Caracas, Agosto 2013

Caracas, Agosto 2013
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CEDICE LIBERTAD
LEY ORGANICA DE CULTURA.
¿Promociona o centraliza las políticas publicas del Sector?
RESUMEN EJECUTIVO
Av. Andrés Eloy Blanco
(Este 2) Edif. Cámara
de Comercio de Caracas. Nivel Auditorio, Los
Caobos.
C a r a c as ,
Venezuela. 1050-A.
Telf: +58(212) 5713357
El día 13 de agosto de 2013,
en un contexto de extrema
polarización dentro de la
Asamblea
Nacional,
caracterizada por la violencia
política verbal de la mayoría
oficialista,
del
desconocimiento
de
la
representatividad
de
los
parlamentarios de oposición y
de ideologización del tema
cultural, se sancionó la Ley
Orgánica de Cultura (LOC),
un texto legal que lejos de
crear condiciones efectivas
para
la
garantía,
fortalecimiento y difusión de
los
derechos,
iniciativas,
recursos
y
actividades
vinculadas con el estudio,
práctica y desarrollo de la
cultura en Venezuela, impone
la
centralización,
ideologización y monopolio
estatal de las decisiones y
administración de los fondos
en este sector.
Los artículos 30 y 31 del texto
sancionado crean el Fondo
Nacional para la Cultura
(FNC), que recibirá aportes
de entes estatales y privados,
y establecen que las personas
jurídicas estatales y privadas
con actividad económica en el
país “cuya utilidad neta o
ganancia
contable
anual
supere las veinte mil unidades
tributarias
(20.000
UT)
aportarán el uno por ciento
(1%) de sus ganancias netas
al Fondo” invocando como
justificación el principio de
corresponsabilidad, aporte que
no supondrá desgravamen del
impuesto sobre la renta.
La LOC afecta en tres sentidos
los derechos de propiedad y a
la libre empresa en el ámbito
cultural:
1)
priva
sin
justificación jurídica del uno
por ciento (1%) de sus
ganancias a las empresas
privadas, ya que éstas no son
las que tienen la obligación
constitucional
de
invertir
recursos
en
actividades
culturales sino el Estado; 2)
priva a Fundaciones y otras
formas
privadas
de
preservación,
estudio
y
difusión de la cultura de los
recursos que recibían mediante
convenios, donaciones o aportes de
las empresas privadas que ahora
deben
pagar
la
contribución
parafiscal del uno por ciento (1%)
antes mencionada, y 3) incluye
declaratorias de interés cultural en
exceso generales y abiertas, que
facilitan la conversión en propiedad
estatal de bienes de propiedad
privada material e inmaterial que se
declaren bienes de interés cultural,
sin pago previo de una justa
indemnización.
En general, cabe concluir que la
LOC, además de inconstitucional, es
económicamente regresiva, porque
afecta la propiedad privada, hará
menos eficiente el financiamiento del
sector
cultura,
aumentará
el
centralismo y la corrupción, y puede
llevar a que la ya mermada inversión
privada disminuya todavía más por
lo que agrava la ya excesiva
presión
tributaria
sobre
las
empresas, al tiempo que aumenta la
posibilidad que por declaratorias
presidenciales de interés cultural se
pierdan terrenos o bienes que son
necesarios
para
la
actividad
económica que se realice
CONTEXTO Y CRITERIOS DE DISCUSION DE LA LEY.
La Constitución venezolana de 1999 reconoce
en sus artículos 98 al 101 una serie de derechos
constitucionales, que han de ser respetados y
garantizados por el Estado con sus propios
recursos y sin establecer monopolios al
respecto, en materias como la creación cultural,
la seguridad social para los trabajadores de la
cultura, la propiedad intelectual e industrial, el
acceso y preservación de la diversidad cultural,
la igualdad entre culturas, la protección y disfrute del
patrimonio cultural, y la libre emisión, recepción y
circulación de la información cultural, entre otros que
cabría mencionar.
Una de las legislaciones con que la Asamblea
Nacional estaba en mora desde la entrada en
vigencia de dicha Constitución, precisamente, era
esta Ley Orgánica de la Cultura (en lo que sigue,
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Elaborado por:
Luis Alfonso Herrera O.
Licenciado en Filosofía.
Abogado. Especialista en
Derecho Administrativo
(UCV)..Profesor de las
Universidades Central de
Venezuela y Católica
Andrés Bello . Investigador
del Observatorio Económico
Legislativo de CEDICE
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LOC), pues se requería una normativa actualizada en esta
materia que diera a los creadores culturales vías jurídicas
para el pleno desarrollo de sus talentos y de sus iniciativas,
mejorando el apoyo del Estado a dichas actividades, y
generando los adecuados incentivos al sector privado para
que continúe apoyando e incremente su inversión en cultura,
como diversas empresas lo hacen a través de Fundaciones,
aportes a programas de estudio y difusión de diversos
aspectos culturales locales, nacionales o universales,
donaciones, entre otros mecanismos.
No obstante, el contexto en que se sancionó la LOC (de
extrema polarización, de violencia política verbal y física,
desconocimiento de la representatividad de algunos
parlamentarios e ideologización de los contenidos de la
cultura) impidió la elaboración de un texto legal que creara
condiciones efectivas para la garantía, fortalecimiento y
difusión de los derechos, iniciativas, recursos y actividades
vinculadas con el estudio, práctica y desarrollo de la cultura
en Venezuela.
Por el contrario, como se verá, el día 13.08.13 se aprobó un
texto que ideologiza la cultura, centraliza las decisiones en
esta materia en el Gobierno nacional, que atribuye a éste
discrecionalidad plena para tomar esas decisiones, que
excluye a los Estados y Municipios así como a personas e
iniciativas del sector privado con larga experiencia en la
materia, que no garantiza los derechos de propiedad
inmaterial, que impone a particulares obligaciones que sólo
corresponden al Estado, que finalmente afecta los derechos
de propiedad y libre empresa al imponer una contribución
parafiscal desproporcionada y que liquida, con esto último,
toda forma de financiamiento voluntario directo del sector
privado a las iniciativas culturales.
PRINCIPALES ASPECTOS DE LA LEY DE CULTURA
La Ley finalmente sancionada consta de 34 artículos
distribuidos en cinco capítulos y prevé dos disposiciones
transitorias.
El art. 2 establece que las disposiciones son de orden público,
aplicables por todos los niveles de Gobierno (República,
Estados y Municipios) y por todas las personas, sean públicas
o privadas, en sus actividades relacionadas con la cultura.
El art. 3, entre otras definiciones propias de disciplinas
científicas y humanísticas y no de un texto legislativo,
establece qué se entenderá por Identidad Cultura
Venezolana, por Consejos Estadales de Cultura (incluirán a
las Gobernaciones) y por Poder Popular (lo que sea éste sólo
se puede ejercer a través de las instancias del Estado
comunal).
El art. 5 declara de interés público, no queda claro sin con
fines expropiatorios, la defensa de la cultura venezolana.
El art. 7 establece la obligación del Estado de preservar los
idiomas, equiparando con el castellano a otras lenguas que
se hablan en pequeñas comunidades existentes en el
territorio nacional, pero que no permiten reconocer de una
Nación plurilingüe.
El art. 10 hace referencia a las políticas destinadas a la
formación en valores propios de la identidad nacional, y en él
se prevé la creación de planes y programas formativos, así
como la generación de líneas de investigación que permitan
enriquecer la cultura venezolana y latinoamericana.
El art. 12 atribuye al Gobierno nacional la potestad de
declarar como parte del patrimonio cultural de la Nación a
cualquier tipo de bien, así como Zona de Interés Cultural
cualquier porción del territorio nacional, sin indicar cómo esas
declaratorias respetaran los derechos de propiedad. El art. 13
reconoce la propiedad intelectual sobre las obras de los
artistas e inventores, pero no indica cómo se garantizará
cuando sea objeto de alguna declaratoria de bien de interés
cultural.
Los arts. 16 y 17 establecen un monopolio a favor del
Gobierno nacional y las instancias del Estado comunal en lo
relativo al diseño y aplicación de políticas públicas en materia
cultural “en corresponsabilidad entre el pueblo y el Estado”.
Excluye a Estados, Municipios y organizaciones fuera del
Estado comunal y el Poder Popular. En directa relación, el
art. 18 hace mención a los Consejos Estadales de Cultura
como espacios para la articulación y la toma de decisiones en
lo cultural. No incluye a Fundaciones privadas ni a Alcaldías.
Los arts. 19 y 20 contemplan la administración centralizada,
discrecional y unilateral, sin participación ni rendición de
cuentas, de los recursos destinados y obtenidos para las
actividades en materia de cultura. Establecen además que la
contraloría no la ejercerá la contraloría general de la
República, sino el Gobierno nacional (que controla al Poder
Ciudadano de hecho) y las instancias del Estado comunal
(contraloría social)
Los arts. 21 y 22 prevén que el Gobierno Nacional orientará
la gestión cultural en el país para fortalecer la identidad
nacional en niños, niñas y adolescentes. Esto significa la
habilitación legal para la ideologización de los menores de
edad. También dan habilitación amplísima para que se usen
los medios de comunicación estatales y privados para
ideologizar al resto de la sociedad, bajo el argumento de la
promoción de la identidad cultural nacional.
El art. 23 establece la creación de un sistema integrado de
bibliotecas públicas y privadas, a fin de ofrecer al pueblo
información documental pertinente y oportuna.
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El art. 24 establece la obligación del Estado de impulsar la
creación, divulgación y promoción de obras cinematográficas
nacionales, mientras que el art. 25 plantea el estímulo a la
lectura a través de la democratización a los libros.
El art. 26 prevé la obligación de guarda y custodia de
documentos históricos por parte del Archivo General de la
Nación, en tanto que los arts. 27 y 28 contemplan el
intercambio de saberes culturales con otros países y la
formación de promotores culturales en el exterior.
El art. 29 dispone el impulso a la transformación de las
relaciones de producción en espacios culturales,
promoviendo el desarrollo de experiencias socio-productivas
desde espacios locales que tengan trabajo cultural. Se indica
que se “democratizará el poder económico”.
Especial importancia tienen los arts. 30 y 31 del texto
sancionado, pues crean un Fondo Nacional para la Cultura
(FNC), que recibirá aportes de entes estatales y privados,
conforme a los cuales las personas jurídicas estatales y
privadas con actividad económica en el país “cuya utilidad
neta o ganancia contable anual supere las veinte mil
unidades tributarias (20.000 UT) aportarán el uno por ciento
(1%) de sus ganancias netas al Fondo” conforme al principio
de corresponsabilidad. Además “este aporte no constituirá
un desgravamen del impuesto sobre la renta”.
El art. 32 garantiza la protección social a los artistas y
cultores populares, mientras que el art. 33 establece el
financiamiento para abrir espacios socioculturales y
deportivos. Señala que esto será corresponsabilidad del
Estado, las instancias del Estado comunal (Poder Popular) y
“las demás formas de organización social”, lo que puede
incluir a las personas privadas dedicadas o no a la cultura.
Finalmente, en las disposiciones transitorias de la LOC se
ordena a la Asamblea Nacional dictar nuevas leyes
relacionadas con la cultura, reformar otras tantas vigentes
igualmente relacionadas con la cultura (entre ellas la Ley de
Derechos de Autor) y a dictar los Reglamentos que
desarrollen la ley dentro de los 180 días siguientes a su
publicación en la Gaceta Oficial.
EFECTOS SOBRE LA PROPIEDAD
La LOC afecta en tres sentidos los derechos de propiedad y
a la libre empresa en el ámbito cultural: 1) priva sin
justificación jurídica del uno por ciento (1%) de sus
ganancias a las empresas privadas, ya que éstas no son las
que tienen la obligación constitucional de invertir recursos en
actividades culturales sino el Estado; 2) priva a Fundaciones
y otras formas privadas de preservación, estudio y difusión
de la cultura de los recursos que recibían mediante
convenios, donaciones o aportes de las empresas privadas
que ahora deben pagar la contribución parafiscal del uno por
ciento (1%) antes mencionada, y 3) incluye declaratorias de
interés cultural en exceso generales y abiertas, que facilitan
la conversión en propiedad estatal de bienes de propiedad
privada material e inmaterial que se declaren bienes de
interés cultural, sin pago previo de una justa indemnización.
Al respecto, el experto en tributos Leonardo Palacios, afirmó
que el pago del 1% de las ganancias netas constituye un
tributo encubierto, y que el mismo no es “un incentivo para
las empresas en materia cultural, solo afectará la
rentabilidad del sector en lugar de favorecer y estimular su
actividad. Además de las 24 contribuciones fiscales
existentes que ya deben asumir las empresas, se suma
ésta, de la cual no se estipula en la ley cómo será
distribuida y a quiénes será asignada, lo cual restringe el
manejo del financiamiento a un solo sector: el
oficialista"
(Ver:
http://www.eluniversal.com/arte-yentretenimiento/130814/ley-de-cultura-acabara-confundaciones).
COSTOS - BENEFICIOS
Centralización de la toma de decisiones y para la definición
de prioridades y objetivos en la materia, sin discusión amplia
ni participación plural:
Habrá unidad de dirección, y en principio, mayor celeridad
en la toma y ejecución de las decisiones en la materia, pues
sólo depende del Gobierno nacional y las instancias del
Estado comunal (Poder Popular), pues no habrá ni
consultas ni participación de entes territoriales o de la
sociedad civil. Lo anterior, se logrará a costa de sacrificar la
discusión, la participación ciudadana, el pluralismo y la
descentralización, ya que las fundaciones privadas, los
posibles beneficiarios de proyectos culturales, las Alcaldías,
las Gobernaciones, los Institutos y Fundaciones estadales y
municipales, las Universidades y expertos nacionales con
experiencia en el tema, quedan excluidos de la formación y
aplicación de las políticas del sector.
Centralización y manejo discrecional sin rendición de
cuentas de recursos para garantizar los derechos
constitucionales vinculados con la cultura:
La mayor parte de los recursos, acaso la totalidad de los
mismos, pasará con la LOC a ser administrado casi en
forma exclusiva por el Gobierno nacional y el FNC, lo que
podría hacer pensar que debería ser más eficiente y eficaz
la destinación de los mismos ya que depende de pocas
voluntades. Pero la experiencia indica que centralizar los
fondos con que se dispone para un fin no implica mejores
resultados, además tal medidas se toma en un contexto en
el que el 65% de la población considera que en los últimos
años se dio un aumento de la corrupción e ineficiencia en el
Gobierno nacional, al no haber rendición de cuentas, control
fiscal y en donde la ideología y no el pluralismo prevalece.
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Aumento de propiedad estatal administrada por el
Gobierno nacional y el Fondo Nacional para la Cultura y
afectación drástica de la propiedad privada; afectación de
los derechos de los consumidores:
Con las habilitaciones para declaratorias de utilidad
pública o interés cultural de todo tipo de bienes privados,
así como en especial a través de la contribución del 1%
que impone a casi toda empresa privada en el país, la
propiedad estatal destinada a la materia cultura se
elevará notablemente, y para quienes el manejo de
ingentes recursos por parte de una burocracia política no
productiva es positivo, sería algo beneficioso. Sin
embargo, en la práctica está demostrado que el aumento
de propiedad estatal no produce más eficiencia y logro de
los resultados, sí lo contrario; por otro lado, esa
propiedad estatal implicará la toma por la fuerza, sin
indemnización ni incentivos, de propiedad privada que
mejora el acervo cultural del país o que se puede destinar
a otros legítimos fines privados o públicos, lo que frenará
la creatividad, la innovación, la inversión y el
financiamiento de proyectos culturales ajenos a la
ideología del Gobierno nacional. Por otro lado, tal y como
indicó Leonardo Palacios, “ese pago del 1% se reflejará
en el precio final de los bienes y servicios”, lo que
afectará a consumidores y usuarios.
Promoción de la cultura, pero en forma centralizada y sin
participación ciudadana:
Las previsiones sobre la creación de un sistema
integrado de bibliotecas públicas y privadas, a fin de
ofrecer información oportuna, la obligación del Estado de
impulsar la creación, divulgación y promoción de obras
cinematográficas nacionales, el estímulo a la lectura a
través de la democratización a los libros, y la obligación
de guarda y custodia de documentos históricos por parte
del Archivo General de la Nación, así como el objetivo de
intercambio de saberes culturales con otros países y la
formación de promotores culturales en el exterior, son
aspectos sin duda positivos, que requieren para su logro
recursos, buena administración, buena asesoría,
experiencia, participación ciudadana, descentralización,
pluralismo y rendición de cuentas. Lamentablemente,
estos aspectos no están garantizados por la LOC, lo que
pone en entredicho el logro de esos fines.
Trato preferente hacia las instancias del Poder Popular y
exclusión de las formas civiles de participación así como
afectación de competencias de los Municipios:
Si se considera que hay una participación ciudadana
buena y una mala, y que en el caso de Venezuela la
buena coincide con las instancias del Estado comunal
(Poder Popular), sería un beneficio lo que plantea la LOC
al incluir sólo a estas últimas en las decisiones que el
Gobierno nacional tomará unilateralmente en materia de
cultura, y no una forma de discriminación. Pero como
semejante distinción no existe, lo que se establece es un
trato discriminatorio, privilegiado, a favor de unas
instancias (que no son parte de la sociedad, sino de la
burocracia estatal nacional), las del Estado comunal, en
perjuicio de las demás formas de participación (que sí son
sociedad civil, piénsese en la Fundación Polar, la
Fundación Bigott y la Asociación Amigos para la Cultura
Urbana, entre otras varias). Por otro lado, tal y como lo
indica el ya citado Leonardo Palacios, la contribución del
1%, además de afectar la propiedad privada, afecta
competencias municipales y locales: “Establecer esta
contribución de 1% a las empresas que obtengan más de
20 mil unidades tributarias sobre sus utilidad neta, atenta
contra la competencia municipal al establecer una
contribución que no es más que un impuesto oculto e
inconsulto sin retribución. Y lo establece el Artículo 316
de la Carta Magna, que enuncia que el sistema tributario
no puede ser confiscatorio”.
Eliminación indirecta de financiamiento libre y voluntario
con recursos privados a programas estudios y
Fundaciones privadas dedicadas a la cultura:
Sólo quien considere que los aportes privados, así como
el financiamiento, administración y ejecución de
programas para fomento o estudio de la cultura por
instituciones privadas es en sí mismo algo negativo, se
puede estimar beneficioso el que la LOC, con los costos
que implicará para las empresas, ponga fin o limite
severamente el monto de los aportes que las empresas
privadas podrán, autónoma y voluntariamente, destinar a
la cultura.
Para los que no lo consideran negativo, valgan las
afirmaciones del sociólogo y experto en cultura y
comunicación, Tulio Hernández, para quien resulta
“inaceptable que el Estado, a través del Fondo Nacional
de la Cultura, sea la única institución que maneje el
financiamiento para el sector cultural (…) a su juicio, el
gobierno insiste en privilegiar las culturas populares
tradicionales como única base de la nacionalidad, y bajo
la figura del 'ente rector' el Estado aparece como el único
actor cultural, dejando de lado a los artistas, los
creadores
y
la
sociedad
civil”
(ver:
http://
www.eluniversal.com/arte-y-entretenimiento/13 08 14/leyde-cultura-acabara-con-fundaciones).
Asimismo, en palabras del Gerente Cultural y reconocido
escritor, Antonio López Ortega: "Estamos ante la
presencia de un Estado quebrado que le pone pesos
adicionales al sector privado, que cada día está más
regulado. La consecuencia de eso es que algunas de las
empresas que tienen fundaciones culturales, cuando se
enfrenten en su balance financiero con ese impuesto,
tendrán que evaluar si mantienen sus propias
fundaciones” La ley aprobada es una estocada mortal
(ver:
http://www.eluniversal.com/arte-yentretenimiento/130814/ley-de-cul
tura-acabara-confundaciones).
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Una vez sancionada la LOC, con los contenidos antes descritos, puede resultar inútil o carente de sentido práctico el
formular recomendaciones y alguna conclusión. Sin embargo, desde el Observatorio Económico Legislativo de CEDICE
-Libertad se considera pertinente plantear lo siguiente:
 El Reglamento de la LOC deberá establecer efectivos mecanismos de participación, rendición de cuentas y
formas de colaboración con Alcaldías y Gobernaciones para evitar en lo posible la centralización total, la
corrupción y la falta de recursos a los beneficiarios.
 El Reglamento de la LOC deberá también adoptar un mecanismo de recepción y asignación de recursos
transparente, con plena participación de los que aporten y los que reciban los recursos, similar al que la primera
Ley de Ciencia y Tecnología previó, para evitar la corrupción y asegurar la eficiencia y asignación no
discriminatoria de recursos.
 El Reglamento de la LOC puede crear mecanismos de cooperación o acuerdos entre el Fondo Nacional para la
Cultura y las instituciones privadas que operan en el país, de modo que el patrimonio y recursos de éstas no se
afecte por la contribución del 1% previsto en la LOC, como fórmula para salvar el financiamiento privado.
 El Reglamento de la LOC deberá contemplar mecanismos de colaboración entre el Fondo Nacional para la
Cultura y los entes descentralizados de los Estados y los Municipios, a fin de por vía sub-legal al menos respetar
el principio constitucional de la descentralización.
 Es necesario, en cuanto sea posible, reformar la LOC, y ajustarla a los derechos, principios y competencias que
la Constitución de 1999 garantiza en materias como propiedad privada, libre empresa, participación ciudadana,
descentralización, autonomías estadales y municipales y transparencia y rendición de cuentas.
Como conclusión general, se puede señalar que la Ley Orgánica de Cultura, además de inconstitucional, es
económicamente regresiva, porque afecta la propiedad privada, hará menos eficiente el financiamiento del sector
cultura, aumentará el centralismo y la corrupción, y puede llevar a que la ya mermada inversión privada disminuya
todavía más por lo que agrava la ya muy fuerte presión tributaria sobre las empresas, al tiempo que aumenta la
posibilidad que por declaratorias presidenciales de interés cultural se pierdan terrenos o bienes que son necesarios
para la actividad económica que se realice.
Si desea citar este documento:
ANALISIS COSTO BENEFICIO LEY ORGANICA DE CULTURA.
¿Promociona o centraliza las políticas publicas del Sector?
Documento “Promoción del Dialogo Democrático a través del
Análisis Legislativo Económico.
CEDICE-CIPE Agosto 2013
Pueden ser consultados en www.cedice.org.ve