Tribunal Administrativo de Antioquia República de Colombia Sala Segunda de Oralidad Magistrada Ponente Beatriz Elena Jaramillo Medellín, 26 de septiembre de 2014 Referencia: Demandante: Demandado: Radicado: Instancia: Providencia: Decisión: Asunto: REVISIÓN DE ACUERDO DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA ACUERDO 004 DE 2014 CONCEJO MUNICIPAL DE TARAZÁ 05 001 23 33 000 2014 01162 00 UNICA Sentencia DECLARA INVALIDEZ PARCIAL ESTAMPILLA PRO BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR La Doctora Clara Luz Mejía Vélez en calidad de Secretaria General del Departamento de Antioquia, delegada por el Gobernador, de acuerdo con el Decreto Departamental 1554 de 2012; en ejercicio de la atribución consagrada en el numeral10 del artículo 305 de la Constitución Política y en cumplimiento de los artículos 119 y 120 de la Constitución Política, solicita del Tribunal Administrativo de Antioquia, un pronunciamiento sobre la validez del Acuerdo No. 004 de 2014, “Por medio del cual se exonera al pago de la Estampilla Pro Cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro Hospital, a las adiciones al contrato adjudicado producto del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO CON EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo objeto es: Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para desarrollar el proyecto denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano del Municipio de Taraza, Departamento de Antioquia de conformidad con lo establecido en la ficha de estructuración definitiva suministrada por FONADE, la cual hace parte integral del presente contrato interadministrativo”, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá en el mes de abril de 2014. ANTECEDENTES El Concejo Municipal mediante Acuerdo No. 004 de 2014 exoneró del pago de unas estampillas, dentro de las cuales se encuentra Pro Bienestar del Adulto Mayor, el cual dispuso en su artículo primero: “ARTICULO PRIMERO: A partir de la vigencia del presente acuerdo, y solo para las adiciones al contrato de obra adjudicado producto del contrato interadministrativo suscrito con FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo objeto es: Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para desarrollar el proyecto denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano del Municipio de Tarazá, exonerar en el cien por ciento (100%) al contratista de obra en la obligación del pago de las estampillas Pro cultura, Pro Bienestar del Adulto Mayor y Pro Hospital.” FUNDAMENTOS DE DERECHO La Señora Secretaria General del Departamento de Antioquia considera que el Acuerdo No. 004 de 2014 desborda el artículo 123 de la Constitución Política, el cual determina que los servidores públicos están al servicio del Estado y la comunidad y deben ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución Política, la ley y el reglamento. Los artículos 3 y 4 de la Ley 1276 de 2009 disponen: “ARTÍCULO 3. Autorízase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales.” “ARTÍCULO 4. El valor anual a recaudar, por la emisión de la estampilla a la cual se refiere el artículo anterior, será como mínimo, en los siguientes porcentajes, de acuerdo con la categoría de la entidad territorial: Departamentos y Municipios de Categoría Especial y categoría 1º 2% del valor de todos los contratos y sus adiciones. Departamentos y Municipios de 2ª y 3ª Categorías: 3% del valor de todos los contratos y sus adiciones. Departamentos y Municipios de 4ª, 5ª, y 6ª Categorías: 4% del valor de los contratos y sus adiciones.” El inciso primero del artículo 338 de la Constitución Política establece: “En tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.” El artículo 121 de la Constitución Política enseña: “Principio de legalidad de las Actuaciones Estatales. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”. El artículo 5º, inciso primero de la Ley 489 de 1998 preceptúa: “Competencia administrativa. Los organismos y entidades administrativas deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo”. CONCEPTO DE LA INVALIDEZ La Señora Secretaria General del Departamento de Antioquia manifiesta que con la actuación del Concejo Municipal de Tarazá, plasmado en el artículo primero del Acuerdo 04 de 2014 se desborda el artículo 41 numeral 3º de la Ley 136 de 1994, que prohíbe a los Concejos Municipales “Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, ya por medio de acuerdos o de simples resoluciones”. Indica la Doctora Clara Luz Mejía Vélez que la Ley 48 de 1986 creó la estampilla pro – construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano y por medio de la Ley 687 de 2001, se otorgó a los municipios la facultad para crear esta estampilla. Señala que la Ley 1276 de 2009 modificó la Ley 687 de 2001 y cambió el nombre por “Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor” y definió que el valor del recaudo para los municipios de categoría 4ª, 5ª y 6ª es del cuatro por ciento (4%) de todos los contratos y adiciones. La potestad tributaria de los municipios se encuentra subordinada a la Constitución y la ley. La autonomía territorial tiene límites en relación con los asuntos correspondientes a los intereses nacionales, conforme al principio de unidad, en virtud del cual, se pretende evitar que los tributos municipales sean incongruentes con propósitos de mayor envergadura. El ámbito de potestad impositiva de las entidades territoriales debe estar señalado por el legislador, es decir, la facultad no es originaria, sino subordinada a la Constitución y la ley. Advierte la funcionaria departamental que conforme al principio “nullum tributum sine lege” toda creación tributaria debe tener origen en la ley. Los recursos originados en la emisión y venta de estampillas son ingresos tributarios de propiedad de las entidades territoriales que por mandato de la ley y en virtud de su autonomía adopten. Estos recursos deben ser apropiados en el presupuesto de ingresos del municipio y girados como transferencias conforme al destino establecido en el Acuerdo, mediante el cual el municipio adoptó la estampilla, previo descuento de las retenciones de ley. Señala que con la expedición de la Ley 1276 de 2009 se impone la obligación a las entidades territoriales de adoptar un solo lenguaje en materia de centros vida, de tal forma que se garantice a la población que es objeto del acuerdo, el cumplimiento de los fines para los cuales se creó la estampilla para el bienestar del adulto mayor. La base gravable “Es el valor monetario o la unidad de medida del hecho imponible al cual se le aplica la tarifa del impuesto”. En este caso, lo constituyen todos los contratos y sus adiciones, sin que el Concejo pueda excluir algunos contratos. Si todos los contratos constituyen la base gravable, los convenios no se encuentran incluidos y el Concejo no puede generar exclusiones cuando no son objeto del gravamen. Si se toma que los contratos y convenios están incluidos dentro de la base gravable, el Concejo no está facultado para establecer excepciones porque la norma es clara que son todos y la disposición no lo autoriza para generar este tipo de excepciones. CONSIDERACIONES Se impugna el artículo primero del Acuerdo No. 004 de 2014 , expedido por el Concejo Municipal de Tarazá (Antioquia), por considerar que contraría las disposiciones de la Constitución Política y la ley, anteriormente relacionadas. Problema jurídico La Sala debe dilucidar si el Concejo Municipal de Tarazá Antioquia tenía competencia para excluir del gravamen de la estampilla para el bienestar del adulto mayor a las adiciones del contrato de obra adjudicado, producto del contrato interadministrativo suscrito con FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE. Inicialmente se dirá que si bien es cierto, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, ésta se ejerce dentro de los límites de la Constitución Política y la ley. La Corte Constitucional1 se pronunció en relación al principio de autonomía territorial de la siguiente forma: “El contenido mínimo del principio de autonomía territorial lo establece el artículo 287 de la Constitución, que incorpora cuatro derechos esenciales de las entidades territoriales que habrá de respetar el legislador: gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos necesarios para cumplir sus tareas, administrar los recursos para la realización efectiva de sus funciones, y participar en las rentas nacionales. Además, la jurisprudencia ha reconocido que dentro de tal núcleo esencial se incluye el derecho a elaborar su propio presupuesto de rentas y gastos. Sin embargo, por mandato de la misma Carta, estas atribuciones se ejercerán de conformidad con la Constitución y la Ley. 21. En materia de ingresos tributarios, la Carta opta por dar primacía al principio unitario y otorga al legislador la atribución de diseñar la política tributaria del Estado. En consecuencia, debe afirmarse que en estos términos, la facultad impositiva de las entidades territoriales es residual, pues sólo puede ser ejercida plenamente una vez el respectivo tributo ha sido autorizado por el legislador. …En consecuencia, la autonomía territorial tiene límites en lo que toca con los intereses nacionales (C-506/95): "La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley. Es decir, la normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico" (Sentencia C497A/94).”(Resaltos y subrayas fuera del texto) Es claro entonces, que la imposición de tributos se fundamenta en el principio de legalidad tributaria, toda vez 1 Corte Constitucional Sentencia C-579 del 5 de junio de 2011. Magistrado Ponente Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. que su creación corresponde a ley emanada del Congreso de la República y a partir de ella es que los Concejos Municipales pueden crear impuestos, siempre dentro de los límites establecidos por la norma. Caso concreto Encuentra la Señora Secretaria Departamental, que el artículo primero del Acuerdo 004 de 2014, proferido por el Concejo Municipal de Tarazá contraría las disposiciones Constitucionales y legales anteriormente relacionadas, pues los concejos municipales por ser corporaciones administrativas están sujetos al cabal cumplimiento de las normas constitucionales y legales, considerando que sólo pueden ejercer las funciones que les está permitido realizar y que hayan sido expresamente conferidas. El artículo primero del Acuerdo 004 de 2014, proferido por el Concejo Municipal de Tarazá establece: “ARTICULO PRIMERO: A partir de la vigencia del presente acuerdo, y solo para las adiciones al contrato de obra adjudicado producto del contrato interadministrativo suscrito con FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo objeto es: Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para desarrollar el proyecto denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano del Municipio de Taraza, exonerar en el cien por ciento (100%) al contratista de obra en la obligación del pago de las estampillas Pro cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro Hospital.” 2 La estampilla Pro – Adulto Mayor fue autorizada inicialmente por la ley 48 de 1986, a las asambleas departamentales, a los consejos intendenciales y comisariales y al Concejo Distrital de Bogotá; así: Artículo 1°. Autorízase a las asambleas departamentales, a los consejos intendenciales y comisariales y al Concejo Distrital de Bogotá, para emitir una estampilla como recurso para contribuir a la construcción, dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en cada una de sus respectivas entidades territoriales. (…) Artículo 4°. Facultase a los concejos municipales para que previa autorización de las asambleas departamentales o consejos intendenciales o comisariales determinen el uso de 2 Folio 6 esta estampilla en los asuntos que conciernen a sus municipios. Posteriormente la Ley 687 de 2001, que a su vez fue modificada por la Ley 1276 de 2009 reguló el tema así: “ARTÍCULO 3o. Modificase el artículo 1o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Autorizase a las Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales. El producto de dichos recursos se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros Vida, de acuerdo con las definiciones de la presente ley; y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse a través del sector privado y la cooperación internacional”. Ahora bien, al estudiar el marco jurídico que regula las estampillas pro adulto mayor, encontramos norma vigente que autoriza a los concejos municipales para crear y fijar una tarifa para en beneficio del adulto mayor, la cual debe ser como mínimo del 4% para Municipios de 4ta, 5ta y 6ta categoría. Como fundamento esencial para llegar a esta conclusión, se analizó la Ley 1276 de 2009, por el cual el legislador dispuso “establecer nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida”, específicamente en su artículo 4º inciso 3, que consagra: “ARTÍCULO 4o. Modifícase el artículo 2o de la Ley 687 de 2001, el cual quedará así: Artículo 2o. El valor anual a recaudar, por la emisión de la estampilla a la cual se refiere el artículo anterior, será como mínimo, en los siguientes porcentajes, de acuerdo con la categoría de la entidad territorial: (…) Departamentos Municipios de 4a, 5a, y 6a, Categorías: 4% del valor de todos los contratos y sus adiciones.” (Resaltos y subrayas fuera de texto) Efectivamente, si bien es cierto el valor anual a recaudar, por la emisión de la estampilla en pro de la población de la tercera edad, será como mínimo en un 4%, no se halló norma alguna que eximiera del cobro de la estampilla a los actos determinados en el artículo primero del Acuerdo 004 de 2014, puesto que la ley impone que la tarifa se aplique a todos los contratos y sus adiciones, sin excepción alguna, por lo que el Concejo Municipal de Tarazá desbordó su competencia al exonerar del cobro de la estampilla sin competencia alguna, dado que la competencia del Concejo Municipal es derivada y no es originaria, es decir, subordinada a la Constitución Política y la ley. Debe tenerse en cuenta que si todos los contratos y sus adiciones constituyen la base gravable para recaudar el valor para la estampilla del adulto mayor , razones suficientes para declarar la invalidez del artículo primero del Acuerdo 04 de 2014, expedido por el Concejo Municipal de Tarazá “Por medio del cual se exonera al pago de la Estampillas Pro Cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro Hospital, a las adiciones al contrato adjudicado producto del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO CON EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo objeto es : Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para desarrollar el proyecto denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano del Municipio de Taraza, Departamento de Antioquia de conformidad con lo establecido en la fecha de estructuración definitiva suministrada por FONADE, la cual hace parte integral del presente contrato interadministrativo” en lo que se refiere a la estampilla pro bienestar del adulto mayor En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA: PRIMERO: Declárese la invalidez del artículo primero del Acuerdo No 004 del 14 de abril de 2014 “Por medio del cual se exonera al pago de la Estampillas Pro Cultura, Pro Bienestar del adulto Mayor y Pro Hospital, a las adiciones al contrato adjudicado producto del CONTRATO INTERADMINISTRATIVO CON EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE cuyo objeto es : Aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para desarrollar el proyecto denominado: Construcción de pavimento rígido en el Barrio Las Palmas, El Bosque y Eduardo Correa en el casco urbano del Municipio de Taraza, Departamento de Antioquia de conformidad con lo establecido en la fecha de estructuración definitiva suministrada por FONADE, la cual hace parte integral del presente contrato interadministrativo” en lo que se refiere a la estampilla pro bienestar del adulto mayor. SEGUNDO: Comuníquese esta decisión al Señor Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Tarazá, Antioquia. TERCERO: Devuélvanse las diligencias a la oficina de origen. Esta providencia se discutió y aprobó por la Sala, como consta en el acta No. BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MONTOYA GLORIA GÓMEZ En comisión