IO OL MONOP

LEY ANTIMONOPOLIO
Febrero 2015
A lo largo del Decreto Ley de Monopolios, se presentan consideraciones preocupantes que llevan a
dudar de la efectividad con la cual se pretende atacar a esta falla de mercado, pues si bien se busca disuadir a
los agentes económicos de incurrir en las condiciones de mercado penadas, el exonerar de las prohibiciones
estipuladas en la legislación a empresas estatales y estratégicas, terminan por incentivar el surgimiento de
situaciones de competencia desleal, a la vez que se incentiva la búsqueda de ventajas a través del mercado
político para desplazar rivales o asegurar posiciones de dominio creando barreras de entrada artificiales.
Puesto que la finalidad de toda legislación antimonopolio es mantener en la medida de lo posible una condición
generalizada de competencia económica, pues de esta manera se maximiza la eficiencia en el proceso
económico, las distinciones otorgadas a estas empresas privilegiadas imponen elevados costos sobre los
consumidores, agentes cuya protección debiera ser prioritaria.
A través del análisis costo-beneficio presentado, se determinó que el decreto ley antimonopolio
representa una imposición de costos generalizados sobre la sociedad venezolana debido a la pérdida de
eficiencia en mercados nacionales, que al ser contrastados con las partes beneficiadas, principalmente aquellas
empresas para las cuales las limitantes planteadas en el Decreto de Ley no aplican, logran perfilarse como el
impacto más relevante. Se suman a los efectos perjudiciales de la ley los incentivos institucionalizados al
momento de penalizar posiciones de dominio económico sin importar su origen, obviando así distinciones
entre hegemonía por uso de precios predatorios, por ejemplo, y aquella correspondiente al ejercicio
empresarial o desarrollo de nuevas tecnologías, efectivamente desincentivando la búsqueda de tales factores
fundamentales.
Es bajo tales observaciones que el Observatorio Económico-Legislativo de CEDICE recomienda la
derogación del documento de ley en cuestión, optando por una puesta en vigencia de una legislación eficiente
que obedezca a la discriminación entre casos de dominio económico y un sistema legal que habilite tal acción,
permitiendo así reconocer cuales situaciones de dominio de mercado son meritorias y cuales obedecen a
circunstancias que coloquen en detrimento el bien público de la eficiencia de mercado. Esto en caso de ser
necesaria la intervención del aparataje estatal. Se extiende además, como conclusión lógica, la ausencia de
privilegios de cualquier tipo a ningún agente económico.
De cualquier manera, más allá del diseño y redacción de la regulación antimonopolio que se pretenda
implementar, la misma depende fundamentalmente de la fortaleza institucional vigente en el país que tenga
como objetivo buscar la eficiencia económica y la protección racional del consumidor. Es bajo tales
aclaraciones que más allá de una derogación de ley, una redacción eficiente de nuevas propuestas y su
posterior implementación a través de los mecanismos pertinentes, las reformas necesarias para garantizar el
bienestar económico asociado a la competencia económica, son mucho más que un simple documento legal.
RESUMEN EJECUTIVO
El pasado 25 de noviembre de 2014, fue reimpreso en Gaceta Oficial, el decreto con valor y fuerza de Ley
Antimonopolio, que le permitió al Gobierno Central concretar, por Ley Habilitante, una iniciativa particular
contra monopolios, oligopolios, y fallas de mercado, que desde el año 2006 había tratado de implementar,
primero con la propuesta de Ley Antimonopolio, Antioligopolio y la Promoción de la Competencia Justa, y
luego con la propuesta de Ley Contra los Monopolios y Otras Prácticas de Similar Naturaleza en el 2012.
Mediante el Decreto Ley Antimonopolio fue derogada la legislación sobre competencia vigente desde el año
1992 y se introducen importantes consideraciones conceptuales, y concesiones otorgadas por el Ejecutivo.
En Venezuela, durante las administraciones
autodenominadas Bolivarianas, los esfuerzos contra
monopolios no estatales continuaron a través de las
propuestas de Ley Antimonopolio, Antioligopolio y la
Promoción de la Competencia Justa en el año 2006, y
Ley Contra los Monopolios y Otras Prácticas de Similar
Naturaleza en el 2012, ambas dando paso al documento
de ley que atañe al escrito. El texto correspondiente al
año 2006, cuya aprobación en segunda discusión en la
Asamblea Nacional fue negada, ofrecía una mayor
participación del Estado en su rol de policía económico
con potestad de expropiación como sanción ante los
crímenes en él estipulados, además de proponer la
formulación de un índice fijado por el BCV con el fin de
establecer la ganancia a obtener por la empresa. Ante
tal propuesta, el economista Rafael González, aclara
que, de esa manera, “el Estado podrá monopolizar,
cartelizar, boicotear, fijar precios depredatorios…
(haciendo) casi imposible competir contra las empresas
y organizaciones del Estado”. La propuesta de ley
correspondiente al año 2012, si bien contiene los
aspectos mencionados anteriormente, lo cierto es que
introduce además consideraciones conceptuales
importantes en su Artículo 4, así como también la
creación
de
la
Superintendencia
Nacional
Antimonopolio y Contra Prácticas Similares (SUNAM),
características que se verán continuadas en la Ley
Antimonopolio aprobada por Ley Habilitante a finales
del año 2014 (El análisis Costo-Beneficio de la Ley Contra
los Monopolios y Otras Prácticas de Similar Naturaleza
se encuentra disponible aquí).
El decreto Ley Antimonopolio, publicado en la
Gaceta Oficial Extraordinaria No. 6.151, del 18 de
noviembre de 2014 y reimpreso Gaceta Oficial N° 40.548
del 25 de noviembre de 2014, obvia la exposición de
motivos del mismo, razón por la cual se asume que
comparte la correspondiente a su documento
predecesor del año 2012, pues internaliza parte
importante del contenido, además de ser
ideológicamente consistentes entre sí. De esta manera,
se identifica prejuicios importantes al inicio del texto,
argumentando que el capitalismo es víctima de
tendencias monopólicas que han dado origen a
corporaciones transnacionales “que actualmente reinan
en el mundo globalizado en sectores como alimentos,
medicinas, químicos, finanzas, entre otros” siendo
estas la causa principal de las crisis económicas
globales.
Surge así una retórica proteccionista en un contexto
legal que otorga al Presidente de la República la
capacidad de otorgar privilegios a sectores estratégicos
de acuerdo a lo establecido en el Artículo 18 del decreto
Ley Antimonopolio, apelando además a mecanismos
altamente punitivos a la empresa privada que lejos de
dar mayor competitividad a las industrias nacionales,
harán que éstas se vean sumergidas en mayores
regulaciones, además de pervertir incentivos para evitar
posicionarse como oferentes dominantes en su nicho.
Se suma además el desincentivo a la inversión
extranjera directa en el país, el cual acumula para el año
2013 solo un 2,08% de los recursos dirigidos a la región,
de acuerdo a cifras de la CEPAL.
Gráfico 1.- Inversión Extranjera Directa Neta—América del Sur—2013.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guyana
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
Fuente: CEPAL—CEPALSTAT
LEY ANTIMONOPOLIO
La prohibición de monopolios en Venezuela no
es, de ninguna manera, un esfuerzo reciente por las
autoridades centrales ni legisladores. La actual
Constitución de la República, aprobada en 1999,
expresamente prohíbe el funcionamiento de tal “falla
de mercado” en su Artículo 13, condenando a su vez
posiciones de dominio en el mercado y demanda
concentrada. Se suman, incluso, iniciativas contra esta
práctica desde el año 1992, período en el cual entra en
vigencia la Ley de la Libre Competencia, documento que
establece la penalización de prácticas limitativas de la
libre competencia. Resulta fundamental destacar que si
bien se reconoce por los legisladores la pérdida de
eficiencia que representa un monopolio, en la Carta
Magna el Estado se reserva el derecho de otorgar
concesiones por un tiempo determinado, aunque
asegurando contraprestaciones “adecuadas al interés
público” en la explotación de recursos naturales o
prestación de servicios de naturaleza pública.
CONTEXTOS
Y CRITERIOS
Febrero 2015
Por extensión, por supuesto, la ya poca libertad
económica de la cual disfrutan los ciudadanos
venezolanos se vería reducida aún más, tanto por los
monopolios que el Gobierno permita, como por la
ausencia de potenciales oferentes extranjeros
ahuyentados por la legislación en cuestión y el
acercamiento centralista del Gobierno hacia la
economía nacional.
Gráfico 2.– Índice de Libertad Económica—Países más libres vs.
Países menos libres (2014).
Hong Kong
Singapur
Nueva Zelanda
Suiza
Finalmente, si bien se reconoce que del libre
ejercicio económico pueden surgir monopolios, de
acuerdo a Ludwig von Mises, tales condiciones no
implicarían una desmejora, al menos que la oferta
concentrada corresponda a un bien cuya demanda sea
inelástica, pues bajo tales condiciones surgen los
incentivos que permiten al monopolista incurrir en
precios de monopolio “infringiendo en la supremacía de
los consumidores y la democracia del mercado”. Bajo
tales consideraciones, el acercamiento a tal falla de
mercado a través de la legislación agresiva pareciera no
ser el camino más eficiente.
Murray Rothbard comparte además, que ante
una condición de monopolio, o cartelización del libre
mercado, el recorte de producción con el fin de
aumentar los precios, y acrecentar las ganancias de la/s
empresa/s, incentiva la participación de nuevos
competidores capaces de identificar su potencial de
penetración de mercado ofertando a precios más bajos
que aquellos establecidos por incentivos pervertidos.
Ciertamente existen contra-argumentos a tal
proposición, como lo son los precios predatorios, o
incluso recurrir al mercado político para garantizar
beneficios que desplacen a la competencia,
manteniéndose así la pérdida de eficiencia, y es
precisamente tales circunstancias las que deben ser
punto focal de legislaciones eficientes, dejando de lado
acercamientos
absolutistas
característicos
de
radicalismos políticos.
Gráfico 3.– Pérdida Irrecuperable de Eficiencia del Monopolio.
Argentina
Zimbabwe
República del Congo
Venezuela
0
2
4
6
8
10
Fuente: Libertad Económica en el Mundo: 2014. Instituto Fraser.
Dado lo anterior, se observa que la exposición de
motivos se encuentra redactada bajo importantes
prejuicios políticos y económicos que se ven reflejados
en el documento de ley, mostrando así un importante
desconocimiento en cuanto a la regulación de
competencias, optando por la prohibición de cualquier
forma de dominio de mercado, y no el abuso del mismo.
De esta manera se condena cualquier estructura de
concentración, cayendo en prejuicios absolutistas que
parecieran tener origen en una especie de miopía
ideológica.
Fuente: Economía del Sector Público—Joseph Stiglitz (2000).
LEY ANTIMONOPOLIO
De esta manera, bajo el argumento de disminuir
la dependencia económica extranjera de Venezuela, se
renuncia a empresas creadoras de empleo, la
importación de nuevas tecnologías y diversificación
económica a favor de una mayor concentración del
poder económico por parte del Estado, avatar
representante de la voluntad popular venezolana, pues
el escenario planteado es uno de conflicto entre clases,
concepción que necesariamente se traduce en la
hostilidad hacia dominio de mercado y todo tipo de
monopolio, pues claramente se hace la omisión incluso
de la distinción del posicionamiento a través de la
innovación tecnológica y/o la capacidad empresarial que
pueda mostrar el individuo o grupo de individuos.
CONTEXTOS
Y CRITERIOS
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En el Artículo 2 del decreto Ley Antimonopolio,
se presentan las consideraciones conceptuales
relevantes.
Se desarrollan en este espacio los
conceptos correspondientes a libertad económica,
actividad económica, competencia económica y
concentración económica, destacando entre estas la
competencia económica, que cita: “Actividad que
permite a los sujetos regulados en este Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley en su condición de sujetos
económicos, acceder, actuar y participar en el mercado,
como oferentes o demandantes, sobre la base de los
principios de complementariedad, intercambio justo y
solidaridad; y que quienes estén dentro de él, no tengan
la posibilidad de imponer condición alguna en las
relaciones de intercambio, que desmejore las
posibilidades de los otros sujetos económicos“. La
definición en cuestión destaca, de acuerdo a Enrique
González Porras, por distar de otras definiciones básicas
de competencia, resaltando la ausencia de cualquier
consideración para con el consumidor final e
introduciendo posibles interpretaciones que beneficien
a agentes oferentes a expensas del bienestar social.
En el Título II, Capítulo 1 de la ley,
específicamente el Artículo 3, se encuentra la principal
consideración del documento, pues se refiere a los
agentes excluidos de la aplicación de la Ley, que son:



Las organizaciones de base del poder popular
regidas por la Ley Orgánica del Sistema
Económico comunal.
Las empresas públicas o mixtas de carácter
estratégico.
Las empresas estatales de prestación de servicios
públicos.
Queda así establecido un poder económico
sujeto al Estado que pone en vilo al bienestar social,
pues si el objetivo es proteger al excedente del
consumidor
a
través
de
la
competencia
institucionalizada, tal omisión de limitaciones estatales
es una condición de ineficiencia importante, en especial
en un Estado tan grande y de tan amplias
responsabilidades como lo es el venezolano.
Como bien aclara el economista Enrique
González, las prohibiciones particulares y generales son
consistentes con la derogada Ley para Promover y
Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, mientras
que la sección tercera correspondiente a la
competencia desleal expande a estas, totalizando
cuatro: publicidad engañosa, simulación o imitación,
soborno comercial y violación de normas.
Cabe resaltar también el régimen de excepciones
en el Artículo 18, establece que queda en potestad del
Presidente de la República, en consejo de ministros
“exceptuar la aplicación de las prohibiciones
contenidas…” mientras se considere conveniente al
interés de la nación. Queda otorgado así un importante
incentivo a la búsqueda del mercado político,
obteniendo privilegios que permitan ventajas
económicas ajenas a la libre competencia.
Queda constatado en el Artículo 19 la creación de
la
Superintendencia
Antimonopolio,
cuyo
superintendente, de acuerdo al Artículo 21 del
documento, es de libre nombramiento o remoción por
parte del Presidente. Dicha institucionalidad quedaría a
cargo resolver materias referentes a la ley de acuerdo al
Artículo 28, entre otras.
Las sanciones en particular estipuladas en el
Artículo 49 corresponden a lo previamente establecido
en la ley derogada del año 1992, aunque con un
aumento en la base de cálculo, pues se considera ahora
al valor de los ingresos brutos anuales. Los Artículos 51 y
52 correspondientes a las circunstancias agravantes y
atenuantes, establecen los incentivos para que los
agentes económicos se vean disuadidos de ser
considerados infractores.
PRINCIPALES
ASPECTOS
Toda legislación antimonopolio tiene como
finalidad primordial el cuidar y mantener la eficiencia
económica, condición que puede ser considerada
incluso como un bien público. Con esta finalidad en
mente, se observa que el Artículo 1 del documento en
cuestión resulta difuso en cuanto a su finalidad,
introduciendo amplios condicionales como la
“democratización de la actividad económica” que se
prestan a la interpretación a conveniencia, pervirtiendo
incentivos al introducir conflicto de intereses desde los
órganos del Estado.
LEY ANTIMONOPOLIO
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Costos de la Ley Antimonopolio:
Beneficios de la Ley Antimonopolio
Buscar institucionalizar a la competencia implica
el establecimiento de una legislación de aplicación
general para todos los agentes económicos de un país.
Como se hizo mención anteriormente, la búsqueda en
cuestión obedece a la maximización del bienestar social
de una nación, y es precisamente por esta razón que la
pobre aplicación de esta iniciativa legal representa un
costo generalizado entre los agentes económicos que
hacen vida en el país.
Ante la poca credibilidad de una legislación que
pretende regular la competencia, a la vez que introduce
conflictos de intereses que socavan sus objetivos
fundamentales de garantizar la maximización del
bienestar social, se crean incentivos perversos que
terminan por inhibir a empresas de recurrir a estrategias
de competencia corporativa y optan por buscar
privilegios estatales.
Adicionalmente, al momento de establecer la
posibilidad de obtener ciertos privilegios por parte del
sector político, se crea una situación de competencia
desleal. Los costos asociados a esta condición potencial
recaerían sobre aquellos oferentes que compitan con
limitaciones.
En definitiva, y englobando lo anterior descrito,
la capacidad de injerencia otorgada al Estado por la Ley
Antimonopolio y otros decretos previos, significa la
introducción de importantes distorsiones en la
interacción económica, terminando por causar una
ineficiente asignación de los limitados recursos del país.
De esta manera, es la sociedad en su conjunto la que se
ve en una situación de desmejora.
De esta manera, los principales beneficios a
percibir por la Ley Antimonopolio corresponde al grupo
reducido de agentes económicos que cuenten con
exoneraciones de las limitaciones expuestas en el
Decreto de Ley, gozando así de privilegios sobre la
competencia correspondiente.
A su vez, la ausencia de limitaciones
institucionales
sobre
empresas
estatales
y
organizaciones base del poder popular, otorgan una
capacidad de dominio de mercado a estas
organizaciones que se traducen en un Estado con una
gran influencia sobre la toma de decisiones por parte de
los consumidores. De esta manera, el poder económico
genera incentivos para su utilización como herramienta
de capitalización política, o de persecución de agentes
indeseados, bien sea a través del desplazamiento en el
mercado debido a la facilidad de incurrir en
competencia desleal, como a través de sanciones cuya
justificación es facilitada por lo vago del documento en
aspectos claves meritorios de sanción.
Considerado lo anterior, la Ley Antimonopolio
aprobada vía habilitante por el Presidente de la
República, claramente se perfila como una legislación
cuyos costos a imponer sobre la sociedad venezolana
son de mayor relevancia que los beneficios percibidos
por limitados agentes. Esto es especialmente cierto si se
considera que la ley en cuestión, aparte de minar su
propia finalidad, deroga a la Ley para Promover y
Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, cuya
institucionalidad se perfilaba con una mayor eficiencia.
COSTOS
Y BENEFICIOS
Con tal planteamiento en mente, toda la
iniciativa antimonopolio vulnera sus propios objetivos al
momento de otorgar exenciones a su propia normativa,
consideración que no solo se le permite a las
organizaciones de base del poder popular, empresas
públicas o mixtas, y empresas estatales de servicios
públicos, sino a cualquier empresa considerada
estratégica por parte del Alto Gobierno. De esta
manera, y recordando el carácter hostil hacia empresas
transnacionales capaces de ofertar bienes y servicios
competitivos, el costo principal recae sobre los
consumidores al ver sus opciones limitadas debido a la
planificación centralizada.
LEY ANTIMONOPOLIO
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El Decreto de Ley correspondiente a este análisis representa una iniciativa que desde la legislación
venezolana se ha querido implementar por largo tiempo, como evidencian las propuestas de ley mencionadas con
fechas del 2006 y 2012, las cuales presentan aspectos similares. De esta manera, la Administración Bolivariana ha
asegurado implementar su propia visión en el derecho antimonopolio, la cual, si bien propone atacar cualquier
falla de mercado de características similares a la concentración de poder económico, lo cierto es que introduce
también importantes consideraciones conceptuales y de exoneraciones de prohibiciones que modifican los
incentivos de manera negativa.
LEY ANTIMONOPOLIO
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Puesto el decreto Ley Antimonopolio, se diseña dentro de un Plan de Gobierno compatible con la visión
política que lo caracteriza, su consideración aislada conlleva a conclusiones incompletas. Es necesario entender
que la legislación antimonopolio es parte complementaria de esfuerzos de dominio político, y que su omisión de
limitaciones al sector público no es accidental, sino todo lo contrario, pues de acuerdo con la visión política de la
actual administración, la propiedad de los medios de producción por parte de un Estado hipertrofiado es condición
sine qua non del denominado Socialismo del Siglo XXI, aunque sin duda inspirado en modelos político-económicos
del siglo pasado ya desechados por la historia.
Amplia literatura económica reconoce que un Estado expansivo va en detrimento de la eficiencia
económica y bienestar social, pues tal condición implica, a su vez, una mayor recaudación fiscal para financiar tal
hipertrofia, incurriendo incluso en monetización de déficit y mayores niveles de deuda, acciones cuya aplicación
distorsiona el proceso de toma de decisiones de los agentes económicos y desmejora progresivamente al
bienestar económico de una nación.
Reconociendo que la Ley Antimonopolio degenera en incentivos que amplíen tal tendencia en las
dimensiones del Estado venezolano, resulta pertinente una llamada de atención a la legislación impuesta,
demandando su derogación y sugerir optar por un acercamiento más pertinente al origen de situaciones de
concentración de poder económico, dominio de mercado, monopolios, oligopolios y carteles. No solo resulta
fundamental evitar consideraciones absolutista de los conceptos mencionados, sino que es necesaria la
discriminación entre los potenciales casos en los que alguna de estas “fallas de mercado” puedan presentarse.
Obviar que la innovación tecnológica, la exitosa iniciativa empresarial, o una combinación de ambas lleve a
posiciones naturales de dominio de mercado, y en consecuencia condenar tales avances, va en detrimento de la
utilidad individual y social. Finalmente, cualquier iniciativa que otorgue privilegios sobre los competidores a través
de la acción estatal debe ser rechazada, pues en ese momento se borra cualquier iniciativa de institucionalizar la
competencia que tanto elogian estatistas a favor de un sistema de competencia desleal cuya continuidad en el
tiempo desarrolla relaciones cuasi-mercantilistas y grupos de presión cuya mera existencia desencadena en un
círculo vicioso de deterioro político, económico y social generalizado.
Elaborado por:
Ramón Rey, Investigador del Observatorio Económico Legislativo.
CONCLUSIÓN
Y RECOMENDACION
La ausencia de ataduras institucionales sobre organizaciones estatales que presten algún servicio o venta
de bienes económicos por parte de la ley en cuestión, introducen dinámicas de mercado que terminan por
desenvolver en un escenario de competencia desleal, consideración de importante peso al observar la tendencia
expansiva del Estado venezolano en varios sectores económicos, especialmente de alimentos. De esta manera, la
propia legislación mina su finalidad principal y se presta a facilitar la hegemonía estatal en el proceso económico.