Cooperación y ayuda económica

Introducción: la ayuda a nivel mundial
Aunque vivamos en un mismo mundo dependiendo del punto del globo en el que nos encontremos, esta
afirmación parece un embuste. Los que dirigen el mundo, esos que viven placidamente, han bautizado al
Mercado como si de un Nuevo Dios se tratase, otorgándole la virtud de mantener un equilibrio entre las
fuerzas. No obstante, la equidad parece ser una materia que no domina demasiado, por lo que nos
encontramos ante impresionantes desigualdades de la renta entre las distintas regiones económicas.
De aquí la necesidad de la cooperación y ayuda por parte de los países más desarrollados; aun más, si
haciendo memoria vemos como muchos de los desfavorecidos fueron colonias de los otros más afortunados.
Así pues, nos encontramos en un mundo en el que más de 3000 millones de personas viven con menos de dos
dólares diarios de renta; y en torno a 1500 millones de personas carecen de agua potable. Paradójicamente, la
ayuda por parte de los países que componen el CAD de la OCDE ha caído situándose a finales de los 90 en
torno al 0,22% del PNB, mientras que en la década anterior giraba alrededor del 0.34%. Este hecho se debe en
buena medida debido a la ausencia de un mecanismo corrector a nivel internacional. En su defecto nos
encontramos con el PNUD que se centra en proveer a los países en desarrollo de servicios de asesoramiento
basados en conocimientos y concretar alianzas mundiales en pro del cambio. No obstante, son tan sólo
acuerdos como la Cumbre del Milenio, que aunque en teoría se logre el compromiso la realidad nos demuestra
que hay una gran falta de rigor en su cumplimiento. En ellos los principales objetivos que se fijan son el
desarrollo económico y social, la reducción de la pobreza, género y medio ambiente, y en los últimos tiempos
se está prestando especial atención a la gobernabilidad.
A este problema de recursos escasos unir el carácter principalmente bilateral de la ayuda. En otras palabras,
2/3 de la ayuda es gestionada directamente por los países donantes que deciden dónde invertir y cómo
emplearla, y en muchas ocasiones de un modo más orientado a su conveniencia que a cubrir las necesidades
del receptor.
La ayuda española de los últimos años. Rasgos que la definen.
Entre 1998, fecha del anterior Examen del CAD y la actualidad se pueden distinguir entre dos etapas
diferenciadas en la cooperación española. La primera llagaría hasta el año 2000 y en ella se ve un intento de
reforma de la Cooperación Española de acuerdo a las recomendaciones del CAD después del primer Examen
de 1994. La segunda, se daría tras las elecciones del 2000 en las que el canje político supondrá un cambio
brusco en la Orientación de la política de Ayuda pudiendo considerarse un retroceso, como posteriormente se
explicará.
En lo referente al primer período, se establece un nuevo ordenamiento legal y se incremente el diálogo con los
agentes sociales, mientras que en la práctica de la cooperación al desarrollo no habrá cambios relevantes.
Cabe destacar como componentes más positivos:
• Aprobación de una Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo LCID 23/1998, considerada
como un paso adelante para poder mejorar la calidad de la ayuda. Ésta consagrará un modelo de
cooperación que es acorde en lo esencial con el consenso internacional. En conjunto se considera un
buen texto legal por las ONGDs, aunque hay aspectos que no estén bien tratados.
• Avance en la elaboración de un borrador del Plan Director, acorde con los principios del CAD. Este
Plan no llegó al Consejo de Ministros por discrepancias en algunos aspectos entre los Ministerios de
Economía y Hacienda, y el de Asuntos Exteriores. El Plan Director proponía integrar en una acción
común el conjunto de los instrumentos de la ayuda.
• Elaboración de una metodología para la Evaluación de la cooperación española, respondiendo así a
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los criterios de formulación del Enfoque del marco Lógico. No obstante, no se pusieron en marchar
los mecanismos necesarios para garantizar que los resultados de los ejercicios de evaluación pasasen a
informar cambios efectivos en las rutinas de gestión de ayuda.
• Desarrollo reglamentario de la LCID en cuanto a la conformación del Consejo de Cooperación y de la
Comisión Interterritorial, dos instancias de consulta y coordinación del sistema de ayuda.
Sin embargo, también hubo diversos aspectos que quedaron sin respuesta, entre los que cabe mencionar:
• No se acometió la reforma de la Agencia Española de Cooperación Internacional.
• No se avanzó en la reglamentación de reformas previstas en la Ley como las referidas a la
regularización de nuevos instrumentos de la ayuda, ni nuevo modo de gestión de los mismos.
• Los cambios legales positivos no tuvieron consecuencias practicas relevantes, y la política de la AOD
mantuvo los defectos tradicionales incluyendo los que hubieran sido destacados expresamente en el
Examen del CAD de 1998.
A partir de las elecciones generales del 2000 (se entra en el segundo período) se produjeron fuertes cambios
en la política de ayuda:
• Abandono de los propósitos de la legislatura anterior, con respecto a la política de ayuda.
• Se revierte alguna de las iniciativas de reforma en curso.
• La política española deja de regirse por los principios del CAD.
• Se altera la composición de las instancias de participación previstas en la ley.
• Se quiebra el dialogo con los actores sociales.
En definitiva, se produjo una regresiva y se suscribió el manifiesto: Ante la contra−reforma en el sistema de
ayuda: por una política de cooperación efectivamente orientada a combatir la pobreza. Esta situación derivó
de los siguientes aspectos:
• Se crea un nuevo documento que sustituye el Plan Director de la legislatura anterior. En este nuevo
documento no se atienden las recomendaciones del CAD, se aprecia una ayuda en relación a los intereses
de la política exterior española y hay formulaciones contradictorias sobre el objetivo de la lucha contra la
pobreza.
• El gobierno modifica la composición del consejo de cooperación a su beneficio con el fin de:
◊ Aumentar el salario de los representantes de la administración.
◊ Eliminar todos los representantes de ONGD de dicho consejo de cooperación.
◊ El gobierno reformó AECI de una forma contrario a lo que los actores de la Ayuda
pedían.
◊ El gobierno ha hecho un paro irrelevante en cuanto al Plan de Evaluaciones de la
ayuda, a las Estrategias sectoriales y a las Estrategias sectoriales, que comenzaron el
la legislatura anterior.
◊ El Gobierno aprobó unas nuevas bases de cofinanciación de ONGD, pero que debido
tanto a sus criterios financieros y técnicos como a la negativa de la Administración a
incluir los criterios de objetividad y transparencia en la adjudicación de ayudas,
fueron fuertemente criticados.
◊ Se consigue un apoyo de cooperación contra la pobreza por parte de los responsables
de la política española, que consiste en el compromiso del 0,7%. Sin embargo, el
porcentaje de AOD con respecto del PNB se encuentra situado en el 0,22%.
Distribución geográfica de la cooperación española
Se ha caracterizado por el peso de Íbero América (casi la mitad de la AOD) debido a
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la afinidad cultural, herencia, tradición histórica y la fuerte inversión directa española
en estos países.
El Plan Director 2001−2004 intenta concentrar geográficamente la AOD española
definiendo prioridades sectoriales pero que sin embargo no están en relación con las
geográficas. Los países continúan siendo los tradicionales, salvo alguna excepción
como China (por interés comercial); países de renta intermedia. Las causas hay que
buscarlas en el gran peso de los intereses comerciales y culturales, al mismo tiempo
que en el peso excesivo de los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (principales
destinatarios: China, Indonesia o Turquía).
En los últimos años se justifica esta cooperación con países de rentas medias con dos
argumentos muy criticados por las ONGDs:
◊ Como los pobres existen en todo el mundo no hay que tener en cuenta ni los niveles
de desarrollo ni la renta per cápita para asignar la ayuda según criterios de pobreza.
◊ La ayuda a países de desarrollo medio es más eficaz que la ayuda a los PMA. Esto lo
justifican afirmando que en los países pobres la ayuda se despilfarra, hay corrupción e
instituciones débiles; mientras que en los países de renta media con democracia
respetan los derechos humanos y las organizaciones administrativas funcionan.
A la vista de esta situación las ONGDs acusan al gobierno de no hacer ningún
esfuerzo para intentar solucionar este problema y reorientar la distribución geográfica
de la ayuda. Esto sólo será posible con más coordinación entre los países pobres una
orientación hacia los sectores más empobrecidos de los países de renta intermedia en
los que opera.
Cooperación multilateral española
Las contribuciones multilaterales españolas son reducidas y han tenido muy poca
importancia para la política española. Los importes más elevados corresponden a la
ayuda en el marco de la Unión Europea, mientras que el resto han representado el
10% de la AOD. Un 6% destinado a organismos financieros internacionales −Banco
Mundial, FMI y Bancos regionales− y un 4% a organismos internacionales no
financieros −básicamente Naciones Unidas−. Las contribuciones a NN.UU se
caracterizan por su volatilidad y falta de criterio estratégico.
Por otro lado relegándose a segundo plano el propósito básico e lucha contra la
pobreza, los intereses declarados de la participación española en la cooperación
multilateral son:
◊ El retorno económico de las contribuciones, es decir, la participación de empresas,
organizaciones y personal en el desarrollo de los programas y proyectos que impulsan
estas instituciones.
◊ Influencia en las políticas y orientaciones de estos organismos en función
normalmente de los objetivos de la Política Exterior española.
◊ España concede mucha importancia a colocar más españoles en las instituciones para
ayudar a que se logré el primero de los objetivos.
Unión Europea
Se ha mantenido una actitud pasiva, sólo alterada por la defensa de fondos a América
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Latina.
Banco Mundial, FMI y Bancos Regionales.
España se incorporó tardíamente a la ayuda, basándose especialmente en el BID y el
Banco Mundial; mientras que se ha olvidado del Banco Asiático de Desarrollo y el
Africano.
Por otro parte, la falta de coordinación efectiva entre Exteriores y Economía ha
llevado a un funcionamiento completamente independiente respecto de los programas
y políticas del Ministerio de Asuntos Exteriores. A esto añadir que excepto en
aquellos temas que afectan a intereses españoles, no existe una posición o política
española que oriente la actuación, ni hay un espacio en el que los representantes
españoles expliquen y rindan cuentas de sus actuaciones en las instituciones.
Las Naciones Unidas
A falta de una política o estrategia conocida se contribuye a través de cuotas
establecidas, y voluntarias dependiendo de las orientaciones políticas del momento o
del interés de incrementar la participación española. En total es una cifra que ronda
los 10.000 millones de Ptas., lo que sitúa al país a la cola de aportaciones a
organismos como ACNUR o el Programa Mundial de alimentos.
Eficiencia, eficacia y resultados de la ayuda
Como aspecto positivos durante el período 1998−2001 se puede destacar la
aprobación y puesta en marcha de un sistema de evaluación, con unas líneas
directrices y una metodología explícitas en la línea con los principios del CAD, y una
unidad administrativa diferenciada y con presupuesto propio dentro de la estructura
institucional de la cooperación española con competencia en la evaluación, La OPE.
Sin embargo todavía le falta un largo camino por recorrer para que pueda servir para
asegurar la eficiencia, la eficacia y que las actuaciones de la cooperación española
tenga resultados positivos los países sobre los que se actúa. Y esto se debe en buena
medida a los siguientes motivos:
◊ No se está cumpliendo el plan de implantación del sistema de evaluación.
◊ Los resultados de las evaluaciones no se están distribuyendo de manera amplia y no
restrictiva. Tampoco se están elaborando estudios de síntesis, sectoriales, temáticos o
geográficos que permitan la elaboración de manuales de buenas prácticas.
◊ El ritmo de realización de las evaluaciones ha ido descendido a lo largo de los años,
fruto de un presupuesto estable ejercicio tras ejercicio, que se está consumiendo en
otras actividades. De ahí el miedo a que la OPE ocupe sólo el papel de revisar los
procesos de contratación de las evaluaciones que encarguen otras unidades de la
administración.
Conclusiones
Expuesta la situación vemos que la ayuda española presenta carencias y fallos que
hacen calificarla de suspensa por parte de las organizaciones de cooperación.
En primer lugar, se ve un claro vacío a la hora de establecer criterios para asignar la
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ayuda. Como se ha podido ver, a falta de directrices explicitas se buscan más los
intereses de España que la propia ayuda. De este modo, aunque se participa en
Cumbres y Convenios, la mayoría de las veces acaba por no cumplirse lo acordado.
A esto hemos de añadir la falta de coordinación entre el Ministerio de Economía y
Hacienda, y el Ministerio de Asuntos Exteriores, lo que resta coherencia y eficacia al
sistema de cooperación. Es aun más significativo que haya una falta de evaluación de
las actuaciones y que los representantes del gobierno encomendados para realizarlas
no tengan que rendir cuentas, y las pocas veces que lo hacen la información esté
restringida y su acceso a organismos independientes del gobierno sea casi imposible.
Por otro lado los países a los que se dirige la ayuda −como señala el propio autor−
son de renta intermedia y no los más pobres. Es decir, se ha calificado en áreas
preferentes a regiones como América Latina o Norte de África. Obviamente debido a
los intereses propios de España, lo que va en contra de los principios de cooperación
internacionales.
A la vista de la situación, de cara al futuro la ayuda española precisa profundos
cambios. En primer lugar habrá de asumirse una planificación estratégica de ayuda
que permita fijar unos criterios ala hora de otorgar ayuda eliminándose la
descoordinación y falta de coherencia. También habrá que fijarse en los países con
mayores niveles de pobreza −África subshariana−, y todo ello con el fin de lograr el
objetivo básico de la ayuda que no es más que promover el desarrollo de los países
con más carencias.
BIBLIOGRAFÍA
⋅ La eficacia de la Cooperación Internacional al Desarrollo: Evaluación de la
ayuda. J.A. Alonso y P. Mosley. Biblioteca Civitas Economía y Empresa.
⋅ Coordinadora de ONGD para el desarrollo de España. Internet:
www.congde.org
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