Barreras de Acceso a los mercados de los Servicios Aéreos

SPA/1-CU/2.1
20/08/03
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL
PRIMER SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL
Rionegro, Antioquia 21 y 22 de agosto de 2003
PRIMER
SIMPOSIO DE
POLITICA
Rionegro, Antioquia 21 y 22de agosto de 2003
AEROCOMERCIA
BARRERAS DE ACCESO A LOS MERCADOS DE LOS SERVICIOSL
Rionegro,
AEREOS.
Antioquia 21 y
22de agosto de
2003el
Se describen en la presente nota algunas barreras que restringen o limitan
libre acceso de los explotadores al mercado de prestación y explotación de
servicios aéreos, principalmente las señaladas en las normas que regulan la M/AA
aviación civil y el transporte aéreo.
Cuestión 2 del
Orden del día:
ACCESO A LOS MERCADOS
PRIMER
SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL
2.1:
Barreras de Entrada/Modalidades de Aviación
(NOTA PREPARADA POR LA OFICINA DE TRANSPORTE AEREO)
1.
ANTECEDENTES.
Para comenzar, es oportuno destacar que para efectos de la presente nota se
consideran como barreras de acceso a los mercados de servicios aéreos, todas
aquellas exigencias que necesariamente deben cumplir los explotadores de servicios
aéreos comerciales para obtener las correspondientes autorizaciones para su
operación y funcionamiento y así poder acceder al mercado de la explotación de
dichos servicios.
Tradicionalmente en Colombia los servicios aéreos comerciales han estado sujetos a
barreras, habida consideración de algunas restricciones contenidas en la ley o los
reglamentos, las cuales son objeto de la presente nota de estudio.
Es importante destacar que el término “barreras de acceso” no tiene una connotación
negativa ni implica una crítica a la existencia de medidas que limiten o regulen el libre
acceso al mercado de los operadores aéreos, pues ellas son tan sólo la
materialización normativa de la política vigente en la materia.
2.
ALGUNAS BARRERAS DE ACCESO AL MERCADO
Hay que recordar que el actual ordenamiento jurídico Colombiano asigna al Estado
un papel de planificación, regulación y control de la actividad de aeronáutica civil 1; de
1
Ver Constitución Política, artículos 333 y 334; Código de Comercio, Artículo 1773 y 1782 y Ley 105
de 1993, artículo 47.
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ahí que la normativa actual, respondiendo a criterios de regulación del transporte
PRIMER
POLITICA
AEROCOMERCIAL
aéreo, establezca un
marcoSIMPOSIO
normativoDE
para
esta actividad,
del cual podemos
Antioquia
21 y 22de agosto de 2003
destacar como barrerasRionegro,
o restricciones,
las siguientes:
2.1
Barreras de acceso al mercado aplicables a los operadores extranjeros
En el marco de algunos procesos de negociación internacional en los que participa
nuestro país, se han identificado algunas medidas orientadas a limitar la posibilidad
de que operadores extranjeros presten servicios de transporte aéreo en nuestro país 2
(ver cuadro Anexo al presente documento)..
Normalmente las relaciones aerocomerciales entre Estados están encausadas dentro
del concepto de bilateralismo, plasmado éste en acuerdos entre Estados con ese
carácter. Dichos acuerdos, y principalmente los mas antiguos contienen claras
disposiciones cuya finalidad es precisamente la de controlar el acceso de aerolíneas
del otro Estado; entre tales disposiciones podemos citar la determinación de una
cantidad de aerolíneas a designar, el señalamiento de rutas específicas y los
derechos de tráfico, generalmente limitados a tercera y cuarta libertad del aire; tal
como se evidencia en los convenios existentes con Estados Unidos, España,
Alemania, Francia, Italia, Holanda, entre otros.
2.2
Restricciones referentes a las diferentes modalidades de aviación
comercial.
El artículo 1852 del código de comercio otorga la facultad a la autoridad aeronáutica
para determinar los requisitos técnicos, económicos y administrativos para demostrar
la idoneidad para la prestación de los servicios de transporte aéreo. En desarrollo de
dichas facultades, se ha determinado que las diferentes modalidades de aviación
comercial tienen condicionamientos propios de cada una de ellas, con lo cual se
establecen criterios para diferenciar los distintos tipos de servicios aéreos y limitar la
actividad de un operador a determinados mercados específicos.
2
Entre las principales normas se han identificado los Artículos 1785, 1795, 1802, 1803, 1804, 1863 y
1864 del Código de Comercio.
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2.3
La exigencia de topes mínimos de capital para la obtención del permiso
de operaciones. PRIMER SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL
Rionegro,
Antioquia
22de agosto
de 2003
Este requisito constituye
una de las
barreras21
dey acceso
mas claras,
si se tiene en
cuenta que el capital mínimo exigido para la constitución de las empresas es
bastante alto. adicionalmente, cumplir con los montos de capital exigidos conlleva
consecuencias financieras y tributarias3 determinantes en la toma de decisiones de
una empresa.
Se considera que esta exigencia busca garantizar la capacidad económica de la
empresa aérea, así como proteger a los usuarios garantizando que la empresa
cuenta con recursos suficientes para responder por eventuales perjuicios generados
por la prestación de los servicios, podría considerarse la fijación de límites mínimos a
los activos o al patrimonio de la empresa.
2.4
Requerimientos de tipo técnico.
Los requisitos de tipo técnico establecidos en la parte II, IV y IX de los Reglamentos
Aeronáuticos que buscan garantizar la idoneidad técnica de las empresas de
transporte aéreo referida en el artículo 1852 del código de comercio, constituyen sin
lugar a dudas una de las barreras de entrada mas exigentes, que en muchos casos
ha generado que los proyectos autorizados en audiencia, finalmente no obtengan el
permiso de operación4.
2.5
Restricciones aplicables a la modalidad de Aerotaxi.
Así, las empresas de transporte no regular de pasajeros (aerotaxi), además del
capital mínimo exigido de 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, deben
poseer al menos dos aeronaves de no más de diecinueve sillas, las cuales no
pueden exceder los 12.500 kilogramos de PMBO o 13.500 de PMBO si son
helicópteros5. De igual manera, a estas empresas les está vedado prestar servicios
con itinerarios regulares u horarios fijos que se anuncien al público y sus tarifas están
3
Por ejemplo, respecto a aspectos como la base para liquidar la renta presuntiva.
Ver nota de estudio sobre barreras de acceso a los mercados.
5 Ver numeral 3.6.3.3.1.7 del RAC
4
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SIMPOSIO
DE POLITICA
AEROCOMERCIAL
determinadas por elPRIMER
tiempo de
disponibilidad
de la aeronave,
con el fin de que no
6.
21 yregulares
22de agosto
de 2003
constituyan competenciaRionegro,
indebida aAntioquia
los servicios
2.6
Restricciones aplicables a la modalidad Regional
De acuerdo con el numeral 3.6.3.3.1.5 del RAC, las empresas que pretendan prestar
servicios en la modalidad comercial regional , deben tener un capital no inferior
a1750 salarios mínimos legales mensuales vigentes y operar por lo menos con tres
aeronaves con PMBO de 12.500 kilogramos o que su configuración máxima no
sobrepase los 19 pasajeros.
Los operadores bajo esta modalidad, en principio se encuentran sujetos a los
requisitos de la modalidad no regular, pudiendo excepcionalmente servir rutas con
mayor flexibilidad, siempre y cuando estas no estén siendo servidas por operadores
regulares y se trate de regiones apartadas con dificultades de comunicación y
mínimas condiciones de infraestructura.7.
2.7
Restricciones aplicables al transporte aéreo de carga
Las Empresas de Transporte de Carga – regular o no regular – requieren para su
funcionamiento un capital no inferior a 3.500 salarios mínimos legales mensuales
vigentes y al menos dos aeronaves con certificado de aeronavegabilidad vigente8. El
numeral 3.6.3.3.1.8.1 del RAC, define las limitaciones aplicables al transporte de
pasajeros en aeronaves de carga, el cual les es autorizado bajo circunstancias o
modalidades especiales .
6
Ver numerales 3.6.3.3.1.6 y 3.6.3.3.1.6.1 del RAC.
Sobre esta modalidad, ver nota de estudio relativa a los incentivos a la aviación regional.
8 Numeral 3.6.3.3.1.9 del RAC.
7
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SIMPOSIO
DE POLITICA
AEROCOMERCIAL
RestriccionesPRIMER
aplicables
al transporte
aéreo Secundario
y Troncal
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Las Empresas de Transporte Aéreo Regular Secundario, deben poseer un capital no
inferior a 7.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes y operar con al menos
tres aeronaves con certificado de aeronavegabilidad vigente. En principio, estas
empresas no pueden prestar servicios sobre rutas calificadas como troncales,
excepto que cuenten con autorización de la AEROCIVIL, la cual podrá darse por
razones de conveniencie pública9.
2.8
Finalmente, las Empresas de Transporte Público Regular Troncal deben poseer un
capital no inferior a 10.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes y operar al
menos con cinco aeronaves con certificado de aeronavegabilidad vigente 10. A esta
modalidad le otorga el RAC la máxima flexibilidad, por cuanto le permite operar no
sólo en rutas troncales11, sino también en rutas secundarias, cuando así se le
autorice expresamente.
2.9
La determinación de rutas para la concesión del permiso de operaciones
Los permisos de operación de servicios de transporte aéreo se otorgarán, según lo
dispone el artículo 1859 del Código de Comercio, sobre rutas aéreas determinadas,
lo cual constituye una barrera para las empresas que pretenden prestar el servicio, si
se tiene en cuenta que impide, que en un momento dado, éstas puedan acceder
libremente a rutas que podrían resultarle atractivas.
2.10 El Procedimiento para la Concesión y modificaciones del permiso de
operación.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1861 del Código de Comercio, el
procedimiento para la concesión del permiso de operaciones, así como las
modificaciones al mismo serán determinados por la autoridad aeronáutica, para lo
9
Ver Numeral 3.6.3.3.1.5 del RAC.
Ver numeral 3.6.3.3.1.3 del RAC.
11 Las rutas troncales se encuentran definidas en el numeral 3.6.3.4.3.2 del RAC.
10
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SIMPOSIO
DE POLITICA
AEROCOMERCIAL
cual deberán celebrarse
audiencias
públicas
que garanticen
el adecuado análisis de
Rionegro,
Antioquia
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la necesidad y conveniencia
del servicio
propuesto.
Este procedimiento que podría considerarse adecuado, y, por decirlo de alguna
manera, normal, constituye una limitante si se tiene en cuenta que la celebración de
una audiencia pública ocasiona demora en el trámite de la concesión o modificación
del permiso, que no se causaría si éste solo estuviera sometido a la verificación por
parte de la autoridad aeronáutica del cumplimiento de los requisitos establecidos en
la ley para su otorgamiento.
Adicionalmente, el hecho de que la decisión deba estar fundada en criterios de
"necesidad y conveniencia del servicio" permite que las determinaciones
correspondientes se tomen bajo criterios que añaden cierta flexibilidad a las
decisiones y que dependen de las orientaciones de política aeronáutica vigentes en
un momento dado.
La celebración de la audiencia y el procedimiento para el desarrollo de la misma se
encuentra descrito en los numerales 3.6.3.2.6 y siguientes de los Reglamentos
Aeronáuticos de Colombia, en desarrollo del artículo 1861 del Código de Comercio.
2.11 La autorización por parte de la Aeronáutica Civil para obtener, cambiar o
modificar una base de operaciones.
La base principal de operaciones de las empresas aéreas comerciales debe estar
autorizada por la Aeronáutica Civil, al igual que las bases auxiliares y solo podrá
hacerse cambio de base después de transcurridos tres años desde la expedición del
respectivo permiso de operaciones, lo que indiscutiblemente constituye una barrera
en la prestación del servicio, toda vez que en un momento dado impide la ubicación
estratégica de la empresa en determinado aeropuerto para desde allí atender las
rutas de su interés. (3.6.3.2.7.2.).
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PRIMER
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2.12 Plazos para iniciar
lasSIMPOSIO
operaciones
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Una vez se conceda la autorización a una empresa para prestar servicios aéreos, el
numeral 3.6.3.4.3.8 del RAC determina los plazos máximos para la iniciación de la
prestación de los servicios, so pena de que se extinga el derecho a acceder a dichos
mercados.
Teniendo en cuenta los complejos requisitos de orden técnico,
económico y administrativo exigibles a las empresas de transporte aéreo,
frecuentemente se presentan casos en los cuales los operadores no inician los
servicios dentro de los términos previstos, lo que se constituye en una dificultad
adicional que deben tener en cuenta los operadores aéreos.
2.13 Requisitos Adicionales para el Transporte Aéreo Internacional.
El numeral 3.6.3.3.2.1 del RAC, establece una serie de requisitos exigibles a los
operadores nacionales que pretendan prestar servicios internacionales, que en
algunos aspectos, como por ejemplo el análisis de necesidad y conveniencia o la
capacidad financiera para prestar los servicios, determinan límites para el ingreso de
nuevos operadores a la prestación de este tipo de servicios.
2.14 El monto de las indemnizaciones por responsabilidad Civil.
Para algunos, los valores de las indemnizaciones previstas en los Capítulos VI, VII y
XII del Código de Comercio, constituyen una barrera de acceso a estos servicios,
habida consideración de que el valor de las mismas está tasado en gramos oro y por
lo tanto las sumas a asegurar de acuerdo con el artículo 1900 del Código de
Comercio podrían resultar muy altas si se observa, por ejemplo, que los 25.000.
gramos de oro previstos para el caso de muerte o lesiones a pasajeros, equivale hoy
en día a mas de setecientos millones de pesos12, suma considerablemente mayor a
los cien mil Derechos Especiales de Giro13 propuestos en el Convenio Montreal –de
1999 como primer esquema indemnizatorio, y a lo previsto en cualquier otro
12
13
Actualmente el gramo oro puro esta tasado a $32.137.48 Fuente: Banco de la República.
Actualmente el Derecho Especial de Giro equivale a $1.381.290 Fuente: Banco de la República.
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22 de agosto de
instrumento internacional
aplicable.
Montos 21
dey indemnización
tan2003
altos producen
primas de seguros elevadas, que muchas veces deben negociarse con
reaseguradores internacionales y que en algunos casos plantea serias barreras para
PRIMER
los prestadores de este
tipo deSIMPOSIO
servicios. DE POLITICA AEROCOMERCIAL
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2.15 Exigencia de ciertos certificados
La situación de orden público y de tráfico de substancias ilícitas han conducido a la
exigencia legal de certificados de no poseer antecedentes por tráfico de
estupefacientes14 y del Comando de la Brigada Militar sobre carencia de
antecedentes en actividades subversivas15, necesarios para la expedición y
renovación del permiso de operaciones, el registro de socios y representantes
legales de empresas, el registro de la calidad de operador de aeronaves y pistas,
entre otros trámites del sector. Algunos operadores podrían considerar que estos
documentos que se requieren por razones de Estado, en ocasiones hacen
dispendioso el libre acceso al mercado por parte de las empresas del sector.
2.16 Matrícula de Aeronaves.
En desarrollo del Artículo 1795 del código de comercio, la AEROCIVIL ha establecido
los requisitos para la matrícula de una aeronave. Dicha norma exige igualmente que
la propiedad y el control real y efectivo de las aeronaves de servicios comerciales
esté en cabeza de nacionales colombianos. Las condiciones generales contenidas
en el numeral 3.4.2. de los Reglamentos Aeronáuticos y los procedimientos
aplicables al proceso de matrícula de una aeronave, pueden considerarse como una
barrera de acceso al mercado nacional.
2.17 Economías de escala y altas inversiones
Los exigentes requerimientos técnicos, operacionales, financieros y comerciales, así
como la mayor competitividad derivada de un alto nivel de operaciones y del manejo
de economías de escala, plantean una indiscutible barrera de entrada a nuevos
14
15
Esta exigencia se encuentra prevista en el Artículo 93 de la Ley 30 de 1986,
Esta exigencia se encuentra prevista en el Decreto 310 de 1988.
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entrantes, por tratarse de una industria intensiva en la demanda de capital y cuyo
posicionamiento en el mercado se da en gran medida por la capacidad operativa y
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SIMPOSIO
las economías de escala
de una
empresa.DE POLITICA AEROCOMERCIAL
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2.18 Limitaciones de infraestructura
La nota de estudio sobre acceso a los mercados nacionales se refiere ampliamente
al impacto que ha tenido en la política aerocomercial las deficiencias en la
disponibilidad de infraestructura: Los slots, el espacio físico en el aeropuerto para
ubicar counters, bodegas, talleres u oficinas, etc., que en los últimos han incidido en
las determinaciones sobre nuevos operadores o servicios.
3.
CONCLUSION
Es importante destacar que la revisión de las políticas aéreas con el fin de determinar
los objetivos específicos que se persiguen con cada una de las “barreras de acceso”
vigentes, con el fin de eventualmente proponer cambios frente a las mismas, debe
enmarcarse dentro de una filosofía que garantice el desarrollo ordenado y seguro de
la aviación civil, tal como lo recomienda la OACI.