ACCESO AL MERCADO NACIONAL

SPA/1-NE/00
15/08/03
Versión Preliminar
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL
PRIMER SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL
Rionegro, Antioquia 21 y 22 de agosto de 2003
PRIMER
Cuestión 2. delPRIMER SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL SIMPOSIO DE
POLITICA
Orden del día:
Acceso a Antioquia
los mercados
Rionegro,
21 y 22de agosto de 2003
AEROCOMERCIA
2.2 Mercado Nacional
L
2.2.1 Política regulatoria en el acceso a los mercados
Rionegro,
Antioquia
21 y
(NOTA DE ESTUDIO PRESENTADA POR LA OFICINA DE
22de agosto de
TRANSPORTE AEREO DE LA AEROCIVIL)
2003
RESUMEN
La presente nota de estudio describe la evolución de la política sobre el acceso
al mercado nacional durante la última década, identificando las políticas
aplicables y otros aspectos que han afectado el acceso a ciertos mercados,
complementado con una mirada sobre el efecto que han tenido dichas políticas
en materia de creación de empresas.
1.
INTRODUCCIÓN
Esta nota pretende presentar la evolución de la política de acceso al mercado aéreo
nacional, durante el período 1990 (Noviembre) a la fecha, a partir del análisis de
necesidad y conveniencia que exige la normatividad aeronáutica colombiana para
conceder permisos de operación a las empresas de aviación comercial. 1
Para este fin, en la primera parte de la nota se identifican las fases de la política
aérea comercial durante el período de análisis; y en la segunda parte se muestra a
manera de ilustración algunos resultados en cuanto a la eficacia de las
autorizaciones concedidas por la Aerocivil, en relación con el número de permisos de
operación que realmente se expidieron.
A partir de la recopilación de información de las Actas del Consejo Superior
Aeronáutico, organismo que sesionó hasta marzo 18 de 1999 (Sesión 198) 2, se
pueden apreciar algunos matices que ha tenido la política de apertura y flexibilización
del transporte aéreo desde comienzos de los años noventa.
1
2
Código de Comercio Art. 1861 y numerales 3.6.3.2.5 y 3.6.3.2.6 del RAC...
El Decreto 101 de 2000 derogó dicho Consejo. Mediante Resolución 4971 de Dic.31/99, se conformó el Grupo Evaluador de Proyectos
Aerocomerciales para continuar con la evaluación de estas solicitudes.
M/AA
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En los Anexos 1 (rutas nacionales), 2 (Autorizaciones de constitución) y 3 (diversos
aspectos de política)PRIMER
se relacionan
en forma
detallada laAEROCOMERCIAL
evolución y tratamiento que
SIMPOSIO
DE POLITICA
se le dio a cada uno de Rionegro,
los casos considerados
el período
por lo
Antioquia 21 durante
y 22de agosto
de 1990-2003,
2003
que en los mismos se encontrarán referencias más detalladas al respecto.
2.
ORIENTACIONES DE POLÍTICA AERONAUTICA
Con base en la información disponible, se identificaron tres (3) grandes fases en
cuanto a la política aeronáutica sobre acceso a los mercados durante el período
evaluado, así:
2.1
Fase Inicial
2.1.1 Política general de acceso
Esta fase comienza a finales del año de 19903 y se enmarca dentro del modelo
económico formulado por el Presidente Cesar Gaviria y se extiende hasta fines de
1993. En esta fase se observa una libertad de rutas en el mercado doméstico
que se complementa con diferentes modificaciones a los Reglamentos
Aeronáuticos de Colombia (RAC),
orientados a facilitar la creación de
empresas y un funcionamiento más liberal del mercado aéreo. Entre los
cambios más importantes se mencionan las siguientes:
a) Libertad vigilada de tarifas (Resolución No.15542 Nov.21/91 – tarifas
nacionales y Resolución 0476 del 31 de enero de 1992 – tarifas
internacionales).
b) Libertad de frecuencias en el mercado nacional (Resolución14297
Diciembre 22 de 1992).
c) Flexibilización de los requisitos y condiciones para la obtención de los
permisos de operación, relativos a capital y número de aeronaves
(Resolución 14297 Diciembre 22 de 1992).
d) Supresión de vistos buenos para la importación de aeronaves
(Resolución 11248 Septiembre 6 de 1991).
e) Renovación automática de los permisos de operación (Resolución 2110
de 1992).
3
Ver acta de la Sesión 148 del C.S.A. de Nov.7/90
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2.1.2 Otros aspectos de política:
PRIMER SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL
La Aeronáutica Civil consideró
otros
aspectos 21
de ypolítica
asociados
a las condiciones
Rionegro,
Antioquia
22de agosto
de 2003
de acceso al mercado, fundamentalmente respecto a la inconveniencia de la
operación de cierto tipo de aeronaves desde un aeropuerto específico o en
determinado mercado: por ejemplo, en el aeropuerto Eldorado de Bogotá, se negó la
operación de aviones DC-3 para transporte de pasajeros y de otro lado, teniendo en
cuenta el auge que empezó a tener la operación turbo-hélice a partir de 1992
(llegada de las aeronaves ATR-42 y Fokker 50 al país), se consideró que no se
quería estimular la utilización del Jet en mercados de menor densidad de tráfico y se
negó la operación de algunas rutas en aeronaves Jet en aeropuertos donde no se
daba ese tipo de operación (por ejemplo, en el caso de la ruta Bogotá-NeivaFlorencia4).
2.2 Segunda Fase:
2.2.1 Política general de acceso
Comprendida desde fines de 1993 hasta finales de 1998 (Fin del Gobierno del
Presidente Ernesto Samper). En este período se adoptaron algunas restricciones
en cuanto al acceso al mercado nacional, en algunos casos originadas en
limitaciones de la infraestructura (por ejemplo, saturación del aeropuerto Eldorado,
programa de asignación de slots, operaciones del aeropuerto Enrique Olaya Herrera,
entre otros). Si bien en los inicios de esta fase se mantiene un criterio de estímulo
a una sana competencia, teniendo en cuenta las sillas ofrecidas así como el
volumen de pasajeros, y verificando que cada una de las rutas sea servida por
lo menos por dos operadores, esta condición se reorientó a finales de 1996,
dosificando la oferta de operadores especialmente en mercados de baja densidad de
tráfico, negando el acceso cuando el servicio estuviera prestado por dos operadores.
Adicionalmente, se expidieron las resoluciones que imponen condiciones más
exigentes para la creación de empresas de aviación (Resoluciones 720, 721 y
722 de 1995), las cuales regulan aspectos tales como el número mínimo de
aeronaves, condiciones de capital y niveles del ruido de las aeronaves.
4
Ver acta de la Sesión 157 del C.S.A. de 1992
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2.2.2 Otros aspectos de política
PRIMER SIMPOSIO DE POLITICA AEROCOMERCIAL
Se observa como el modelo
de mayor
liberalización
adoptado
fines de 1990,
Rionegro,
Antioquia
21 y 22de
agostodesde
de 2003
para un sector aeronáutico que venía actuando en un modelo de marcada
protección, ocasionó en sus primeros años un gran crecimiento en los proyectos,
tanto en la creación de nuevas empresas, como en la ampliación de servicios
existentes, crecimiento que ya para fines de 1994 habría ocasionado una saturación
de la infraestructura aeronáutica del aeropuerto Eldorado, el cual es el centro de la
actividad aerocomercial del país. Este hecho condujo a la adopción de restricciones
por parte de la Autoridad Aeronáutica, que buscaba racionalizar el escaso espacio
disponible (pista, plataforma, servicios de ATS, módulos, hangares, facilidades en las
operaciones, etc). Sin embargo, al final del período, cuando entró en funcionamiento
la segunda pista del aeropuerto El Dorado (junio de 1998), se eliminaron algunas
restricciones por saturación en Eldorado, flexibilizando las operaciones en este
aeropuerto.
En este contexto se identifican las siguientes líneas de política:
a)
Operaciones nocturnas: Ante peticiones de nuevos servicios desde Bogotá,
y con el objeto de no incrementar las operaciones desde y hacia el aeropuerto
Eldorado, se recomendó que solamente se podía operar en horarios nocturnos en
este aeropuerto (por ejemplo, para pasajeros los nuevos servicios se autorizaron
para ser operados entre las 9:00 p.m y las 6:00 a.m., y los nuevos servicios de carga
internacional entre las 10:00 p.m y las 6:30 a.m.
b)
Bases y/o bases auxiliares en Bogotá: Se recomendó suspender toda
nueva autorización de bases principales o auxiliares en Eldorado, en lo que hace
referencia a la aviación no regular. En cuanto a la aviación regular se hace
necesario tomar ciertas determinaciones frente a las nuevas solicitudes, con el fin de
no crear más congestión en el Aeropuerto Eldorado, para lo cual deben ser
autorizados en horarios no restrigindos.
c) Carga:
Ante varias solicitudes de constitución de empresas exclusivas de
carga, el Consejo recomendó negarlas, en razón a que existe una oferta suficiente
que satisface la demanda. (Sesión 174, Jun./95). Posteriormente en Julio de 1998,
ante nuevas peticiones en este mismo sentido, el Consejo recomendó autorizar estas
solicitudes, dada la importancia para el comercio interior y exterior del país.
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d) Olaya Herrera: A partir de Diciembre de 1997 (sesión 193), se recomendó
restringir las operaciones
este aeropuerto,
para AEROCOMERCIAL
evitar que el problema de
PRIMERaSIMPOSIO
DE POLITICA
congestión aérea que seRionegro,
presentaba
se acreciente.
Antioquia
21 y 22de agosto de 2003
e) Aerotaxis: Se recomendó como política la no autorización de constitución de
nuevas empresas de esta modalidad, teniendo en cuenta el alto índice de
accidentalidad que se ha presentado en este tipo de empresa, ordenando la revisión
de los requisitos legales y su relación directa con las causas de esta accidentalidad.
Así mismo recomendó un programa especial de seguridad para esta modalidad.
También se pueden resaltar modificaciones a los Reglamentos Aeronáuticos de
Colombia (RAC), al expedirse en 1995 la Resolución 8050 de Dic.18/95, que fijó
requisitos adicionales para la constitución de aerotaxis, buscando no solamente
mayores estándares de seguridad en la modalidad, sino que los proyectos se
adecuaran a una realidad económica, comercial y operacional sobre la pertenencia
del avión al servicio propuesto.
2.3 Tercera Fase
2.3.1 Política general de acceso
Desde fines de 1998 hasta comienzos del 2000 no se observan cambios en la
política dado que para esa época se dio un proceso de reforma de la Administración
pública y hubo un receso de aproximadamente un año (de marzo de 1999 a febrero
de 2000) en la celebración de Audiencias Públicas y las consiguientes sesiones del
Consejo Superior Aeronáutico.
A partir de febrero de 2000 y hasta comienzos del 2001, bajo la orientación del recién
creado Grupo Evaluador de Proyectos Aerocomerciales, la política aeronáutica
mantuvo una orientación de estímulo a la competencia pero manteniendo un
control en los mercados con densidad de tráfico baja. Además se mantuvo la
restricción para nuevas operaciones en el aeropuerto Olaya Herrera debido a los
niveles de saturación.
A partir de comienzos del 2001 la política aeronáutica retorna a una etapa de
mayor flexibilización, y se adopta un criterio de libertad de acceso al mercado
nacional.
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Sin embargo, en esta fase no se observan modificaciones normativas que eliminaran
o modificaran las medidas
existentes,
a excepción
de laAEROCOMERCIAL
expedición de la Resolución
PRIMER
SIMPOSIO
DE POLITICA
2755 de 1999, que reglamentó
la modalidad
de Transporte
Rionegro, Antioquia
21 y 22de
agosto de Aéreo
2003 Comercial
Regional.
2.3.2 Otros aspectos de política
a)
Olaya Herrera: En julio de 2001 ante la disminución de vuelos regulares en
rutas secundarias, se permitió la expansión de vuelos especialmente para la
aviación secundaria. Así mismo eliminó la restricción que se mantenía para la
constitución de nuevas empresas con base de operación en este aeropuerto.
b)
Bases y/o bases auxiliares en Bogotá.: En febrero de 2000, se revisó la
política restrictiva sobre nuevas bases o bases auxiliares en este aeropuerto,
introduciendo como criterio adicional de análisis la obtención de áreas por parte del
peticionario en mejores condiciones para la Aerocivil, respecto a cánones de
arriendo.
2.4
Situación actual
Es indiscutible que en el último año y medio, se han presentado hechos de gran
trascendencia en el mercado de transporte aéreo, especialmente desde la propuesta
de integración presentada por las aerolíneas Avianca-Aces y Sam aprobada en
Diciembre de 20015 e implementada en mayo de 2002. Al aprobar la integración
propuesta por los operadores mayoritarios del mercado se producía un efecto de
mayor concentración. En cierta forma, se disminuye la diversificación de oferta que
se había logrado durante una década de flexibilización. Sin embargo las tendencias
internacionales en materia de alianzas y la presentación de la misma como única
opción financiera de sus socios fueron argumentos muy importantes en la decisión
de aprobación. El nuevo panorama de menor competencia que conllevó esa
decisión sería una consideración suficiente para que la autoridad permita la entrada
de nuevos operadores, claro está exigiendo el cabal cumplimiento de los requisitos
legales respectivos.
5
Resolución 4888 de Dic. 2001
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No obstante, sin desconocer la crisis generalizada de la aviación comercial en el
mundo, donde han jugado
mucho
factores
la caída de la demanda
PRIMER
SIMPOSIO
DEexógenos
POLITICAcomo
AEROCOMERCIAL
por los actos de terrorismo
del 2001
y la tensión
la guerra de Irak
Rionegro,
Antioquia
21 y internacional
22de agosto por
de 2003
que produjo un alza sin precedente en los precios del petróleo, la autoridad
aeronáutica ha abierto un compás de espera para revisar los lineamientos generales
de la política aérea comercial, entendiendo la coyuntura de crisis. El proceso no es
definitivamente simple, porque además ha coincidido con un reacomodo del mercado
aéreo doméstico, con una variada gama de situaciones: suspensión de servicios por
parte de algunos operadores, reducción de vuelos y de flota en otros casos,
reclasificación de modalidades, petición de nuevas rutas para otros, reclamo de las
comunidades por mayores niveles de servicio, etc. Muchos de estos sucesos se han
concentrado a lo largo del primer semestre del presente año. Además han aparecido
iniciativas para la creación de nuevas empresas de aviación, que durante el año
2002 y en el marco de la política entonces vigente, contaron con el beneplácito de la
Aerocivil, proyectos que fueron replanteados y puestos a consideración de la
Autoridad Aeronáutica en mayo del 2003.
Ante este agitado panorama, dentro del compás de espera que se ha planteado, la
autoridad considera de gran utilidad recibir opiniones, argumentos, aportes de todos
los actores del mercado, todo lo cual constituirá elementos de juicio valiosos en la
compleja tarea de establecer los criterios de política que resulten más convenientes
al interés general.
2.5
Resultado de las Autorizaciones en Relación con los permisos de
operación otorgados.
Como se puede apreciar en los párrafos anteriores, durante todo el período de
análisis, el Gobierno ha venido facilitando la creación y ampliación de los permisos
aéreos comerciales en el mercado nacional, garantizando en cada momento un
adecuado análisis sobre la necesidad y conveniencia del servicio de acuerdo a la
política general vigente. Sin embargo, como veremos a continuación, la proporción
de proyectos autorizados que llegaron a obtener permiso de operación y mantenerlo
vigente, es significativamente menor, lo que refleja el alto grado de exigencia del
proceso para hacer operativo un proyecto aerocomercial, lo que reafirma la
existencia de numerosas barreras de acceso al mercado, en adición a la política
aplicable.
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A partir de la información contenida en el Anexo 2 a la presente nota, se presenta un
comparativo de los PRIMER
proyectos
de constitución
de nuevas
empresas autorizadas
SIMPOSIO
DE POLITICA
AEROCOMERCIAL
durante las tres fases descritas
anteriormente,
frente
a los
proyectos
que obtuvieron
Rionegro,
Antioquia 21
y 22de
agosto
de 2003
permisos de operación.
En la primera Fase (Sesión 148 a 169 del CSA) se encuentra que se autorizaron 139
proyectos, de los cuales 74 obtuvieron permiso de operación, (53% de los proyectos
autorizados). De estos se mantienen vigentes 22 empresas (decir el 16% de los
autorizados), así: una (1) Regular (Aerorepública), dos (2) cargueras (Alianza,
Sadelca) , dieciocho (18) aerotaxis y una (1) en aerofotografía.
En la segunda Fase (Sesión 161 a 196 del CSA) se encuentra que se autorizaron 65
proyectos, de los cuales 22 obtuvieron permiso de operación, (34% de los proyectos
autorizados). De estos se mantienen vigentes 13 empresas, (es decir el 20% de los
autorizados), así: una (1) Secundaria (West Caribbean Airways), ocho (8) aerotaxis y
cuatro (4) de aviación agrícola.
En la tercera Fase (Sesión 197 a 198 del CSA y Sesión 1 a 11 del GEPA) se
encuentra que se autorizaron 63 proyectos, de los cuales 19 obtuvieron permiso de
operación, es decir el 30% de los autorizados: ocho (8) aerotaxis y once (11) de
aviación agrícola.
A partir de la Sesión 12 y hasta la Sesión 20 se han autorizado 29 empresas, las
cuales se encuentran dentro de los términos establecidos en los RAC, para obtener
el permiso de operación, por lo tanto no se tienen en cuenta para el total de esta
Tercera Fase.
Vale la pena mencionar que del total de aerotaxis que obtuvieron permiso de
operación en cada una de las Fases, algunos de ellos se han reclasificado en la
modalidad de Transporte Aéreo Comercial Regional; son ellos: Transporte Aéreo de
Santander, TAS (Fase 1), Latina de Aviación (Fase 2) y Aeroexpreso del Pacífico,
AEXPA (Fase 3).