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REPÚBLICA ARGENTINA
VERSIÓN TAQUIGRÁFICA
CÁMARA DE SENADORES DE LA NACIÓN
REUNIÓN DEL CONSEJO CONSULTIVO DE LA
COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y HACIENDA
Salón Juan Carlos Pugliese
16 de noviembre de 2005
16/11/2005
Reunión del Consejo Consultivo de la Comisión de Presupuesto y Hacienda
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—En el Salón Pugliese del Honorable Senado de la Nación, a las 11 y
43 horas del miércoles 16 de noviembre de 2005:
Sr. Braselli. — En principio, esta reunión se fijó para tratar el tema del presupuesto nacional
2006. Supuestamente, el presupuesto nacional, según un artículo de la Constitución, debe
expresar el programa general de gobierno.
Este es el foro de representantes de las universidades argentinas y acá están las
universidades argentinas. Se nos ha dado una gran oportunidad a los académicos y no la
estamos dejando pasar. La estamos aprovechando. ¿Cuántas universidades hay representadas,
públicas y privadas? ¿Cuál es el aporte que estamos haciendo?
En principio, este foro tuvo como objeto generar aportes que ayudaran a este cuerpo
colegiado. Es decir, al Congreso, en particular al Senado. ¿Cuál es el aporte que le estamos
dando? Creo, como dicen los matemáticos, tendiendo a cero. Creo que después de esta
oportunidad, los académicos no nos vamos a poder quejar.
Entre los objetivos del foro estaba el generar aportes no vinculantes a los legisladores,
pero también nutrirnos de los legisladores y de sus asesores para poder transferir eso a los que
dentro de unos años serán la clase dirigente.
Este es un problema que ha sido de ida y vuelta. Es decir, hay prácticamente ausencia
total de las universidades y de los legisladores y sus asesores. Es lamentable porque se está
perdiendo una gran oportunidad de generar un mecanismo que se podría generalizar en todos
los ámbitos.
Justo hoy la reunión era para tratar una de las leyes más importantes que anualmente define el
Congreso. Los abogados a esta ley la llaman ley de leyes. No le dan ese nombre de
casualidad. En sí, el presupuesto es un instrumento vacío. Es un instrumento que pone a
funcionar un conjunto de normas. Por ejemplo, la Ley de Financiamiento Educativo se pone
en funcionamiento a través del presupuesto. Todas las leyes con alguna connotación
financiera, inevitablemente, pasan por el presupuesto.
En lo particular, uno puede venir a este foro desde dos posturas. Una de ellas es como
un académico, para tratar de transmitir algún conocimiento, capturar alguna necesidad o
transferir cosas, después, en el ámbito docente a las nuevas generaciones. La otra postura es
la de venir como representante de la universidad a defender el presupuesto de su universidad.
Particularmente, quisiera que los sueldos de los universitarios fueran cinco veces más altos,
pero vengo en la calidad de académico. No sé si soy bueno o malo. Pero, vengo en ese
carácter. En el otro carácter, tendrá que venir el secretario de Hacienda de la universidad para
defender el presupuesto de su universidad. Pero, me parece que son objetivos encontrados: el
tratar de satisfacer el objetivo de hablar del presupuesto integralmente y el de tratar el
presupuesto universitario y, en particular, el de mi universidad.
Que haya poca gente, puede tener un doble origen: poca representación o que no se
tenga nada que aportar. Y eso es muy triste. O por miedo a tener un punto de vista distinto.
En ese caso, no hay peor censura que la propia. En el último trimestre del año hay una gran
cantidad de reuniones académicas y seguramente ahí están todos, o la mayoría. Claro, eso no
genera compromiso.
En estos días se van a tratar leyes trascendentales que van a perdurar varios años y a
marcar un rumbo, con el que uno puede o no coincidir. Esto es como el dicho que dice: “El
que calla, otorga.” Es decir, nadie puede tener una opinión autorizada si no participa y aquí la
participación está abierta.
¿Cuál es la función del foro? En principio, realizar aportes superadores tendientes a
mejorar las instituciones de la República y fundamentalmente el Congreso, que
desgraciadamente está muy devaluado. Y los aportes que nosotros podemos realizar pueden
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ser vinculados a lo metodológico o a la discusión de las políticas. En ese sentido, creo que el
objetivo del foro es discutir los aportes que hacen a lo metodológico. Eso no quiere decir que
uno no tenga posiciones políticas determinadas sino que ese no es el tema.
Tampoco uno puede sustraerse que detrás de las metodologías también existen
contenidos políticos. Por ejemplo, hay instrumentos para la oscuridad y para la transparencia.
Y ese es un tema eminentemente político. Hay instrumentos que habilitan la participación e
instrumentos que impiden la participación. En ese sentido, nuestra participación debe ser para
que la población recupere la confianza en la cosa pública. Y también para que nosotros
aprendamos y podamos transmitir a las generaciones futuras los problemas reales.
De todo modo, más allá de que seamos muchos o pocos, la oportunidad no la voy a
desaprovechar.
Moderador. — Eso le iba a decir, doctor. Quería destacar la presencia de los profesionales
de la Universidad de Lomas de Zamora así como del CIPPEC, que a partir de la reunión
anterior han empezado a participar de las reuniones de la Mesa Consultiva.
En base a lo que usted ha señalado, ¿cuál sería el mensaje que podríamos dar respecto
de los aspectos metodológicos del presupuesto que merecen ser tenidos en cuenta en la
discusión en la Cámara de Diputados? Este documento lo vamos a hacer llegar a la Cámara
de Diputados.
Sr. Braselli.— No sé si vamos a poder dejar el documento. Es decir, son opiniones
personales y no puedo arrogarme la representación del foro. Yo represento a la Universidad
Nacional de Cuyo y aun así las cosas que puedo decir son más a modo personal porque no
todo el mundo coincide conmigo en la Universidad. Desgraciadamente, hace una semana nos
hemos juntado aquí y no hubo tiempo de consensuar un documento. Por lo tanto, las
opiniones que aquí se viertan son mías.
Moderador. — ¿Cómo tiene separado el documento?
Sr. Braselli. — El documento es largo pero hay una cosa que es clara: la Argentina
inevitablemente necesita aumentar la productividad así como los recursos que asigna. ¿Qué
quiere decir eso? Producir más y mejores servicios tendientes a reducir la exclusión. Eso es
fundamental porque las prestaciones públicas generalmente benefician a los sectores de más
bajos ingresos y son, por lo menos, un modo de atenuar la brecha en el país. Y eso se logra
con un Estado moderno con otra concepción.
Durante muchos años hemos confundido las condiciones de funcionamiento con los
objetivos de funcionamiento. Las condiciones de funcionamiento son las restricciones
financieras y legales. Y los objetivos de funcionamiento son maximizar las prestaciones en
términos de satisfacción de bienes públicos o minimizar las necesidades insatisfechas. Y
desgraciadamente durante muchos años hemos privilegiado el aspecto financiero y nos hemos
olvidado del objetivo central del problema, que son las necesidades de la gente.
En lo financiero, cuando uno toma un estado financiero, no aparecen las necesidades
de la gente. Y esta es la concepción existente en el país. Y es la concepción, por ejemplo, de
la ley 24.156, aunque por ahí se le escapa la palabra eficiencia, que es un concepto muy
complejo.
Es decir, por múltiples razones la Argentina figura, lamentablemente, en el lugar 97
en el ranking de países, en materia de transparencia. Los países en serio deben ser cincuenta o
sesenta. En el lugar 97 ya estamos peleando con las colonias o con países que en otro
momento no tendríamos presentes.
Esto está lejos de lo que por ahí se habla de ser un Estado cristalino. Tiene poco de
ello como consecuencia de que están debilitados los principales órganos por los cuales
luchamos durante muchos años. Por ejemplo, el Congreso está debilitado; los órganos de
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control están debilitados.
El hecho de decir que haya diez cuentas de inversión sin aprobar ni rechazar nos
muestra que este es un país sin control. No existe el seguimiento.
Y tenemos la Constitución del año 94 que habla de algo que es central. Primero
discutamos el programa del gobierno y después asignemos los recursos. Es decir, si uno
compara este concepto con el inciso 7 del artículo 67 de la antigua Constitución ve que hay
un cambio sustantivo. Es decir, primero discutamos el programa de gobierno; primero
discutamos las necesidades públicas, los servicios públicos, las restricciones financieras y
después hagamos las asignaciones.
Creo que este es el camino y los aportes que pueda hacer irán en esta dirección.
Cuando se habla de discutir un programa de gobierno creo que la discusión tiene un
elemento vital, que es el consenso. Cuando existe consenso —y no la implementación del
número— la ley se convierte en una política de Estado. El consenso perdura. Es decir, el
modus operandi no puede ser la obediencia debida, la sumisión, la egoísta conveniencia
sectorial o regional o el miedo como modo de negociación. Por el contrario, creo que estos
son los hábitos que debemos reasignar.
El Parlamento no es un apéndice del gobierno sino que constituye parte de él. Es el
soporte de la sustentabilidad cuando el consenso ha estado presente y ha sido una práctica
corriente. Esto no quiere decir que no exista una impronta personal en el programa de
gobierno.
Recién dije que el presupuesto es la ley de leyes. La administración pública o el sector
público debe comprender todo lo que muestre el accionar público. Cuando digo todo es todo;
no puede ser que el presupuesto muestre algunas cosas y otras no. Si no, no podemos hablar,
como se menciona en el artículo 75, de programa general de gobierno. Tiene que mostrar
todo. Y la primera consideración que hago es la siguiente. El programa general de gobierno
—y no hablo del presupuesto— debe incluir todo aquello que exprese políticas públicas,
independientemente de su forma de financiamiento, funcionamiento u organización.
Cuando digo esto me refiero a que deben estar incluidos, por ejemplo, todos los
fondos fiduciarios y todos los órganos públicos, no estatales.
Por ejemplo, ¿qué pasa con el PAMI si se mueren quinientos abuelos? ¿El Estado no
tiene ninguna responsabilidad?
En la Capital ha habido un ejemplo. Y se dice: el PAMI es de los abuelos. No, el
PAMI tiene una modalidad de financiamiento que es el método del beneficio, pero la
responsabilidad última es del Estado. Y que un organismo tenga una modalidad de
funcionamiento o una organización distinta no quiere decir que no se muestre en el programa
de gobierno y luego lo exprese el presupuesto.
Por ejemplo, nunca me hubiera imaginado que la AFIP no formara parte del
presupuesto. Si fracasa el programa de la AFIP, que es la responsable del programa pívot
sobre el cual tiene que funcionar todo el programa de gobierno, fracasa el programa del
gobierno.
En la crisis de 2001, donde terminamos endeudándonos —primero pusimos algunas
restricciones, después el equilibrio cero, después no nos prestaban, después quebramos y
después entramos en default—, si uno analiza lo ocurrido, todo estaba circunscripto al tema
del gasto y no al de los recursos. Y el déficit se produce por las dos cosas: porque el gasto se
desbandó y porque los recursos no alcanzaron.
Eso no quiere decir que el programa de la AFIP no tiene que ser un programa especial
ni debe tener una estructura y un monitoreo especial.
Hemos hablado muchísimo durante el año pasado sobre los gastos tributarios y la
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semana pasada hablamos de uno en particular, que es el tema de la desgravación de ganancias
de las inversiones de bienes de capital a las pymes. Son alrededor de 13.500, lo cual aparece
en un anexo del presupuesto, pero superan largamente los 15 mil millones de pesos.
Cada gasto tributario representa una política pública. Si se dio fue por algún motivo,
porque se suponía que iba a generar un beneficio mayor que el costo. Entonces, todos los
gastos tributarios debieran consolidarse en el presupuesto. Debieran estar representados en
programas que pudieran ser evaluables ex ante y ex post. Las discusiones serían mucho más
cortas. Cuando se habla del tema de los gastos tributarios, uno dice que hay que eliminar una
desgravación, el otro habla de otra. En definitiva, hay que eliminar aquella desgravación que
tenga un beneficio neto negativo. La que tenga un beneficio neto social positivo tiene chance
de perdurar.
Recién hablaba sobre el PAMI. La responsabilidad última de los abuelos es del
Estado, desde el Preámbulo cuando habla del bienestar general. Que tenga una forma de
financiamiento distinto o una forma de gobierno distinto no quiere decir que en la discusión
de la política de salud nacional el PAMI pueda esta afuera con tres millones y medio de
afiliados.
Voy a entrar a un tema que me parece que es central. Es el tema de las clasificaciones
institucionales que se establecen. Por ejemplo, la administración nacional, los organismos
autónomos, los organismos estatales y no estatales. Todas las clasificaciones son
convencionales. Son acuerdos. Cuando hablamos de la administración nacional, se dice que
está conformada por la administración central, los organismos descentralizados y el sistema
de seguridad social. Esto lo venimos trabajando en nuestro grupo y vemos que la
administración nacional es un bandoneón que se agranda y se achica. Mejor dicho, que se
achica.
El presupuesto debe expresar los organismos que integran la administración nacional.
El PAMI hasta hace cuatro o cinco años lo integraba. La AFIP toda la vida lo integró. En
todas las provincias y municipios, las direcciones de Rentas integran el presupuesto.
Hoy la administración nacional está dividida en la administración central, los
organismos descentralizados y el sistema de seguridad social, que es un organismo
descentralizado, nada más que grande.
El artículo 75 dice que el programa de gobierno debe representar a la administración
nacional. Pero creo que la administración nacional tiene que ser igual al sector público. ¿O
Yacyretá no tiene nada que ver con la política energética? A Yacyretá se la conoce porque ha
sido un ámbito de corrupción y no se la conoce por el objetivo central de Yacyretá, que es el
de proveer y garantizar la energía.
Más que hablar del presupuesto, estoy sugiriendo una modificación a la Ley Nº
24.156. La administración nacional es igual al sector público.
Si están en desacuerdo quiero que, por favor, me lo digan. Y si están de acuerdo
también. Uno nunca sabe qué significa el silencio.
Sr. Asensio. — La Ley de Administración Financiera tiene un subterfugio que es el concepto
del sector público consolidado.
Sr. Braselli. — Ese es el segundo punto que iba a tratar.
El artículo 51 de la Ley de Administración Financiera habla del presupuesto
consolidado. ¿Qué integra el presupuesto consolidado? El presupuesto de la administración
nacional más el de todos estos organismos. Estas son definiciones que dicen que estos son
organismos que pueden tener distintas formas de organización, funcionamiento o
financiamiento, pero todas satisfacen políticas públicas dirigidas a satisfacer necesidades
públicas.
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Cuando hablamos del presupuesto consolidado, nos encontramos con una parte que
llamamos administración nacional. que es sancionado por el Congreso de la Nación, y hay
otra parte que es sancionada antes del 31 de diciembre, que el Poder Ejecutivo eleva al
conocimiento del Congreso. Lo que estoy diciendo es que parte de la función de legislar está
a cargo del Poder Ejecutivo. La parte tradicional de colegislador del Poder Ejecutivo ha sido
el veto.
Por ejemplo, el Poder Legislativo está aprobando las políticas públicas de todos los
organismos. Es decir, nos encontramos con un presupuesto que parte lo realiza el organismo
natural y parte el Poder Ejecutivo. Y eso trasciende esta gestión de gobierno. Creo que el
Congreso tiene que intervenir en todo y que el Poder Ejecutivo debe intervenir a partir de la
iniciativa y el veto.
Sra. Dborkin.— Hace falta otra modificación a la ley 24.156.
Sr. Braselli. — Sí, por supuesto.
Sr. Harbin. — Convengamos que es un tema viejo, la lucha del presupuesto tiene ocho
siglos; o sea, la disputa entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo. Ocurre que la parte del resto
se va incrementando. Si bien no es atribuible a ninguna gestión en particular, año tras año se
va incrementando. Creo que el Parlamento ha renunciado a parte de sus funciones.
Sr. Braselli. — Entonces, tenemos que cambiar la Constitución.
Sr. Harbin. — Quizás esa sea la respuesta de la poca presencia hoy.
Sr. Braselli. — Entonces, tenemos que empezar a blanquear cosas.
Sr. Harbin. — Por supuesto.
Sr. Braselli. — Una es el artículo 1º de la Constitución: “La Nación Argentina adopta para su
gobierno la forma representativa republicana.” Saquemos la palabra “republicana” porque son
tres poderes y no debe prevalecer uno por sobre los demás.
Sr. Harbin. — Es la historia del país.
Sr. Braselli. — Estoy pensando hacia adelante, si pienso hacia atrás no estaría en la
Universidad; estoy trabajando para las generaciones futuras.
El Congreso delega su potestad de legislar al Poder Ejecutivo mediante la Ley de
Administración Financiera. La totalidad de la función legislativa debe estar centralizada en el
organismo natural, que es el Congreso. Si el Congreso no está para legislar, ¿para qué está?
Sr. Asencio. — Aquí aparece un tema que es realmente viejo y complicado. Evidentemente,
en todo esto influye la definición del “gasto público”, que está receptada incluso en los
sistemas de cuentas nacionales en el mundo así como en los organismos internacionales.
Básicamente, el manual de finanzas públicas que —guste o no— ha producido el Fondo
Monetario Internacional es utilizado como orientativo en el mundo y es muy parecido al que
usa las Naciones Unidas. O sea, hay una conexión entre las Naciones Unidas y el Fondo
Monetario Internacional en definir el gasto público. Entonces, una vez definido es el
presupuesto el que contiene el gasto público.
La definición de gasto público se engancha con los estándares internacionales respecto
de qué es el sector público, al menos el llamado “sector público no financiero”, que es otro
concepto.
Sr. Braselli. — No he querido entrar en ese tema. Es decir, la Casa de la Moneda y el Banco
Central debieran estar dentro del presupuesto. No veo por qué no lo están.
Sr. Ascencio. — El problema es la definición de gasto público que se acepta en términos de
estándares internacionales. En última instancia, el presupuesto desde Juan sin Tierra y la
Carta Magna de 1251 era el documento por el cual los barones le autorizaban al rey los gastos
públicos. Engancho este concepto porque el sector público sería el que hace el gasto público.
El concepto lo tenemos que seguir manejando porque si se empieza a agrandar ese
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sector no vamos a saber qué hacer. La pregunta es: las empresas públicas, ¿hacen gasto
público? Según los estándares internacionales el gasto de las empresas públicas no es gasto
público. Allí está el problema, porque si no es gasto público tienden a sacarlas del sector
público. Por lo cual, aparece toda esta historia de generar un sector público reducido, que es
la administración nacional, donde se procura no incluir los conceptos que no se consideran
gasto público. La discusión es realmente rica. Incluso, hay un trabajo que se va a presentar en
las jornadas, que empezaron hoy, de la Asociación Argentina de Economía Política, donde se
aclara que se mide la inversión pública de todo el mundo menos de las empresas del Estado.
Por lo tanto, sigue subyaciendo la definición respecto de qué concepto de sector público estoy
pensando. Quería arribar a esto porque es lo que subyace aquí; tradicionalmente en el gasto
público se incluía solamente el déficit de las empresas del Estado y no los gastos. Y eso
también responde a estándares internacionales.
¿Qué sucedió en estos años? Que las empresas del Estado así como una serie de
organismos cuasi empresarios tenían leyes de creación propias. Dichos organismos no figuran
en el presupuesto de la administración nacional porque el Parlamento en algún momento votó
algunas facultades para que solamente informen al Congreso sobre la ejecución de sus
presupuesto. Este tema viene de antaño desde el Régimen de Sociedades de Economías
Mixtas hasta la Ley de Sociedades del Estado de la década de 1970. También tenemos las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria que se incluyen en el Código de
Comercio. Son todas figuras que englobamos dentro de las empresas públicas, que tienen su
propio régimen legal y donde el parlamentario actuó una vez y después de olvidó de ellas.
Es un tema que no ha sido debatido y al que ahora se le van a ir agregando los
organismos autárquicos tradicionales como la AFIP o las Universidades nacionales. Las
universidades nacionales figuran como una transferencia.
También es por el déficit esta idea de que cuando les transfiero para que sobrevivan
no están adentro sino que es una transferencia. ¿Pero cómo están las universidades
nacionales?
Entonces, tengo todo un problema de este escenario y si no planificamos qué está
adentro y qué está afuera, el presupuesto es cada vez más una expresión con menor
significación incluso democrática. Por eso recordaba el antecedente de Juan Sin Tierra y la
Carta Magna de 1951.
El problema es complejo porque está vinculado al concepto de gasto público. Y no es
que los que están en los organismos sean anti argentinos. Lo que ocurre es que el gasto
público otrora era el gasto que se hacía con impuestos. Es decir, era la aplicación de lo que
primero se captaba como impuesto.
El problema es que las empresas públicas y otros elementos cuasi empresarios se
financian no vía impuesto sino vía precios. Las tarifas son un precio público. No es igual que
el impuesto, pero es público.
La pregunta es qué hacemos con los organismos públicos que se financian vía tarifa,
que les permiten que vayan por afuera y jueguen como free riders, o jugadores líberos, y
resulta que los parlamentarios están ahí sentados.
— No se alcanzan a percibir las palabras pronunciadas por el orador.
Sr. Asensio. — Y en la medida que aumente esa figura va perdiendo “democraticidad” la
decisión del tipo que los autorizaba a jugar de esta manera.
Los presupuestos en la historia argentina van cambiando en la medida que cambia el
estatus jurídico—económico de los actores.
Se está hablando de la década del 50, cuando había un sector público más tradicional
—aunque ya aparecieron las empresas públicas—, o del sector público de Juan Sin Tierra,
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que hacía gasto público para el ejército, ya que la defensa del Estado de entonces era la
función básica.
Sr. Harbin. — La cuestión incluso se complica si no hablamos solo de impuestos sino de
recursos públicos. Porque ahí tenemos el crédito y la emisión.
No queremos meternos en el sector financiero, pero creo que se complica sobre
manera la determinación de qué es gasto.
Sr. Asensio. — Si meto crédito público o deuda y también emisión, sigo estando dentro del
sector público.
— No se alcanzan a percibir las palabras pronunciadas por el orador.
Sr. Asensio. — El impuesto al crédito público, la emisión —aunque no tanto— y los
patrimoniales.
El príncipe era propietario de los bosques. Ya estaba en la realidad eso. Lo que pasa es
que los bosques se transformaron en empresas públicas. Agregando la emisión que vos
decías, seguirían siendo los del sector público tradicional porque son los sustitutos de los
impuestos.
Lo que queda siempre en la zona gris son los bosques y los precios. Creo que eso lo
podemos meter dentro de los tradicionales.
Sr. Braselli. — Quiero hacer tres acotaciones respecto de esto.
Primero quiero comenzar con una clasificación de finanzas públicas, de los bienes,
que en realidad está vinculada a una concepción del Estado.
Hay una vieja concepción del Estado que dice que gasta, de la que estuvo hablando el
doctor Asensio. Y hay otra que dice que el Estado presta, produce bienes públicos.
Todos los libros de finanzas públicas hablan de los bienes públicos.
Hay una gama de bienes públicos. En un extremo están los bienes privados y en el
otro los públicos, y en el medio hay bienes preferentes o meritorios, que suben y bajan.
Hace cuarenta años la universidad era pública, gratuita y para todo el mundo. Hoy la
mitad son privadas y se discute si tiene que existir la universidad pública.
Entonces, cuando los bienes preferentes están más abajo es porque predomina el
carácter social y cuando están más arriba, el carácter público. Es decir, podría haber un
mercado de educación primaria y no existir una sola escuela pública. No estoy hablando de
privatizar con subsidios. El que tiene trescientos pesos mensuales va a la escuela y el que no
los tiene, no. El que tiene cincuenta pesos para pagar la vacuna se la pone y el que no, no se la
pone.
Acá hay una definición y una concepción política en este tipo de bienes. ¿Qué ha
ocurrido con las empresas públicas? Hay dos grandes formas de financiamiento: la
imposición, que siempre se ligó al gasto y al presupuesto, y el precio, que se ligó al mercado.
Pero Asensio mencionó el precio público y cuando aparece el precio público está
ligado a esto. Por ejemplo, hoy la educación primaria tiene un precio público cero. Es menor
que cero, porque se dan subsidios por escolaridad, una copa de leche, etcétera. El precio es
menos cero. Pero se podría decir que el que paga doscientos pesos, va a la escuela y el que
no, no va.
Sr. Helfenstein. — Otro ejemplo es el del transporte con todos los subsidios.
Sr. Braselli. — Voy al caso de la educación porque es muy claro.
Cuando hablo de precio público le doy un carácter de bien preferente a la necesidad.
Al principio, decía que creo que el presupuesto debe contener todo, cualquiera sea la forma de
organización, financiamiento o funcionamiento, si la necesidad o el bien que estoy
satisfaciendo tiene el carácter preferente.
Estoy incursionando en una clasificación de las prestaciones públicas. Están los
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servicios públicos finales y hay otros que los llamo bienes públicos garantes de servicios
públicos finales. Son los casos en los que se ha privatizado un servicio público y se regula.
Por ejemplo, la escuela tiene que tener determinada currícula, los edificios deben tener ciertas
características. Se regula y después se controla.
En Buenos Aires hemos tenido un caso hace unos días que fue explosivo porque no
funcionaron los servicios públicos garantes del servicio público final. La responsabilidad
última la tuvo el jefe de Gobierno. El jefe de Gobierno no tiene la responsabilidad de que los
chicos se diviertan. Pero tiene la responsabilidad de que no le pase nada a nadie. Resulta que
en este supuesto a estos servicios públicos garantes se los evalúa por los precios, que son muy
baratos, y no se lo evalúa por el objetivo final que tienen que garantizar, que es el de la
seguridad de la población. Es decir que la comida esté en buen estado.
Me parece que el concepto de bien preferente tiene estas características.
Históricamente, el presupuesto incluía la actividad del Estado y los bienes públicos, las
relaciones exteriores, la defensa. No hablo de la seguridad porque ya es más privada que
pública. Hasta la Justicia es más privada que pública. Pero esto es lo que incluía: el accionar
del Estado. Pero el Estado cambió. Uno puede estar en una punta o en otra. Si está en una
punta, es intensivo en bienes preferentes y si está en la otra punta, es intensivo en bienes
privados, que pierden el carácter social.
Los bienes preferentes varían en el tiempo, en el espacios y en un mismo tiempo
dependen del decisor. Esto es lo que marca la diferencia entre un partido político y otro.
Cuando los bienes preferentes pierden el carácter social tienden a ser privados.
Sr. Asensio. — En el tema referido a las empresas públicas está el hecho de que se sustenta
que las empresas públicas no producen bienes públicos sino bienes privados, porque los
bienes privados están sujetos al principio de exclusión. Entonces, como producen bienes
privados, no van al presupuesto.
Sr. Braselli. — La escuela también produciría un bien privado porque está sujeta al principio
de exclusión. El banco que ocupa un niño, no lo ocupa otro. En un hospital, la cama que
ocupa una persona no la puede ocupar otra.
Sr. Asensio. — Pero se lo sigue justificando porque es tanta la externalidad de la primaria,
que es casi público.
Sr. Braselli. — Quizás he caído en una posición extrema. Pero hoy el presupuesto muestra
esto de la actividad pública y todos los años algo más chiquito.
A lo mejor para las empresas públicas donde existe precio, la discusión es un poco
más larga.
Sr. Asensio. — Pero no en el PAMI o la AFIP.
Sr. Braselli. — Pero Yacyretá forma parte de la política pública de la producción de energía.
Si se saca Yacyretá y las represas de Neuquén, ¿dónde está la política pública en materia de
energía?
Sra. Dborkin. — Gran parte de la inversión en infraestructura funciona a través de los fondos
fiduciarios, que no aparecen en el presupuesto y son más de cuatro mil millones. No son sólo
las empresas públicas las que estarían afuera.
Sr. Braselli. — Le ponemos nombre a las cosas. Es decir, nosotros le ponemos nombres a las
cosas como “entidades públicas no estatales”. En definitiva, todas manejan fondos públicos.
Sr. Ascencio. — O fondos para los cuales se ha contado con una autorización.
Sr. Braselli. — ¿Sabe qué sucede? Estamos discutiendo en el margen, no incluyamos a las
empresas públicas sino todo el resto.
Sr. Ascencio. — Hay que discutir un mecanismo para que también se entere el soberano, que
es el pueblo. En ese sentido, estaba pensando en diferenciar el presupuesto del programa
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económico no presupuestario. Es decir, establecer un mecanismo en que haya una obligación
colateral.
Sr. Braselli. — Yo defino cuál es el programa de gobierno y cuál el programa económico. En
ese caso, el programa económico es más grande que el programa de gobierno.
Sr. Helfenstein. — (H. Fayol) decía que la función principal del presupuesto es la
planificación. En definitiva, decía que planear es gobernar. Y eso es cierto tanto para una
empresa privada como para el Estado. Por lo tanto, el tema es dónde está el límite de lo que
debería incluir el presupuesto como programa general de gobierno. En ese sentido, las
empresas estatales creadas por ley, si bien deben informar al Parlamento respecto de su
presupuesto y sus gastos, de alguna manera deberían consolidar esa información en el
presupuesto nacional. En definitiva, esas empresas tienen un régimen legal diferente pero
también está claro que todo lo que forme parte del programa general de gobierno debería
entrar en el presupuesto.
Sr. Braselli. — ¿Qué quiere saber un ciudadano común? Quiere saber qué hace el Estado y
eso tiene que ver con la planeamiento. En ese sentido, los fondos fiduciarios, los gastos
tributarios y los organismos como la AFIP no pueden estar fuera del presupuesto.
En 1950 fabricábamos lavarropas porque en ese momento se consideraba importante
desarrollar esa industria. Ahora, cambiamos y no hacemos más lavarropas. No quiero entrar
en la parte marginal sino en la parte que se financia con impuestos por vía del aumento de la
capacidad contributiva o del aumento de los beneficios.
Sr. Helfenstein. — La que se sustenta con impuestos hace a la función esencial del Estado,
que es la programación.
Sr. Braselli. — En todo caso, la función esencial es un juicio de valores.
Sr. Helfenstein. — Seguramente.
Sr. Braselli. — Vos juntás a cuatro políticos y la función del Estado nunca es la misma. Eso
es lo que marca la diferencia entre uno y otro partido político. Hay algunos que dicen que no
deben existir las Universidades públicas mientras que otros sostienen que sí, y en el medio
están los que piensan que pueden convivir ambos modelos.
Considero que deberíamos cuantificar todos los programas de gobierno; si uno analiza
el proyecto de Ley Federal se va a encontrar con que hay algunas cosas que están
cuantificadas y otras no. Lo más grave no es que no estén cuantificadas las metas sino que no
estén cuantificados los costos de cada uno de los objetivos a cumplir.
Moderador. — ¿No está siendo muy detallista al querer introducir eso en una ley?
Sr. Braselli. — Quiero que la ley se cumpla y asimismo ver el impacto que va a tener.
Esa ley se dictó en el 92 y en el año 2005 hemos descubierto que los chicos no saben
sumar, restar ni leer.
¿Ha sido solamente un problema de financiamiento? El problema es que no lo
sabemos.
Creo que hay que ponerle mucha más plata a la educación, pero primero debemos
tener una muy buena ley de educación.
Otro tema es que invertimos alrededor del 0,2 del PBI en ciencia y técnica.
— No se alcanzan a percibir las palabras pronunciadas por el orador.
Sr. Asensio. — ...con una cantidad de objetivos como que se quiere alfabetizar a todo el
mundo. Me parece perfecto. También se quiere que tenga doble escolaridad el 30 por ciento
de la población de bajos recursos; se quiere mejorar la calidad de los docentes y aumentarles
el sueldo. Se quiere hacer un montón de cosas. Ahora, ¿cuánto cuesta cada una de ellas?
No estoy en contra de la ley; quiero decir que la discusión es incompleta.
Moderador. — Estos conceptos son aplicables y no están contemplados, aparentemente, en
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lo que es el proyecto del presupuesto para 2006.
Sr. Braselli. — En cuanto a la discrecionalidad en la asignación de los recursos...
Moderador. — No sé si podemos ir haciendo referencia puntualmente al proyecto.
Sr. Braselli. — Es que hace a lo metodológico. Dije que no iba a discutir las políticas sino la
metodología.
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Braselli. — En los años 92 y 93 la Nación adoptó como forma presupuestaria el
presupuesto del programa; es decir que todo debía estar expresado en el programa. Se debía
formular, discutir, registrar, hacer el seguimiento y evaluar por programa. Y hay que incluir
en él los gastos tributarios, de fondos fiduciarios.
Se les puede hacer el seguimiento porque son recursos públicos y debieran ser
evaluados al final.
Estoy considerando cosas para tener en cuenta a futuro. No creo que puedan tomarse
para este presupuesto.
Cuando se habla de la discrecionalidad en la asignación de los recursos, las facultades
extraordinarias las da el artículo 37 de la ley 24.156 de administración financiera, cuando dice
que hay que asignar a nivel de finalidad. Una sola finalidad tiene alrededor del 64 por ciento
del presupuesto nacional. Entonces, asigno a esas cinco funciones, una de las cuales es el
servicio de la deuda cuando esa no es la finalidad del Estado.
Si pongo los servicios de la deuda tengo que poner la recaudación también. L os
servicios de la deuda no pueden ser nunca una finalidad del Estado
La deuda es una forma de financiamiento porque se ha tenido la necesidad de prestar
determinado servicio, pero los servicios de la deuda no son la finalidad del Estado. Porque en
ese sentido también debiera estar el servicio de recaudación. Debieran tener la misma
categoría.
En el famoso artículo 37 —y ahí empieza el problema— se asigna a nivel de
finalidad. Uno tiene trescientos programas y resulta que asigna a cinco finalidades. Y después
se delega en el jefe de Gabinete para que baje a nivel programático a los programas que dijo o
a otros.
Sr. Harbin. — ¿Querés plantear que aparte de la finalidad la ley de administración financiera
tendría que hablar de función, por ejemplo?
Sr. Braselli. — Sí, o por lo menos habría que decir que hay una cosa que no se hace, que es
el seguimiento de los programas. Porque son un adorno.
Por ejemplo, ¿cuántos funcionarios han venido a la Comisión de Presupuesto y
Hacienda? El de Ingresos Públicos, el secretario de Hacienda y algún otro más, pero todos los
que tienen los programas sectoriales de educación, de salud, de defensa y de relaciones
exteriores no han informado, cuando para el presupuesto debiera estar todo el Parlamento en
comisión.
Sr. Helfenstein. — En la mesa consultiva, a través del trabajo que elaboraste, hay una
propuesta concreta que está íntimamente relacionada con la inclusión del seguimiento de los
programas dentro de...
Sr. Braselli. — No solamente el seguimiento. Hay que seguir desde lo macro, es decir, desde
el esquema de ahorro, inversión y financiamiento, bajando por el programa de recaudación,
que debiera tener otra característica.
Por ejemplo, el programa de recaudación debiera abrir por impuesto, por ejercicio, por
año de devengamiento, por tamaño de empresa, por actividad, por región, cosa de poder
definir políticas de administración tributaria diferenciales, espacial o sectorialmente, lo que
ahora no sucede. Debiera identificar la evasión regional y sectorial. Y debiera haber un
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programa no solamente para impedirla sino para recuperar la que se produjo.
Hay algo en lo que la gente tiene razón. Creo que no hay impuesto más regresivo que
el que no se paga. Es decir, el que no se ingresa al fisco; a lo mejor lo paga la gente y no se
ingresa al fisco.
Sr. Asensio. — Hiciste alusión a lo que sería en el presente proyecto el estado actual del
debate sobre las facultades extraordinarias. ¿Intentaste comparar cómo era y cómo es?
Sr. Braselli. — Sí, las tienen, porque se permite que el jefe de Gabinete pueda imponer
aumento presupuestario, es decir, que...
Sr. Asensio. — ¿A nivel de finalidades?
Sr. Braselli. — Va a terminar en la finalidad, pero...
Sr. Harbin. — Con lo cual es de la conveniencia del jefe de Gabinete subcalcular los
recursos.
Sr. Halfenstein. — Eso está hecho, pero el agravante será que el año que viene se va a
subejecutar el presupuesto también.
Sr. Braselli. — No sé. Si uno mira el análisis del presupuesto puede ver que no hay aumento
en términos reales.
Con respecto a ese 4 por ciento de incremento del PBI que en años anteriores se
consideraba que estaba subestimado, creo que este año estamos casi en el nivel de la
capacidad y ahora necesitamos inversiones.
Sr. Harbin. — Es por este tema de la ejecución del gasto. Convengamos que el cambio de
régimen, de la vieja Ley de Contabilidad a la de Administración Financiera, implicó en el año
de cambio una disminución en función del gasto por pasar de la etapa del compromiso a la
etapa del devengado.
Pero el hecho es que hoy el Estado nacional no sabe cuánto devenga, porque registra
en el sistema informático el “mandado a pagar” que, en realidad, no es una etapa
presupuestaria. El registro del devengado se hace al emitir la orden de pago. Con lo cual
aquello que no se mandó a pagar no es déficit.
Yo veo que en este momento, por lo que uno lee en los diarios, la política del gobierno
sería no incrementar el superávit a los efectos de no asumir mayores compromisos de pago de
la deuda; bien podría dedicarse a resolver esta cuestión que seguramente les aumentaría el
gasto, o sea el registro del gasto y sería resolver una cuestión técnica que es un error grave.
Sr. Braselli. — Yo creo que son cinco las etapas del gasto: el preventivo, el compromiso, que
es cuando firmo el contrato de alquiler; el devengado, cuando pasa el mes de alquiler o
cuando me ingresa la mercadería y recibo la factura, el mandado a pagar, que tiene una
diferencia con el devengado porque me permite definir una política financiera...
Sr. Harbin. — Correcto. Pero si la ejecución presupuestaria es el devengado, lo registro;
pero no se está registrando el devengado.
El Sistema Integrado de Información Financiera —SIDIF— registra el devengado en
el momento de emitir la orden de pago, en el momento de liquidar. Devengar es otra cosa.
Sr. Braselli. — Discutiendo eso, entraríamos a un tema que nos alejaría de lo que estamos
estudiando aquí, pero ya que lo planteaste, creo que Argentina es un país sin evaluación —no
sin control—, no evalúa las políticas ex ante y ex post. Por ejemplo, se toma un programa y se
evalúa si los resultados que se propusieron fueron alcanzados. No evalúa los instrumentos de
decisión y de gestión. Uno de los instrumentos de gestión es la contabilidad que muestra la
decisión, la ejecución y la cuenta de inversión. Y no evalúa las experiencias como las del
SIDIF. Porque no se sabe si los resultados han sido satisfactorios en otras provincias; es decir,
si tiene problemas conceptuales o de implementación.
Cuando entramos al tema del SIDIF lo hacemos a un tema muy importante, porque se
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está transfiriendo un sistema informático y no un sistema de gestión; es decir, sin verificar si
los resultados alcanzados tienen que ver con los objetivos que se plantean. Y si uno ve los
objetivos alcanzados, se ve que logramos la crisis más grande del Siglo pasado y no sé si de
toda la historia del país. No sé si el sistema es malo o está mal implementado. Es un problema
del instrumento y del piloto, como yo digo. Es un tema que tiene que ver con la ley de
administración financiera.
Voy a pasar a otro tema.
En cuanto a la discrecionalidad del manejo de los recursos, el famoso artículo 37 de la
24.156 no solamente se alteró el año pasado sino en varios presupuestos anteriores.
Moderador. — Actualmente esa facultad no ha sido dada al jefe de Gabinete...
Sr. Braselli. — No está claro.
Sr. Harbin. — Está para los incrementos...
Sr. Braselli. — Hay un artículo que dice que, ante incrementos de recaudación, el jefe de
Gabinete podrá usar recursos propios.
Sr. Harbin. — Tampoco está claro el tema de los fondos fiduciarios.
Sr. Braselli. — Está claro. Los fondos fiduciarios siguen estando aparte, cuando la ley 25.917
—de Responsabilidad Fiscal o irresponsabilidad fiscal (Risas)— dice que lo debieran
consolidar en el presupuesto. Los debieran incorporar como parte de la Administración
Central.
Sin inflación no es tan problemático el tema, pero con inflación comienza a serlo
porque la recaudación en términos nominales, ¿es incremento de recaudación real o nominal?
¿O hay aumento por eficiencia en la recaudación?
Lo autoriza directamente al jefe de Gabinete a asignar esos recursos, lo que termina
afectando las finalidades, pero afecta a un programa...
Sr. Asensio. — ¿Los incrementos de recaudación estaban previstos en la ley?
Sr. Braselli. — No, en algunos presupuestos anteriores también estaban.
Sr. Asensio. — La redacción en la Ley de Presupuesto lo pone como un artículo solo o dice
que se modifica la 11.672, complementaria, que es la otra gran “mega ley” de todas las
épocas, que es la que permite manejar el Presupuesto.
Sr. Braselli. — No, porque una ley deroga la otra. Y como el Presupuesto tiene vigencia de
un año.
Sr. Asensio. — Está bien. Pero como mantenemos el arcaísmo desde hace años,
curiosamente, acá a la famosa ley de presupuesto, que es una ley ómnibus, una especie de ley
de leyes o una especie de código fiscal, anualmente le agregan un “articulito”...
Sra. Dborkin.— Hubo un decreto hace poco, que no me acuerdo el número, que hizo una
revisión de esta ley...
Sr. Braselli. — ¿Hizo una revisión o un texto ordenado?
Sra. Dborkin. — Incorporaba estas modificaciones que año a año...
Sr. Braselli. — Yo creo que hizo un texto ordenado, porque eliminar artículos...
Sra. Dborkin. — No eliminaba artículos. Pero incorporó modificaciones que año tras año se
hacían en las leyes de presupuesto.
Sr. Braselli. — El último o anteúltimo artículo de cada ley de presupuesto dice: incorpóranse
a la ley permanente de Presupuesto los artículos 3, 8, 25, 54 y 62, por ejemplo. Y todos los
demás años sistemáticamente dice eso. Y lo que ha ocurrido últimamente es que hay un texto
ordenado. Es decir, ha habido un evaluación completa y que se hayan derogado algunos
artículos yo no lo conocía.
Hay otro tema que me parece que es importante, los empréstitos los tiene que
autorizar, en principio, el Congreso. Los sigue autorizando el Congreso, excepto que sean de
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organismos internacionales. Si son de organismos internacionales no hace falta. Ahora, esos
son los únicos que pagamos al ciento por ciento, porque los otros siempre tenemos la suerte
de tener alguna quita.
Por ejemplo, hoy el tema con el Fondo es cómo renegociar la deuda. Entonces, esos
son los préstamos en los que el Poder Ejecutivo no necesita autorización del Congreso para
decidir sobre ellos.
Hay una cosa importante que hace a la metodología.
Sr. Asencio. — Son cuestiones conceptuales muy profundas que hacen a la naturaleza del
presupuesto.
Sr. Braselli. — El programa de gobierno y el presupuesto se realizan bajo una sola hipótesis.
Es decir, no se prevén escenarios secundarios. ¿Qué ocasiona eso? Fundamentalmente, se
produce una caída en la recaudación porque no hay un plan de contingencia. El Estado que
gasta puede bajar 10 por ciento todos sus gastos pero si presta servicios va a disminuir la
leche para los niños. ¿No sé si me explico? Es decir, cada programa tiene un proceso
productivo distinto y el responsable de cada programa debería tener distintas alternativas,
previa explicitación de las prioridades de parte del gobierno. Me parce que este es un tema
muy importante. Además, este año existe una gran cantidad de variables exógenas como, por
ejemplo, no sabemos si vamos a arreglar con el Fondo Monetario Internacional.
Reitero, el presupuesto se realiza con un solo escenario. Vale decir, en teoría no hay
nada que lo afecte interna ni externamente. Y como parte de la programación, creo que
debería haber un presupuesto base con algunas alternativas, cosa de que no haya sorpresas.
En ese caso, la priorización es una tarea eminentemente política que debería explicitarse.
El presupuesto tiene alrededor de 300 programas que debería estar explicitados. En
caso necesario, se puede bajar un programa y no sacarle el 10 por ciento a todos los demás.
Es decir, si le saco el 10 por ciento a todos los programas es probable que muchos niños
coman menos o reciban menos de leche. Hablo en esos términos porque quiero que
cambiemos el concepto de gasto.
Moderador. — Tengo entendido que Minería tiene programas con prioridades
Sr. Braselli. — En muchos lugares se trabaja bien pero en el documento presupuestario
debería estar explicitado. Esto no es un administración pública sino que sigue siendo una
administración cerrada con vicios de otras épocas. Es decir, si necesito algo tengo que
presentar una nota dirigida a un director, etcétera, cuando la información debería ser pública.
Con respecto a las hipótesis y los escenarios, supongamos que en lugar que crecer un
siete por ciento anual crecemos un cuatro por ciento o directamente no crecemos. Hay que
estar preparado para una contingencia de tal magnitud, lo peor que puede suceder es que nos
agarre de sorpresa. En ese caso, bajamos un 10 por ciento todos bienes de consumo y dejamos
sin suero sin gasa a los hospitales.
Sr. Harbin.— Eso sucede porque no hay costos.
Sr. Braselli. — Porque para que haya costos tiene que estar identificado el producto. Es
decir, tiene que haber un denominador y la Argentina es un país sin denominador.
Sr. Harbin.— Ni siquiera tenemos fijo, semi fijo o variable para determinar la rata de
producción pública.
Sr. Braselli. — Pongamos los costos en forma directa, no nos compliquemos. Olvidémonos
de los gastos de construcción, los gastos comunes, etcétera. ¿Qué estaba diciendo?
Sr. Harbin.— Que la reducción lineal no tiene sentido.
Sr. Braselli. — Y lo que logro con la reducción lineal, que técnicamente se llama “ajuste”, es
maximizar la improductividad en la prestación de los servicios públicos.
Me tomé el trabajo de analizar los presupuestos plurianuales, las proyecciones
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macroeconómicas y los cálculos de recursos de seis o siete presupuestos para ver la puntería.
Es lamentable, porque pareciera que incorporamos cosas como adornos en el presupuesto sin
ningún tipo de utilidad. Y sucede lo mismo con las proyecciones macroeconómicas ya que en
uno u otro presupuesto y son totalmente distintas.
¿Para qué sirven las proyecciones? Sirven para definir la línea donde tengo que
encuadrar el presupuesto. En ese caso, no es lo mismo tener 500 ó 600 mil pesos. La
variación de un año para otro y es tremenda. Creo que tenemos déficit de formulación
tremenda.
Sr. Asensio. — ¿Acá no hay un problema que tiene que ver con nuestro célebre principio de
anualidad? Es decir, creo que todavía hoy el presupuesto en Escandinavia es bianual. ¿Y a
qué aludo? ¿Existe capacidad administrativa para que cuando todavía no terminamos de
armar un presupuesto ya tengamos que estar armando el otro?
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Braselli. — Primero hay que hacer un buen presupuesto y después, cuando vayamos
mejorando la puntería, iremos alargando el horizonte temporal.
Sr. Asensio. — Aclaro que prefiero el anual, más allá del plurianual, que está bien.
Sr. Braselli. — Está bien, pero hace falta tener un norte.
Sr. Asensio. — Está bien, pero me quedo en algo más realista y acotado.
Algunos países pusieron bianual porque no terminaron de discutir uno y ya estaban
sobre el otro.
Sr. Braselli. — En la Argentina, donde están destruidos todos los sistemas de información,
me inclino por el presupuesto anual por ahora.
Sr. Asensio. — Está bien, pero el subsecretario de presupuesto, que es el que hace el
presupuesto...
— No se alcanzan a percibir las palabras pronunciadas por el orador.
Sr. Braselli. — Hasta un año nunca se llegaba a lo programado en materia de recursos. Esto
llevó a un endeudamiento creciente.
Ahora están sobreestimados los recursos respecto del cálculo.
Sr. Asensio. — Estamos hablando de recursos. La participación que tienen los que
denominaría no permanentes en el presupuesto, básicamente...
Sr. Braselli. — Los recursos de capital.
Sr. Asensio. — No. Los que generan hoy un superávit presupuestario; los que pagan un
superávit, que están como porcentaje vertical, ¿son más altos o más bajos que los del año
pasado?
Sra. Dborkin. — No hay grandes cambios en la estructura tributaria.
Sr. Asensio. — Digo no permanente porque si bien ya hace años que estaban...
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Asensio. — Podríamos llamarlo impuesto a las ganancias y no como lo llamamos. Si
interpreto que si son ganancias de los productores de soja podríamos captarlas vía ganancias y
no vía impuesto a la exportación.
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Braselli. — Otro tema que tenemos es la inconsistencia en las proyecciones, ya sea que se
trate de presupuesto plurianual, previsiones macro económicas o los cálculos de los recursos.
Por ejemplo, en los dos últimos han habido sobreestimaciones o, por lo menos, se
alcanzaron niveles de entre 10 mil y 12 mil millones de pesos por encima de lo calculado. Y
se hizo un uso discrecional en la afectación de los mismos.
Moderador. — Si se quiere modificar el presupuesto se necesita el acuerdo del Congreso, o
bien puede hacerse por un decreto con acuerdo general de los ministros que tiene que ser
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aprobado por el Congreso.
Teniendo en cuenta que el concepto general es que el gobierno está subproyectando
los recursos, si usted tiene un ingreso mayor lo que está haciendo...
Sr. Braselli. — En los dos últimos años estuvieron por debajo de la estimación...
Moderador. — Perfecto. De todas maneras, tengo entendido que si se quiere modificar el
presupuesto lo tiene que aprobar el Congreso o puede haber un decreto con acuerdo general
de los ministros pero ratificado por el Congreso. ¿Eso es así?
Sr. Harbin. — La propia ley está facultando al jefe de Gabinete. Ahí es donde el Parlamento
renuncia a sus potestades.
Sr. Braselli. — Hay un vacío que es el siguiente...
Moderador. — Pero hay algo que no me queda claro. Porque usted está diciendo que el jefe
de Gabinete tiene facultades para cambiar finalidad de gastos...
Sr. Braselli. — Modificar el presupuesto.
Moderador. — No sé si es modificar el presupuesto.
Sr. Harbin. — Lo faculta a disponer ampliaciones. Hay un capítulo que antes no existía en la
ley de presupuesto, que se llama: de la delegación de facultades. Ha ganado tanta importancia
este tema que ya tiene un capítulo específico.
Moderador. — Me preocupa esto porque el concepto general es que el Poder Ejecutivo está
modificando el presupuesto.
— Se leen los artículos 8°, 9° y 10 del proyecto de ley de presupuesto.
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Asensio. — Por eso. Lo que está preguntando él es: cuando aumentó la recaudación, esa
rebarba...
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Braselli. — ¿Cuáles son los recursos propios?
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Helfenstein. — ¿Los recursos propios de la administración central cuáles son?
Sr. Braselli. — Las rentas generales.
— Varios participantes hablan a la vez.
Sr. Harbin. — El artículo 10 hace referencia al famoso artículo 37 de la ley de
administración financiera del que hablábamos hoy.
Moderador. — Bueno, ese es el tema. Eso siempre estuvo.
Sr. Braselli.— Pero no estoy diciendo que sea nuevo.
Moderador. — Lo que me preocupa es este concepto que reina de que el jefe de Gabinete
está modificando el Presupuesto aprobado. En realidad, tenemos que estudiar si realmente
está pasando eso o no.
Sr. Braselli. — El año pasado pasó.
Moderador. — Si está pasando eso, legalmente estamos mal...
Sr. Harbin. — No, legalmente no. Por ahí legítimamente.
Str. Braselli. — Por eso, yo planteé a principio de año una metodología de seguimiento de la
ejecución de los programas de gobierno.
Sr. Harbin. — Yo hice el comentario porque legalmente creo que no estamos mal porque el
Parlamento, suponiendo que apruebe este proyecto, lo está poniendo “blanco sobre negro”.
Digo legítimamente desde el punto de vista de que uno tiene que el Parlamento debe aprobar
el presupuesto, e incluso sus modificaciones, cualquiera sea el origen.
Moderador. — Lo que no me queda claro es si, en realidad, se lo facultó al jefe de Gabinete
a modificar el Presupuesto.
Sr. Asensio. — No me caben dudas de que esto ocurrió para el año en curso.
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Sra. Dborkin. — Para 2005 este artículo encima dice “sin sujeción”, con lo cual para ese
Presupuesto era mayor que para este proyecto. La liberalidad era mayor, si bien todavía es
muy grande por la ley 24.156.
Sr. Braselli. —. (Lee) “El jefe de Gabinete podrá disponer ampliaciones en los créditos
presupuestarios”. Debiera decir “en los programas”.
Sr. Harbin. — Prevalece una visión muy financiera.
Sr. Braselli. — Pero es un Presupuesto por programas.
Sr. Harbin. — No es que lo comparta.
Sr. Braselli. — Yo estuve viendo un manual del año 96 donde se habla de Presupuesto por
programa y los avances que ha habido.
Yo les dije al empezar la reunión que no quería hacer juicios de valor sino que me iba
a referir a las cuestiones metodológicas. Yo creo que quien aprueba el Presupuesto tiene que
aprobar las ampliaciones. Es mi opinión personal. Pero si el Congreso lo delega... Es una
discusión que se vivió el año pasado, las “facultades extraordinarias”.
Moderador. — ¿Pero qué es lo que delegó?
Sr. Braselli. — La posibilidad de aumentar el Presupuesto.
Moderador. — De cambiar... Pero incrementar el Presupuesto...
Sr. Braselli. — Conseguí el Presupuesto 2005 y lo buscamos.
— El moderador se retira de la sala.
Sr. Braselli. — Otra de las cosas: las formas de presentación no son neutras. Por ejemplo, en
la presentación de los cuadros se deberá ver cuánto es presupuesto inicial, cuánto vigente y
cuánto es la ejecución proyectada. Se dice 2005 y 2006, pero no se sabe si es el presupuesto
inicial. Hacen falta los tres.
— El señor Braselli se retira de la sala.
— A pedido de los participantes se interrumpe el registro taquigráfico.
— Luego de unos minutos regresan el señor Braselli y el moderador,
quien dice:
Sr. Braselli. — Las formas de presentación no son neutras, no pueden transparentarse. Y hay
una cosa que me parece que es importante. La salida por “Finalidad-Función-Programa”
actualmente es institucional por programa.
¿Está buscando el artículo?
Moderador. — Sí.
Sr. Braselli. — Ocho en adelante.
Sr. Asensio. — Lea todo el artículo. ¿Por qué me insiste con los de afectación específica? Y
luego alude a experimentar lo de seguridad social
Sr. Harbin.— Perdón: el año pasado decía “sin sujeción a la Ley de Administración
Financiera.”
Sr. Braselli. — Y este año también lo dice.
Este año fue más amplio. Les dije al principio que la discrecionalidad surge del
artículo 8º de la Ley de Administración Financiera. No es un tema que se ha instalado ahora
sino que viene desde hace diez años o más. Creo que la concepción de la Ley de
Administración Financiera no puede ser esa.
Moderador. — La representante de CIPPEC señaló algo al respecto.
Sra. Dborkin. — Sí, sobre la delegación de facultades y el uso de los decretos de necesidad y
urgencia.
Sr. Braceli. — Aquí lo grave es otra cosa, no son los decretos de necesidad y urgencia sino
que todavía no se ha creado la Comisión de Seguimiento establecida en la Constitución.
Sra. Dborkin. — Estoy de acuerdo con usted, no es ilegal.
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Sr. Braselli. — Fui asesor en la Convención Constituyente y en ese momento se
reglamentaron los decretos de necesidad y urgencia para poner límites a un proceso que se
había convertido en habitual por aquellos años.
También señale que debía incorporarse una salida por finalidad, función y programa.
Esa es la única forma en que se podría evaluar la política pública en forma global. Cuando
analizo por jurisdicciones veo que hay algunas cumplen cinco o seis funciones distintas:
seguridad social, salud y educación, más la supuestamente propia.
Sr. Asencio. — De todas maneras, este tema hay que verlo en detalle. A su vez, hay que ver
qué dice la famosa “complementaria.” Por lo tanto, podemos cerrar la reunión de hoy.
Sr. Braselli. — El artículo que autoriza al jefe de Gabinete a bajar una finalidad que está a
nivel de programa y delegarlo a un funcionario menor, ¿no es un exceso?
Moderador. — Me parece que es para darle agilidad al tema.
Sr. Braselli. — No digo que haya que venir al Congreso cada vez que se quiera modificar un
programa pero eso se solucionaría si se instrumenta una rutina de seguimiento del
presupuesto integral. Es decir, que cada tres meses se realice un informe para que el Congreso
tome conocimiento y lo ratifique.
Moderador. — Damos por finalizada la participación de los taquígrafos. En todo caso,
nosotros continuamos. Quedan invitados para la reunión del 7 de diciembre, que seria la
última de este año.
— Son las 13 y 57.