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Análisis de política pública y gestión pública:
Reflexiones teóricas y aplicadas al caso peruano
Flavio Ausejo
1
Contenido
Introducción ..................................................................................................................... 3
Marco conceptual para el análisis de política pública...................................................... 4
Las instituciones ............................................................................................................... 9
Situación de la gestión pública ....................................................................................... 21
Proceso de transformación de una decisión de política pública en una realidad para el
ciudadano ....................................................................................................................... 24
El rol de la Alta Dirección en la política pública y la gestión pública.............................. 31
Conclusiones ................................................................................................................... 32
Bibliografía ...................................................................................................................... 33
Tablas
Tabla 1: Relación ciudadano - politico - burocrata......................................................... 15
Tabla 2: Sistemas Administrativos Transversales ........................................................... 22
Tabla 3: Enfoque sectorial del Estado ............................................................................ 30
2
Análisis de política pública y gestión pública: Reflexiones teóricas y
aplicadas al caso peruano
Flavio Ausejo
Introducción
El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la institucionalidad
existente alrededor de la definición de políticas públicas y gestión pública en el Perú, y
surge en el contexto de una investigación en marcha sobre la aplicación de esta
aproximación conceptual –o marco teórico- a la institucionalidad existente en la
gestión de los recursos hídricos en el Perú.
El estudio de los recursos hídricos desde esta perspectiva tiene características
interesantes pues, por la naturaleza de este recurso natural, su interrelación e impacto
sobre la sociedad y el Estado son múltiples: Los recursos hídricos hacen posible la vida
de los seres vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran cantidad
de actividades económicas y productivas que hacen posible la existencia de sistemas
económicos, está integrado a las actividades sociales del hombre desde la recreación
hasta tener un rol protagónico en su cosmovisión, y está dentro de los temas que
generan discusión, y en determinadas circunstancias conflictos, en el sistema político
por el afán de controlar el acceso y disposición.
Las diferentes dimensiones en que los recursos hídricos están presentes en la sociedad
hacen que la intervención estatal, a través de la definición de política pública y gestión
pública, y la institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones tengan
particular relevancia.
La búsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos naturales, y en
particular de los recursos hídricos, de forma que pueda ser posible un desarrollo
sostenible de la sociedad orientándolo hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un
contexto donde la institucionalidad vigente puede hacer que los propósitos de la
acción estatal no puedan lograrse. La cabal comprensión de la interacción de los
diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a fin de identificar los
factores sobre lo que es necesario hacer incidencia a fin de alcanzar el propósito del
Estado en el caso de los recursos hídricos.
En ese sentido, el documento presenta una aproximación hacia la comprensión del
proceso de políticas públicas en el Perú, mostrando las interacciones que ocurren en
dicho proceso. Asimismo, el documento presenta una aproximación desde la gestión
pública, haciendo énfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y sus
organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la acción gubernamental y
lograr los objetivos de la misma.
3
Marco conceptual para el análisis de política pública
El análisis de una política pública buscar identificar las razones que explican por qué los
hechos de la realidad ocurrieron en un determinado sentido. El análisis tiene un
carácter diferente a la evaluación de una política pública, que es más descriptiva pues
tiene como propósito mostrar lo ocurrido. Cabe destacar que para realizar el análisis
es indispensable contar con una evaluación, pues es a partir de la información
obtenida que es posible realizar la fundamentación de las afirmaciones que es
presentada en el análisis1.
El análisis de la política pública implica observar el proceso global en el que se
produce. El proceso que sigue la política pública está caracterizado por la interrelación
de diferentes sistemas existentes en la sociedad y que son a través de los cuales los
ciudadanos y demás actores interactúan entre sí. El concepto de pensamiento
sistémico, desarrollado por Jamshid Gharajedaghi (1999), permite comprender el
proceso. Los diferentes elementos que están presentes en el proceso de políticas
públicas interactúan entre sí para generar un resultado, el cual va a depender de la
forma en la cual interactúan las diferentes organizaciones involucradas –al interior de
cada sistema están operando diferentes organizaciones-, y tal como señala Mario
Waissbluth, “entender las interrelaciones requiere mucho más que capacidad analítica,
la cual despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca
una explicación global. El pensamiento sistémico pone a la organización y sus partes
en el contexto de su entorno y estudia el rol de ella respecto a este entorno (el
subrayado es nuestro)” (Waissbluth (2002), pp 16-17).
Los sistemas vigentes son el político, el económico y el social, que están operando
dentro de la sociedad, y el sistema de gobierno que utiliza al Estado para hacer
efectivo el gobierno, es decir, la capacidad de tomar decisiones y hacerlas realidad a
través de sus acciones. El acceso al sistema de gobierno es posible a través del sistema
electoral. Estos sistemas están operando, se asume, en un contexto democrático. El
concepto que está detrás de estos sistemas es la gobernabilidad democrática.
“La gobernabilidad democrática se dará sólo cuando la toma de decisiones de
autoridad y la resolución de conflictos entre los actores estratégicos se produzca
conforme a un sistema de reglas y formulas que podamos calificar de
democracia.” (Prats i Catála (2001), pp. 133)
El concepto de gobernabilidad de Kooiman2, está referido a la calidad conjunta de un
sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más
amplios de los que forma parte. La gobernabilidad, entonces, surge a partir de la
interacción de diferentes sistemas y de un determinado conjunto de reglas y prácticas
que permiten dicha interacción. Bajo este enfoque el aspecto relevante es determinar
cuáles son las reglas y prácticas de la interacción de cada sistema y dentro de los
sistemas, de manera que sea posible identificar el resultado y especificar cuáles son los
1
2
Salazar, Carlos (1999). “Políticas Públicas y Think Tanks”. Konrad Adenau Stiftung. Pp.129-130
Citado por Prats i Catala, Op.cit. pp. 117-118.
4
actores beneficiados o perjudicados con dichas reglas a partir de los intereses que
están persiguiendo.
No existe un único concepto académico de democracia, pues los autores consideran
diferentes nociones para la democracia. El concepto mínimo de democracia está
referido a la definición de Shumpeter que identifica a la “democracia electoral” como
“un sistema para llegar a la toma de decisiones políticas en el que los individuos
adquieren el poder de decidir por medio de un esfuerzo competitivo por conquistar el
voto popular”. Un concepto más desarrollado es el presentado por Dahl (1998: pp 38
y 92), donde se señala que, de modo general, la democracia debe satisfacer los
siguientes estándares:
 Participación efectiva.
 La igualdad de voto.
 La posibilidad de un entendimiento informado.
 El ejercicio del control final sobre la agenda, y la inclusión de adultos.
Para alcanzar estos estándares es necesario contar con un sistema institucional:
(a) A cargo de representantes electos.
(b) Que garantiza elecciones libres, limpias y frecuentes.
(c) Que garantiza la libertad de expresión.
(d) Que provee información alternativa.
(e) Que permite la libertad y la autonomía asociativa, y
(f) Que incluye en la ciudadanía a la totalidad de los adultos.
De acuerdo a Dahl, sin estos estándares y requerimiento institucionales no es posible
lograr la “igualdad política”, es decir, la capacidad de los ciudadanos para influir
igualmente las políticas (públicas) del Estado.
Para el caso latinoamericano, dentro de los cuales está el caso peruano, el concepto de
“democracia delegativa” de O´Donnell (1994) define adecuadamente lo que ocurre.
“La democracia delegativa parece tener las mismas características formales que
las democracias liberales pero son institucionalmente huecas y frágiles. Los
votantes son movilizados por vínculos clientelistas, populistas, personalistas
(más que programáticos); los partidos y los grupos de interés son débiles y
fragmentados. En lugar de producir un medio efectivo de representación de los
intereses populares, las elecciones delegan una autoridad amplia y en gran
parte irresponsable a quien gana las presidenciales. (Prats i Catála (2001), pp.
138-139)
En las sociedades latinoamericanas, incluyendo al Perú, la democracia delegativa
explica las relaciones entre los actores estratégicos, de manera que los ciudadanos
entregan una autoridad amplia a los responsables del gobierno.
Bajo esta forma de democracia, donde la delegación hace que los responsables del
gobierno tengan un gran poder discrecional sobre las acciones del Estado, los
ciudadanos no tienen capacidad efectiva para influir en la dirección y contenido de las
5
políticas públicas. En el caso del Perú, donde cerca de la mitad de la población está en
condiciones de pobreza y extrema pobreza, y donde sus derechos ciudadanos no
pueden ser garantizados por el Estado, la interacción con el Estado estará marcada por
demandas y pedidos para atender necesidades básicas insatisfechas para alcanzar
niveles mínimos de calidad de vida. En esas circunstancias los requerimientos estarán
orientados a atender necesidades inmediatas o de corto plazo, como alimentación,
vivienda, servicios básicos –como servicios de agua potable y alcantarillado-, salud,
educación, y seguridad, como un conjunto mínimo que el Estado debe proveer de
manera directa, o generando las condiciones para que sea provisto.
Los ciudadanos no están en condiciones de atender otros aspectos, pues primero
deben satisfacer sus necesidades básicas, tal como lo explica Abraham Maslow en su
teoría sobre la motivación humana3 en donde establece una jerarquía de las
necesidades de los seres humanos. Desde la perspectiva de Maslow, los seres
humanos deben satisfacer primero sus necesidades fisiológicas, aquellas que son
esenciales como alimentarse y descansar, y una vez satisfechas puede ir cubriendo el
resto de necesidades4. Las necesidades insatisfechas influyen en el comportamiento
de las personas dado que las lleva a buscar satisfacerlas, sin embargo Maslow señala
que una vez satisfecha la necesidad no se genera comportamiento alguno.
Este impulso por satisfacer las necesidades básicas lleva a los ciudadanos a realizar
demandas al Estado, y por ello a la acción. Esto implica que deben interactuar en los
tres sistemas de la sociedad: político, económico y social. La interacción estará
marcada por lo que determina el sistema de valores vigente.
El sistema político peruano está determinado por un esquema de partidos políticos
débiles (Cavarozzi (1999): 154-157)5. La actual configuración partidaria combina
partidos sin sistema y políticos sin partido, y no llega a constituir un sistema de
partidos6. Esto significa que los partidos y los políticos representan el interés de
grupos de interés, como organizaciones gremiales y grupos empresariales, con mayor
intensidad que las aspiraciones de los ciudadanos. La forma que los ciudadanos logran
atender sus necesidades básicas es a través de métodos de presión sobre los
gobernantes de turno, pero no necesariamente a través de los partidos políticos y los
políticos. Los aspectos que pueden ser importantes para la sociedad como la
preservación de los recursos hídricos no encuentran forma de ser considerados dentro
de la plataforma partidaria o mensajes de los políticos y partidos políticos pues están
más asociados a necesidades por encima de las fisiológicas. El tema resulta atendido
cuando está en juego la dotación de agua, ya sea para beber (agua potable) o de riego.
En esos casos los ciudadanos organizados movilizan a los políticos y los partidos
políticos a partir de sus demandas, por servicios de agua potable y alcantarillado, o por
Maslow, Abraham (1943). “A theory of human motivation”. Phychological Review 50, 370-396.
La pirámide de Maslow establece las siguientes necesidades: fisiológicas, de seguridad y protección,
afiliación y afecto, estima y autorealización o autoactualización.
5
Cavarozzi, Marcelo (1999). Los partidos políticos latinoamericanos: sus configuraciones históricas y su
papel en las transiciones recientes. Pp 154-157. En: Los límites de la consolidación democrática en
América Latina. Ismael Crespo y Manuel Alcantara (eds). Ediciones Universidad de Salamanca.
6
Lopez, Sinesio. “La devaluación del Congreso”. Publicado en el blog de Sinesio Lopez. “El Zorro de
Abajo” el 01/10/09.
3
4
6
acceso o defensa de las fuentes de agua para regar los cultivos. Apenas esta necesidad
es satisfecha en el corto plazo, la motivación para la movilización desaparece. Las
demandas por la preservación y sostenibilidad del agua están dentro de necesidades
más complejas, que están muy por encima de las fisiológicas y que requieren de otras
condiciones para que provoquen una movilización sostenida y articulada a una escala
mayor de los ciudadanos.
El sistema económico actual está determinado, de acuerdo a Efraín Gonzales de Olarte
(2008), por un modelo primario exportador y de servicios, surgido a partir de la
inspiración y preceptos del “Consenso de Washigton”, que impulso una serie de
reformas y cambios económicos, pero sin tomar mucho en cuenta las estructuras
prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las
repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocarían dichos
cambios.
Para Gonzales de Olarte, el resultado alcanzado ha sido que el Perú ha logrado
estabilidad y crecimiento económico, pero sin resolver los problemas de desigualdad,
pobreza y exclusión, lo que ha generado una tensión entre la estabilidad, el
crecimiento económico y la gobernabilidad del país. Una de las características del
modelo es la reducción del tamaño y funciones del Estado, no habiendo logrado
cumplir la función de redistribuidora de recursos y oportunidades.
Bajo este modelo el Estado tiene un rol subsidiario, lo que representa que la forma en
la cual los bienes y servicios serán producidos es a través principalmente de las fuerzas
del mercado. El Estado tiene un rol promotor del mercado mediante un marco legal y
reglamentario que promueve la prestación de los servicios por empresas privadas. El
Estado entonces tiene un papel central pues establece las reglas bajos las cuales van a
interactuar todos los agentes. Este concepto es desarrollado más adelante.
Este marco es más explicito en el caso de la prestación de servicios públicos
domiciliarios, como es el caso de los servicios de agua potable y alcantarillado, que
tiene un esquema normativo particular y organizaciones responsables, y es menos
explícito en el caso de los otros usos para el agua, pero en donde también el Estado
tiene un rol poco activo en la gestión del agua, estando más en función a elementos de
carácter político o social, y menor de tipo económico.
El sistema social está relacionado a la forma en la que los ciudadanos interactúan. De
acuerdo a Lopez (1997), en su libro “Ciudadanos reales e imaginarios”, plantea que en
la sociedad existen diferentes niveles de ciudadanía producto de las desigualdades que
están dadas a partir de elementos como raza y situación económica, entre otros. Los
diferentes tipos de ciudadanía provocan que no todos tengan las mismas posibilidades
de interactuar en los otros sistemas en las mismas condiciones. Lo anterior tiene
implicancias importantes en el caso de los recursos hídricos pues provoca que las
posibilidades de interacción entre todos los actores involucrados estén dadas en
condiciones diferentes debido a las brechas existentes. Esta situación provoca que la
interacción que puede darse entre los diferentes grupos va a estar en función de su
7
condición social, lo que genera que las condiciones no sean las mismas si los actores
son una comunidad campesina o una empresa generadora de electricidad.
Los tres sistemas mencionados, el político, el económico y el social van a interactuar
en la sociedad, y los actores que van a interactuar dentro de estos tres sistemas son
partidos políticos, movimientos y organizaciones sociales, y empresas o grupos
económicos o empresariales. La interacción de estos diferentes actores es producida
dentro de estos sistemas que están funcionando bajo sus propias reglas, y que
interactúan entre sí, dando con ello las condiciones para lograr la gobernabilidad
democrática, pero con las características de democracia delegativa descrita por
O´Donnell.
En este contexto es donde se produce la discusión sobre las diferentes dimensiones
del agua, como por ejemplo, los derechos de acceso a las fuentes, las inversiones
destinadas a infraestructura de riego, generación de electricidad o abastecimiento de
agua potable para la ciudad, entre otros aspectos. Estas discusiones, sin embargo,
empiezan a tener efecto en la política pública cuando los responsables del gobierno
empiezan a tomar decisiones y ponerlas en práctica utilizando el poder del Estado y las
organizaciones estatales que lo integran. El ejercicio del gobierno, o gobernar,
consiste entonces en coordinar, orientar, influir, equilibrar la interacción entre los
actores políticos y sociales, de acuerdo a Kooiman.
La forma de acceso a las posiciones de gobierno es a través del sistema electoral, el
cual en el Perú está diseñado de forma tal que los actores en el Congreso no tienen
poder, sino que éste ha sido trasladado a los poderes fácticos como son los grupos
empresariales, la Iglesia, los organismos internacionales y los medios de comunicación.
Esto implica entonces que son estos actores quienes tienen la capacidad de tomar
decisiones y aplicarlas, utilizando para ello el aparato administrativo del Estado. Las
decisiones que tome la burocracia, que es la responsable de la puesta en práctica de
las decisiones, puede o no estar orientada hacia la creación de valor público en los
ciudadanos, y la forma de llevar a la práctica dichas decisiones puede ser a través de
mecanismos de mercado, utilizando para ello diferentes modelos de gestión, como por
ejemplo de la nueva economía institucional, también conocida como “nueva gestión
pública”, o de decisiones administrativas del Estado, a través del ejercicio del rol
regulador del Estado.
Sin embargo, es necesario hacer una precisión al momento de referirse a mecanismos
de mercado. Desde la perspectiva económica el mercado es el espacio en donde es
posible lograr la adecuada asignación de los recursos para la producción de un
producto específico de forma que la sociedad en su conjunto obtenga el mayor
beneficio neto posible. En la realidad este resultado no se concreta pues los mercados
son inevitablemente incompletos y los agentes económicos tienen acceso, por
ejemplo, a información diferenciada lo que contraría el supuesto de perfecta
información para todos los agentes en el mercado. En este sentido, no existe tal cosa
8
como “el” mercado, tan solo sistemas económicos organizados de modo diferentes7.
El problema está en las instituciones especificas que pueden inducir a los actores
individuales –ya sean agentes económicos, políticos o burócratas- a actuar de modos
que sean beneficiosos para todos.
Las instituciones
La comprensión del concepto de instituciones y su aplicación al quehacer del Estado es
un aspecto central para entender el proceso que siguen las políticas públicas y la
gestión de las mismas. Dado que la discusión entre “mercado” y “Estado” no es el
camino para la comprensión de la problemática, sino por el contrario son las
instituciones las que permiten realizar dicho análisis, es necesario definir este
concepto.
Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e informales que
moldean el comportamiento de los individuos y de las organizaciones, así como los
mecanismos de cumplimiento de las reglas. Las instituciones formales son explicitas
como por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones
informales no lo son, como por ejemplo, códigos de conducta, valores sociales, cultura
cívica, cuestiones éticas o religiosas, entre otras.
Las instituciones, entonces, tienen una acepción más restringida como una
organización formal, y una más sociológica de carácter más amplio y abstracto, como
una pauta de comportamiento social reiterado. En el intermedio, están principios,
valores, prácticas, normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta
métodos de trabajo, que son los que permiten explicar el comportamiento de actores
públicos y privados (Echevarria, 2001).
Las instituciones, en particular las informales, no son fácilmente observables, por lo
que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones humanas, pues
delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e incentivos8.
Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las instituciones puede
ser observado. Una de las principales organizaciones en la sociedad es el Estado, y
dentro del mismo las diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de
la gestión de los recursos hídricos las organizaciones estatales relevantes serán
aquellas que tienen algún tipo de responsabilidad dentro de los diferentes usos que
puede tener el agua, y que forman parte del Poder Ejecutivo, también llamado “el
gobierno”. Estas son las organizaciones que tienen la responsabilidad y la función de
hacer realidad las políticas públicas hacia los recursos hídricos y la gestión de la misma
de manera que los fines y objetivos de la acción gubernamental se hagan realidad.
Estas organizaciones pueden tener institucionalidades diferentes, y no necesariamente
7
Przeworski, Adam. Acerca del diseño del Estado: una perspectiva principal-agente. Pp. 147. En:
Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual
(1998). Proyecto de Modernización del Estado Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación.
8
Oré, Maria Teresa. (2005). “Agua: Bien común y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La
Achirana del Inca”. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
9
compatibles, en función a sus propios intereses, que podrían estar persiguiendo
objetivos diferentes del interés público.
El diseño organizacional de las organizaciones estatales influye en su capacidad para
cumplir con las funciones asignadas y determinan la forma en la cual las decisiones son
tomadas y la forma en la cual funciona su burocracia, es decir, funcionarios y personal
de las organizaciones estatales.
El diseño organizacional de las diferentes
organizaciones que conforman el Estado tiene dos modelos referentes o
configuraciones, descritos por Henry Mintzberg (1993): la burocracia profesional y las
maquinas burocráticas.
Las organizaciones llamadas burocracias profesionales son aquellas donde son
profesionales los que agregan valor, en el caso de organizaciones estatales, a la acción
del Estado. Los profesionales son los que ejercen el poder real. De acuerdo a
Mintzberg:
“La burocracia profesional contrata especialistas debidamente entrenados y
adoctrinados –profesionales– para operar la institución, y luego les da un gran
grado de control sobre su propio trabajo... este autocontrol significa que el
profesional trabaja en forma relativamente independiente de sus colegas, pero
cercano a los clientes que él sirve.... Estas suelen ser estructuras inflexibles:
adecuadas para producir un output estandarizado pero muy inadecuadas para
adaptarse a la producción de nuevos outputs”.
En el modelo de burocracia profesional aplicado al Estado, los responsables de la
organización estatal buscan estandarizar las habilidades de los funcionarios. Esto
implica que la profesionalización de los funcionarios es un elemento central para el
desarrollo y consolidación de la organización, que depende de la calidad de
profesionales con formación, lo que provoca que tengan un considerable control sobre
el trabajo que realizan, y por ello sobre las funciones que desempeñan. El
conocimiento en manos de los profesionales hace que tengan control sobre la toma de
decisiones, tanto en el nivel operativo como en el estratégico. En este tipo de diseño
organizacional las unidades operativas suelen ser muy grandes pues los profesionales
trabajan de manera independiente y requiere usualmente de gran cantidad de
personal de apoyo a las labores profesionales. El modelo de burocracia profesional es
utilizado para funciones complejas, pero que tienen cierto nivel de estabilidad. La
complejidad inherente en el desempeño de las funciones provoca que sea necesario
cierto grado de descentralización de las decisiones entre funcionarios con una gran
formación, y la estabilidad permite poner en práctica habilidades estandarizadas y con
ello trabajar con un alto grado de autonomía9.
Las organizaciones del sector estatal vinculadas a la gestión de los recursos hídricos
tienen un diseño organizacional cercano a este modelo debido a que, en efecto, son
profesionales los que desarrollan las diferentes funciones que el Estado tiene en ese
9
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice
Hall. Pp. 288.
10
campo. Los profesionales tienen un alto grado de control sobre las decisiones que
asuma el Estado en este campo, y desarrollan su propia institucionalidad.
El otro modelo organizacional, máquinas burocráticas, en su aplicación al Estado está
referido a organizaciones estatales que realizan gran cantidad de trámites repetitivos
no ejecutados por profesionales, como los servicios de aduanas, recolección de
impuestos o registro civil. Las maquinas burocráticas son descritas por Mintzberg
(1993) de la siguiente manera:
“Tareas muy especializadas y rutinarias; procedimientos operativos muy
formalizados; una proliferación de reglas, reglamentos y comunicaciones
formales; grandes unidades; agrupación funcional; poder de decisión muy
centralizado; y una sofisticada estructura administrativa con una nítida
distinción entre la línea y el staff; una tecnoestructura de analistas dedicados a
estandarizar procesos; la toma de decisiones sigue los conductos formales; gran
énfasis en la división de labores: vertical, horizontal, línea/staff, funcional,
jerárquica, y por status; una estructura obsesionada con el control y la
eliminación de las incertidumbres.”
Las características de la burocracia mecánica, aplicadas al Estado, hace posible el
desarrollo de una administración pública. Este tipo de configuración tiene funcionarios
responsables de diseñar y mantener sistemas que permiten estandarizar (normalizar)
el comportamiento de los que forman la organización y planificar sus acciones. La
dependencia de la organización estatal a los sistemas que permiten la estandarización
de las funciones es tal que la organización tiene una gran dependencia de los
responsables de los sistemas. La organización también requiere de mandos
intermedios para controlar el trabajo de las áreas responsables de desempeñar las
funciones asignadas. Todo lo anterior provoca que la estructura de la organización
tienda a ser bastante centralizada en el sentido vertical para poder ejercer el control.
Dado que para ejercer el control centralizado los sistemas deben ser simples, este tipo
de organizaciones fácilmente se puede adaptar a la producción en masa, como por
ejemplo, la entrega de certificados, derechos de propiedad o licencias10.
Aquellas organizaciones estatales responsables de, por ejemplo, la entrega de
derechos de uso sobre los recursos hídricos o del otorgamiento de tarifas, podrían
estar cerca de este modelo de diseño organizacional, en la medida que pueden crearse
sistemas estandarizados para lograr el producto: un derecho de uso o una formula
tarifaria, a ser aplicada a cierto tipo de usuario del agua.
El diseño de las organizaciones públicas determina la forma en la cual las diferentes
actividades que deben ser realizadas para cumplir las funciones y objetivos asignadas
son repartidas, y en consecuencia, las coordinaciones que deben existir para que las
diferentes partes de la organización puedan actuar de manera conjunta y cumplir con
los objetivos asignados, generando los bienes y servicios que hacen posible obtener el
resultado deseado.
10
Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratégico. Prentice
Hall. Pp. 287.
11
Los dos modelos de diseño organizacional identificados por Mintzberg, aplicados al
ámbito estatal revelan que junto con la estructura del diseño de la organización,
también debe considerarse la forma en la cual van a interactuar las partes de la
organización para el logro de los objetivos y funciones asignadas. La forma de la
interacción estará determinada por la institucionalidad existente, es decir, las reglas de
juego o directivas, tanto formales como informales al interior de la organización, y en
particular las reglas para la toma de las decisiones.
En la dimensión de las reglas informales o prácticas que operan tanto dentro de la
organización como en la relación con otras organizaciones, y en la sociedad en su
conjunto, están los elementos que explican la forma en que los actores individuales –
agentes económicos, políticos o burócratas- actúan. Las prácticas existentes van a
determinar el marco de incentivos para actuar de una determinada manera o de otra,
y con ello los intereses de cada actor.
Las diferentes formas que el marco de incentivos puede adoptar es el que determina
los resultados, y en particular si los actores involucrados van a estar dispuestos a
colaborar entre sí para alcanzar un único interés común para los tres.
El marco de incentivos puede estar definido por diferentes factores. Aunque desde
una perspectiva diferente, Kotler y Lee (2007) desarrollan cuatro herramientas para
influir en el comportamiento y participación de los ciudadanos en programas del
gobierno, adicionales al “precio”, que en el ámbito público puede ser equivalente al
pago de un impuesto o una tasa. Este enfoque resulta interesante considerarlo dado
que permite identificar incentivos diferentes a los económicos que puede provocar en
los funcionarios públicos y los diferentes actores de la sociedad determinados
comportamientos, y que diseñados de manera adecuada podrían lograr que los
diferentes actores persigan intereses comunes.
Las herramientas son las siguientes: (i) incentivos económicos, que significan que la
organización estatal entrega al ciudadano algún tipo de incentivo por realizar
determinada acción. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Municipalidad de
Santiago de Surco que realiza descuentos en el pago de determinados impuestos
municipales a los ciudadanos que participan en el programa de reciclaje de
desperdicios; (ii) desincentivos económicos, que significa establecer una sanción
económica por un determinado comportamiento del ciudadano, como por ejemplo,
aplicar una multa a los ciudadanos que ensucian la vía pública; (iii) incentivos no
económicos, que significa promover determinados comportamientos sin recurrir al
dinero, como por ejemplo, otorgar un reconocimiento público a los ciudadanos que
son buenos contribuyentes; y (iv) desincentivos no económicos, que buscan persuadir
al ciudadano para que no realice determinada acción, sin la amenaza de multa o
sanciones, como por ejemplo, entregar una advertencia a los ciudadanos que no
cumplen con las reglas de tránsito, previo a la entrada en vigencia del Código de
sanciones por infracciones de tránsito11.
Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). “Marketing del Sector Público. Todas las claves para su mejora”.
Pearson Educación S.A. pp. 127-147.
11
12
La aplicación de incentivos y desincentivos, en particular los de tipo no económico, es
un enfoque que permite incorporar elementos al marco de incentivos para lograr
determinado comportamiento por parte de la burocracia, en la cual usualmente no es
posible o existen pocas posibilidades de aplicar incentivos económicos para lograr
orientar sus esfuerzos hacia la generación de valor público.
Desde una perspectiva más amplia, cuando los mercados están ausentes y cuando los
actores particulares tienen acceso a información diferente, como es el caso de los
recursos hídricos, las relaciones entre las clases de actores estarán caracterizadas por
una relaciones entre “principales” y “agentes”, vinculados por contratos explícitos o
implícitos (Przeworski, 2008: 147-164).
La relación entre principal y agente está basada en la cantidad de información que
conoce cada parte. Los agentes tienen alguna información que los principales no
perciben en forma directa, como son conocer sus propias motivaciones, contar con un
conocimiento privilegiado de sus propias capacidades, tener la oportunidad de
observar algunas cosas que los principales no pueden ver, y llevar a cabo algunas
acciones que permanecen, al menos parte, ocultas para el principal.
Esta es justamente la posición en la que se encuentran los burócratas –profesionalesrelacionados con la gestión de los recursos hídricos, que tienen un conocimiento
mayor sobre la situación del agua y los retos que se enfrentan para lograr una gestión
sostenible. En una situación diferente están los ciudadanos y políticos, para quienes el
tema de la gestión sostenible no forma parte de los temas que deben ser atendidos
con prioridad.
El problema que enfrenta el principal frente a esta situación puede expresarse de esta
manera: Cómo inducir al agente a actuar a favor del interés del principal satisfaciendo
simultáneamente dos restricciones. La primera es la restricción de la “participación”,
es decir, que el agente reciba un ingreso (o utilidad) que esté por encima del ingreso
que podría recibir si no colabora con el principal -la oportunidad “siguiente mejor”. La
segunda restricción es de la “compatibilidad de incentivos”, esto es, que mientras el
agente está actuando para lograr los intereses del principal le es permitido actuar en
aras de su propio interés.
De acuerdo a Przeworski, la economía es una red de relaciones variadas y
diferenciadas entre clases particulares de principales y agentes. Las relaciones
específicas de principal-agente que identifica son entre ciudadanos y políticos, entre
políticos y burócratas, y entre ciudadano y burócrata. De esta manera, el desempeño
de los diferentes actores, es decir, los empresas, los gobiernos y el sistema económico
como un todo estará en función a las instituciones que regulan esas relaciones. Lo que
importa es si existen o no los incentivos para maximizar los esfuerzos de cada uno de
los actores, y si estos incentivos llevan a lograr alcanzar objetivos comunes.
La situación buscada, entonces, es aquella donde el agente obtiene más utilidad
colaborando con el principal, y en esa acción puede alcanzar simultáneamente sus
13
propios intereses. Es decir, la situación es aquella donde el ciudadano y las
organizaciones de la sociedad civil que lo aglutinan y representan demandan una visión
y acción del gobierno para lograr una gestión de los recursos hídricos que garantice su
sostenibilidad. Los políticos reconociendo y haciendo suyo ese reclamo lo incorporan
dentro de sus objetivos, al igual que los burócratas. La institucionalidad vigente debe
hacer que el marco de incentivos permita alcanzar este resultado.
La forma que tendrán las relaciones entre estos principales y agentes estará
determinada por las instituciones vigentes en la sociedad:
 Aquellas que son puramente “económicas”, como entre empleados y empleadores.
 Aquellas que son puramente “políticas”, como entre ciudadanos y gobierno o
político y burocracia.
 Aquellas que estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y
agentes económicos privados.
Para que la economía opere bien todas estas relaciones principal - agente deben estar
estructuradas de forma tal que los agentes –políticos y burócratas- orienten sus
acciones hacia el logro del interés público. Los incentivos que la institucionalidad
permite definir en la sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir
una recompensa si actúan buscado el interés público y deben sufrir un castigo cuando
no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros actores: burócratas y políticos.
La relación que se establece entre el gobierno y los agentes económicos, en el
contexto que no son las reglas del mercado las que regulen dichas relaciones, sino por
el contrario son las instituciones quienes las determinan, es central para comprender
la forma en que interactúan y los resultados de dicha interacción. Desde esta
perspectiva el rol del Estado es único pues es a partir de las decisiones administrativas
de políticos electos o de la burocracia designada que serán determinadas las
estructuras de incentivos de los agentes privados a partir del ejercicio del poder
coercitivo legalmente cualificado que tiene el Estado, a través de sus diferentes
organizaciones. A partir de este poder las organizaciones estatales puede ordenar o
prohibir acciones a través de una Ley y cambiar los precios relativos vía el sistema
fiscal. Con esta autoridad las organizaciones estatales se convierten en el factor
determinante pues define las relaciones privadas, regulando las mismas.
14
Tabla 1
Relación Ciudadano-Político-Burócrata
INTERES PRIVADO
Entorno Económico
SOCIEDAD
Ciudadano
Agentes
económicos
Ausencia de
mercado
R
e
g
l
a
s
ESTADO/ GOBIERNO
Político
n
o
r
m
a
s
y
Burócrata
INTERES PUBLICO
Entorno Político
Fuente y elaboración: Propios
Sin embargo, las organizaciones estatales no actúan de manera monolítica pues
aspectos como su diseño organizacional o los intereses de sus responsables van a darle
forma al marco normativo en el que los agentes privados van a interactuar. Esto
provoca que dicho marco no necesariamente sea un cuerpo ordenado y coherente de
ideas, por el contrario puede presentar vacios y contradicciones producto de los
elementos como imperfecta información o intereses diversos al momento de su
diseño, formalización y aplicación.
El punto crítico es la información disponible por parte de las organizaciones estatales
reguladoras del Estado y de las firmas reguladas. Las firmas reguladas tienen
información acerca de sus condiciones, como por ejemplo los costos de producción, la
demanda por sus productos, entre otros aspectos, y saben que esa información no es
conocida por el regulador. Esta situación es más intensa cuando la actividad se
produce en condiciones de monopolio, como es el caso de los servicios públicos
domiciliarios. Junto con ello, las firmas reguladas pueden realizar acciones que no son
visibles para el regulador, y que a veces pueden ser inferidas a partir de sus resultados
o monitoreadas a un cierto costo, como por ejemplo, la situación económica y
financiera de la firma regulada. Dado entonces la existencia de información y acciones
ocultas por parte de la firma regulada, la regulación óptima no es posible pues el
regulador va a establecer sus regulaciones y reglas con información incompleta, a
partir de su autoridad, al momento de determinar los precios y las reglas de
interacción en el mercado o sector. A partir de esta definición, las firmas reguladas
tomaran decisiones sobre la cantidad a producir a sabiendas que pueden estar
obteniendo ganancias superiores a las adecuadas (renta). De esta manera, la
regulación puede ser óptima sólo sujeto a la información disponible por el regulador
(Baron, 1995: 14).
15
De otro lado, dado que cualquier tipo de intervención económica del Estado tiene
consecuencias redistributivas, los diferentes grupos afectados por la regulación –
empresas, industrias, empleados, consumidores o lobbies de acción pública- tendrán
los incentivos para buscar que la regulación los beneficie y oponerse a aquella que los
perjudique.
Los reguladores pueden a su vez beneficiarse privadamente al establecer regulaciones
buscadas por determinados actores privados. Estos beneficios privados pueden ir
desde buscar la permanencia en el cargo público (reelección) hasta enriquecerse en el
cargo o una vez abandonado el mismo. La regulación puede inducir, entonces, lazos
de clientelismo entre los reguladores y los grupos regulados.
El problema institucional tiene dos aristas entonces, pues por un lado está la necesidad
de capacitar al gobierno para que intervenga de manera adecuada, y por el otro la
necesidad de inducirlo a actuar de manera correcta. Lo importante es que la
intervención del gobierno se realice teniendo como principio la búsqueda del interés
público, pero no hay forma de garantizar que esto ocurra. Incluso si el gobierno
tuviera perfecta información sobre las firmas reguladas, los instrumentos legales o
fiscales para regular y el marco institucional para ofrecer compromisos creíbles a las
firmas reguladas de no modificar las regulaciones emitidas, a pesar de cambios de
gobierno, ninguna de estas condiciones permite garantizar que el gobierno va a emitir
regulaciones que busquen el interés público, pues pueden estar presentes los
intereses privados de los reguladores.
Más aun, justamente es su capacidad para intervenir en la economía lo que vuelve al
Estado y sus organizaciones reguladoras un blanco atractivo para la influencia de
intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse abre la posibilidad de una
actuación en los reguladores y en el sector privado que trasgreda la Ley.
Por esto es que la calidad de la intervención del Estado en la economía depende de su
organización interna, en particular de la relación entre políticos y burócratas, y del
diseño de las instituciones democráticas que determinan si los ciudadanos pueden o
no controlar a los políticos. La capacidad reguladora del Estado siempre será ejercida
en condiciones de escasa información, y será vulnerable al comportamiento impropio
de los propios reguladores y/o de las firmas reguladas. La forma de evitar estos
comportamientos impropios es exógena.
Siguiendo a Przeworski, entre políticos y burócratas también existe el problema del
principal-agente pues los primeros delegan responsabilidades hacia los segundo. En
democracia la autoridad del Estado para regular coercitivamente la vida de la sociedad
proviene de las elecciones, pero muchas de las funciones y todos los servicios que
provee el Estado a los ciudadanos son delegados por los representantes electos a la
burocracia pública. La delegación de funciones y prestación de servicios resulta
inevitable. Dado que no es posible especificar de manera detallada y precisa todas las
contingencias que pueden presentarse en la función o prestación del servicio que
16
realizan los agentes, se deja que las agencias ejecutivas y administrativas tengan un
grado significativo de discrecionalidad.
En este contexto, los objetivos de los burócratas no necesariamente van a coincidir con
los objetivos de los ciudadanos o de los políticos electos que los representan. Los
burócratas pueden querer maximizar su autonomía o la seguridad de su empleo,
rendir favores clientelísticos a amigos y aliados, eludir el cumplimiento de sus
funciones, agrandar su presupuesto o simplemente enriquecerse –a expensas todo ello
del público. Los burócratas poseen información privada acerca de los beneficios y los
costos de sus acciones y pueden emprender acciones que no son posibles de observar
directamente, sino deducidas a través de sus resultados o monitoreadas a cierto costo.
Los burócratas tienen todas las condiciones para hacer prevalecer sus intereses por
encima del interés público. El reto consiste en lograr que los intereses de los
burócratas sean coincidentes con el interés del político y el interés de ambos coincida
con el interés del público.
Un problema de agencia que surge entonces y que es inherente al manejo de la
burocracia pública es la dificultad para proveer incentivos y obtener información
cuando el resultado depende de las acciones conjuntas de múltiples agentes (Miller,
1992: 128-158). Bajo ciertas circunstancias el principal puede observar solamente el
producto de las acciones del conjunto de burócratas pero no de los miembros
individuales. Estos a su vez, tienen incentivos para evadirse y ocultar información.
Lograr alinear los incentivos de todos los involucrados para conseguir resultados que
respondan a los intereses de todos requiere de condiciones institucionales
particulares. Holmstrom (1982) ha demostrado que bajo ciertas condiciones es
imposible diseñar un esquema de incentivos que simultáneamente sea respetado,
genere la cantidad eficiente de esfuerzo, y equilibre el presupuesto.
Junto con lo anterior, las burocracias públicas están enfrentadas a múltiples objetivos
que no son sencillos de establecer y son imposibles de reducir a una única dimensión.
Esto debido a la complejidad inherente a la acción gubernamental destinada a atender
las expectativas de los ciudadanos. Las burocracias públicas son frecuentemente
monopolios, lo que implica que no hay criterios comparativos a partir de los cuales
evaluar su rendimiento. Por todo ello, las burocracias públicas son más propensas a
confiar en la conformidad con las reglas antes que en los incentivos para lograr los
resultados esperados, pues estos son difíciles de establecer, a diferencia de las reglas.
El control del cumplimiento de las reglas por parte de la burocracia no es un modo
efectivo de control, pues es costoso y no establece una relación directa entre incentivo
y rendimiento. Sin embargo la mayoría de las burocracias opera de esta manera dado
que monitorear el esfuerzo individual y obtener información privada del burócrata es
prohibitivamente caro, por lo que la confianza en las reglas puede ser una buena
opción. Tirole (1994: 14) observa que “el rasgo central de una burocracia es que no se
confía en sus miembros para utilizar información que afecta a otros miembros
distintos de ellos mismos, y que las decisiones están por lo tanto basadas en las reglas
17
rígidas”. Las reglas son más fáciles de establecer y monitorear aunque no estén
vinculadas hacia el resultado sino hacia el proceso. Sin embargo, esto provoca que se
privilegie en la acción gubernamental el cumplimiento de la regla sobre el logro del
resultado.
Los servicios del Estado son producidos y distribuidos por una burocracia cuyos
miembros son nombrados por políticos. Esto provoca que el control de los ciudadanos
sobre la burocracia pueda ser solamente indirecto dado que las instituciones
democráticas no contienen mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar
directamente las acciones legales de la burocracia. La ciudadanía puede como mucho
considerar el rendimiento de la burocracia cuando sanciona a los políticos electos, que
fueron quienes lo nombraron.
En la medida que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos, ella es
responsable ante los políticos (o ante otros cuerpos nombrados por políticos como las
cortes o las agencias administrativas de control) por los servicios prestados.
Precisamente debido a que la burocracia estatal distribuye servicios a los ciudadanos,
éstos están mejor informados que los políticos acerca de su desempeño. Además, si
los políticos se preocupan por el bienestar de los ciudadanos entonces los ciudadanos
tienen los mismos intereses que los políticos, que son los principales, más que los
burócratas que son los agentes. El ciudadano podría por lo tanto confiar en la
información provista por los políticos.
Lograr un control de estas características tiene dos ventajas, pues permite al principal
recoger información a un costo más bajo que la supervisión directa (la información la
recibe un político), y el ciudadano provee información particular cuando se presentan
violaciones muy fuertes o evidentes. El control de los ciudadanos requiere de arreglos
institucionales que facilite el monitoreo de la burocracia por parte de los ciudadanos,
la transmisión de información y la sanción a las violaciones.
El problema de los ciudadanos es inducir a los políticos a aumentar el bienestar
ciudadano antes que perseguir sus propios objetivos, en colusión con la burocracia o
con los intereses privados. Sin embargo, las burocracias parecen ser autónomas de
todo control, aisladas del escrutinio público. De acuerdo a Moe (1990), en una
democracia los burócratas nunca pueden estar seguros de qué fuerzas políticas
controlaran el gobierno en el futuro y tienen razones para temer que en un futuro
gobierno será menos favorable a sus intereses que el actual. Por lo tanto, para
protegerse del riesgo moral del principal –la posibilidad de que su buena conducta no
sea premiada por un futuro gobierno- busca liberarse de cualquier control político.
A su vez, el actual gobierno puede temer que, si pierde, las fuerzas políticas que llegan
al poder quieran utilizar a la burocracia en su propio beneficio. Por lo tanto, si tienen
miedo de perder las elecciones, tienen incentivos para aislar a la burocracia del control
político, incluso a costa de sacrificar su propia influencia sobre ella. Como resultado,
políticos y burócratas coinciden en volver a la burocracia autónoma, lo que se traduce
en aplicar un diseño organizacional burocrático que no le permita lograr objetivos
sociales futuros y no desarrollar incentivos para promover este tipo de diseños.
18
La relación principal-agente entre políticos electos y ciudadanos es muy especial.
Como la soberanía se encuentra en la ciudadanía, ella es principal en relación con los
políticos que la eligen. Pero debido a que el Estado es un mecanismo centralizado y
coercitivo, los que deciden qué reglas deben obedecer los principales son los agentes,
que obligan a la ciudadanía a cumplir con ellas. Moe (1990: 232) afirma que “mientras
los ciudadanos son nominalmente superiores en esta jerarquía, los legisladores son los
que realmente tienen el poder, y el derecho a hacer la Ley. Su rol, como agentes, es
ejercer la autoridad pública, apoyada por los poderes de policía del Estado, diciendo a
los principales que hacer”
¿Por qué los políticos responderían a los ciudadanos en vez de estar coludidos con los
burócratas o con ciertos grupos particulares a los cuales se deben?. En democracia, los
gobiernos pueden ser controlados por los ciudadanos debido a que son elegidos.
Desde una mirada prospectiva los partidos políticos o candidatos realizan propuestas
de política pública durante las elecciones y explican cómo estas políticas públicas
afectarían al bienestar de los ciudadanos. Los ciudadanos deciden cuales de estas
propuestas quieren que se implementen, y los gobiernos las implementan. Por lo
tanto, las elecciones emulan a la asamblea directa y la plataforma ganadora llega a ser
el “mandato” que el gobierno debe perseguir. Sin embargo, Manin (1995) sostiene
que los políticos no están compelidos a atenerse a su plataforma en ningún sistema
democrático.
Ninguna constitución democrática a nivel nacional permite la
revocabilidad. Las disposiciones para el impeachment y los procedimientos para
retirar el voto de confianza son comunes, pero nunca están basados en la traición a las
promesas electorales. Por lo tanto, una vez que los ciudadanos eligen representantes
no cuentan con mecanismos institucionales para forzarlos a apegarse a las promesas
que hicieron durante la campaña. Los votantes pueden castigar a los políticos que
traicionan los mandatos solamente en el momento de las siguientes elecciones,
después que los efectos de la traición han sido experimentados.
¿Por qué no hay mecanismos institucionales para forzar a los que llegan al poder a ser
fieles a sus plataformas?. El argumento histórico utilizado es que debería permitírsele
a las legislaturas deliberar a fin de que los representantes puedan aprender unos de
otros, y en los casos que no estén seguros de sus juicios, los representantes puedan
consultar a expertos. Puede darse el caso que los votantes no confían en sus propios
juicios. Los ciudadanos pueden querer dar al gobierno cierta libertad para gobernar y
evaluar sus acciones en el momento de la elección. También es el caso que los
gobiernos deben tener cierta flexibilidad para enfrentarse a las circunstancias
cambiantes. Por lo tanto, hay buenas razones para que las instituciones democráticas
no tengan mecanismos que limiten a los políticos. Los ciudadanos eligen políticas que
representen nuestros intereses o candidatos que representen a los ciudadanos como
personas, pero a la vez se busca que los gobiernos sean capaces de gobernar. Como
resultado, en la medida en que los gobiernos cumplan con sus promesas, la
democracia no tiene mecanismos institucionales que aseguren que las elecciones de
los ciudadanos sean respetadas.
19
Sin embargo, retrospectivamente, el ciudadano si puede forzar al gobierno a dar
cuenta de los resultados de sus acciones pasadas. Los gobiernos son “responsables” si
los ciudadanos pueden discernir si están actuando en procura de su mejor interés, y
sancionarlos apropiadamente, de tal forma que aquellos que ocupan un cargo y actúan
en el mejor interés de los ciudadanos ganan la reelección y aquellos que no la pierden.
Incluso motivados por el auto-interés, los políticos serán inducidos a promover el
bienestar general si se les fuerza a optar entre la extracción de rentas con la
consiguiente pérdida del cargo y la no extracción de rentas junto con la permanencia
en el cargo.
Las instituciones deben entonces hacer atractivo, al menos mínimamente, para las
personas que tienen otras oportunidades el querer ser re-elegidas, y lograr que los
políticos tengan interés en hacer lo que los ciudadanos quiere que hagan. Sin
embargo, puede no ser suficiente para hacer valer la responsabilidad de los políticos
hacia los ciudadanos, sino que deben haber más condiciones: Los votantes deben ser
capaces de asignar claramente la responsabilidad por el desempeño del gobierno, los
votantes deben ser capaces de expulsar del poder a los partidos responsables de un
mal desempeño, los políticos deben tener incentivos para ser reelegidos, y los votantes
deben tener algún instrumental institucional para premiar y castigar a los gobiernos
por los resultados que generan en diferentes terrenos.
La información asimétrica entre gobiernos y votantes vuelve particularmente difícil la
puesta en práctica de la rendición de cuentas. Si los ciudadanos no están seguros
acerca de las condiciones objetivas o de las relaciones causales entre políticas y
resultados, deben confiar en otra información para evaluar las acciones del gobierno.
El aspecto central es que la probabilidad de que un gobierno se comporte bien es
sensible a la información de que dispone el ciudadano.
¿Qué arreglos institucionales entonces son necesarios para aliviar estos problemas
informacionales?. Los arreglos institucionales son los siguientes:
 La oposición. El ciudadano tiene en realidad dos agentes: el gobierno que elige las
políticas públicas y la oposición que quiere ser gobierno. La oposición es una
fuerza que puede proveer información sobre lo que hace el gobierno, pues trata de
mostrar las ausencias en las políticas que el gobierno está ejecutando.
 Los medios de comunicación, que deben informar y dirigir la atención hacia las
condiciones generales más que a los intereses particulares.
 Los mecanismos de responsabilidad no son solamente “verticales” –de políticos
electos a votantes- sino “horizontales” –de las diferentes ramas del gobierno entre
sí. Esto significa que el diseño debe hacer que las responsabilidades entre más
organizaciones estatales. Asimismo debe promoverse el debate legislativo. El
gobierno por decreto es malo pues priva de la discusión pública los temas en
debate. El gobierno por decreto debe generar presunción de que algo está
escondiéndose.
 La calidad y cantidad de información de que disponen los ciudadanos para juzgar
acciones del gobierno puede aumentarse por medio de la innovación institucional,
por medio de instituciones independientes de otros órganos de gobierno que
20
pueden proporcionar al ciudadano la información necesaria para mejorar su
evaluación posterior acerca de acciones de gobierno y no solo resultado.
o Un Consejo independiente para asegurar transparencia en las contribuciones a
las campañas electorales.
o Una rama de auditora del Estado independiente.
o Una fuente de información independiente acerca del estado de la economía.
o Un lugar privilegiado para la oposición en el control de los medios de
comunicación de propiedad pública.
Situación de la gestión pública
La gestión pública en el Perú está reglamentada por diferentes marcos normativos que
corresponden a diversas organizaciones estatales. Lo anterior provoca que las leyes y
sus reglamentos, y las directivas y regulaciones, tengan un enfoque sectorial en
función al mandato de cada organización estatal con algún tipo de responsabilidad
sobre la gestión pública.
El buen o mal desempeño de las organizaciones estatales estará en función de su
capacidad para hacer realidad las decisiones de los responsables de la política pública
y/o de los mandatos que están establecidos en el marco normativo de cada
organización. En ese sentido, son los sistemas administrativos transversales del Estado
los que hacen posible que las organizaciones estatales gestionen los diferentes
recursos (humanos y económicos) de forma que puedan lograr los resultados que la
política pública demanda. Los sistemas administrativos del Estado, sin embargo, están
organizados de manera que los espacios de coordinación están ausentes.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (2007) establece un conjunto de sistemas
administrativos que son los que le permiten a las organizaciones estatales hacer
realidad las decisiones que sus responsables toman para cumplir con su mandato legal.
A través de estos sistemas administrativos las organizaciones estatales pueden, por
ejemplo, adquirir los bienes (material de construcción) y servicios (contratar
consultores o contratistas), que le permiten hacer realidad las decisiones que toman
los responsables de la organización estatal.
Los sistemas administrativos existentes en el Perú están a cargo o bajo la
responsabilidad de una organización estatal particular, destacando aquellos que
permiten gestionar los recursos económicos del Estado, los cuales están bajo la
responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Varios de estos sistemas
administrativos cuentan con un sistema informático que permite establecer
procedimientos con una estructura lógica a partir de las directivas que regulan su
funcionamiento. Entre los sistemas informáticos que destacan está el Sistema
Integrado de Administración Financiera (SIAF) que permite gestionar los gastos que
realiza el Estado, y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que permite
gestionar los aspectos relacionados con las inversiones que realiza el Estado.
Cada organismo estatal debe asignar un funcionario público que debe
responsabilizarse del manejo de cada sistema administrativo. Un funcionario público
21
no puede ser responsable de más de un sistema. Los funcionarios públicos
responsables son los que conforman las áreas administrativas de las organizaciones
estatales, denominadas unidades orgánicas de apoyo como son las Oficinas de
Administración. Cada sistema administrativo está estructurado en función a sus
propios fines y objetivos, y tiene su propia lógica de operación, habiendo sido
concebidos de manera aislada, sin una mirada sistémica que permita a la organización
estatal poder realizar una gestión administrativa orientada hacia la provisión de todos
los elementos que permitan hacer realidad las decisiones de los responsables de la
organización estatal.
Para que lo anterior ocurra los sistemas administrativos deberían contener de manera
explícita disposiciones para coordinar las acciones entre sí, y establecer qué aspectos
requieren ser coordinados y cómo va a realizarse dicha coordinación, y qué resultado
espera lograrse después de concretada la coordinación. Sin embargo estos elementos
no están presentes.
Tabla 2
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS TRANSVERSALES
Sistema
Administrativo
Ente rector
Sistema informático
Recursos Humanos
SERVIR
En proyecto
Abastecimiento
OSCE
En el SIGA
Presupuesto Público
DNPP – MEF (Hac.)
Sistema de
Presupuesto Público
Tesorería
DNTP – MEF (Hac.)
Sistema Integrado de
Administración
Financiera (SIAF)
Observaciones
Directivas/ PpR
Endeudamiento Público DNEP – MEF (Hac.)
No
Contabilidad
DNCP – MEF (Hac.)
Sistema Nacional de
Contabilidad
Inversión Pública
DGPM – MEF (Eco.)
Sistema Nacional de
Inversión Pública
(SNIP)
De centralizado a
descentralizado (U.F. y
O.P.I.)
Planeamiento
Estratégico
CEPLAN
No
PLADES
Defensa Judicial del
Estado
DNAJ - MINJUS
En proyecto
Aplicación de Ley
Sistema de Control
Directivas
Control gubernamental CGRP
Fuente: Normas legales de cada organismo estatal rector de cada sistema
administrativo.
Elaboración: Propia.
La ausencia de mecanismos de coordinación formal agrava el hecho que los sistemas
administrativos han sido diseñados de manera aislada, sin ser concebidos como un
“sistema de sistemas” de forma que interactúen entre sí. Esto provoca que la
necesaria coordinación que debe existir, por ejemplo, entre las áreas que planifican la
forma en que las decisiones tomadas por los responsables de la organización estatal
22
serán hechas realidad, la asignación de los recursos financieros necesarios para hacer
que las actividades planificadas puedan ser ejecutadas (presupuesto) y la efectiva
contratación y/o adquisición de los bienes y servicios para hacer efectiva las
actividades programadas (abastecimientos y/o logística), no ocurra, dando como
resultado que los responsables de hacer realidad los objetivos de la política pública a
través de la gestión de los recursos asignados no cuenten con los elementos para
lograr ello.
La ausencia de una suficiente coordinación entre todos los sistemas administrativos
que permita a los responsables de dicha gestión, desde la perspectiva de su propia
organización, establecer los fines y objetivos de lo que provoca los resultados de la
gestión sea limitada. De acuerdo a Oré (2009), “las instituciones estatales relacionadas
con el recurso hídrico se han multiplicado, generando dispersión y la complicación de
la gestión del agua”. A mayor cantidad de organizaciones estatales involucradas las
posibilidades de una planificación conjunta se reducen significativamente, lo cual se ve
agudizado por el aislamiento que existe entre los sistemas administrativos y entre las
organizaciones estatales.
El enfoque sectorial, más allá de las deficiencias en la gestión para alcanzar las metas
programadas para cada organización como se ha explicado, hace que el Estado no
puede responder de manera integrada a los retos que implica darle sostenibilidad a los
recursos hídricos. Las dificultades del Estado para diseñar y ejecutar una gestión de los
recursos hídricos con un enfoque multisectorial son debidas a la ausencia de una
institucionalidad que promueva la coordinación entre las diferentes organizaciones
estatales. Los sistemas que deberían permitir esta mirada coordinada no existen,
aunque si están previstos en el marco legal12.
Debido a lo anterior, en la administración pública no existen mecanismos endógenos
que lleven a las organizaciones estatales a diseñar y utilizar espacios de coordinación
de sus actividades, y más allá del mandato legal, a desarrollar la práctica de coordinar
entre ellas, o a la creación de espacios concretos y formales (reglamentados) que
permitan hacerla realidad dicha coordinación. Esta realidad existe a pesar que los
marcos normativos de muchas organizaciones estatales involucradas establecen de
manera expresa que parte de su función es coordinar acciones con otras
organizaciones estatales. En el caso de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), por
ejemplo, dentro de sus funciones está la conducción y coordinación de las acciones
con los gobiernos regionales y otras organizaciones estatales que forman parte del
Sistema Nacional de Recursos Hídricos que está bajo su responsabilidad13. Las razones
que explican este resultado (nula o escasa coordinación) están justamente en la
ausencia de incentivos para una acción coordinada, entre las diversas áreas dentro de
la organización estatal y entre las organizaciones estatales. Lo anterior es debido,
como se ha explicado, al hecho que los sistemas administrativos y las funciones de las
12
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo establece que junto con los sistemas administrativos debería
existir los sistemas funcionales, que son los que hacen posible que la organización estatal cumpla con el
mandato recibido en el marco legal, a través del adecuado desempeño de las funciones asignadas. Esta
disposición supone que la asignación de las funciones ha surgido de un análisis sistémico, lo cual no
necesariamente es cierto.
13
Art 15 de la Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338), publicada el 30 de marzo del 2009.
23
organizaciones estatales han sido concebidos de manera aislada y no con un enfoque
integral y sistémico.
Proceso de transformación de una decisión de política
pública en una realidad para el ciudadano
El marco institucional del Estado peruano determina que el proceso para convertir en
realidad una decisión de política pública, que involucra a uno o más sectores, requiere
de la interacción de varias organizaciones del Estado y de los órganos -o unidades
orgánicas- que existen al interior de cada organización.
En ese sentido, las decisiones de política pública, es decir, la definición de los
responsables de la política pública sobre lo que piensan hacer para atender los
requerimientos y expectativas de los ciudadanos con respecto a los diversos temas que
son una preocupación para la sociedad, deben ser de preferencia explícitas y
verbalizadas de manera que los tomadores de decisión de política pública transmitan
con claridad cuál es el propósito de la misma, y los funcionarios y personal de las
organizaciones estatales, y los ciudadanos en general puedan visualizarla con claridad.
En el caso peruano la gran mayoría de las políticas públicas no están verbalizadas ni el
propósito de la misma es lo suficientemente claro como para guiar las acciones de las
diferentes organizaciones del Estado responsables de hacerla realidad. Un ejemplo de
adecuada definición de política pública es el caso de la política nacional del medio
ambiente14, que establece con precisión los fines de la acción del Estado en este tema,
concentrando los esfuerzos del Estado en el desarrollo sostenible.
La ausencia o poca claridad en la definición de la política pública provoca que los
funcionarios y personal de dichas organizaciones tengan diferentes impresiones y
percepciones sobre el propósito de la política pública, lo que lleva a que al momento
de diseñar y planificar las acciones no exista una visión clara y unificada sobre cuál es
el propósito de las acciones a ser ejecutadas por las organizaciones estatales
involucradas. De hecho en muchos casos existen formulados planes maestros o planes
directores sin que exista claridad sobre el propósito de la acción del Estado, lo que en
la práctica hace inviable la realización de dichos planes dado que las acciones
contenidas no está asociadas a un propósito. Lo anterior provoca que al momento de
realizar la evaluación, pueda ser que la actividad se haya realizado, pero al no existir
claridad sobre el propósito los resultados obtenidos son difusos o inexistentes.
Junto con lo anterior, el propósito de la política pública debe estar dentro de los
alcances del marco legal que regula las decisiones y acciones de la organización
“La Política Nacional del Ambiente tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de las personas,
garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el
desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus
componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera
responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona.” Política Nacional
del Ambiente 2009 – 2021. Ministerio del Ambiente. Pp. 3
14
24
estatal15. En el caso de que la política pública requiera de la acción de varias
organizaciones del Estado, todas ellas deben tener dentro de su marco legal asignada
una función en ese sentido de manera que puedan actuar. Lo anterior implica que
deba existir una adecuada coordinación entre todas.
Para hacer realidad la política pública el marco legal de las organizaciones involucradas
debe autorizar a sus funcionarios a tomar decisiones específicamente en dicha
temática, y los funcionarios deben además contar con las capacidades y competencias
de gestión pública para encontrar la forma más eficiente, eficaz, económica y con
calidad de convertir la decisión de política pública en un bien o servicio ofrecido por el
Estado, sea de manera directa o indirecta.
La política pública puede tener características nacionales o sectoriales 16 y debe
establecer los objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, estándares
nacionales de cumplimiento, y provisión de servicios a entregar y supervisar para el
desarrollo de las actividades públicas y privadas que son materia de la política
pública17. Estas características no están presentes en la mayoría de políticas públicas
que el Estado peruano ejecuta.
La mayoría de políticas públicas están diseñadas y contenidas en dispositivos legales
que son un instrumento de gestión insuficiente para detallar todos los elementos que
requiere el diseño de una política pública, y que podría estar mejor detallado en un
documento de trabajo. Dos ejemplos interesantes son los documentos de trabajo que
contienen la política de medio ambiente, del Ministerio del Ambiente, y el Marco
Macroeconómico Multianual, del Ministerio de Economía y Finanzas. Ambos
documentos son un ejemplo interesante de definición y verbalización del propósito de
la acción gubernamental en el tema del medioambiente y económico-fiscal.
La clara definición de la política pública es un elemento importante para hacer realidad
una decisión, pero insuficiente. Junto con la decisión y el marco legal que permita a las
organizaciones involucradas actuar en el tema es necesario definir la manera en que
será hecha realidad la decisión de política pública. La capacidad de gestión pública,
como se ha mencionado, está en función de las capacidades y competencias de los
funcionarios y personal de las organizaciones estatales en el tema en el que los
ciudadanos están esperando una acción del Estado y también en sus capacidades y
competencias en la gestión de los sistemas del Estado, es decir, los funcionarios y
personal de las organizaciones estatales involucradas en el tema deben ser capaces no
solo de diseñar la manera en que será hecha realidad la decisión de política pública,
sino también deben ser capaces de utilizar los procedimientos del Estado de forma que
puedan transformar la decisión de política pública en una o más acciones de las
organizaciones estatales, de forma que produzcan un resultado para los ciudadanos.
15
Las organizaciones estatales requieren de un mandato legal expreso para actuar en un determinado
sector o temática. En caso contrario estarían abusando de su autoridad.
16
De acuerdo a la clasificación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley N° 29158), publicada el 20
de diciembre de 2007, Art. 2. La política nacional ambiental mencionada es de tipo nacional pues es
transversal a la acción del Estado dado que involucra a todos los sectores del Estado.
17
Ley N° 29158. Art. 4.
25
La capacidad de gestión pública significa que los funcionarios y personal de la
organización estatal responsable de atender la temática deben diseñar una estrategia
para hacer realidad la decisión de política pública. El desarrollo de la estrategia tiene
como supuesto que la organización estatal tiene dentro de sus funciones atender dicha
problemática. En el caso de los ministerios, por ejemplo, la temática debe estar dentro
de las funciones asignadas en su Ley de Organización y Funciones18. El desarrollo de la
estrategia debe estar bajo la responsabilidad de alguno de los órganos –o unidades
orgánicas- de línea del ministerio, las cuales están agrupadas en Direcciones
Generales. Lo anterior significa que una Dirección General, al interior del ministerio
responsable de la temática, debe asumir la responsabilidad de proponer y ejecutar la
decisión de política pública19.
Los responsables de la Direcciones General -llamados Directores- deben diseñar la
estrategia para hacer realidad la decisión de política pública. La estrategia debe
recoger el propósito de la acción del Estado en la temática específica, e identificar
objetivos –principales y secundarios-, establecer los lineamientos de la acción de la
Dirección General (que contienen la estrategia en sí), determinar el plan de actividades
concordante con dicha estrategia, proponer un cronograma para las actividades
planteadas, identificar a los responsables de realizar las acciones dentro de la
Dirección General y proponer un presupuesto para aquellas actividades que requieran
del uso de recursos del Estado.
Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar contenidos dentro de
un programa -o programática de acción20- y deben formar parte de las diferentes
actividades que una Dirección General realiza para cumplir con la decisión de política
pública. Los programas que desarrolla la Dirección General deben articular las
diferentes actividades que ejecuta en el día a día. Hacer realidad una decisión de
política pública puede implicar el desarrollo de más de un programa dentro de una
Dirección General, o la intervención de varias Direcciones Generales de un Ministerio,
o la intervención de varios Ministerios, en particular cuando se trata de decisiones
sobre políticas públicas nacionales. Debe tenerse en cuenta que la decisión de política
pública debe estar dentro de las funciones asignadas en el marco legal al Ministerio, y
específicamente a dicha Dirección General.
Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Dirección General de un
Ministerio deben estar diseñadas de forma tal que le permita lograr el propósito de la
política pública en la temática en específico. Para que eso ocurra la Dirección General
involucrada debe tener un marco legal que le asigna funciones que están directamente
relacionadas con la temática específica, de forma que pueda realizar acciones que
permitan hacer realidad la decisión de política pública en dicho tema pues tiene el
18
En la actualidad, aún el Ejecutivo no ha completado la adecuación de todas las Leyes Orgánicas y de
Funciones de todos los ministerios a la Ley N° 29158.
19
“Órganos de línea.- son órganos técnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las políticas
públicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad. Están agrupados en Direcciones Generales.” Ley
N° 29158. Art. 24.
20
“Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias áreas
programáticas de acción, las cuales son definidas par el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas.” Ley N° 29158. Art. 2.
26
mandato legal para hacerlo. De esta manera, la Dirección General, en el desarrollo de
las funciones asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en la
decisión de política pública en dicha temática.
Lo anterior tiene implícitos una serie de supuestos, que no siempre están presentes. El
primero de ellos está referido a que la Dirección General, y los responsables del
Ministerio en general, tengan claridad sobre la decisión de política pública en el tema
específico. Puede ocurrir que tal decisión no exista o que esté formulada de una
manera que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con decisiones
que provienen del Congreso de la República, o puede ocurrir que en la Alta Dirección
del Ministerio tal decisión no exista o requiera de mayores elementos a fin de tener
mayor claridad sobre el propósito de la acción del Estado. El segundo está referido a
que la Dirección General tenga claridad sobre cada uno de los elementos que forman
parte de la estrategia diseñada para atender la decisión de política pública de manera
que se convierta en, por ejemplo, un nuevo servicio para el ciudadano. Puede ocurrir
que los objetivos son establecidas de una manera que no es posible comprobar si los
mismos han sido alcanzados, es decir, no son medibles a través de indicadores o que
no existen los mecanismos para obtener los datos del indicador utilizado para medir el
nivel de cumplimiento del objetivo.
Lograr hacer realidad la decisión de política pública puede ser más complejo si
involucra a más de una Dirección General de un Ministerio o más de un Ministerio. En
esas circunstancias junto con los elementos ya mencionados, deben estar presentes
los espacios que permitan la coordinación de las acciones entre las diferentes
Direcciones Generales y Ministerios. La coordinación de los diferentes órganos al
interior de un Ministerio y entre Ministerios es un aspecto muy complejo y para lo cual
no existe aún una buena práctica desarrollada.
Lograr claridad sobre las acciones que deben tomar las Direcciones Generales para
hacer realidad una decisión de política pública, ya sea proveniente del Congreso de la
República o de la Alta Dirección no garantiza que la decisión se convierta en una
realidad para el ciudadano. Junto con ello requiere que los funcionarios y personal de
la Dirección Regional tengan capacidades y competencias suficientes para utilizar el
sistema administrativo del Estado.
La posibilidad de hacer realidad un servicio para el ciudadano no solo implica saber la
necesidad del ciudadano que espera ser atendida por el Estado, y diseñar dicho
servicio de forma que cumpla con todas las expectativas construidas sobre éste en el
ciudadano o en los propios responsables en el Estado, sino que también requiere que
los funcionarios y personal de la Dirección General sepa cómo obtener los recursos
económicos y humanos para hacer realidad dicho servicio. Para que ello ocurra la
Dirección General, que es un órgano de línea debe interactuar con los órganos de la
administración interna.
Los órganos de la administración interna –también llamadas unidades orgánicas de
apoyo- son los siguientes: Planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización,
recursos humanos, sistemas de información y de comunicación, asesoría jurídica,
27
gestión financiera y gestión de medios materiales y servicios auxiliares21. Varios de los
órganos descritos utilizan los sistemas administrativos del Estado22, que son los que
hacen posible obtener los recursos (insumos) económicos y humanos para realizar las
actividades de las Direcciones Generales, y del Ministerio en su totalidad.
No es suficiente con que los funcionarios y personal de la Dirección General tenga
claridad sobre la decisión de política pública y hayan diseñado un conjunto de
actividades articuladas en un programa o conjunto de proyectos que hacen posible
hacer realidad dicha decisión, por ejemplo, un nuevo servicio o la optimización de uno
existente que mejora la calidad de vida del ciudadano al reducir trámites –
simplificación administrativa- o reducir su exposición a enfermedades –programa de
vacunación. Los funcionarios y el personal de la Dirección General también deben
saber los procedimientos administrativos establecidos en cada una de las unidades
orgánicas de apoyo a fin de proveerse de todos los elementos para poder hacer
realidad los programas y proyectos diseñados. Las capacidades y competencias en los
procedimientos administrativos les permitirán a los funcionarios y personal de la
Dirección General interactuar con los funcionarios y personal en las diferentes
unidades orgánicas de apoyo.
Los órganos de apoyo están bajo la responsabilidad de la Secretaria General, que
forma parte de la Alta Dirección23. Estos órganos son los encargados de la
planificación, asesoría y apoyo a las funciones del ministerio, y en ese sentido asisten a
cada Dirección General en el cumplimiento de su función.
La puesta en práctica de la estrategia diseñada por la Dirección General requiere
utilizar los lineamientos y procedimientos que regulan cada uno de los sistemas
administrativos del Estado, y cada una de las actividades de apoyo como son los
aspectos organizacionales, los sistemas de información y comunicación, la asesoría
jurídica y la gestión de los medios materiales y servicios auxiliares.
Los sistemas administrativos tienen su propia lógica de operación. De esta manera, la
planificación de las actividades contenidas en la estrategia diseñada por la Dirección
General deben utilizar los lineamientos y procedimientos establecidos para esta
actividad en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Ley N° 28522), la
asignación del presupuesto para aquellas actividades que requieren de recursos
financieros debe hacerse utilizando los lineamientos y procedimientos del Sistema
Nacional de Presupuesto Público (Ley N° 28411), y si alguna de las actividades está
clasificada como una inversión pública debe utilizar los lineamientos y procedimientos
del Sistema Nacional de Inversión Pública (Ley N° 27293), o en todo caso las
contrataciones y adquisiciones de bienes y servicios, y de personal temporal para el
21
Ley N° 29158. Art. 3.
“Los sistemas administrativos tiene por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades
de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso. Los sistemas
administrativos de aplicación nacional están referidos a las siguientes materias: Gestión de recursos
humanos, abastecimientos, presupuesto público, tesorería, endeudamiento público, contabilidad, inversión
pública, planeamiento estratégico, defensa judicial del Estado, control y modernización de la gestión
pública.” Ley N° 29158. Art. 46.
23
Ley N° 29158. Art. 24.
22
28
desarrollo de las actividades consideradas en la estrategia deben utilizar los
lineamientos y procedimientos establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado
(Decreto Legislativo N° 1017).
La estrategia diseñada por la Dirección General debe ser coherente con los diferentes
procedimientos administrativos existentes en cada uno de los sistemas administrativos
de manera que sea posible, a través del seguimiento de dichos procedimientos,
convertir en realidad las actividades consideradas en la estrategia diseñada. Cabe
precisar que los procedimientos establecidos dentro de cada sistema administrativo
tienen características generales pues son de aplicación transversal a cada organización
estatal, ya sea un Ministerio, un organismo público, un programa o proyecto
especial24. Cada organismo estatal debe desarrollar sus propias directivas internas de
manera que pueda traducir las normas de aplicación general establecidas en los
respectivos sistemas en directivas que puedan ser aplicables a las actividades propias
de cada organismo estatal. Este paso es necesario pues las actividades que realiza el
Estado son muy diversas, y van desde la prestación directa del servicio como es la
seguridad interna y externa del territorio a través de la Policía Nacional y de las Fuerzas
Armadas, respectivamente, hasta la elaboración de normas para la protección
intelectual y el mantenimiento de instancias administrativas –Tribunales- encargadas
de velar por su cumplimiento.
La diversidad de actividades requiere que los lineamientos y procedimientos
establecidos en cada sistema deban ser desarrollados de manera más específica
acorde con la función que desempeña el organismo estatal, como por ejemplo, la
elaboración de un procedimiento –regulado a través de una directiva- para los viajes
de los funcionarios y personal del ministerio, o para la contratación de personal
temporal, o para la adquisición de bienes y alquiler de local para el desarrollo de un
evento de capacitación o un seminario de difusión de una temática particular. La
ausencia de una directiva provoca que cada actividad sea atendida de manera
coyuntural y anecdótica, lo que dificulta que pueda ser masificada al interior de la
organización y pueda ser ejecutada de manera repetitiva. Lo anterior significa que las
áreas administrativas a cargo de la Secretaria General deben elaborar las directivas
internas que les permitan a las Direcciones Generales del Ministerio desarrollar las
actividades de planificación, presupuesto, contrataciones y adquisiciones, entre otras.
El conocimiento de parte de los funcionarios y personal de la Dirección General sobre
los procedimientos administrativos es un elemento necesario, pero aún insuficiente
para hacer realidad las decisiones de política pública. Los funcionarios y personal de
las unidades orgánicas de apoyo, tengan bajo su responsabilidad los sistemas
administrativos o realicen actividades de apoyo a las Direcciones Generales de un
Ministerio deben también conocer de las actividades que realizan las Direcciones
Generales. La estrategia que diseña una Dirección Regional -en el cumplimiento de su
función- para hacer realidad la política pública debe ser sensible al hecho que requiere
de un marco legal que le autorice a realizar acciones en ese tema, por lo tanto la
estrategia debe estar diseñada de manera que la Dirección General o el Ministerio
puedan actuar en ese tema. La claridad sobre la posibilidad de la actuación de la
24
Ley N° 29158. Art. 38.
29
Dirección Regional es relevante no solo para la estrategia diseñada para atender el
tema de la política pública sino también para hacer posible las acciones
administrativas, en particular la programación, diseño y ejecución del presupuesto. Si
la estrategia diseñada no tiene todas sus actividades dentro de la función asignada al
Ministerio, las unidades orgánicas de apoya estarán imposibilitadas de realizar el
planeamiento, y la programación, diseño y ejecución del presupuesto, así como la
contratación y adquisición de los bienes y servicios necesarios para realizar las
actividades.
Lo anterior representa un reto de gestión pública para el Estado peruano. Las
expectativas que el ciudadano espera que el Estado satisfaga no están usualmente
dentro del ámbito de las funciones de una única Dirección General, sino que
corresponde muchas veces a las funciones de todo el Ministerio, lo que involucra a
varias Direcciones Generales, o a las funciones de varios Ministerios. En la medida que
el tema que busca ser atendido por el Estado es más complejo, son más las
organizaciones estatales que deben interactuar. En esas circunstancias, las acciones
administrativas que deben ser realizadas por parte de las unidades orgánicas de apoyo
deben ser visualizadas de manera integral y sistémica por éstas, y no sobre la base de
las funciones asignadas, como es el enfoque utilizado usualmente por las Direcciones
Generales. Por esta razón las unidades orgánicas de apoyo no pueden estar limitadas
a proveer de manera automática los insumos requeridos por las Direcciones Generales,
sino que deben interactuar con éstas a fin de visualizar la estrategia diseñada de forma
integral, y desde esa perspectiva proveer los insumos requeridos.
El enfoque desde la perspectiva de las funciones asignadas en su marco legal es la
manera como las Direcciones Generales responden a la decisión de política pública, sin
embargo, este enfoque provoca que la estrategia, y las acciones asociadas, no
permitan cubrir las diferentes dimensiones de la temática que busca ser atendida con
la decisión de política pública. Junto con ello está el hecho que las unidades orgánicas
de apoyo, en particular las responsables de los sistemas administrativos atienden los
requerimientos de cada Dirección General de manera aislada, lo que puede producir
traslapes e ineficiencias.
Tabla 3
ENFOQUE SECTORIAL DEL ESTADO
30
SECTORES:
AD
AD
AD
AD
AD
AD
AD
Cumplir función
ENFOQUE SECTORIAL
Sin coordinación
UO de apoyo:
Planificación
Presupuesto
Administración
UO de
línea
Dirección
General
CIUDADANO:
A
Ministerio sectorial A
Ministerio
sectorial B
ENFOQUE
TEMÁTICO
Coordinación
Mejor calidad de
vida
B
Fuente y elaboración: Propios
El rol de la Alta Dirección en la política pública y la gestión
pública
La forma en la cual los aspectos antes señalados pueden ser superados está en la Alta
Dirección. Siendo este el espacio en donde son tomadas las decisiones de política
pública, las estrategias desarrolladas por las diferentes Direcciones Generales de un
Ministerio puede ser evaluadas y analizadas desde una perspectiva integral en este
espacio. Sin embargo, existe un aspecto que dificulta el diseño y aplicación de una
estrategia integrada para atender la problemática del ciudadano. Debido a que la
relación de las Direcciones Generales con los responsables de los aspectos
administrativos –planificación, presupuesto, y contrataciones y adquisiciones- son a
nivel bilateral, a partir de las funciones asignadas, y sobre la base de directivas
específicas, la posibilidad de realizar coordinaciones entre las Direcciones Generales
para responder de manera integrada a una temática en particular están seriamente
limitadas pues requieren de una estrategia integrada y multidimensional, y de
directivas que establezcan los mecanismos de coordinación entre las diferentes
Direcciones Generales.
La elaboración de la estrategia desde la perspectiva de cada Dirección General y la
ausencia de las directivas que permitan la coordinación entre las diferentes
Direcciones Generales, y de estás con las unidades orgánicas de apoyo, y de las propias
unidades orgánicas entre sí, hacen que el enfoque sistémica requiera de una enorme
31
voluntad política de parte de los tomadores de decisión, y de los funcionarios y
personal de las diferentes unidades orgánicas, de línea y de apoyo, y del desarrollo de
prácticas y procesos que no están considerados dentro del marco normativo, para
lograr una estrategia con un enfoque integral y multi-dimensional dentro de un único
Ministerio.
Los retos son aún mayores cuando la decisión de política pública requiere de la
participación de varios ministerios y organismo públicos. Cabe precisar que el proceso
descrito ocurre en aquellos casos en donde existe una decisión de política pública, y la
misma ha sido traducida en una estrategia, con todos los elementos presentes, y los
funcionarios y personal de las unidades orgánicas de línea y de apoyo tienen las
capacidades y competencias, y la voluntad, para interactuar entre sí, es decir, la
Dirección General –que muchas veces está integrada por diversas áreas y oficinasinteractúa con las áreas administrativas –planeamiento, presupuesto, y contrataciones
y adquisiciones- del Ministerio, y éstas a su vez interactúan entre sí para dar el soporte
de planificación, de programación y diseño presupuestal, y de contrataciones y
adquisiciones, a la Dirección General. En caso alguno de estos aspectos no esté
presente, entonces las posibilidades de lograr convertir la decisión de política pública
en una acción concreta del Estado que responda a la expectativa del ciudadano se ve
reducida de manera significativa.
Conclusiones
La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan como resultado
una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a estar en función de cómo el propio
Estado esté organizado en su interior, de manera que exista claridad sobre los fines y
objetivos de las políticas públicas y la gestión pública, y las organizaciones estatales
involucradas y los sistemas interactúen de manera que la división de las tareas esté
adecuadamente coordinada, y alineada a los resultados esperados por el ciudadano.
En ese sentido, la posibilidad de lograr una gestión de los recursos hídricos orientada
hacia su sostenibilidad y adecuado aprovechamiento de manera que el desarrollo
sostenible sea logrado va a depender de un conjunto de elementos que deben estar
presentes e interactuando de manera coordinada al interior del Estado. Sin embargo,
esto no garantiza el resultado pues los actores del sistema económico, político y social,
y en suma los ciudadanos, pueden incidir adicionalmente sobre el Estado para orientar
las políticas públicas y la gestión pública hacia una agenda pública o privada.
Las organizaciones estatales deben tener claridad sobre sus fines y objetivos, y deben
estar preparadas internamente de manera que las unidades orgánicas de línea y de
apoyo puedan producir los servicios identificados y esperados por los ciudadanos.
Simultáneamente, las diferentes organizaciones deben compartir el propósito y los
objetivos de la acción estatal de forma que la acción del Estado sea coordinada y
responda a la expectativa del ciudadano. Lograr este fin requiere de la cabal
comprensión de la institucionalidad, de manera que pueda tenerse elementos que
guíen y orienten la construcción de esta institucionalidad para la gestión de los
recursos hídricos.
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Bibliografía
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