las políticas de
mercado, lo que convierte a la educación, además de una mercancía útil para el sistema
económico mundial, en una herramienta para alcanzar las metas en cuanto a competitividad,
internacionalización y mejoramiento de la calidad se refiere, desplazando a un segundo plano su
función social, intelectual y cultural.
La teoría de la interdependencia o de la sociedad global, como la describe Celestino
Del Arenal, en su libro Introducción a las Relaciones Internacionales, “…define que la base de
la globalización está en el acelerado desarrollo social, económico, científico-técnico y
comunicacional que se presenta hoy en el mundo entero, y por el creciente fenómeno de la
11
interdependencia y de la cooperación entre las naciones” (Del Arenal, 1994; 30). Desde este
punto de vista, se pueden examinar las consecuencias políticas que conlleva la aparición de un
modelo de globalización neoliberal, al convertir la educación en mercancía útil para el sistema
económico mundial y, lo más grave, cuando los gobernantes de turno, en su afán por estar en
sintonía con el “Nuevo Orden Mundial” o posmodernismo, definen políticas de gobierno que
comprometen los recursos y las posibilidades de desarrollo de las naciones, aumentando la
brecha existente entre los países industrializados (como los Estados Unidos) y los demás países
de la región.
Nuestro país no es la excepción. Desde que se promulgó la Constitución Política de
1991, el sector educativo colombiano se ha venido transformando en función de los
requerimientos surgidos de la globalización y ha venido promoviendo políticas públicas
sectoriales de tipo neoliberal. Las políticas públicas de educación, al igual que la normatividad
del sector, pretenden imponer una dinámica interna de financiación, administración y currículo,
que obedezcan a los intereses de las diferentes agencias de crédito internacionales, la UNESCO,
así como la de muchas otras corporaciones y fundaciones, cuyas sedes y fuentes de financiación,
se encuentran en los países desarrollados, especialmente, en los Estados Unidos.
Es aquí, donde se hace imprescindible, la participación de los Altos Directivos de
Servicios Educativos (Management), para explorar las posibilidades de diversos procesos
económicos internacionales y sus efectos sobre la estructura jurídico-política y económica del
sistema educativo colombiano, desde un enfoque crítico social, que contribuya a superar el
modelo de globalización neoliberal.
12
1.3. El carácter público de la política
Para los griegos, la política era una actividad que se realizaba en la polis1 y se debía
ejercer públicamente. Para ellos, política y público eran algo similar, no había concepción de lo
individual, “la política era pública y lo público era político”, por lo que resulta paradójico, que lo
público se asocie con lo gubernamental, como si los gobiernos tuvieran el monopolio de lo
público.
Las políticas públicas rescatan el carácter público de las políticas, al permitir la
intervención en las políticas, de actores diferentes al gubernamental, tales como: sociedad civil,
diferentes instituciones educativas, empresas, sindicatos y diferentes entidades religiosas, entre
otras. Por lo que, cualquier ciudadano, de manera individual o representado por los voceros de
las diferentes organizaciones, podrá hacer política y participar en la construcción de las políticas
públicas. Se entiende entonces a la política pública como un conjunto de decisiones que
marcan la gestión de un gobierno para afectar la vida de los ciudadanos
y todo el
sistema social y político de una comunidad.
1.4. ¿Qué son o qué se entiende por Políticas públicas?
El concepto de políticas públicas fue acuñado en la década de los cincuenta por Laswell
y Larner (1951) en su libro The Policy Sciences. La idea era desarrollar métodos para resolver
problemas sociales, a partir de las ciencias sociales. Se buscaba resolver problemas sociales
mediante métodos desarrollados en las ciencias sociales, “…con el objetivo de producir
1
El término polis proviene del griego y se refiere a los Estados de la antigüedad que, estaban organizados como una ciudad y disponían de un
reducido territorio, gobernado con autonomía respecto a otras entidades.
13
conocimiento científico para mejorar la calidad de vida y corregir los defectos del gobierno
democrático. Para algunos autores, como Stone (1997) y Schneider e Ingram (2007), dicho
conocimiento se da en contextos democráticos, mientras que otros autores como Susskind (2006)
y Merino (2010), enfatizan los temas éticos y de negociación política involucrados en las
políticas públicas” (Dávila y Soto, 2011).
El estudio de las políticas públicas, según Dávila y Soto (2011), “…es un estudio
orientado a los problemas, cuyo objetivo es, que los enunciados de la ciencia (el análisis de las
políticas públicas) ayuden a ordenar preferencias y metas de actores políticos”.
Roth plantea que, el concepto de política pública tiene tres acepciones: “…la política
concebida como el ámbito del gobierno de las sociedades humanas (polity); la política como
actividad de organización y lucha por el control del poder (politics); y la política como
designación de los propósitos y programas de las autoridades públicas (policy)” (Roth, 2006).
Son muchas las definiciones al igual que los autores, que en las últimas décadas han
hecho estudios y valiosos aportes académicos, en lo que a políticas públicas se refiere. No existe
una definición única de políticas públicas, sin embargo, la gran mayoría las definen como, las
acciones u omisiones del Estado para solucionar ciertos problemas públicos. Según Aguilar
(2006), las políticas públicas son el resultado de la interacción entre el Estado y la ciudadanía. A
continuación se presentan algunas definiciones de políticas públicas:
“La política pública está constituida por las acciones gubernamentales –lo que
los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a un problema o una
controversial” (Dubnick, 1983: 7).
“Para que una política pública pueda ser considerada como política pública,
es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada
14
al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones
gubernamentales” (Hogwood, 1984: 23).
“La acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad…la política
pública se transforma en un programa de acción de una autoridad pública”
(Mény y Thoenig, 1992: 9).
“El conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones
consideradas socialmente como problemáticas” (Salazar, 1995: 30).
“Una política pública designa el proceso por el cual se elaboran y se
implementan programas de acción pública, es decir, dispositivos políticoadministrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos”
(Muller y Surel, 1998: 13).
“Son el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen
político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la
resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables” (Vargas, 1999: 57).
“Una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por
uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por
medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una
institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una
situación percibida como insatisfactoria o problemática” (Roth, 2006: 27).
Se puede observar que, existen diferentes definiciones de políticas públicas, las cuales
varían de acuerdo a las variables que se consideren para su estudio o a los diferentes enfoques
desde los cuales se analicen, “…no se precisa todavía una definición en la que las políticas
15
públicas sean una forma de intervención por parte del gobierno y autoridades públicas para
resolver problemas socialmente relevantes (Medellín, 2004).
Las políticas públicas son objeto de análisis por ser una realidad observable, y además
están atravesadas por tres aspectos importantes: “…reconocer que una política pública implica
una decisión; tener la intencionalidad para resolver una problemática, aprovechando una
potencialidad o atendiendo ciertos intereses; y reconocer el carácter público de la decisión,
atendiendo un problema de interés público, pasando por un debate público y empleando recursos
públicos” (Laswell, 1971).
Las políticas públicas se componen de diferentes ciclos de vida: “…el origen, creación,
gestación o formación; la formulación; la puesta en marcha o implementación; la evaluación; el
análisis y; la reformulación o restructuración de las políticas” (Salazar, 1995).
Las políticas públicas han permitido el diseño e implementación de medidas por parte
de los gobiernos, para satisfacer las necesidades y/o solucionar los problemas de manera
eficiente, de tal manera que, “…gobernar de acuerdo a políticas públicas, significa la
incorporación de la opinión, la participación, la corresponsabilidad, el dinero de los ciudadanos,
es decir, de contribuyentes fiscales y actores políticos autónomos y, a causa de ello, ni pasivos ni
unánimes” (Aguilar, 1996: 33).
1.5. Políticas públicas, gobernabilidad y gobernanza
El conjunto de instituciones y agentes que provienen del gobierno o de fuera de él se
denomina gobernanza. La gobernanza reconoce la pérdida de nitidez de los límites y las
responsabilidades que hacen parte de las necesidades sociales y económicas, es decir, identifica
16
la dependencia de poder existente entre las instituciones que intervienen en la acción colectiva y
consideran que el gobierno puede dirigir y guiar, empleando nuevas técnicas e instrumentos.
La gobernabilidad debe ser entendida como “un estado de equilibrio dinámico entre el
nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para
responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2001: 36). La Gobernabilidad se entiende
como la estabilidad institucional y política, así como la efectividad en la toma de decisiones y la
administración del Estado. Se fomenta y fortalece a través de políticas públicas coherentes y que
responden a las necesidades de la sociedad.
Tradicionalmente, los gobiernos han conducido los asuntos sociales, las políticas
públicas y la provisión de los servicios públicos, de manera única y centralizada. “A la sociedad
no se le atribuían capacidades para que pudiera hacer aportes relevantes para su propio
direccionamiento, para definir sus objetivos y realizarlos, ni mucho menos para autogobernarse,
por lo que estaba destinada a ser dirigida y administrada por el gobierno” (Aguilar, 2006).
A partir de los conceptos de gobernalidad y gobernanza, se pretende dar cuenta de las
transformaciones en la función del gobierno, en un contexto complejo de globalizaciónrelocalización, complejidad social, avance científico-tecnológico, descentralización de la
política, pérdida del carácter autosuficiente del Estado y ambigüedad de la acción estatal
(Koolman, 2005). De igual manera, desde el punto de vista teórico y metodológico, las políticas
públicas aportan en la comprensión de la acción pública, a partir de la interacción Estadosociedad.
Las políticas públicas son un factor común de la política y de las decisiones del
gobierno y de la oposición. Así, la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer o
de bloquear políticas públicas sobre determinados temas, o de influir en las decisiones de los
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diversos estamentos gubernamentales. Es claro que las políticas públicas son implementadas
por decisiones del Estado, hoy en día estas nuevas políticas deben ser diseñadas teniendo en
cuenta los diferentes cambios del mundo globalizado y mercantilizado. Las políticas públicas son
importantes en la transformación, modificación y percepción de los diferentes cambios que
deben ser significativos e importantes para la sociedad en los ámbitos políticos, económicos y
sociales.
En tal sentido, toda política pública debe estar direccionada en la solución de los
problemas sociales, por ejemplo, los problemas educativos que acontecen a los sectores más
marginados en educación superior, su implementación sería eficaz si las instituciones estatales
adquieren verdaderos compromisos para alcanzar los objetivos comunes con la sociedad, con el
ánimo de resolver las diferentes problemáticas que se puedan identificar en cada uno de los
sectores de la comunidad. Estas son la piedra angular, ya que convergen todos los programas y
proyectos en la solución de todos los conflictos sociales.
Si las políticas públicas son la puesta en marcha de los proyectos que el Estado ha
construido, con el objetivo de resolver las diferentes problemáticas de cada uno de los sectores
de la sociedad, estas decisiones deben ser el resultado de la participación de toda la comunidad y
deben convertirse en el espacio ideal para la construcción de una política pública clara, porque
en ella convergen todos los actores y grupos sociales teniendo en cuenta su pluralidad en el orden
político, social y cultural.
La crisis económica, política y social ha golpeado de manera desigual algunos grupos y
actores de la sociedad. El enfoque sectorizado, entendido como la estructura vertical de roles
(regularmente profesionales) que definen sus propias reglas de funcionamiento, permite a
cada sector construir una idea corporativa propia, toma mayor importancia al identificar con
18
claridad, cuáles son las problemáticas sociales para que el estado pueda atender de manera
integral a toda la comunidad. Las políticas públicas del Estado y las territoriales asumen una
corresponsabilidad en la atención de los diferentes sectores, aplicando instrumentos y
procedimientos claros, dando respuesta asertiva en la implementación y aplicación de las
políticas públicas.
La política pública estatal es planteada en la legislación y ésta marca el norte de la
gestión gubernamental
a nivel
sectorial, las políticas nacionales, como en los niveles
departamental y municipal. En Colombia, a partir de la constitución de 1991, las regiones
comenzaron a tener una mayor participación en relación con el modo de gobierno, el país
pasó de ser un Estado totalmente centralista ( donde los gobernadores eran nombrados
directamente desde el gobierno nacional), a ser un Estado descentralizado en donde las
regiones por voto popular elegían a sus gobernantes locales y/o regionales (alcaldes y/o
gobernadores).
Fernando Rojas (2000) plantea
que en América Latina el
descentralización es un proceso híbrido entre dos
modelos,
proceso
de
el modelo económico de
descentralización y el modelo político de descentralización, mientras el primero enfatiza su
accionar en la eficiencia de prestación de bienes públicos; el segundo trabaja en pro de
rescatar la importancia de la democracia participativa, lo que él llama descentralización
controlada.
La descentralización controlada ha llevado a que los gobernantes locales (alcaldes y
gobernadores) se conviertan en simples ejecutores de las directrices dadas a nivel nacional.
Esta conversión no permite a los gobernantes locales leer adecuadamente las necesidades de
sus comunidades y trabajar en la búsqueda de
soluciones contextualizadas.
19
En el caso colombiano, a nivel municipal, el alcalde es la persona que cuenta con la
legitimidad para desarrollar y gestionar todos los programas y proyectos que permitan tener una
cohesión social, económica, política con el objetivo de construir un tejido social, inversión en
las instituciones
educativas, programas de capacitación a los jóvenes con una visión más
humana, global y social. Es él quién tiene la posibilidad de afrontar todas las problemáticas de su
región y representar al Estado, generando acciones concretas en la solución de los problemas
económicos y sociales. La elección de nuestros gobernantes de manera democrática es
importante porque es el pueblo quién deposita en sus manos las riendas de la administración, por
lo tanto, es un deber velar por los intereses de su región, pero estos no hacen un verdadero
debate ante el Estado para que se comprometan a respetar las políticas públicas del territorio.
La gestión de los alcaldes se ve empañada por los problemas administrativos, la
legitimidad en lo político y la falta de autonomía fiscal. Es importante generar los diferentes
espacios políticos propios, para que cada uno de los actores participe de manera activa en la
elaboración de una verdadera política pública que atienda las necesidades de toda una población.
Es a partir de los municipios donde se pueden visualizar con claridad todos los problemas
sociales que acontecen en la comunidad, es allí donde se pueden alcanzar los objetivos en
común. La importancia de la participación ciudadana en los sectores regionales, departamentales,
municipales, en la construcción y puesta en marcha de las políticas públicas contribuye a una
democracia más participativa y pluralista.
Para Rojas (2003), la gobernabilidad en Colombia sólo es posible mediante políticas
públicas híbridas, hijas del “matrimonio indisoluble de la sectorialidad y de la territorialidad”.
Cuando se hace el cuestionamiento de las políticas públicas sectoriales en relación con
el nuevo orden global como lo es el mercado, aparecen las nuevas normas políticas. Una
20
redefinición de lo público y lo privado, con el debilitamiento del Estado alrededor de las nuevas
políticas públicas neoliberales y el interés de las nuevas empresas privadas. Las nuevas normas
de acción ordenan que los sistemas se adapten más a la protección social, es decir, a una política
de oferta más no a una política de demanda; lo que favorece la generación de empleo y la
disminución del gasto social.
Para Medellín (2003), el poco control gubernamental sobre los entes territoriales
se convierte en “…una de las fracturas esenciales que dan cuenta del desbordamiento de las
reglas sobre las leyes,
o mejor, de la escasa adecuación entre los comportamientos y las
expectativas de comportamiento de gobernantes y gobernados y los comportamientos
formalmente establecidos en la Constitución y las Leyes”.
En la Constituyente de 1991 se destaca el valor esencial de la educación, al consagrar
como elementos que caracterizan el Estado Social de Derecho, la igualdad y el “conocimiento”,
cuyos bienes afianzan y consolidan la estructura de un marco jurídico tendiente a garantizar la
existencia de un orden político, económico y social justo, en aras de la prevalencia del interés
general sobre el de los particulares (art. 1º Constitución Política). En lo relacionado con la
educación superior, según la ley 30 del 28 de diciembre de 1992 reza en su Artículo 1°:
“…la Educación Superior es un proceso permanente que posibilita el
desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral, se
realiza con posterioridad a la educación media o secundaria y tiene por objeto
el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional. En
materia de políticas públicas es un deber del estado asegurar la accesibilidad
a los jóvenes a educación con calidad, equidad y pertinencia en todos los
ámbitos de la vida social y mucho más en los sectores marginados”.
21
Según la CEPAL, en el ámbito internacional, la literatura indica que los programas de
política social aplicada han presentado limitaciones para sobrepasar en la práctica un enfoque de
asistencia social, basado principalmente en subsidios monetarios directos o indirectos (CEPAL,
2006). En Colombia la política de subsidios hacia los más desprotegidos económicamente
se ha convertido en una política básica de los gobiernos de los últimas décadas “el trato
preferencial a los más débiles representa una condición básica del orden social (Sarmiento,
1998), lo que ha generado una errática lógica entre la población. Una protección social cuyo
eje sea las necesidades de la persona, no puede estar separada de una política de
aseguramiento de las condiciones humanas en pro de mejores niveles de calidad de vida, lo
cual incluye mayor seguridad de los derechos económicos, sociales y culturales.
Esta errónea lógica de la pobreza ha generado que las políticas públicas se queden
cortas y que entes gubernamentales caigan en la obsolescencia muy rápidamente, generando
desperdicio del erario público y desgaste del ente institucional. Como medida de mejor
respuesta se plantea la generación de programas de afectación a los factores generadores
de pobreza, en particular el desempleo, la salud, la vivienda y la educación.
Según Navas (2003), el Estado colombiano es un Estado endémico, un Estado
fragmentado confrontado a la lucha por el control territorial y el temor a la fractura de la unidad
territorial. La incapacidad gubernamental para actuar sobre todo el territorio, se ve reflejada en la
falta de gobernabilidad en las regiones y el poco impacto positivo de las políticas públicas. En
las regiones, se libra a menor escala la lucha de intereses particulares cercanos al gobernante de
turno.
Es necesario precisar el papel del Estado con relación a la educación, a la luz de los
grandes consensos internacionales y de la Constitución de cada país. Al Estado le corresponde,
22
antes que nada, garantizar el derecho de todos los niños y jóvenes en edad escolar a acceder al
sistema educativo y a permanecer en él hasta completar un cierto número de años de educación
básica. Sin embargo, esta responsabilidad de cobertura no es suficiente, pues además del ingreso
es necesario asegurar que la calidad que se ofrece a todos los niños y niñas sea similar en la
educación pública y en la privada. Este es un requisito básico para la consolidación de la
democracia, ya que si la educación ofrecida por el Estado se empobrece en la misma medida en
que se empobrecen las comunidades, sólo se estará perpetuando un estado de inequidad que a su
vez perpetúa a las elites en las posiciones de poder económico y político regional y nacional e
interactuar en forma positiva, creativa y racional en el contexto inmediato de sus comunidades
(Cajiao, 2001).
1.6. Política pública como gestión del referencial cognitivo
El análisis de las políticas públicas se ha constituido en una de las corrientes más
dinámicas de la ciencia política francesa. Desde los trabajos precursores de Harold D. Laswell,
son numerosos los autores y los trabajos que recurren al aparato conceptual disponible en el
tema. Para el desarrollo de las mismas, en este ensayo s e tuvo en cuenta una diversidad de
bibliografía disponible, de la cual cabe destacar, el libro de Pierre Muller: “Las políticas
públicas”, publicado en 1992, del cual se toman apartes para hacer referencia
al análisis
cognitivo de las políticas públicas, y el trabajo realizado por Yves Mény y Jean-Claude Thoenig,
contenido en su libro: “Las políticas públicas”, publicado en 1992, en el que se analiza el marco
conceptual de las políticas públicas.
Yves Mény y Jean-Claude Thoenig, definen las políticas públicas como “el producto de
la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental” (Mény
23
y Thoenig, 1992: 89). Es decir, las políticas públicas son objetos de investigación, por lo que una
entidad observable, se puede aislar empíricamente y de manera relativamente satisfactoria.
La base teórica para definir la hipótesis de investigación, se basa en recientes modelos
de análisis, fundamentados en conceptos tales como: “redes de actores”, “sistemas de creencias”
o “universo cognitivo”, que al ser reformulados y sistematizados, han permitido teorizaciones
más globales y más ambiciosa. Es así que, en 1987, aparece una de las obras más fundamentales
en lo que a políticas públicas se refiere, L´Etat en action, de Jobert y Muller. Según Muller , “lo
que caracteriza mejor el revolcón operado por el análisis de las políticas públicas es el hecho que
se pretende entender al Estado a partir de su acción” (Muller, 1992: 93).
Según Mény y Thoenig, desde el punto de vista del análisis, una política se refiere a un
conjunto de prácticas y de normas que emanan de uno o de varios actores, mientras que una
política pública se refiere a un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o
en un espacio geográfico (la educación, el Valle del Cauca, la ciudad de Cali, etc.). Por lo
general, a una política pública se le atribuyen las siguientes características: un contenido, que
permite identificarla; un programa, puesto que una política pública no se reduce a un acto
concreto aislado; una orientación normativa, ya que la actividad pública no es aleatoria; un
factor de coerción, debido a que el actor gubernamental está investido por naturaleza autoritaria;
y una competencia social, que permite identificar la población objeto de la acción
gubernamental.
Cada política pública es “un intento por actuar sobre un campo de la sociedad, a veces
para retrasar su evolución y, lo más frecuente, para transformarla o adaptarla” (Muller, 1992:
94). De esta acción sobre la sociedad, se definen los objetivos a partir de una representación del
problema, de sus consecuencias y de las posibles soluciones para resolverlo. Por tal motivo, las
24
políticas públicas son mucho más que simples procesos de decisión en los que participan unos
actores, son el lugar donde una determinada sociedad se relaciona con el mundo.
La elaboración de una política pública se reduce a construir una representación, “…una
imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. En referencia a esta imagen cognitiva,
los actores organizan su percepción del sistema, confrontan sus soluciones y definen sus
propuestas de acción, y a este conjunto de imágenes se le denomina el referencial de la política
pública” (Muller, 1992: 97-98).
El referencial constituye la visión que se tiene del puesto y del papel en la sociedad. El
referencial de una política pública es el conjunto de normas que dan sentido a un programa
político, al seleccionar y designar los objetivos. De tal manera que, para elaborar el referencial de
una política pública se necesita en primer lugar, decodificar lo real, y en segundo lugar,
recodificar lo real, para definir el programa de acción política
Como estructura de significación, el referencial articula cuatro niveles de percepción del
mundo, que se relacionan entre sí: Los valores, como representaciones fundamentales de bien y
de mal, de lo que se desea o de lo que se descarta. Las normas, que definen las diferencias entre
lo real percibido o lo real deseado, definen unos principios de acción más que unos valores. Los
algoritmos, que son las relaciones causales que expresan una teoría de la acción. Y las imágenes,
son las que dan significación a lo que se hace inmediatamente sin tanta discusión, constituyen el
elemento central del referencial.
Si se considera el referencial de una política pública, como una representación del
puesto y del papel de un sector en la sociedad, se habla de tres elementos: El referencial global,
es una representación general alrededor de la cual se ordenan y jerarquizan las diferentes
representaciones sectoriales. Es el conjunto de valores fundamentales que constituyen las
25
creencias básicas de una sociedad, no constituye una representación perfectamente coherente del
mundo; El referencial sectorial, que representa el sector, la disciplina o la profesión, delimita las
fronteras del sector. Es una construcción social cuya coherencia nunca es perfecta; y los
operadores de transacción, entendidos como los algoritmos que realizan la operación de
empotramiento en el referencial global, que es el acto fundador de una política pública.
Por último, es importante hacer referencia a los mediadores, conocidos como actores
sociales expertos, capaces de establecer el puente entre los espacios de acción y de producción de
sentido específicos: lo global y lo sectorial. “…Los mediadores son entonces los agentes que van
a encarnar la relación compleja entre las restricciones de lo global y la autonomía de lo sectorial.
Por ello, son los mediadores del cambio” (Muller, 1992: 105).
26
2. Las políticas públicas de educación en Colombia
Al realizar una breve revisión de la evolución de los sistemas educativos en Colombia,
se puede decir que, estos son el resultado de una educación que permitía la promoción y la
difusión del ideario que legitimaba el papel del Estado en la sociedad. Estos rasgos perduraron
hasta la tercera década del siglo XX, y con la caída de la hegemonía conservadora, se generaron
algunos cambios, tales como: control de la educación por parte del Estado, extensión de la
cobertura educativa, creación de campañas educativas y la consolidación de la formación de
maestros, caracterizada por la fundación de la Escuela Normal Superior, entre otros. Sin
embargo, estas reformas duraron poco, y en el año de 1946, en medio de una serie de tensiones
políticas y de oposición por parte de las élites civiles y eclesiásticas, regresan los conservadores
al poder y la iglesia recupera el control de la educación. A partir de los años cincuenta, dentro del
contexto de la industrialización que se propuso para Colombia, se orienta el sistema educativo
hacia una formación técnica calificada (Herrera, 1999).
En nuestro país, durante la primera mitad del siglo XX, “…la educación se caracterizó
por la baja tasa de escolaridad, la falta de maestros y su escasa o nula preparación, una alta tasa
de analfabetismo, la poca inversión y prioridad en los diferentes gobiernos, la influencia de la
iglesia católica, la preponderancia de la educación secundaria y la oscilación entre las políticas y
reformas educativas descentralistas y centralistas” (Lerma, 2007).
Según lo expresa Lerma, algunas misiones extranjeras como las del profesor Currie y el
Padre Lebret, así como la misión de la Organización Internacional del Trabajo, introducen una
nueva idea de la educación, como un sistema planeado y organizado que responde a unos fines
sociales. Estas misiones propician, la formulación del primer Plan Quinquenal de Educación
Integral, el cual contempla la unificación de la escuela primaria en cinco años y la división de la
27
secundaria en dos ciclos, uno orientado a carreras prácticas y técnicas y el otro a las escuelas
normales y a la universidad.
En Colombia la educación es un servicio y, ante todo, un derecho constitucional y
ciudadano. Por eso, construir un Plan Nacional Decenal es pensar la educación en perspectiva:
¿qué va a pasar y qué debemos lograr en los próximos años en materia educativa con nuestros
niños, niñas y jóvenes? Es un acto de responsabilidad pública y social determinar cuáles son los
retos que afronta el país en la sociedad del conocimiento y en el contexto de la globalización, y
cómo podemos avanzar hasta lograr que la educación sea asumida como una política de
desarrollo.
2.1. Sistema Educativo Colombiano.
De conformidad con la Constitución de 1991 y la Ley General de Educación de 1994, es
un derecho de todos los colombianos, el acceder a la educación para su desarrollo personal y
para el beneficio de la sociedad. En Colombia la educación se ha definido como un proceso de
formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral
de la persona, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes.
En la Constitución se establece la educación como un derecho de la persona, como un
servicio público que tiene una función social, y que corresponde al Estado regular y ejercer la
inspección y vigilancia del servicio educativo, con el fin de velar por su calidad, por el
cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.
También se indica que se debe garantizar el cubrimiento del servicio y asegurar las condiciones
necesarias para acceder y permanecer en el sistema educativo.
28
El sistema educativo colombiano está organizado en cuatro niveles (Figura 2): la
Educación Inicial y Atención Integral a la Primera Infancia (EIAIPI) que incluye servicios para
los niños desde el nacimiento hasta los seis años; la educación básica que comprende nueve años
(Grados 1º. a 9º. para niños de 6 a 14 años), los cuales se dividen en cinco años de educación
primaria y cuatro años de básica secundaria; la educación media que dura dos años (Grados 10 y
11, para jóvenes de 15 y 16 años); y la educación superior, que incluye la educación técnica
profesional, la tecnológica y la profesional.
Figura 2. Sistema educativo colombiano.
Fuente: https://carmenweb2.wordpress.com/2013/10/26/sistema-educativo-colombiano/
29
En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 67 y 68 de la Constitución Nacional, y
lo establecido en la Ley 115 de 1994, la educación en Colombia es un derecho y un servicio
público, y puede ser ofrecida por el sector oficial o por particulares.
30
2.2. Marco Conceptual y Legal de la Planeación.
Otro aspecto,
es el concerniente a la planeación e importancia de los planes de
desarrollo para la sociedad y como se define la acción por parte del Estado. La planeación tiene
sus orígenes en la antigua Unión Soviética, paradójicamente, para contrarrestar los efectos del
colapso económico de los años treinta (la Gran Depresión), el “capitalismo occidental” adopta el
modelo de planes quinquenales, desarrollados por los soviéticos.
La cultura de la planeación se esparció por buena parte de los países del bloque
occidental y después de la Segunda Guerra Mundial, “… se crean departamentos de planeación
para prever los problemas económicos y sociales y elaborar planes para enfrentarlos” (Gruchy,
1999).
“Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la
situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible,
utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles. Planificación es
el proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar
las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar
soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que
de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos” (Márquez,
s.f.).
“La planificación consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios
reales para alcanzarlos” (Ackoff, 1973).
La importancia de la planificación radica en que, transforma la intención en acción y
permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos. En
31
este sentido, la planificación tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las
decisiones asumidas en el momento.
La gestión pública se define como un proceso dinámico, integral, sistemático y
participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y
rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico,
ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de
manera democrática. En tal sentido, la planificación orienta la gestión y, por lo tanto, se
constituye en la primera fase de ese proceso (DNP, 2007).
La planificación con amplia participación de las comunidades ayuda a dar legitimidad al
gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar conflictos, prevenir problemas, generar
confianza de los ciudadanos hacia la Administración, y a construir entidades viables, gobernables
y eficientes; también contribuye a formar comunidades responsables y cohesionadas.
En la planeación se reflejan los privilegios y los intereses de la relación Estado y
sociedad; significa mucho más que la elaboración de un documento de programa cada cuatro
años. Es aquí donde se hace imperativo, un análisis de los planes de desarrollo, durante los
últimos años. La planificación y los diagnósticos se convierten en el soporte de la formulación de
la política pública educativa.
2.3. El Plan Decenal de Educación.
La Constitución de 1991, exigió la producción de una ley que regulara la educación, por
lo que se expidió la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), que tiene como objeto la
educación como “…un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se
fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y
32
de sus deberes”, de la misma manera, la Ley establece las normas generales para regular el
Servicio Público de la Educación como función social y, está fundamentada en la Constitución
Política sobre el derecho a la educación.
Este principio, junto con el de la democracia participativa,
se materializa en la
definición de planes decenales de educación. El Plan Decenal de Educación está reglamentado en
el artículo 72 de la Ley General de Educación de 1994, y está concebido como “…un conjunto
de propuestas, acciones y metas que orientan el sentido de la educación para los próximos diez
años y, tiene como objetivo, generar un acuerdo nacional que comprometa al gobierno, los
diferentes sectores de la sociedad y la ciudadanía en general para avanzar en las
transformaciones que la educación necesita”.
El Plan Decenal de Educación es indicativo al proponer principios rectores, para que
cada gobierno tenga la libertad de adaptarlos según sus problemas; participativo porque
intervienen todos los sectores comprometidos con la educación en la formulación y realización
de sus propuestas; integral porque debe abarcar la totalidad de las funciones de la educación; e
iterativo porque deberá ser orientado permanentemente a partir de la evaluación de sus propios
resultados y de los cambios ocurridos en el entorno social.
El Plan Decenal de Educación es importante porque,
“…establece el valor que tiene la educación en el presente y en el futuro, y
abre la posibilidad de reflexionar sobre las oportunidades que, a través de
ella, se pueden ir generando para los niños, niñas y jóvenes. En consecuencia,
es una oportunidad y a la vez un llamado para que los diferentes actores y
sectores -maestros, rectores, directivos docentes, padres y madres de familia,
secretarios de educación- contribuyan con sus experiencias y conocimientos a
33
su formulación y realización. La ciudadanía necesita un espacio adecuado
para expresar sus acuerdos y preocupaciones, visiones y aportes. El Plan es
una herramienta privilegiada para conectar el rol social y la responsabilidad
de las personas e instituciones con la educación” (Ministerio de Educación
Nacional, 2007).
Durante los veintitrés años que tiene la expedición de la Ley 115 del 1994, se han
sucedido dos planes decenales de educación. El primer Plan Decenal de Educación, contó con
una importante participación de diversos sectores de la sociedad y se estructuró en torno a ocho
estrategias que incluían temas de calidad, eficiencia, equidad y rediseño institucional.
2.3.1. Plan Decenal de Educación: 1996-2005
El primer Plan Decenal de Educación, “La Educación un compromiso de todos”, se da
a conocer en 1996, durante el gobierno de Ernesto Samper y tenía como objetivo, conocer las
necesidades y el rumbo que debería tomar la educación durante los diez años comprendidos entre
1996 y 2005. El Plan se planteó como una gran movilización nacional por la educación, con el
propósito de que se convirtiera en política de Estado. Se concibió como instrumento indicador,
de los propósitos y las metas de la educación durante esa década y, para desarrollar las acciones
que permitieran alcanzarlas. Para su elaboración, se crearon mesas de trabajo y fue discutido
ampliamente, en encuentros de secretarios de educación, universidades, centros de investigación
e investigadores.
En agosto de 2006, el Ministerio de Educación Nacional, publicó el artículo “Balance
del Plan Decenal de Educación 1996-2005. La educación un compromiso de todos”, como
resultado del Informe Técnico elaborado por el Centro de Estudios para el Desarrollo
34
Económico-CEDE, de la Universidad de los Andes. En el informe se muestra: cómo ha sido la
evolución institucional del sector educativo en el periodo comprendido entre 1995-2006, en el
que se destaca la descentralización del sector educativo y el fortalecimiento a nivel territorial, de
las instituciones educativas y los espacios de participación de la comunidad educativa; cómo se
realizó el proceso de movilización de opinión y política de Estado, lo que permitió que la
educación sea concebida como un derecho fundamental de todos los colombianos, que sea de
calidad y que tenga impacto en lo referente a equidad, desarrollo económico del país y
convivencia democrática; los propósitos y avances, retos y experiencias desatacadas para cada
una de las estrategias y programas formulados en el Plan; cómo fue la evolución del gasto
público en educación durante la década; y finalmente plantea, cuáles son los retos del sector
educativo para los siguientes años.
2.3.2. Plan Decenal de Educación: 2006-2016
El Plan Decenal de Educación 2006-2016, se plantea en el segundo gobierno de Álvaro
Uribe como continuación del plan decenal anterior y se fundamenta en la educación, como
fuente principal de saber, que posibilite el desarrollo humano, cultural, económico y social del
país.
Durante los dos gobiernos de Álvaro Uribe (2002-2010), se consolida la
descentralización financiera de la educación, se fortalece la privatización y flexibilización del
magisterio, además, se da prioridad a la denominada ampliación de cobertura, que potencializa la
contratación con instituciones no estatales, debilitando la oferta de educación pública estatal.
Durante esta administración, culmina el primer Plan Nacional Decenal de Educación y sus
resultados se vieron reflejados en la superación de la inequidad para el acceso a la educación, la
35
reducción de la discriminación y la ampliación de cobertura educativa. Durante este periodo
también se promovieron los Planes Educativos Departamentales (PED), los Planes Educativos
Municipales (PEM) y los Planes Educativos Institucionales (PEI).
De igual manera, durante este periodo se formula el nuevo Plan Nacional Decenal de
educación, para los años comprendidos entre 2006-2016. En este plan se profundiza la parte
pedagógica, reconociendo y respetando el trabajo de los maestros como pieza fundamental en el
proceso educativo; se exalta el respeto y reconocimiento de las diferentes etnias y culturas que
existen en el territorio nacional; se reconoce y fomenta el respeto y la igualdad de género, grupos
LGBTI y discapacitados; se pretende por la creación de condiciones de atención especial para
poblaciones que así lo requieran; y se incluyen las comunidades víctimas del conflicto armado.
2.3.3. Plan Decenal Municipal de Santiago de Cali 2004-2014
El Plan Decenal Municipal de Educación 2004-2014, “Hacia un Proyecto Educativo de
Ciudad”, es el único plan decenal que se ha planteado a nivel municipal, y se hizo durante la
administración de Apolinar Salcedo. Es un documento en el que se trata de consignar, de manera
ordenada, un conjunto de esfuerzos, para encaminar y hacer posible, mediante la acción,
“…una política educativa municipal, basada en la participación de todos los
actores del sector educativo, la comunidad en general y en la gestión integral
de la administración pública, con un enfoque de desarrollo centrado en el ser
humano y con el sueño de contribuir a la transformación de Santiago de Cali
como una ciudad educadora (…) una ciudad, que construya con sus habitantes
caminos de desarrollo social, científico, tecnológico y cultural, en donde
permanentemente se asuma a la educación como uno de los aspectos más
36
importantes a ser atendidos para el avance productivo, la participación
ciudadana, la convivencia y la paz, en el mejoramiento de la calidad de vida”
(PDME, 2004: 12).
El objetivo general del Plan Decenal de Educación Municipal 2004-2014, “Hacia un
Proyecto Educativo de Ciudad”, es el de “…participar en la construcción de una ciudad
educadora en la que el ser humano sea el centro del desarrollo, realizando políticas públicas
educativas que garanticen la satisfacción del derecho a la educación y el mejoramiento de la
calidad de vida en Santiago de Cali” (SEM, 2004: 10). Para lograrlo, se establecieron cuatro
objetivos específicos: construir una gestión pública educativa integral, para el mejoramiento de
la calidad; garantizar una educación de calidad, que asegure el acceso y la permanencia en el
sistema educativo; desarrollar procesos participativos de reflexión, investigación y acción; y
contribuir a la divulgación, socialización y popularización del conocimiento y otros saberes.
A pesar de que la educación es un derecho universal, que el Estado debe garantizar,
existen diversos factores que han impedido lograr el 100% de cobertura y alcanzar plenamente la
gratuidad y la calidad, en la prestación del servicio educativo. Sin embargo, se logró ampliar la
cobertura, mejorar la infraestructura y la gestión administrativa, como productos de la
certificación del Municipio.
Un análisis de la educación para la ciudad de Cali, realizado por la Cámara de Comercio
de Cali en asocio con otras entidades, se presentó en el boletín “Cali cómo vamos”, de marzo de
2016. En el informe se analiza el desempeño de Cali en los principales indicadores de educación
preescolar, primaria, secundaria y media en relación con otras ciudades del País y del Pacífico
Latinoamericano como Guadalajara, Ciudad de Panamá, Guayaquil, Lima y Santiago de Chile.
“En términos generales: “…la educación en Cali presenta deficiencias tanto en
cobertura como en calidad, que la ubican por debajo de ciudades como Bogotá, Manizales,
37
Pereira y Medellín; Cali registra tasas de cobertura, repitencia y deserción similares a ciudades
del Pacífico Latinoamericano. Sin embargo, en términos de calidad, el desempeño de los
estudiantes en las pruebas PISA realizadas por la OCDE, ponen a la ciudad (en general a todo
Colombia) como uno de los resultados más bajos de Latinoamérica; Lo anterior deja en
evidencia el gran esfuerzo que se debe hacer en la ciudad para lograr tener una población
educada con altos estándares de calidad, requisito indispensable para un desarrollo sostenible en
la ciudad y, por ende, mejores condiciones de calidad de vida de la población” (CALI cómo
vamos, 2006).
2.4. Marco referencial (categorías de análisis).
A continuación se presentan las categorías que guiaron el presente ensayo y que se
consideran necesarias y suficientes para determinar la importancia de las políticas públicas del
sector educativo colombiano y su pertinencia en los planes de desarrollo 2004-2018.
2.4.1. Calidad educativa
Anteriormente, al hablar de calidad educativa se hacía referencia a la capacidad de un
sistema educativo para transmitir una serie de contenidos. En la actualidad, se habla de:
competencias, estándares de calidad, lineamientos curriculares, Planes de Mejoramiento,
Proyecto Educativo Institucional, Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE), evaluación y
pruebas SABER y pruebas PISA, como referentes de calidad, en los que el centro del proceso
enseñanza-aprendizaje, es el estudiante.
38
Los instrumentos que se tienen en cuenta para hacer un diagnóstico de la calidad de la
educación en Colombia son las pruebas Saber y las pruebas PISA (Programme for International
Student Assesment). Las pruebas Saber son desarrolladas por el ICFES, y en la actualidad, el
único examen de Estado del país, es la prueba Saber 11 (antes Examen del ICFES), la cual se
aplica anualmente y evalúa conocimientos en diversas áreas. El ICFES ha instaurado otras tres
pruebas, Saber 3, Saber 5 y Saber 9, que son tomadas por alumnos de los grados 3º, 5º y 9º de
todo el país, y se concentran en las áreas de matemáticas, lenguaje y ciencias.
Las pruebas PISA son desarrolladas a nivel internacional por la OECD (Organisation
for Economic Co-operation and Development), y se aplican a países pertenecientes a la OECD y
a países que quieran participar voluntariamente. La prueba se aplica cada tres años, para
examinar el rendimiento de alumnos de 15 años, respecto al desempeño en tres áreas:
matemáticas, lectura y ciencias.
Se hace necesario mantener la participación del país en las evaluaciones nacionales e
internacionales, que permitan ampliar la información sobre los factores determinantes del
aprendizaje en Colombia, lo que permitirá el desarrollo de futuras políticas públicas, y el
mejoramiento de los programas y políticas de educación. La participación de Colombia en las
pruebas PISA y en otras evaluaciones internacionales, establecen un punto de referencia de su
sistema educativo con respecto a estándares internacionales, que contribuyan a diseñar y elaborar
la política de educación ideal para lograr dichos estándares.
La calidad se mide al evaluar los resultados obtenidos por los estudiantes a nivel de
competencias, el desempeño de los docentes, la gestión de las instituciones educativas y en las
evaluaciones de Estado e internacionales. Según el Ministerio de Educación Nacional, “…los
resultados de la evaluación por competencias son una herramienta esencial para trabajar en el
39
mejoramiento de la calidad y ofrecen un diagnóstico que sirve de guía para el diseño de políticas
y Planes de mejoramiento” (MEN, 2006).
Para mejorar la prosperidad económica y social del país, Colombia ha puesto a la
educación como la principal prioridad, y ha prometido más recursos para este sector, con el
objetivo de ofrecer una educación incluyente y de calidad. De igual manera, se han introducido
mecanismos de aseguramiento de la calidad y se han hecho esfuerzos para mejorar la profesión
docente.
Todos estos logros serán cruciales para convertir en realidad las ambiciones de
Colombia de ser el país mejor educado de América Latina en 2025.
2.4.2. Cobertura educativa
La Constitución Política de 1991 define la educación como un derecho ciudadano y
establece su obligatoriedad desde los cinco a los quince años, por lo que, los diferentes gobiernos
han venido trabajando en la implementación de programas y medidas encaminadas a garantizar
el acceso a la educación (cobertura).
Las políticas educativas recientes han contribuido a ampliar significativamente la
participación de la educación en Colombia, en particular en aquellos niveles en los que el
número de matriculados había estado disminuyendo.
Durante el periodo 2002-2012, la cobertura neta a nivel de educación preescolar, básica
y media, pasó del 84% al 88% (Figura 3). Se observa que en 2012, la educación básica alcanza
las tasas de cobertura más altas, 87% para primaria y 71% para secundaria.
40
Figura 3. Tasa de cobertura neta de educación por nivel.
Fuente: Anif, con base del Ministerio de Educación Nacional
Entre tanto, las tasas de cobertura neta más bajas se registran en los niveles de transición
y educación media-superior. El nivel de transición presenta un incremento en la tasa de
cobertura, al ir del 58% en 2002, hasta el 63% observado en 2012, sin embargo, se mantiene en
niveles preocupantes.
Las menores tasas de cobertura neta se presentan en la educación media y superior,
alcanzando valores de 41% - 42%, a finales del año 2012. A pesar del aumento en la tasa desde
24% - 29% en 2002, sigue siendo preocupante que un gran número de estudiantes no accedan a
los niveles de educación media-superior.
Aunque a nivel de cobertura se han dado algunos avances en los últimos años, es
necesaria una propuesta de política educativa que permita ampliar la cobertura y la oferta
educativa a todos los niveles, de acuerdo a lo establecido por mandato constitucional.
41
La política de ampliación de cobertura pretende que todos los estudiantes,
independientemente de su procedencia, situación social, económica y cultural, puedan acceder a
la educación.
42
3. Los planes de desarrollo en Colombia y las políticas públicas de educación
En Colombia, son varios los trabajos que se han hecho sobre las políticas públicas en la
educación. Para el desarrollo de este trabajo se ha tenido en cuenta la información disponible en
la Ley General de Educación, los Planes Nacionales de Desarrollo y en una diversidad de
bibliografía disponible, de la cual cabe destacar, el trabajo realizado por Carlos Alberto Lerma
C., contenido en su libro: “El derecho a la educación en Colombia”, publicado en 2007, en el
que se analiza la educación como derecho en el marco jurídico-normativo del país, y el trabajo:
“Las Políticas Públicas y su impacto en el Sistema educativo Colombiano: Una mirada desde
los Planes de Desarrollo 1970-2002”, realizado por Martha Cecilia Herrera y Raúl Infante
Acevedo, en el que se hace un balance de la política educativa colombiana desde la perspectiva
de los planes de desarrollo, las directrices políticas y económicas que orientaron la construcción
de dichos planes y sus repercusiones en el sistema educativo colombiano.
Al analizar el contenido y la formulación de la política pública educativa se evidencia
una separación entre la concepción del derecho a la educación y las políticas, los planes,
programas y acciones en el sector educativo. Desde la promulgación de la Constitución de 1991,
el Estado y sus instituciones han privilegiado la concepción de la educación como servicio y no
como derecho humano, aunque se hable de derecho en la formalidad textual.
El futuro económico y político del país se sustenta en “los planes de desarrollo nacional
y territorial o gubernamentales”, porque tanto su contenido como su duración corresponden a un
gobierno determinado, ya sea nacional, distrital o municipal. Por tal motivo, es de gran interés,
conocer la política educativa colombiana desde la perspectiva de dichos planes. Para lograr este
propósito, es importante revisar dos puntos en particular, la relación entre las políticas públicas
43
educativas y los planes de desarrollo, y las directrices políticas y económicas que orientaron la
planeación y construcción de los planes de desarrollo y sus repercusiones en el sistema educativo
colombiano.
Es importante reconocer, en primera instancia, que a través de la democracia se decide
sobre los asuntos públicos, sin excluir o aniquilar a las minorías. En Colombia, “… por el
contrario, la regla de la cultura política hegemónica ha sido la marginación de amplios sectores
ya sea mediante fórmulas políticas excluyentes o por medio de acciones violentas” (Herrera e
Infante, 2003).
Por otra parte, las diferencias entre las organizaciones sociales y la sociedad política,
“… han conducido a diversos sectores a dudar de la posibilidad de hacer política de abajo hacia
arriba y a fortalecer, de esta forma, un proyecto estatal centrado en el respeto multicultural e
incluyente en lo social” (Escobar, Álvarez y Dagnino, 2001).
Se comenzará por definir, qué y cuál es el campo de acción de las políticas públicas,
quiénes las formulan y cómo se construyen y relacionan con los planes de desarrollo. En primer
lugar, se entiende la política pública como, un proceso en el que diversos sectores sociales
compiten por los recursos del Estado. Es el resultado de tensiones sociales entre quienes
legalmente se encuentran facultados para tomar decisiones políticas, los grupos sociales que
presentan demandas alternativas y diversos actores del contexto internacional. No siempre, la
política pública favorece necesariamente a todos los asociados ni resuelve sus problemas. En
ocasiones, sólo los conduce a situaciones manejables que garantizan gobernabilidad. “En este
sentido, “…la política pública no es solo lo económico, no es exclusivamente el plan de
desarrollo; tampoco es la ley o la norma” (Vargas, 1999).
44
A lo largo de la cadena de relaciones y decisiones que implican la construcción de
políticas públicas, los planes de desarrollo solo son una parte, y en ellos se condensa la propuesta
del gobierno para dar solución a los diferentes problemas de tipo social.
En 1950 se crea en Colombia, la Oficina de Planeación, y el primer plan quinquenal de
educación se elabora en 1957. Aunque la planeación tiene antecedentes a nivel constitucional
desde 1936, es hasta la reforma de 1968, por medio de los artículos 32 y 76 de la Constitución
Nacional, que queda institucionalizada, y se exige la adopción de un plan de desarrollo
económico y social como carta de navegación para cada gobierno (Ramírez, 1993). Por tal
motivo, a partir de 1970 por obligación constitucional, se empiezan a elaborar los planes de
desarrollo cada cuatro años.
3.1. “Hacia un Estado Comunitario”: 2002-2006
Durante el primer gobierno de Álvaro Uribe Vélez, el Plan Nacional de Desarrollo se
sustenta en la idea de que: “…La violencia ejercida por organizaciones criminales de diversa
índole es el principal desafío que afronta Colombia” (Departamento Nacional de Planeación,
2002). Se introduce el concepto de Seguridad Democrática, y a este respecto, Lerma (2007) se
refiere como el poder que tiene el Estado para penalizar y disuadir a quienes van en contra de la
normatividad, además de que permite asegurar la democracia y afianzar la legitimidad del
Estado.
Al referirse a la política social, el PND afirma que, tanto la pobreza como la
desigualdad han aumentado, que a pesar del incremento del gasto social, este no se ve reflejado
en un crecimiento de las coberturas educativas y menos de la calidad de la educación.
45
En las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, se define la Educación como
“factor esencial del desarrollo humano, social y económico y un instrumento fundamental para la
construcción de equidad social” (Departamento Nacional de Planeación, 2002). Se propone la
denominada “revolución educativa”, en la que se plantean tres estrategias: ampliar la cobertura
en educación preescolar, básica, media y superior; mejorar la calidad en la enseñanza; y mejorar
la eficiencia del sector educativo. A pesar de los resultados obtenidos, Atehortúa (2012) explica
que en el documento se muestra que:
…la estadística nacional presentaba un porcentaje considerable de la
población en edad escolar por fuera del sistema educativo y una marcada
inequidad en las posibilidades de acceso y permanencia. La calidad era
deficiente y su deterioro se observaba creciente en los grados de formación
básica y media. Además, el diseño institucional educativo no generaba
incentivos a la eficiencia y limitaba el avance en la expansión de cobertura y
mejoramiento de la calidad (p. 6).
Con base al informe, se propusieron cinco programas: ampliar la cobertura en educación
preescolar, básica y media; ampliar la cobertura en educación superior, aumentando la eficiencia
en el uso de los recursos físicos, humanos y financieros de las instituciones públicas; mejorar la
calidad de la educación preescolar, básica y media, con mecanismos ligados a estándares de
evaluación y universalización; mejorar la calidad de la educación superior mediante la
pertinencia de los programas impartidos; y mejorar la eficiencia del sector educativo impulsando
la modernización de la administración y de la gestión en el sector educativo.
Según el Plan de Desarrollo 2002-2006, a pesar del crecimiento en cobertura, ésta sigue
siendo insuficiente.
46
En 2001, 1,8 millones de niños y jóvenes (16%) estaban por fuera del sistema;
persistían las desigualdades, la elevada tasa de repitentes y deserción escolar,
especialmente en el primer grado de primaria, el crecimiento moderado e
insuficiente de la cobertura en educación superior y la inequidad en el acceso,
la baja calidad de la educación básica y media, el aumento de la brecha entre
educación pública y privada. La brecha aumentó, a pesar de que la inversión
en docentes se duplicó entre 1993 y 1998.
En el Plan Sectorial de educación 2002-2006, se propone la política de eficiencia del
sector educativo y la política de mejoramiento. Se resalta la falta de concordancia entre los
objetivos propuestos y los mecanismos para lograrlos. De acuerdo al Plan Sectorial 2002-2006:
…El Ministerio debe mejorar la calidad y oportunidad de sus programas de
asistencia técnica, y poner en marcha un sistema integrado de información
sectorial que facilite la planeación de políticas, la asignación equitativa y
eficiente de los recursos, y la oportuna evaluación y seguimiento de los
programas nacionales y regionales (Ministerio de Educación Nacional, 2003,
p. 33)
Para unificar y centralizar la información del sector educativo, se propone el sistema de
información del sector educativo, el cual “…apoyará los procesos de planeación, análisis
sectorial, formulación de políticas, y la evaluación y seguimiento de esas políticas. De manera
complementaria, el sistema de información sectorial apoyará las funciones de gestión,
coordinación, planeación y administración de entidades nacionales y territoriales” (Ministerio de
educación Nacional, 2003, p. 38).
47
Bajo el gobierno de Álvaro Uribe, el Estado abandona paulatinamente sus obligaciones,
al contratar la prestación del “servicio educativo” y trasladar la “autofinanciación” de la
educación a las instituciones y a los particulares.
3.2. “Estado comunitario: desarrollo para todos”: 2006-2010
Durante el segundo gobierno de Álvaro Uribe, el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, se guió bajo la convicción de que se debía estimular un acelerado crecimiento, hacerlo
sostenible en el tiempo, y simultáneamente, superar la pobreza y mejorar las condiciones de
equidad. Para lograrlo, se debían hacer grandes esfuerzos para incrementar el capital humano y el
capital social.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, se define la Educación como “un
instrumento para lograr la inclusión social por características diferentes a las que tienen que ver
con su nivel socioeconómico”. Es decir, la educación es el instrumento para reducir la pobreza y
alcanzar la prosperidad. Cuando se adquiere conocimientos, se incrementan las capacidades y
destrezas del individuo, lo que se refleja en el logro de competencias, que le permiten
incrementar el empleo y la productividad. Con base a lo anterior, Atehortúa (2012) argumenta
que, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 presenta una visión utilitarista y economicista
que, oculta la realidad frente a la desigualdad y elude la responsabilidad del Estado, haciendo
que la inclusión social y la equidad se aplacen para un “futuro”. A partir de dicha visión, no se
forma, se capacita.
Para el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, al transformar el capital humano y el
capital físico, se mejora la competitividad del país. Es decir, el crecimiento económico, la
reducción de la pobreza y la superación de la desigualdad, forman un estrecho vínculo de
48
dependencia, causa y efecto. Dentro de los pilares de competitividad que aumentarían el ingreso
y mejorarían su distribución estaban
…la educación, la investigación, la ampliación de conocimientos, el capital
físico y humano, el crédito popular y el apoyo al emprendimiento. La
competitividad se lograría a partir de dos grandes transformaciones, el
desarrollo de capital humano y del capital físico. La importancia del capital
humano se hace innegable: a partir del crecimiento y mejoramiento del capital
humano, se haría infraestructura, se construiría capital físico, y la inversión en
infraestructura generaría, a su vez, capital humano (Ministerio de Educación
Nacional, 2007).
Como Políticas del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. se tuvieron en cuenta: el
acceso de la población desplazada en condiciones de igualdad a los diferentes programas que
ofrece el Estado, entre los que se encuentra la educación; la universalización de la educación,
para prevenir el trabajo infantil y la protección de los jóvenes trabajadores; en términos de
equidad, la educación como oportunidad de desarrollo.
Dentro de las Metas y Acciones que presentaba el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, se encontraban: ampliación de la cobertura de la educación, desde la educación preescolar
hasta la educación superior; disminución de la tasa de deserción escolar de la educación básica,
media y superior; mejoramiento de la eficiencia; consolidación del Sistema Nacional de
Formación para el Trabajo (SNFT), en el marco el Sistema de Formación de Capital Humano.
De acuerdo con el Proyecto Educación Compromiso de Todos, “…durante la
administración de A. Uribe, aumentaron los recursos para contratación, pero no se hicieron
esfuerzos suficientes en cuanto a calidad”; y en su informe “Una mirada a las cifras de la
49
educación en Colombia 2002-2009”, se concluye que, “...hoy en día, el sector educativo cuenta
con más recursos de los que había tenido en otros gobiernos, pero ese crecimiento no se vio
reflejado en aumentos de cobertura y calidad de la educación”.
Según Gabriel Torres, coordinador de Educación Compromiso de Todos (2010),
“…durante los ocho años de administración de A. Uribe, se hicieron muchas cosas en gestión
pero no en calidad de educación, de pedagogía, además de que no se trabajó en aprendizaje y no
se vieron soluciones a los problemas de diversidad cultural, ni en las problemáticas que
mantienen las poblaciones vulnerables”.
Aunque los recursos en educación aumentaron 34% en pesos constantes entre 20052009, buena parte de los recursos destinados para educación básica se destinaron a la
contratación del servicio educativo con entidades privadas, mediante las figuras de subsidios o
colegios en concesión. No se invirtió en infraestructura ni en programas de calidad.
3.3. “Prosperidad para todos”: 2010-2014
Durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos, se presentó el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, a consideración de toda la sociedad colombiana y sus distintos
estamentos, como “el mapa y la brújula para abordar y resolver las necesidades apremiantes de la
nación, pero sobre todo para sentar las bases que nos permitan alcanzar las metas y garantizar el
cumplimiento de la visión de país y los compromisos del programa de gobierno”. El análisis para
la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, mostró que “uno de los grandes retos
que enfrentaría el país, estaba relacionado con la equidad, situación que no sólo es el resultado de
un ineficiente diseño de la política, sino también de una profunda inequidad regional. Por un
lado, se tienen unas regiones muy ricas, y por el otro, regiones muy pobres que crecen
50
lentamente y que se están quedando rezagadas frente a las demás de forma permanente”
(Departamento Nacional de Planeación, 2010).
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 señala que, “el propósito fundamental de los
próximos cuatro años será mejorar la calidad de la educación, considerada el instrumento más
poderoso para reducir la pobreza y el camino más efectivo para alcanzar la prosperidad”
(Dirección Nacional de Desarrollo, 2011). En este marco se define la Educación de Calidad
como: “aquella que forma mejores seres humanos, ciudadanos con valores éticos, respetuosos de
lo público, que ejercen los derechos humanos y conviven en paz. Una educación que genera
oportunidades legítimas de progreso y prosperidad para ellos y para el país. Una educación
competitiva, que contribuye a cerrar brechas de inequidad, centrada en la institución educativa y
en la que participa toda la sociedad” (Documento 9, Plan Sectorial de Educación 2010-2014,
2011).
En este sentido, el Ministerio de Educación Nacional estableció el Plan Nacional de
Formación Docente, como uno de los proyectos estratégicos para desarrollar la política de
calidad, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo. El programa será liderado por el
Plan Nacional de Formación Docente en coordinación con aliados, entidades territoriales,
Universidades y comunidad en general, como una oportunidad para que los docentes del país
fortalezcan sus competencias profesionales, y de esta manera se logren fortalecer las
competencias de los estudiantes.
En cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Educación 115 de 1994 y la
Ley 1450 de 2011, la política educativa del Gobierno Nacional, contenida en el Plan Nacional de
Desarrollo 2010-2014, está en armonía con los propósitos del Plan Nacional Decenal, en cuanto:
51

Se orienta a garantizar la cobertura, la calidad y la pertinencia, consolidando una política de
Estado que articula el sistema educativo de manera incluyente, coherente y con flexibilidad
pedagógica en sus diferentes niveles de educación inicial, básica, media, superior y de
formación para el trabajo.

Se propone asegurar e incrementar los recursos estatales y privados destinados a la educación
oficial y mejorar la capacidad de gestión de las instituciones del Estado.

Busca promover una cultura de paz, ciudadanía y familia, basada en una educación que
trabaje en conocimientos, actitudes, habilidades, emociones y competencias; que desarrolle,
en todos los actores educativos, la autonomía moral y ética, a partir de la reflexión sobre la
acción, y promueva el diseño e implementación de estrategias pedagógicas que garanticen la
efectiva vinculación de la familia como principal responsable del proceso de formación de sus
integrantes.

Genera las condiciones para fortalecer la calidad de la educación superior, la formación de
educación de alto nivel (maestrías, doctorados y pos doctorados) y la articulación de la
educación técnica y tecnológica al sector productivo.

Provee de mecanismos para velar por la inclusión de la población y el respeto a la diversidad,
según
etnia,
género,
opción
sexual,
discapacidad,
excepcionalidad, edad,
credo,
desplazamiento, reclusión, reinserción o desvinculación social, y genera condiciones de
atención especial a las poblaciones que lo requieran.

Define los componentes que fortalecen una cultura de la investigación y fomentan el
desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación entre las diferentes instituciones, niveles
educativos y sectores.
52

Establece las responsabilidades para garantizar el acceso, uso y apropiación crítica de las
Tecnologías de Información y Comunicación, TIC, como herramientas para el aprendizaje, la
creatividad, el avance científico, tecnológico y cultural.

Traza los lineamientos que han de consolidar la educación inicial como un propósito
intersectorial e intercultural, determinante para el desarrollo humano, la participación social y
ciudadana y el manejo de los elementos tecnológicos que ofrece el entorno.
53
3.4. “Todos por un nuevo país”: 2014 – 2018
Para el segundo mandato de Juan Manuel Santos, el propósito del PND es el de
construir una Colombia en paz, equitativa y educada. La paz, la equidad y la educación
conforman un círculo virtuoso. Una sociedad en paz es una sociedad que puede focalizar sus
esfuerzos en el cierre de brechas y puede invertir recursos en mejorar la cobertura y calidad de su
sistema educativo. Una sociedad equitativa es una sociedad sin marcadas diferencias socioeconómicas que permite la convivencia pacífica y facilita las condiciones de formación en
capital humano. Finalmente, una sociedad educada es una sociedad que cuenta con una fuerza
laboral calificada, sin grandes diferencias de ingresos y con ciudadanos que pueden resolver sus
conflictos, sin recurrir a la violencia.
“…de forma más simple: la paz favorece la equidad y la educación, la equidad
propicia la paz y la educación, y la educación genera condiciones de paz y
equidad”.
La educación es el tercer pilar de este plan, la cual se concibe como el más poderoso
instrumento de igualdad de la sociedad. La educación no solo nivela, sino que abre puertas de
progreso, y mejora la calidad de la democracia. Una población educada puede aprovechar las
oportunidades económicas que se le presentan, y tiene mayores capacidades para participar en el
sistema político, en la economía de mercado y en la defensa de sus propios derechos. Las
grandes revoluciones sociales observadas en los países en reciente desarrollo, han estado
invariablemente asociadas a grandes transformaciones educativas. Chile, por ejemplo, muestra
54
en qué medida las ventajas económicas pueden realizarse a partir de una educación más universal
y de mejor calidad.
Los grandes pilares del plan son eminentemente sociales, por lo que la estrategia de
movilidad social centrada en la salud, la educación y el empleo resulta crucial dentro del plan.
Además de las políticas para alcanzar la equidad y la educación, se incluyen otras políticas
sociales de carácter complementario, entre las que se encuentra, el aumento en la calidad y
cobertura del sistema educativo. El Plan asume la educación como el más poderoso instrumento
de igualdad social y crecimiento económico en el largo plazo, con una visión orientada a cerrar
brechas en acceso y calidad al sistema educativo, entre individuos, grupos poblacionales y entre
regiones, acercando al país a altos estándares internacionales y logrando la igualdad de
oportunidades para todos los ciudadanos.
El Plan propone como políticas de educación: obligatoriedad de la educación media;
educación inicial como derecho impostergable para menores de cinco (5) años; jornada única en
las instituciones educativas; la creación del Sistema Nacional de Educación Terciaria (SNET), el
Sistema Nacional de Calidad de la Educación Superior (SISNACES), el Marco Nacional de
Cualificaciones (MNC), el Sistema Nacional de Acumulación y Transferencia de Créditos
(SNATC); crear el Fondo de Financiamiento de la infraestructura Educativa; crear el programa
para la implementación de la jornada única y el mejoramiento de la calidad de la educación
básica y media; la focalización de subsidios a los créditos del ICETEX para beneficiarios de
créditos de Educación superior registrados en el SISBEN; convalidación de títulos en Educación
Superior; y la adjudicación de predios baldíos para la educación y la primera infancia.
55
Aunque durante los últimos años, las líneas de política en educación han sido la
ampliación de la cobertura, la calidad y la eficiencia del sector, siguen siendo insuficientes y no
permiten avanzar en la garantía del derecho a la educación.
“El informe de la relatora especial de Naciones Unidas, Katarina
Tomasevski2, sobre el disfrute del derecho a la educación en Colombia,
preparado por la Plataforma de Derechos Humanos Democracia y Desarrollo
y el más reciente informe de la procuraduría El Derecho a la Educación: la
Educación en la Perspectiva de los Derechos Humanos, coinciden en afirmar
la deficiencia de la política pública para garantizar el derecho a la
educación”.
Para el Banco Mundial, la educación, junto con la salud, la seguridad alimentaria, el
agua y el saneamiento, es fundamental para el desarrollo económico de una sociedad. Una
suficiente inversión en educación en un país se traduce en una elevada reserva de trabajadores
que pueden ser capacitados para profesiones y actividades comerciales que requieran personal
calificado, y llegar a ser personas capaces de generar bienes y servicios, crear empresas, pagar
impuestos, aumentar el gasto en consumo y contribuir, de esta manera, al crecimiento
económico; mientras que, para el FMI, la educación es una expresión del crecimiento
económico, en un modelo compuesto por tres relaciones: crecimiento del producto como función
de los insumos de capital físico y humano; acumulación del capital físico; y formación del
capital humano.
Para el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC),
2
El disfrute del derecho a la educación en Colombia Informe alterno presentado a la Relatora Especial de Naciones
Unidas sobre el derecho a la educación. Comisión Colombiana de Juristas. 2004
56
“…la educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable
para realizar otros derechos humanos. Como derecho de la autonomía de la
persona, la educación es el principal medio que permite a la población
marginada económica y socialmente, salir de la pobreza y participar
plenamente en sus comunidades. La educación desempeña un papel decisivo
en la emancipación de la mujer, la protección de los niños contra la
explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación sexual, la promoción
de los derechos humanos y la democracia, la protección del medio ambiente y
el control del crecimiento demográfico….”
En la constituyente de 1991 se destacó el valor esencial de la educación al consagrar
como elementos que caracterizan el Estado Social de Derecho, la igualdad y el “conocimiento”,
cuyos bienes afianzan y consolidan la estructura de un marco jurídico tendiente a garantizar la
existencia de un orden político, económico y social justo, en aras de la prevalencia del interés
general sobre el de los particulares (art. 1º Constitución Política de Colombia). De ahí que,
dentro del contexto constitucional, la educación como derecho esencial del hombre y de su
dignidad humana, está amparada no solamente por la Constitución Política de Colombia sino
también por los Tratados Internacionales (Lerma, 2007).
Como hemos visto, la política pública respecto de los derechos humanos se reduce a tres
indicadores básicos: cobertura, calidad y eficiencia. En los últimos años, cada plan de desarrollo
ha hecho su propio énfasis en la manera de realizar los avances y de cómo mostrar los resultados.
Se evidencia que cada una de las preocupaciones por cumplir con los indicadores señalados,
están condicionadas por las políticas de los diferentes organismos financieros internacionales,
para los cuales predomina la concepción de educación como capital humano al servicio del
crecimiento económico y no como derecho humano. Sin embargo, es importante resaltar el papel
57
de la Corte Constitucional en la promoción, discusión, argumentación y garantía de la educación
como derecho.
58
3.5. Política pública sobre educación superior en Colombia.
En 1994, la “comisión de sabios”, denominada Misión de Ciencia, Educación y
Desarrollo, diagnosticó la necesidad de la educación para Colombia, e hizo varias
recomendaciones que siguen siendo vigentes. El tiempo que toma formar una nueva generación
es de 20 años aproximadamente, tiempo que tarda en transformarse radicalmente un país, por lo
que se hace prioritario, avanzar rápidamente en la conformación de un sistema educativo
universal de calidad, que potencie y explote los talentos propios para el beneficio individual y de
la sociedad en su conjunto. La Revolución Educativa planteada por el Ministerio de Educación
Nacional, define tres estrategias para la educación del país: cobertura, calidad y eficiencia, cuyo
objetivo es el de transformar el sistema educativo en magnitud y pertinencia, para garantizar la
competitividad del país, conseguir una mayor calidad de vida y mayor equidad social.
El MEN tiene pleno convencimiento de que a través de la educación se podrá garantizar
la paz, la igualdad de oportunidades y el desarrollo del país. En este sentido, se hace necesaria la
formación de generaciones que tengan la capacidad para responder a los retos de un mundo
globalizado y en permanente evolución. En los últimos años, el gobierno nacional junto con
instituciones educativas y diferentes sectores sociales del país, ha venido promocionando la
educación no solo como factor principal de equidad, que permita una mejor distribución de la
riqueza, sino también, como motor de competitividad que propenda por la formación de talento
humano y el desarrollo de competencias para la vida laboral, sin olvidar los deberes como
ciudadano frente a la sociedad.
Para contribuir al desarrollo de la ciencia, la tecnología y las artes y responder a las
necesidades de mejorar el sector productivo y las expectativas de los jóvenes, la educación
59
superior debe aportar programas académicos pertinentes, con calidad y mayor cobertura para los
grupos menos favorecidos.
Mediante el uso de herramientas tecnológicas de última generación, metodologías
pedagógicas flexibles que permitan la formación en competencias, y currículos determinados por
las necesidades y exigencias de la economía actual globalizada y la sociedad, se favorece la
inserción temprana de los jóvenes al medio laboral y productivo del país.
Uno de los propósitos de esta política pública es la formación de talento humano
requerido para el desarrollo del país, por lo que es esencial, la formación de técnicos y
tecnólogos, que apoyen importantes procesos sociales tales como, la inclusión social, la
superación de la exclusión laboral y la reducción del desempleo entre los jóvenes. Al fortalecer
la educación técnica y tecnológica, también se favorece la movilidad de los estudiantes a través
de los diferentes ciclos de formación y los diversos niveles del sector productivo.
El objetivo principal de una formación basada en competencias y del diseño e
implementación de programas de formación por ciclos secuenciales y complementarios, es el de
permitir la titulación de profesionales a nivel técnico y tecnológico, que puedan acceder a un
empleo y permitir la continuación de sus proceso formativo.
3.5.1. Estrategias para implementar la política
La formación de calidad por competencias y por ciclos secuenciales y complementarios,
se ha venido promoviendo como política nacional, desde hace varios años. La experiencia por
parte de las instituciones de educación superior, los órganos asesores del gobierno nacional en
60
aseguramiento de la calidad (CONACES, CESU y CNA), las alianzas de la Bolsa Concursable 3,
las asociaciones y los pares académicos entre otros, han permitido identificar los puntos críticos,
las claves de éxito y los desafíos, con el fin de proponer estrategias claves que permitan seguir
fortaleciendo la educación por competencias y por ciclos.
Algunas de las estrategias que se proponen para promover la política pública en
educación superior son:
 Crear mecanismos que garanticen la sostenibilidad del programa de articulación entre la
educación media y la educación superior.
 Continuar y fortalecer el proyecto de fomento de la educación técnica profesional y
tecnológica, incluyendo la formación por ciclos secuenciales y por competencias.
 Articular la educación media con la superior.
 Trabajar con asociaciones y gremios para lograr un mayor entendimiento por parte del sector
productivo, a cerca de los niveles de formación en educación superior, la formación por ciclos
secuenciales y complementarios y por competencias y la importancia de su participación en
los proyectos formativos.
 Identificar fuentes de financiación para que jóvenes de estratos 1 y 2 puedan concluir su
formación como técnicos profesionales.
 Revisar algunas normas y desarrollar algunas nuevas: leyes 115 de 1994, 749 de 2002, 1064
de 2006 y 1188 de 2008; decreto 2888 de 2007.
 Continuar la campaña publicitaria dirigida a que los jóvenes bachilleres consideren una
formación técnica profesional, tecnológica por ciclos, como una alternativa de proyecto de
vida.
3
Cfr. CONPES 3360 DE 2005
61
 Retomar lo positivo de las propuestas de las alianzas de la Bolsa Concursable apoyadas por el
Ministerio y apoyar sus estrategias de sostenibilidad.
 Desarrollar un Marco Nacional de Cualificación que brinde un referente con relación a la
formación y contratación del talento humano, tanto al sector productivo como al educativo.
 Propiciar para que las instituciones de educación superior que han desarrollado programas con
base en competencias laborales, inicien un proceso de reconocimiento de competencias
adquiridas en el contexto productivo y faciliten el ingreso de personas que ya están en el
mundo laboral en condiciones especiales.
 Crear condiciones para que los programas que se desarrollan con el apoyo de la Bolsa
Concursable, sirvan de base para el diseño de nuevos programas por parte de otras
instituciones de educación superior.
 Revisar las formas e instituciones acreditadas para certificar competencias laborales, con la
participación del SENA, la Superintendencia de industria y Comercio y demás actores
involucrados.
3.6. Análisis comparativo de la política de educación en los Planes de Desarrollo
La política de educación que se encuentra actualmente vigente en Colombia es el
resultado de una serie de reformas e inclusiones, cuyo objetivo es el de buscar su pertinencia en
los diferentes planes de desarrollo. Los efectos de dicha política se hacen cada vez más evidentes
en el campo educativo colombiano y en los diferentes sectores sociales.
Por tal motivo, se hace necesaria una revisión de los parámetros que dicha política
propone, y analizar de manera comparativa, la política de educación en Colombia, como
herramienta estratégica, para comprender de manera clara y precisa, el estado actual de la
62
educación en nuestro país. Para este propósito se toman como fuentes teóricas, los lineamientos
básicos de los diferentes planes de desarrollo a nivel nacional, departamental (Valle del Cauca) y
municipal (Santiago de Cali).
A continuación se presenta un análisis comparativo de los objetivos, propósitos,
estrategias y metas de los diferentes planes, y sus principales diferencias.
63
Tabla 1. Plan de Desarrollo 2004-2007
REVOLUCIÓN EDUCATIVA ( 2002-2006)
Para cumplir este objetivo, el Plan de Desarrollo Educativo definió tres políticas educativas básicas:
1. Ampliar la cobertura educativa;
2. Mejorar la calidad de la educación;
3. Mejorar la eficiencia del sector educativo.
PLAN DEPARTAMENTAL
PLAN MUNICIPAL
VALLE DEL CAUCA ( 2004-2007)
SANTIAGO DE CALI ( 2004-2007)
AMPLIACIÓN DE COBERTURA, MEJORAMIENTO
CALI EDUCADORA, CULTA, DEPORTIVA Y
DE LA CALIDAD DE SERVICIOS EDUCATIVOS
RECREATIVA
Y FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
Proyecto Estratégico:
Estrategia 2:
Ampliación de Cobertura Educativa.
Garantizar el acceso y la permanencia de la población a
servicios educativos de calidad.
Metas:
 Crear 60.000 nuevos cupos escolares.
 A diciembre de 2007, se ha incrementado el
 Disminuir la deserción escolar en un 10% anual.
porcentaje total de Cobertura escolar hasta un
88%.Tasa neta de escolaridad. LB: 81%, en 2003.
Proyecto Estratégico:
 Para el período lectivo 2007-2008, se ha
Fortalecimiento de la Calidad y la Capacidad
incrementado el nivel de logro en resultados de
Institucional Educativa.
pruebas saber y censales, en el 30% de las
instituciones educativas oficiales.
Metas:
 A septiembre de 2007, se ha transformado la
 30% de los establecimientos educativos dotados con
modalidad de14 establecimientos educativos,
infraestructura y equipamiento escolar organizados y
mediante el sistema de educación media técnica.
utilizados conforme a parámetros técnicos.
 el período académico 2007 –2008, la Secretaría de
 70% de los docentes participa en programas de
Educación atiende 100.000 niños(as) de las
formación y calificación en lenguaje, Matemática,
instituciones educativas con el programa de
ciencias, competencias ciudadanas, arte, recreación,
alimentación escolar.
cultura y deporte.
 A octubre de 2007, se ha apoyado la consolidación
 Fortalecer la regionalización de la educación
de por lo menos cuatro (4) Centros Comunitarios de
superior. Coordinar con el SENA el desarrollo de
Educación Superior.
programas de formación para la población  A diciembre de 2005, la Secretaría de Educación ha
campesina.
identificado y caracterizado el 100% de la población
por fuera del Sistema Educativo.
 Para el periodo académico 2006-2007, 30
instituciones educativas oficiales han elevado los
resultados de pruebas ICFES a nivel medio.
Fuente: Elaboración propia.
En el PDD se hace énfasis en la política de ampliación de cobertura. Como primer
aspecto, aparece el mejoramiento y dotación de los establecimientos educativos en un 30%,
tanto en infraestructura como en medios tecnológicos, mientras que en el PDM, no se tiene en
cuenta la ampliación de la infraestructura y modernización. En cuanto a la cualificación docente,
64
el PDD tiene como meta el 70%, el PDM no tiene en cuenta la cualificación docente entre los
objetivos planteados para esta administración.
El Plan de Desarrollo Municipal de Santiago de Cali 2004-2007, apuesta entre muchos
de sus objetivos, a mejorar los resultados en las pruebas censales Saber, a un 30% de los colegios
no oficiales y, mejorar las pruebas ICFES a un nivel medio. Se observa entonces como los
planes de desarrollo tanto municipal y departamental en lo relacionado con la educación, no
confluyen en muchos de los objetivos planteados para el mejoramiento de la calidad educativa.
Lo anterior genera una lentitud en el avance del proceso de mejora educativa en términos
de cobertura, calidad y eficiencia para la región.
65
Tabla 2. Plan de Desarrollo 2008-2011
REVOLUCIÓN EDUCATIVA (2006-2010)
El Plan Sectorial se desarrolla alrededor de cuatro políticas fundamentales:
1. Ampliación de la cobertura educativa.
2. Mejoramiento de la calidad de la educación inicial, preescolar, básica, media y superior.
3. Pertinencia de la educación.
4. Mejoramiento de la eficiencia del sector educativo.
PLAN DEPARTAMENTAL
PLAN MUNICIPAL
VALLE DEL CAUCA ( 2008-2011)
SANTIAGO DE CALI ( 2008-2011)
TODOS Y TODAS A ESTUDIAR.
CALI SALUDABLE Y EDUCADORA
LA VALLECAUCALIDAD EDUCATIVA. EDUCACIÓN
CON PERTINENCIA.
Se da a través de los siguientes programas:
- Ciudadelas educativas
Metas Estratégicas:
 Incrementar en dos puntos porcentuales la variación positiva - Una nueva cultura educativa.
de los puntajes promedio en las pruebas ICFES frente a los
promedios nacionales, sector público.
Meta Estratégica.
 Incrementar en dos puntos porcentuales la variación positiva  A diciembre de 2011, se han construido
de los puntajes promedio en las pruebas SABER frente a los
cuatro ciudadelas educativas.
promedios nacionales, sector público.
 A diciembre de 2011, se han construido
 Aumentar a 7% el porcentaje de los Establecimientos
cuatro macro bibliotecas dentro de cada
Educativos que se ubican en categoría muy superior en las
ciudadela educativa.
pruebas ICFES. Línea de base 4.07.
 A Diciembre de 2011, se ha
 Aumentar a 11% el porcentaje de los Establecimientos
incrementado la cobertura escolar (5-17
Educativos que se ubican en categoría superior en las
años) de 86.9% a 92%.
pruebas ICFES. Línea de base 8.78.
 A Diciembre de 2011, se ha duplicado
 Aumentar a 16% el porcentaje de los Establecimientos
el
número
de
establecimientos
Educativos que se ubican en categoría alta en las pruebas
Oficiales, clasificados en nivel alto en
ICFES. Línea de base 12.03.
las pruebas ICFES.
 El 70% de los usuarios que acceden al servicio educativo
presentan nivel alto de satisfacción.
La Vallecaucalidad Educativa.
 El 30% de los estudiantes egresados de la educación media,
media técnica, obtendrán certificación de formación laboral
basada en competencias.
 El 30% de alumnos de grado 11 alcanzarán como mínimo el
nivel B1 (intermedio) en la prueba de inglés del Examen de
Estado.
 El 20% de los docentes de inglés alcanzarán el nivel B1 de
la prueba de inglés.
 El 8% de los docentes de inglés alcanzarán el nivel B2 de la
prueba de inglés.
 En un 5% la creación, producción y circulación de productos
artísticos. Bellas Artes.
 Sostenimiento y ampliación en un 5% para el cuatrienio de
la oferta educativa especializada en arte en programas de
educación formal y no formal. (Bellas Artes).
Fuente: Elaboración propia.
66
Con base a las estrategias y metas propuestas por el Plan de Desarrollo Departamental,
este hace énfasis en el mejoramiento de los resultados de pruebas externas ICFES, todos los
esfuerzos van encaminados a mejorar estos resultados a nivel departamental, buscando lograr un
mejor posicionamiento a nivel nacional en comparación con otras regiones, como por ejemplo
Bogotá y Antioquia. De igual manera, la cualificación docente en el manejo de un segundo
idioma como el Inglés.
Se sigue observando una preocupación por las mismas problemáticas del plan anterior
(2002-2006), lo que hace pensar que la incidencia en esa política no fue muy significativa,
y que la afectación social continua en baja proporciones. Los resultados de la política
2002-2006 son replanteados y son expuestos nuevamente para este nuevo periodo.
67
Tabla 3. Plan de Desarrollo 2012-2015
EDUCACIÓN DE CALIDAD, EL CAMINO PARA LA PROSPERIDAD
(2010-2014)
Los objetivos del Plan Sectorial de Educación, se constituyen en los ejes de política:
1. Alcanzar una educación inicial de calidad para la primera infancia en el marco de una atención integral.
2. Mejorar la calidad de la educación en todos los niveles.
3. Disminuir las brechas en acceso y permanencia entre población rural-urbana, poblaciones diversas, vulnerables y
por regiones.
4. Educar con pertinencia e incorporar innovación en la educación.
5. Fortalecer la gestión del sector educativo para ser modelo de eficiencia y transparencia.
PLAN DEPARTAMENTAL
PLAN MUNICIPAL
VALLE DEL CAUCA ( 2012-2015)
SANTIAGO DE CALI ( 2012-2015)
CALIDAD, PERTINENCIA Y EQUIDAD EN LA
CALI, CIUDAD EDUCADORA
OFERTA DE BIENES Y SERVICIOS SOCIALES.
Metas:
POR UN VALLE DEL CAUCA PRÓSPERO Y
 Aumentar Tasa de cobertura bruta en transición (5
DIVERSO: DISMINUCIÓN DE LAS BRECHAS DE
años). básica primaria, básica secundaria, media
BIENES Y SERVICIOS
técnica
Metas:
 Disminuir tasa de alfabetismo para población entre
 Aumentar en un punto la tasa de cobertura bruta en el
15 y 24 años.
nivel pre-escolar en el periodo de gobierno.
 Instituciones educativas oficiales con nivel bajo en
 Mantener la tasa de cobertura bruta ene l nivel básica
las pruebas saber once, con una línea base de 19.72
primaria en el periodo de gobierno.
al 2012 -2015 meta 10.
 Aumentar en un punto la tasa de cobertura bruta en el  Instituciones educativas en nivel alto en la pruebas
nivel básica secundaria en el periodo de gobierno.
saber 11, con una línea base de 34.5 al 2012 -2015
 Aumentar en un punto la tasa de cobertura bruta en el
46.
nivel de educación media en el periodo de gobierno. Todos al aula.
 Aumentar en un punto el porcentaje de matrícula  Niños y niñas matriculados en el nivel pre-escolar,
total del sector oficial que corresponda a la población
básico primario, básico secundario y media técnica.
en situación de vulnerabilidad en el periodo de  Jóvenes y adultos vinculados al sistema acelerado y
gobierno.
por ciclos
 Niños y niñas en situación de deserción escolar.
 Aulas nuevas en las instituciones educativas oficiales
balo la NTC.
 Mantenimiento de las aulas educativas bajo la norma
NTC.
Tecnología Digital en el Aula:
 Computadores para el uso en las aulas (por fuera del
aula) en las instituciones oficiales.
 Docentes capacitados en el uso de las TICS como
herramienta para mejorar el aprendizaje en el aula.
Fuente: Elaboración propia.
Con base en las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Departamental, se puede
inferir que están direccionadas, inicialmente a una educación con calidad a la primera infancia en
el marco de una atención integral, implementando proyectos como los desayunos escolares, a su
vez como una estrategia de acceso y permanencia en el sistema de los niños y niñas en el aula de
68
clase. La ampliación de cobertura en todos los niveles con el mejoramiento de las
infraestructuras escolares bajo las normas técnicas, educación para jóvenes y adultos y la
disminución de los índices de analfabetismo, haciendo de las políticas educativas pertinentes
para el sector. El PDD contempla entre otros aspectos la implementación de las TICS en el aula
de clase y la cualificación docente en el manejo de las nuevas tecnologías mejorando los
procesos de enseñanza aprendizaje.
Es importante hacer énfasis que las tasas de cobertura continúan siendo una preocupación,
pero que realmente la meta trazada para el Departamento no es muy alta ( se plantea en un
punto). El problema real está en el acceso de la población sobre todo en los niveles de la
básica secundaria y media, ya que este tipo de población está ligado a otras problemáticas
sociales que le impone otras alternativas. Es bien sabido que muchos jóvenes en situación
de pobreza, abandonan sus estudios para integrarse a pandillas que le garantizan de manera
rápida algunos medios económicos y un “status” en su entorno.
Por esa razón es importante que exista congruencia entre las políticas públicas y los planes
de la nación, el departamento y el municipio para que
construcción de una sociedad más equitativa.
se hagan avances significativos en la
69
Tabla 4. Plan de Desarrollo 2016-2019
COLOMBIA LA MAS EDUCADA ( 2014-2018)
El Plan propone como políticas de educación:
1. Jornada única escolar.
2. Educación media para todos.
3. Mayor cobertura en educación superior.
4. Mejoramiento de la calidad.
5. Impulso a la educación terciaria.
6. Subsidiar los créditos del ICETEX para beneficiarios en Educación Superior registrados en el SISBÉN.
PLAN DEPARTAMENTAL
VALLE DEL CAUCA ( 2016-2019)
EDUCACIÓN DE EXCELENCIA TRANSFORMA TU
FUTURO
PLAN MUNICIPAL
SANTIAGO DE CALI ( 2016-2019)
EDUCACIÓN CON CALIDAD, EFICIENCIA Y
EQUIDAD
Se da a través de los siguientes programas:
Meta de resultado:
1. Implementar en 50 instituciones educativas oficiales
del departamento la jornada única escolar, durante el 1. Educación pública equitativa e incluyente.
periodo de gobierno.
 Estudiantes en edad escolar vinculados al
1.1. Jornada única: mejor educación.
sistema educativo oficial en los niveles de
Incrementar 0,1 punto por encima del promedio
preescolar, básica primaria, secundaria y media.
Nacional, el índice sintético de calidad educativa
 Estudiantes en condición de extra edad
ISCE, de los establecimientos educativos que
vinculados al sistema educativo oficial.
atienden población escolar de los niveles de
 Jóvenes y adultos matriculados en ciclos
educación básica primaria, secundaria y media los
lectivos especiales integrados.
municipios no certificados del Valle del Cauca,
 Estudiantes en condición de vulnerabilidad
durante el periodo de Gobierno. - (Sin definir) beneficiados con la estrategia de paquetes
Pensar Prueba SABER.
escolares.
1.2. Educación de alto nivel y calidad.
 Instituciones
Educativas
Oficiales
que
Aumentar en 1% el porcentaje de estudiantes de los
desarrollan estrategias para promover el arte, la
Establecimientos Educativos oficiales de los
cultura, el deporte.
municipios no certificados del Valle del Cauca,
 Comités Escolares de Convivencia que atienden
ubicados en los niveles de competencia Satisfactorio
los riesgos de violencia sexual y discriminación
y Avanzado en las pruebas saber 3°, 5°, 7° y 9° ,
por orientación sexual e identidad de género.
durante el periodo de gobierno.
1.3. El valle le apuesta a la educación de calidad.
2. Calidad educativa con mayores resultados.
Disminuir en 1 punto porcentual, el número de los
 Estudiantes de las Instituciones Educativas
establecimientos educativos oficiales de los
oficiales beneficiados con el Programa de
municipios no certificados del Valle del Cauca,
Jornada Única.
ubicados en las categorías C y D de las pruebas
 Instituciones Educativas Oficiales acompañadas
saber 11° durante el periodo de Gobierno.
para el fortalecimiento de competencias básicas.
1.4. Escuelas de excelencia.
 Instituciones Educativas Oficiales con planes de
Incrementar en 4 puntos porcentuales el número de
lectura y escritura implementados.
Establecimientos educativos oficiales de los
 Instituciones
Educativas
Oficiales
que
municipios no certificados de la Entidad Territorial
implementan un sistema de evaluación para el
Certificada Valle del Cauca, que se valoran en los
mejoramiento de la calidad Educativa.
niveles de desarrollo 3 y 4, de la situación del
 Docentes y directivos docentes de Instituciones
establecimiento educativo en el resultado de la
Educativas Oficiales que inician y/o continúan
autoevaluación institucional, en el periodo de
procesos de formación e investigación
gobierno.
pedagógica.
1.5. Capacidad administrativa escolar.
70
Aumentar en un punto el porcentaje de la matrícula 3. Instituciones Educativas líderes, eficientes y
oficial de los grupos de población vulnerable
transparentes.
(étnicos, víctimas del conflicto, con discapacidad,
 Instituciones Educativas Oficiales con PEI
con talento excepcional, SRPA, LGTBI), en el
ajustado para el mejoramiento de la Gestión
periodo de gobierno.
Curricular.
1.6. Educación multicultural
 Instituciones
Educativas
oficiales
que
Cualificar 400 Docentes del sector oficial en la
implementan un modelo de Gestión de Calidad.
Cátedra de Estudios Afrocolombiano para articular
 Inspección y control a establecimiento de
los planes de estudio de los PEI, PER Y PIER de las
educación formal, educación para el trabajo y
comunidades educativas de los municipios no
desarrollo humano (ETDH) por parte de la
certificados, durante el periodo de gobierno.
SEM.
1.7. Educación para todas las edades.
 Instituciones Educativas Oficiales intervenidas
Atender 4470 estudiantes en condición de extra
con infraestructura nueva.
edad mediante la implementación de los modelos
 Instituciones Educativas Oficiales dotadas con
flexibles aceleración y círculos de aprendizaje,
mobiliario escolar o materiales y suministros.
durante el periodo de gobierno.
 Instituciones educativas oficiales fortalecidas en
2. Acceso con permanencia, pertinencia y equidad a
gestión tecnológica.
la educación preescolar, básica y media.
 Instituciones
Educativas
Oficiales
que
2.1. Todos a la escuela.
promueven estilos de vida saludable y la
Aumentar en 3% la tasa de cobertura bruta de grado
protección del ambiente, a través de los
0 a 11 en los municipios no certificados en el
proyectos escolares ambientales - PRAE.
periodo de Gobierno.
2.2. Menos deserción.
4. Una educación al compás de la innovación e
Aumentar en un punto el porcentaje de la matricula
inserta en la sociedad del conocimiento.
oficial de la zona rural en los municipios no
 Estudiantes de grado 11 de instituciones
certificados del Valle del Cauca durante el periodo
educativas oficiales beneficiados con becas para
de gobierno.
la educación superior.
2.3. Educación rural para la excelencia.
 Estudiantes beneficiados con programas de
Atender al 50% de la población joven y adulta
articulación entre la media y la educación
matriculada a través de modelos educativos
terciaria.
flexibles durante el periodo de gobierno.
 Proyectos
pedagógicos
productivos
2.4. Modelos educativos flexibles.
implementados en las instituciones educativas
Disminuir en un 0,2 el porcentaje de la tasa de
oficiales.
Analfabetismo en los municipios no certificados en
 Instituciones educativas que fortalecen el inglés
el periodo de gobierno.
a través de estrategias curriculares validadas
2.5. Valle territorio libre de analfabetismo.
institucionalmente.
Atender a 1500 jóvenes y adultos analfabetas con el
 Docentes y Directivos Docentes con
modelo ESPERE (Escuelas para el perdón y la
acompañamiento didáctico y curricular en
reconciliación), en los municipios no certificados en
estrategias pedagógicas mediadas por TIC.
el periodo de gobierno.
 Instituciones
Educativas
oficiales
con
Semilleros TIC funcionando
3. Educación para la competitividad.
3.1. Beneficiar a 1090 estudiantes de las instituciones
educativas oficiales egresados de la educación
media, con becas para el fomento de competencias
técnicas (500 estudiantes), tecnológicas (500
estudiantes), y profesionales (90 estudiantes).
3.2. Aumentar en un punto porcentual el puntaje
promedio obtenido en ingles en las pruebas saber
11 por los estudiantes de los establecimientos
educativos oficiales de los municipios no
certificados en el periodo de gobierno.
Fuente: Elaboración propia.
71
Al hacer una análisis de los objetivos y/o metas del Plan Decenal a nivel Nacional vs. el
Plan Departamental de Educación del Valle del Cauca, se hace una inferencia de la correlación
que existe entre, los objetivos planteados en lo referente a la ampliación de cobertura para todos
los ciclos desde la básica primaria-secundaria y media técnica, la jornada única, brindar una
educación con calidad, minimizar los índices de analfabetismo, apoyo a la educación superior,
mejora en el nivel en las pruebas saber, la implementación de los programas de bilingüismo,
cualificación docente, es decir que es un programa que puede atender las demandas exigidas por
el ministerio de educación. A nivel municipal podemos inferir que se hace énfasis en algunos
objetivos y/u metas del plan nacional, como es garantizar la educación de los niños y niñas en
todos los niveles y jóvenes en extra-edad, brindar una educación con calidad, la jornada única,
acompañamiento a los docente que continúan programas de carácter investigativo, mejoramiento
a la infraestructura de las instituciones educativas, seguimiento y acompañamiento a los comités
de convivencia escolar (post-conflicto). Se emplearan recursos para la implementación de la
educación terciaria un elemento esencial que no contempla con claridad el plan de desarrollo
departamental.
72
4. Conclusiones
 La globalización está determinada por los modelos económicos y las políticas de mercado,
lo que convierte a la educación, además de una mercancía útil para el sistema económico
mundial, en una herramienta para alcanzar las metas en cuanto a competitividad,
internacionalización y mejoramiento de la calidad se refiere, desplazando a un segundo
plano su función social, intelectual y cultural. Nuestro país no es la excepción. Desde que se
promulgó la Constitución Política de 1991, el sector educativo colombiano se ha venido
transformando en función de los requerimientos surgidos de la globalización, y ha venido
promoviendo políticas públicas sectoriales de tipo neoliberal. Es aquí, donde se hace
imprescindible, la participación de los Altos Directivos de Servicios Educativos
(Management), para explorar las posibilidades de diversos procesos económicos
internacionales y sus efectos sobre la estructura jurídico-política y económica del sistema
educativo colombiano, desde un enfoque crítico social, que contribuya a superar el modelo
de globalización neoliberal.
 A pesar de transformar significativamente su sistema de educación durante las últimas dos
décadas, Colombia enfrenta dos desafíos críticos: altos niveles de desigualdad desde los
primeros años de educación y un bajo nivel de calidad en el sistema educativo. Al analizar
las mayores fortalezas del sistema educativo, así como los desafíos que enfrenta, desde la
educación inicial y atención integral a la primera infancia hasta la educación superior; y con
base a observaciones de investigaciones a nivel internacional, se pueden hacer
recomendaciones sobre la forma en que Colombia puede mejorar la calidad y la igualdad de
73
su sistema educativo, a fin de alcanzar su meta de ser el país “mejor educado” de América
Latina para el año 2025. Aunque Colombia ha tenido importantes avances en cobertura, se
hace necesaria una propuesta de política educativa que permita mejorar la calidad de la
educación en todos los niveles, y convertirla en una herramienta efectiva de movilidad
social.
 Las políticas públicas constituyen una disciplina que integra elementos tanto teóricos como
prácticos, con los que se busca dar solución a las problemáticas o necesidades en un campo
determinado, por lo que se hace necesario, la pertinencia de un estudio de corte
investigativo, que permita examinar y analizar algunos de los aspectos relevantes incluidos
en las políticas públicas de educación, existentes actualmente. De esta manera, se hace
evidente que, el Alto Director de Servicios Educativos (Management), puede colaborar en la
identificación y análisis de las diferentes necesidades y carencias del sector educativo
colombiano y contribuya en la generación de estrategias y acciones con el ánimo de dar
solución a las mismas, al mismo tiempo que, participe en la elaboración del conjunto de
medidas de gobierno.
 Se hace necesario mantener la participación del país en las evaluaciones nacionales e
internacionales, que permitan ampliar la información sobre los factores determinantes del
aprendizaje en Colombia, lo que permitirá el desarrollo de futuras políticas públicas, y el
mejoramiento de los programas y políticas de educación. La participación de Colombia en
las pruebas PISA y en otras evaluaciones internacionales, establecen un punto de referencia
74
de su sistema educativo con respecto a estándares internacionales, que contribuyan a diseñar
y elaborar la política de educación ideal para lograr dichos estándares.
 Para articular las políticas territoriales y sectoriales en pro de las necesidades educativas
del municipio de Santiago de Cali, los planes operativos locales y regionales deben
articularse
con las políticas públicas nacionales, buscando enlazar las
necesidades
territoriales con las disponibilidades del gobierno nacional; es indudable que la falta de
avance real en el Departamento es el reflejo de los problemas de territorialidad y de la
falta de cohesión con el gobierno central. Desde hace más de una década en la región
del Valle del Cauca la descentralización ha favorecido más las intenciones protagónicas
de diferentes actores, gubernamentales y no gubernamentales, en menoscabo de los
fondos estatales que deben estar al servicio de la población menos favorecida.
Es necesario entonces, dar un viraje
en la formulación de las políticas públicas,
involucrando más a la población, ya que en muchas ocasiones a los gobernantes les ha
faltado capacidad para leer los intereses y sobre todo, las necesidades de los sectores más
vulnerables de la sociedad, lo que ha generado una acción social tardía que no genera
efectos concretos en el desarrollo de las regiones. Esta incapacidad hace ineficiente y
poco eficaz la aplicación de las políticas públicas. En Colombia, la triada de intereses
entre funcionarios- empresa privada y políticos hace imposible que las políticas públicas
permitan el avance equitativo de la sociedad. Mientras persista el divorcio entre estos
actores y las necesidades reales de la sociedad, la aplicación de los planes de desarrollo
será un factor muy benéfico para los intereses de quienes ostentan el poder, pero se
75
convertirá en solo un listado de acciones estériles para el beneficio de la población, que
es en definitiva el principio y el fin de las políticas públicas.
 La falta de líderes entre los agentes del Estado y su relación con la comunidad, hace más
difícil identificar con claridad las problemáticas sociales, a partir de ahí es donde se debe
empezar a legislar una política pública, es importante que las entidades del Estado conozcan
y puedan entender los diferentes cambios sociales y los diversos problemas de cada sector de
la sociedad, con el objetivo de tomar verdaderamente decisiones para hacer los cambios
sustanciales que contribuyan y atiendan verdaderamente los intereses comunes de la
población. Todo esto se hace más difícil cuando encontramos el monopolio de
la
administración pública local, que debe atender ciertas prebendas de algunos actores de la
sociedad, como es el mismo gobierno, partidos políticos, donde se hace claro la lucha de
poderes, pocos recursos, falta de creatividad y de gestión administrativa por parte de los
gobernantes locales.
Es importante generar cambios estructurales que coadyuven a la sostenibilidad de la gestión
local y se tomen con verdadera voluntad política las decisiones más adecuadas y acertadas
para atender las necesidades de la comunidad. Los elementos propios del Management de
lo Público, eficacia y eficiencia, solo serán aplicables cuando las necesidades de la
población prevalezcan sobre los intereses de los funcionarios y sus aliados políticos.
 El pacto social por el derecho a la educación planteado por el Gobierno de Juan Manuel
Santos “Colombia la más educada en el 2025”, solo será posible en las regiones, en la medida
76
que los Planes Nacional, Departamental y
Municipal
se alineen
en dirección a la
producción de modificaciones estructurales, de tal manera que se generen las condiciones
de impacto necesarias para acercarse a la solución de los problemas específicos de la
comunidad Vallecaucana. Es posible que la meta sea demasiado ambiciosa, pero lo que
si es cierto es que cuando los planes de desarrollo se aúnen, Cali y la región del Valle
del Cauca sí serán más educadas.
77
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