la cooperación internacional española al desarrollo

Ana Rojano Reinoso
Módulo II MCFI – Septiembre 2001 - Proyecto de tesina
LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL ESPAÑOLA AL
DESARROLLO.
LOS OBJETIVOS DE SU PLANIFICACIÓN Y LOS RESULTADOS DE SUS
ACTUACIONES.
El Artículo 6.2 de la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el
Desarrollo establece lo siguiente:
“ España participará activamente en los Organismos Internacionales de
Cooperación para el Desarrollo de los que sea miembro, tanto financieros como
no financieros, y colaborará en la consecución de sus objetivos adoptando las
medidas que resulten más adecuadas”
Si seguimos leyendo esa misma ley 23/1998, de 7 de julio, el artículo 7
dice que la política española de cooperación para el desarrollo tiene como
objetivo “... luchar contra la pobreza en todas sus manifestaciones...”
Toda cooperación al desarrollo, desde cualquier ámbito, a través de
cualquier instrumento, tiene como principal objetivo combatir el problema más
grande del planeta, la pobreza, y que no ha podido ser resuelto en un siglo en el
que se han alcanzado metas inimaginables y en cambio, no se han podido
combatir otras tan cercanas como el tema que nos ocupa, la pobreza.
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Son muchos los autores que coinciden al afirmar en que en el ámbito de
la actual situación de la economía mundial, el problema de la pobreza en los
países del Sur se convierte, por su magnitud y por su contenido de sufrimiento
humano, en uno de los dos asuntos de máxima prioridad, junto a los
desequilibrios ecológicos.
De ahí que una de las motivaciones que me han llevado a elegir este tema
para la tesina, sea el hecho de pensar en que algo no funciona del todo bien
cuando, a pesar de todo lo publicado sobre el tema, a pesar de tantas teorías,
tantos teóricos, tantos esfuerzos desde tantos ámbitos no se haya podido
lograr, si no la erradicación de la pobreza (algo utópico, la verdad) sí al menos
reducirla de manera significativa. Pienso que algo falla cuando ese problema
sigue siendo una realidad trágica para muchas personas en el mundo. No voy a
pretender dar con la solución al problema, muy pretencioso sería por mi parte
ni tan siquiera plantearlo, pero si que pienso en la necesaria toma de conciencia
del verdadero problema de los países subdesarrollados para entender mejor lo
que significa la cooperación al desarrollo y así poder tener más posibilidades de
ayudar a luchar contra la pobreza existente, aunque esa toma de conciencia sea
desde un nivel tan reducido como el personal.
Ante este panorama de pobreza, sirva de ejemplo que más del 40% de la
población vive todavía por debajo del umbral de la pobreza, que en todo el
mundo más de 800 millones de personas, de las cuales 200 millones son niños,
sufren de desnutrición crónica, que en los 48 países menos desarrollados, el
porcentaje de asistencia escolar sólo alcanza el 36%, que las grandes
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enfermedades
transmisibles,
como
el
VIH/SIDA,
el
paludismo
y
la
tuberculosis, afectan de manera desproporcionada a la población pobre de los
países en vías de desarrollo, es indiscutibles que los países desarrollados han
de tomar medidas para disminuir y erradicar ese gran problema de todos, no
sólo de los países más subdesarrollados.
En la reciente cumbre anual del G8, celebrada en Génova, se ha
reiterado la idea de integrar a los países pobres en la economía global. Los
líderes dijeron que buscarán “mejorar la cooperación y la solidaridad con los
países en desarrollo, con base a una responsabilidad mutua para combatir la
pobreza y en la promoción del desarrollo sostenido”.
Buenas intenciones, desde luego, pero la práctica las acompaña? La clave
para combatir la pobreza radica en que la promoción del desarrollo llevada a
cabo por los países desarrollados se ha de apoyar en unas estrategias que se
basen en un análisis de los condicionantes y las oportunidades propias de cada
país en desarrollo.
El principal objetivo de la política de desarrollo de la Unión Europea, y
por tanto de España, es el reducir la pobreza, para llegar a eliminarla con el
tiempo. Este objetivo implica apoyar un desarrollo económico, social y
medioambiental sostenible, fomentar la integración progresiva de los países en
vías de desarrollo en la economía internacional y querer luchar contra las
desigualdades existentes.
Una promoción del desarrollo humano, social y
económico que contribuirá a la erradicación de la pobreza en el mundo.
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Son muchos los autores, las organizaciones de toda índole ( oficiales y no
oficiales), muchas son las voces que proclaman la situación de penuria de una
gran parte del planeta y muchas son las “soluciones” que se toman para ayudar
a salir de esas situaciones a los países afectados pero, realmente esas
“soluciones”, llámense programas o proyectos, son eficaces? y eficientes?.
En este trabajo intentaré desarrollar un debate entre la eficacia y/o
eficiencia de la cooperación española¸ entendiendo por eficacia el logro de los
objetivos propuestos y por eficiencia, el aprovechamiento óptimo de los
recursos disponibles.
Los entendidos en la materia, entienden que para no generar nuevas
dependencias Norte-Sur, todo proyecto debe programarse con la intención de
conseguir su sostenibilidad a largo plazo, entendiendo por tal la supervivencia
de los objetivos del proyecto tras la retirada de la intervención externa. Ello
nos lleva al concepto de sostenibilidad económica de los proyectos.
Es una pena y un derroche de recursos que una gran parte de los
proyectos acaben en obras de ingeniería mal utilizadas posteriormente, sin
ninguna utilidad práctica, en buena parte por no haber sabido fomentar el
verdadero
cambio
de
mentalidades
y
fortalecimiento del desarrollo sostenido.
actitudes
para
favorecer
el
Si los diversos programas y
proyectos de cooperación al desarrollo no consiguen ese cambio estructural,
por el que los países receptores de ayuda asumen su la responsabilidad en su
propio desarrollo, la cooperación sólo sirve para mantener un sistema en el que
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se expolia con la mano grande de los mercados lo que se entrega de forma
caritativa con la mano pequeña de la “ayuda” al desarrollo.
Se ha de tener en cuenta que la sostenibilidad no es sólo económica, sino
también ha de ser ecológica y social, tanto por el lado del respeto a las
tradiciones y culturas imperantes en el área de actuación como por el lado de
los desajustes sociales que pueden producirse como consecuencia de la
intervención de la ayuda, que frecuentemente culminan en resultados
exactamente contrarios a los programados en un principio.
Una de las preguntas que intentaré responder a lo largo del la tesina
será sí realmente la cooperación española promueve el que los países a los que
destina recursos asumen y se responsabilizan de la tarea de su propio
desarrollo. En teoría así debería ser, porque la ayuda externa no debería
sustituir a los esfuerzos locales para llevar a cabo su propio desarrollo.
En lo que se refiere a la eficacia del conjunto de la ayuda sobre los
países afectados, no podemos olvidar que en muchos casos la ayuda supone un
porcentaje muy considerable del PIB. Ello no es en absoluto garantía de
eficiencia, dado que frecuentemente este mecanismo crea situaciones de
dependencia de lo que podríamos llamar ayuda caritativa, impidiendo la
emancipación de los pueblos y de sus economías.
Es frecuente la existencia de desajustes en las actuaciones que se
derivan de la ejecución de los programas o proyectos de cooperación que
destruyen culturas y tradiciones culturales imponiendo criterios externos que
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crean sentimientos de inferioridad e incluso se derivan de esas actuaciones
impactos tremendamente negativos en el medio ambiente. Cada uno de estos
aspectos redunda negativamente en la no sostenibilidad de la ayuda, e incluso
en el cuestionamiento de la oportunidad de no intervenir, a veces el resultado
es peor que la situación inicial, desde el punto de vista del desarrollo humano.
Uno de mis objetivos será el analizar si la cooperación internacional
española al desarrollo ha servido para fomentar el verdadero cambio de
mentalidades y actitudes que favorezcan el fortalecimiento del desarrollo
sostenido o si por el contrario ha sido una mera transferencia de recursos
(para combatir una situación de penuria) con carácter asistencial.
Intentaré analizar si las relaciones de cooperación internacional
españolas tienen como objetivo el fomento del crecimiento económico o si, por
el contrario, se basan en una relación comercial en la que ambas partes (país
donante y país receptor) obtienen un beneficio que no va destinado al
desarrollo de la economía del país receptor.
Cierto es que cuando nos adentramos en un tema tan complejo como es el
de la cooperación al desarrollo no podemos dejar de pensar que son muchos los
gobiernos, y posiblemente entre ellos el nuestro, que subordinan la política de
cooperación a la promoción de los intereses económicos de las empresas
nacionales en los países receptores, al incremento de su comercio exterior y al
reforzamiento de los objetivos políticos gubernamentales en los distintos
países receptores de tal ayuda al desarrollo. Y pensar que España está fuera
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de esa práctica sería una visión muy simplista, por no decir inocente. También
será un punto a analizar.
Esta claro que la política de cooperación pierde su autonomía al
convertirla en una instrumento de una peculiar política exterior, en vez de ser
un medio autónomo de la política estatal de lucha contra la pobreza
internacional.
Hasta este momento nos hemos venido refiriendo implícitamente a la
política gubernamental, a la llamada Ayuda Oficial al Desarollo (AOD). Pero
existen otros agentes de cooperación, como pueden ser las ONGDs, colectivos
de la sociedad civil, empresas, así como órganos de administración de ayuda
multilateral.
Analizaré la parte de la ayuda oficial española, una AOD que queda
enmarcada dentro del contexto reivindicativo del 0,7% del PIB y veremos
hasta qué punto España está alejada del compromiso de destinar el 0,7% del
PNB a AOD, compromiso ratificado por todos los países en el seno de la
Asamblea General de las NN.UU de 1970 al aprobarse la “Estrategia
Internacional para la Segunda Década del Desarrollo”.
Será de la AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional),
creada en 1988 como órganos ejecutor de la política española de cooperación
para el desarrollo , de donde recabe información esencial para poder analizar
las actuaciones del gobierno español en materia de cooperación internacional.
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Otro de los objetivos del trabajo será hacer un seguimiento de los
proyectos y programas llevados a cabo en los últimos años ( más concretamente
desde 1998 con la aprobación de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación
Internacional para el Desarrollo) por parte de las distintas entidades públicas
españolas en cooperación internacional. Veremos los proyectos en los que
España ha destinado recursos tanto financieros, de asistencia técnica o en
forma de alimentos, centrándonos de todas formas, en la primera de las
modalidades ya que esta ayuda representa aproximadamente el 75% del total
de la AOD de los países del CAD ( Comité de Ayuda al Desarrollo).
Con esta visión retrospectiva, además de hacer un repaso de los
proyectos más relevantes de los últimos años, veremos también las
consecuencias directas que han tenido sobre el país receptor y si dichas
transferencias de recursos han servido para fomentar el crecimiento
sostenido, que el objetivo último de la cooperación al desarrollo.
Analizaremos también los programas y proyectos que hay en la
actualidad en cartera, sus características, intervinientes, objetivos a cubrir,
instrumentos que se utilizarán para su canalización, etc. ..
Veré cuál ha sido el progreso que ha hecho España en los últimos años,
analizando la evolución del esfuerzo relativo, expresado por el % del PNB
destinado a AOD y de la evolución experimentada en la finalidad de esas
ayudas; así como analizar las condiciones económicas en las que España realiza
sus ayudas ( porcentaje de liberalidad, costes de los préstamos,...).
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En definitiva, uno de mis objetivos será intentar averiguar si realmente
los recursos transferidos han mejorado la situación de los países receptores y
si dichos recursos han sido utilizados o canalizados de la manera más eficiente.
Aunque ya de antemano sabemos que los recursos que se destinan a la
financiación de la lucha contra la pobreza son insuficientes, veremos si el
esfuerzo relativo que realiza España es o no es, al menos, satisfactorio.
Analizaré también, aunque de manera menos profunda, la aportación que
hace España a los Organismos Internacionales de Cooperación para el
Desarrollo, canalizado a través del Gabinete Técnico de la AECI. Mediante
esta colaboración, la AECI financia o cofinancia, proyectos de alto interés para
España, previamente seleccionados en función de las prioridades de la
Cooperación Española o considerados como complemento eficaz de acciones que
ésta ejecuta por la vía bilateral.
Otro de los temas que trataré más profundamente será el de las
aportaciones
de
subdesarrollados,
las
se
ONGs
españolas
estudiará
su
al
papel
desarrollo
tanto
como
de
los
donante
países
como
intermediario en la canalización de la AOD.
Dentro de las ONGDs tenemos una triple distinción: aquellas que realizan
acciones de emergencias, que suelen trabajar en acciones de ayuda
humanitaria, las que trabajan en proyectos de vocación de autosuficiencia, y
aquellas que propugnan acciones de cambio estructural.
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Una parte pequeña, pero creciente, de la ayuda oficial es gestionada por
las ONGDs, apareciendo un espacio de intersección entre ambos. Tal situación
se produce a través de la convocatoria pública de ayudas para financiar
proyectos de cooperación gestionados por ONGDs. Ello hace que el volumen
gestionado por las ONGDs sea superior, de forma creciente en el tiempo, al
correspondiente a las aportaciones privadas que esas ONGDs perciben. El
fenómeno es especialmente importante en el caso de la cooperación
descentralizada en España, que tiene dimensiones muy modestas, pero cada vez
más importantes, y, en opinión de muchos estudiosos del tema, más eficientes:
se trata de la concesión del 0,7% del presupuesto de algunos ayuntamientos y
Comunidades Autónomas a la cooperación a través del mencionado sistema de
convocatoria públicas.
Habíamos comentado antes que la política de cooperación pierde su
autonomía al convertirse en un instrumento de una peculiar política exterior,
pues bien, algo parecido pasa con las ONGDs ya que el gobierno vincula las
ayudas a las ONGDs al cumplimiento que éstas hagan de los objetivos de aquel,
por tanto, nos encontramos con que estas organizaciones no gubernamentales
pasan a convertirse en una especie de subcontratas de la política estatal de
AOD, dificultando su necesaria autonomía e independencia.
Sirva de ejemplo de lo indicado en este último párrafo lo ocurrido con
una ONGD, Intermón Oxfam, que ha visto reducido en un 30% de sus
previsiones las ayudas provenientes del gobierno, concedidas el pasado
08/05/01 para las estrategias de cooperación de los próximos 4 años, cuando
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esta ONGD, casualmente, no apoyó al Gobierno en el Consejo de Cooperación
sobre un tema de elección de vocales del Consejo de Cooperación.
Alrededor del concepto de que “la AOD y las ONGDs son buenas por
naturaleza”, y debido a la situación de ineficiencia de gran parte de los
proyectos de cooperación, se han empezado a cuestionar los intereses políticos
que subyacen a la AOD y se está aceptando la existencia de graves problemas
de eficiencia y de gestión lo que hace necesaria considerar la ayuda vinculada a
cambios estructurales en las relaciones internacionales y en la estructura
productiva de los países destinatarios.
La cooperación internacional al desarrollo está atravesando un período
de transformación en el que se está revisando los fundamentos, objetivos e
instrumentos. Para ser un instrumento eficaz que permita un desarrollo humano
sostenible y para unas relaciones Norte-Sur más justas la cooperación al
desarrollo tiene que saber responder a los nuevos desafíos que plantea el nuevo
escenario internacional, dominado por las fuerzas de la globalización.
Esa necesaria revisión de ciertos aspectos de la cooperación al
desarrollo nos lleva a plantearnos nuevos modos de acción de la cooperación al
desarrollo como podrán ser una armonización entre las políticas de cooperación
al desarrollo de la UE y de los Estados miembros, y en nuestro caso de España,
la necesaria articulación de la ayuda humanitaria en la cooperación al
desarrollo, ya que la comunidad internacional se está dando cuenta que los
desastres a los que van destinados tales ayudas ya no son “tan naturales” y se
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está poniendo en entredicho los modelos de desarrollo poco respetuosos con
los ecosistema.
Veremos si desde las movilizaciones del otoño de 1994 – promovidas
fundamentalmente por la Plataforma del 0,7% - el proceso de concienciación
social ha pasado más por preocuparse por los efectos, esto es una
sensibilización por problemas concretos, que por las causas del subdesarrollo.
Si pudieramos llevar a cabo la tarea de la Educación Para el Desarrollo
(EPD) tal y como lo entiende la Coordinadora Española de ONGDs:
“Promover la toma de conciencia sobre los problemas del desarrollo; conocer y
comprender las causas de la pobreza y sus posibles soluciones; la
interdependencia de todos los pueblos del planeta; la necesaria reciprocidad
para un conocimiento mutuo y el respecto por las diferentes culturas”.
nos encontraríamos con una creciente concienciación sobre el verdadero
problema de los países subdesarrollados y a entender lo que verdaderamente
significa la cooperación al desarrollo.
Por último analizaré las nuevas orientaciones que están apareciendo en la
actualidad que, desde una visión crítica, incentivan a la reducción de la línea
“ayuda para proyectos”, fomentando otros canales como los de condonación de
deuda por el monto de la ayuda, o la financiación de procesos educativos para el
desarrollo y sensibilización en países del norte, como una tarea previa al
cambio de actitudes políticas que transformen el entorno estructural causante
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de los desequilibrios, en lugar de realizar una política de malos parches.
Veremos si España está en la línea de adherirse a estas nuevas propuestas.
Entre los planteamientos nuevos destacar los microcréditos, comercio
justo y lo que se ha venido en llamar desembarco empresarial, de lo cual
haremos mención en el desarrollo de la tesina. Sólo apuntar aquí que las nuevas
orientaciones existentes, como lo es también la propuesta de la tasa Tobin u
otras figuras de armonización fiscal internacional, podrían convertirse en
fuentes alternativas de financiación a la actual forma de generar una Ayuda
Oficial al Desarrollo más eficiente.
El objetivo de la tesina que desarrollaré no es tanto hacer un análisis
descriptivo de la cooperación internacional española al desarrollo, sino más
bien, o al menos esa es la intención, de ser una visión crítica de las diferentes
actuaciones en materia de cooperación internacional y analizar la eficacia y/o
eficiencia de tales actuaciones. De todo ello se deducirá si el creciente
proceso de concienciación de la sociedad española tiene su reflejo en el
esfuerzo destinado por parte de todos los organismos intervinientes, oficiales
y no oficiales, en el fomento de un desarrollo sostenido.
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A continuación expongo el que será el índice provisional y que me servirá
de guía en el curso de mi investigación. Dicho índice sufrirá modificaciones a lo
largo del tiempo a medida que vaya incorporando o eliminando apartados aquí
expuestos.
INDICE
I.- INTRODUCCIÓN
1.- LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO
1.1.- Concepto de cooperación al desarrollo
1.2.- Principales actores intervinientes
1.3.- Instrumentos utilizados en la cooperación al desarrollo
II.- LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO ESPAÑOLA
1.- LA COOPERACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA
1.1.- Evolución de la política española de cooperación al desarrollo
1.2.- Estructura institucional de la cooperación pública española
1.3.- Distribución de la AOD según sus componentes básicos
1.3.1.- Cooperación multilateral
1.3.1.1.- Aportaciones a la Unión Europea
1.3.1.2.- Aportaciones a Organismos Internacionales
Financieros
1.3.1.3.- Aportaciones a Organismos Internacionales
No Financieros
1.3.2.- Cooperación bilateral
1.3.2.1.- Cooperación bilateral reembolsable
1.3.2.2.- Cooperación bilateral no reembolsable
1.4.- Distribución geográfica y sectorial de la ayuda española
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1.5.- Estrategias de intervención
1.6.- Principales instrumentos de la ayuda bilateral
1.7.- La cooperación descentralizada en España
1.8.- Evaluación de los proyectos y programas
2.- ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES DE DESARROLLO
( ONGDs)
2.1.- Origen y evolución de la ONGDs
2.2.- Las ONGDs como actores de la cooperación española al
desarrollo
2.3.- Los recursos de la ONGDs
2.4.- Plataformas de coordinación
2.5.- Evaluación de sus actuaciones
III.- NUEVOS ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN
1.- CRISIS DEL SISTEMA DE COOPERACIÓN
2.- NUEVAS PROPUESTAS
2.1.- Financiación de procesos educativos para el
desarrollo
2.2.- La tasa Tobin
2.3.- La condonación de la deuda
2.4.- Microcréditos
2.5.- El comercio justo
2.6.- El desembarco empresarial
IV. CONSIDERACIONES FINALES
V. BIBLIOGRAFÍA
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La bibliografía que he consultado para poder desarrollar este proyecto
es la que a continuación detallo, sin embargo, no será hasta la finalización de la
tesina que pueda detallar la bibliografía completa utilizada, puesto que en el
transcurso de la investigación serán muchas más las fuentes a las que me
tendré que dirigir para darle forma a lo que será finalmente la tesina. Sirva
para comenzar la bibliografía siguiente:
ALONSO, J.A. (director), ANGULO, G., ATIENZA, J. y GALLARDO, R. (1999),
“Estrategia para la Cooperación Española”, libro publicado en Internet por el
Ministerio de Asuntos Exteriores.
BRETÓN V., GARCÍA F. Y ROCA, A. (eds.) ( 1999), “ Los límites del
desarrollo”, Icaria, Institut Catalá d´Antropologia
CARPINTERO, Samuel ( 1998), “Los programas de apoyo a la microempresa en
América Latina, Ediciones Deusto S.A.
CENTRO NUEVO MODELO DE DESARROLLO “Norte-Sur la fábrica de la
pobreza” (1997), Editorial Popular, traducción del “Nord/Sur Predatori,
Predati e oportunisti” (1993) Editrice Missionaria Italiana
GIRAUD, Pierre-Noël ( 2000), “La desigualdad del mundo. Economía del mundo
contemporáneo”, Fondo de Cultura Económica
GOMEZ GALÁN, M., y SANAHUJA, J.A. ( coords.) ( 2001), “La cooperación al
desarrollo en un mundo en cambio. Perspectivas sobre nuevos ámbitos de
intervención”, CIDEAL
GÓMEZ GALÁN, M., y SANHUJA, J.A. ( 1999) “ El Sistema Internacional de
Cooperación al Desarrollo. Una aproximación a sus actores e instrumentos”,
CIDEAL
HIDALGO MORATAL, Moisés ( 2000), “ La cooperación al desarrollo en el
ámbito de la enseñanza de la economía mundial” – Universidad de Alicante.
Texto publicado en Internet
IEPALA (1999), “Manual de Cooperación Descentralizada al Desarrollo”,
Biblioteca Básica Vecinal, Documento nr.9
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Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación - Universidad Complutense
de Madrid ( 2001) “ Revista Española de Desarrollo y Cooperación” Varios
números
LARRU, José María (1999), “Los sistemas de financiación de las ONGD y sus
consecuencias para el desarrollo”, Universidad San Pablo – CEU. Texto
publicado en Internet
MAESTRO YARZA, Irene ( 2001), “La cooperación al desarrollo”, Material
elaborado para el Máster en Comercio y Finanzas Internacional de la
Universidad de Barcelona
MORO, Javier ( 1999), “La mundialización de la pobreza”, Barcelona, Círculo de
Lectores
Diversas publicaciones de la Oficina de Planificación y Evaluación (OPE) del
Ministerio de Asuntos Exteriores “Metodología de evaluación de la cooperación
española”, “Metodología de evaluación de la cooperación española II”,
“Informes de evaluación de la Cooperación Española”, “ Plan Anual de
Cooperación Internacional 1999”, “ Plan Anual de Cooperación Internacional
2000”, “Seguimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (1998)”,
“Seguimiento del Plan Anual de Cooperación Internacional (1999)”
“PLAN DIRECTOR DE LA COOPERACION ESPAÑOLA 2001-2004” (2001),
Ministerio de Asuntos Exteriores”. Publicado en Internet
PROGRAMAS, PROYECTOS Y OTRAS ACTIVIDADES, (2001), Textos
publicados en Internet por la Agencia Española de Cooperación Internacional.
Revista de Actividades, Textos y Documentos de la Política Exterior Española.
Edición Internet. Ministerio de Asuntos Exteriores – Oficina de Información
Diplomática.
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