COMPROMISO NACIONAL - Cámara de Industrias del Uruguay

COMPROMISO NACIONAL:
Posición de la Cámara de Industrias del Uruguay en materia
macroeconómica1
Documento Institucional
1. Objetivos generales
En cuanto a sus objetivos, la Cámara de Industrias del Uruguay comparte las
expresiones del documento del gobierno denominado “El Marco General de la Política
Macroeconómica”. Los temas que se considera prioritario abordar, coinciden con la
percepción que tiene la industria sobre el camino que debe recorrerse para lograr un
mayor grado de desarrollo.
A juicio de la Cámara, las acciones más importantes a emprender para consolidar el
crecimiento
en
el
largo
plazo,
deberían
centrarse
en
cambios
de
orden
microeconómico, los cuales serán abordados oportunamente en los otros ámbitos
creados en este proceso (clima de inversión, prioridad de gasto público, reforma
tributaria, empleo y legislación laboral).
2. Aspectos fundamentales del contexto económico interno y externo a ser
contemplados en el diseño de las políticas macroeconómicas.
A continuación se mencionan algunos aspectos que la CIU considera necesario
contemplar en el diseño de políticas macroeconómicas:
a) Coordinación macroeconómica con el MERCOSUR
La CIU entiende que es necesario que Uruguay eleve propuestas de coordinación
macroeconómica en los ámbitos del MERCOSUR que vayan más allá del simple
intercambio de información. Aunque los países más grandes puedan no ser proclives a
cooperar, Uruguay debe insistir para lograrlo o eventualmente para utilizarlo como
argumento a favor de tratamientos diferenciales ante perjuicios provocados por la
descoordinación. Dada la fuerte influencia económica que ejercen sobre nuestro país
los demás países miembros del MERCOSUR, si bien se cree oportuno no distanciarse de
las políticas de dichos países, ante la imposibilidad de lograr una verdadera
coordinación, deberían identificarse alternativas que favorezcan el proceso de
crecimiento e internacionalización del Uruguay.
1
Comentarios de la Cámara de Industrias del Uruguay referidos al documento propuesto por
parte del gobierno para el grupo “Temas Económicos” en el marco del proceso “Compromiso
Nacional”. Las propuestas de la CIU en materia de políticas financieras serán presentadas una
vez que los representantes del gobierno expongan las políticas al respecto.
b) Respeto de los contratos, la propiedad privada y seguridad jurídica
Se entiende como indispensable que en el documento que recoja los resultados del
trabajo de este grupo, se asuma en forma explícita el compromiso de todas las partes
involucradas en cuanto al la necesidad de respetar los
contratos, el derecho a la
propiedad privada y la independencia del sistema judicial, como forma de garantizar la
seguridad jurídica para el sector privado. Si bien puede parecer obvio lograr un
acuerdo a este respecto, debería profundizarse en el significado que se le da a cada
uno de estos conceptos.
c) Información y comunicación
Debe mejorarse el sistema de comunicación que realizan las autoridades con relación
a las medidas de política económica, la definición de objetivos y el logro de resultados.
Es decir, toda la información disponible necesaria para los agentes económicos,
publicitada con el mayor grado de elaboración y transparencia. Asimismo, se considera
necesario avanzar aún más con relación a la información macroeconómica elaborada.
A pesar de que se han mostrado avances importantes en los últimos años, existen
oportunidades de mejora que deberían abordarse (actualización de la base de cálculo
del PBI y de la matriz insumo-producto, indicador mensual de actividad, valuación de
pasivos comerciales del Estado, valuación de contingencias fiscales, información sobre
endeudamiento y compromisos financieros del Estado, entre otros).
3. La política fiscal
a) Presión Fiscal. De acuerdo a varios organismos internacionales, el peso
del Estado en la economía uruguaya es uno de los más altos del
continente. Es importante dar a conocer a la ciudadanía cuál es el grado
de imposición global o cuánto representa el presupuesto nacional en el
ingreso, como forma de ayudar a crear conciencia de la necesidad de
reducir el gasto público, modificar su actual estructura o reorientarlo
hacia fines más alineados con la generación de riqueza.
La CIU considera que la presión fiscal es excesiva, por el hecho de que
lo que tributan el sector empresarial y los trabajadores no se ve
reflejado en servicios en cantidad y calidad suficiente, además de restar
competitividad
a
la
producción
nacional.
El
Estado,
directa
o
indirectamente, es quien mas influye y afecta en los costos de las
empresas de los sectores productivos y el “socio” mas pesado para sus
economías, por lo que es imperioso revisar a fondo su estructura y su
incidencia para un desarrollo sostenido del país.
Una parte muy importante del gasto público -en especial en salarios de
personal prescindible que no agrega valor a la gestión estatal-, termina
por ser un subsidio encubierto que la sociedad paga. No debería ser así,
ya que le resta transparencia a la gestión pública en perjuicio de los
intereses generales.
Por lo tanto, se debe avanzar en la reducción o reasignación del gasto
público2. En tal sentido, el sector privado no es el más indicado para
definir las estrategias para lograr ese objetivo, pues, no es el
responsable de la gestión pública y desconoce el funcionamiento interno
del Estado.. Aún así, teniendo en cuenta la salvedad anteriormente
explicitada,
se
exponen
algunas
ideas
que
se
cree
podrían
instrumentarse por el gobierno:
-
Impulsar la modificación constitucional con relación al sistema
de ajuste de pasividades para evitar que los incrementos de
productividad laboral incidan en el gasto en seguridad social.
De lo contrario, impulsar un proyecto de ley que modifique el
sistema de prestaciones jubilatorias, asegurando la estabilidad
de largo plazo del mismo (edad, años de trabajo o similares).
-
Creación de incentivos para el retiro anticipado de empleados
públicos de edad avanzada y/o excedentarios. En caso de
necesidad de sustitución, se debería priorizar la contratación
de funcionarios egresados de carreras cortas universitarias u
otras opciones técnicas, procurando con ello elevar el nivel de
formación de los funcionarios de la administración. Los
ingresos deberían hacerse por concurso de oposición y
méritos, para evitar discrecionalidades en la designación.
-
Creación de sistema de seguro de paro para empleados
públicos, a los efectos de reducir el gastos derivados del
personal
excedentario
(energía
eléctrica,
comunicaciones, control, amortización
papelería,
de infraestructura,
transporte, etc).
-
Sistema de traslado de recursos -humanos, financieros,
infraestructura, entre otros- intra o inter ministeriales hacia las
reparticiones prioritarias.
-
Reducción al mínimo de los cargos de confianza, para evitar
que este mecanismo conspire contra la carrera administrativa y
desaliente el compromiso con la función pública. Debería
establecerse un número fijo de cargos de este tipo, y cuyas
remuneraciones no excedan las de sus propios jefes.
2
En este sentido, en un documento de reformas estructurales realizado por el propio Cr. Astori
y publicado el año pasado se señala como una de las situaciones a corregir en el Estado
uruguayo la “... ineficiencia que supone asignar volúmenes cuantiosos de recursos al
financiamiento de actividades y funcionarios prescindibles o irrelevantes.” En tal sentido
debemos suponer la existencia de márgenes para reducir el gasto público.
En otro orden, se comparten las propuestas del gobierno en el sentido
de:

Inclusión de reglas y procedimientos que aseguren un
manejo anticíclico del gasto público.

Inclusión de criterios de responsabilidad fiscal dentro del
Presupuesto Nacional

Otras prácticas de transparencia fiscal mencionadas en el
documento.
Con relación a la proyectada mejora de la eficiencia en la administración
tributaria,
incrementos
la CIU considera necesario que los resultados de los
de
esa
eficiencia
(los
cuales
deberían
impactar
fuertemente tras la nueva reforma que comenzó en julio pasado), estén
dirigidos fundamentalmente a reducir las alícuotas vigentes y/o eliminar
impuestos, de forma tal de no incrementar la carga fiscal y de avanzar
en su reducción.
En tal sentido, se considera oportuno acordar un listado de impuestos a
derogar o reducir en orden de preferencia. Se adelanta opinión en
cuanto a un orden posible:
-
Eliminación del IMABA
-
Reducción progresiva del COFIS hasta la eliminación total.
-
Aumentar el porcentaje de abatimiento del Impuesto al
Patrimonio hasta un 50%, volviendo a los niveles previos a la
crisis.
-
Reducción de la tasa básica de IVA.
b) Resultado fiscal. Se comparte el cronograma del gobierno, aunque bajo
el supuesto de que el mismo resultado se alcance reduciendo tanto el
gasto público como la presión fiscal. Si se logra abatir el gasto público
y, por tanto, la carga tributaria, se estará dando una de las más
importantes señales a favor del crecimiento de la inversión privada.
c) Deuda pública. Parece razonable explicitar los guarismos esperados de
relación deuda / PBI que están recogidos en la Carta Intención firmada
con el FMI.
d) El papel de las empresas públicas en la inversión y en financiamiento
del sector público. El abordaje del problema del financiamiento del
sector público proveniente de las empresas públicas debe ser integral y
no parcial. En efecto, será necesario diseñar una estrategia de mediano
plazo que tenga en cuenta:
-
la estabilidad de las cuentas públicas
-
la necesidad de transparentar en impuestos los ingresos por
concepto
de
remesas
de
utilidades
(aunque
implicará
necesariamente la supresión para el MEF de una fuente de
ingresos cuyas características no tiene ningún impuesto: la
discrecionalidad
para
aumentarlo
sin
previa
aprobación
parlamentaria).
-
la
necesidad
de
contar
con
tarifas
competitivas
internacionalmente, fundamentalmente para los servicios que
se consumen por parte de los sectores que comercializan
bienes y servicios transables.
-
La necesidad de abatir los monopolios públicos, así como
lograr la eficiente regulación de los mercados de los servicios
que prestan las empresas públicas en régimen de monopolio.
Las propuestas de la CIU con relación al papel de las empresas públicas
en la inversión y en financiamiento del sector público son las siguientes:
-
Los ingresos del sector público que provienen de las remesas
de utilidades de las empresas públicas, deberían transformarse
en impuestos explícitos, aprobados por ley.
-
Deberían prohibirse las remesas de utilidades de las empresas
públicas monopólicas. En ese sentido, es necesario diseñar
incentivos a generar ahorros, los cuales deben estar siempre
destinados a reducir las tarifas. Al mismo tiempo, habrá que
acordar formas de ajuste de los precios de dichos servicios
monopólicos para restarle discrecionalidad. La CIU entiende
que el mecanismo más idóneo para lograr el objetivo es el
fortalecimiento de unidades reguladoras y organismos de
defensa de la competencia independientes, con personal
técnicamente idóneo y con mayor potestad administrativa 3.
Deberá encontrarse la forma de que aún las empresas del
Estado que provean bienes y servicios en régimen de
monopolio, no fijen precios superiores a los de mercado (al
menos los niveles regionales). Por tanto, la rentabilidad que se
considere razonable se debería obtener, tal como sucede en la
actividad privada, tomando decisiones que impacten en los
costos y no en los precios.
-
Debería avanzarse en la desmonopolización de los servicios
públicos,
en
particular,
liberalizar
la
importación
de
combustibles y cumplir con la legislación vigente que prevé la
3
Tal como señala el Cr. Astori en un documento sobre reformas estructurales publicado el año
pasado, en relación a la separación de los roles del Estado en materia de operación y control ”...
las entidades reguladoras a instaurar en el marco de esta orientación, tienen que caracterizarse
por su autonomía real y su solvencia técnica.”
desmonopolización de la generación eléctrica y el traspaso del
despacho de energía a la Administradora del Mercado Eléctrico
(ADME). Las inversiones en infraestructura energética que el
país necesita para garantizar la demanda futura, deberían ser
parte de una política de Estado y no de la estrategia particular
de la UTE.
-
Las empresas públicas que brindan servicios en régimen de
monopolio no deberían prestar al mismo tiempo otros
servicios en régimen
de competencia, evitando así los
subsidios cruzados.
-
Es necesario discutir un nuevo mecanismo para la designación
de los Directores de las empresas públicas, para asegurar que
los mismos cuenten con la idoneidad técnica indispensable
para dirigirlas.
-
Las empresas públicas deberían instaurar un régimen de
movilidad de los cuerpos gerenciales, similar al que introdujo
la DGI, en función del cumplimiento de objetivos previamente
definidos. Al mismo tiempo, sería necesario incorporar un
sistema de remuneraciones por desempeño, el cual también
debe abarcar a sus Directores. Igual criterio se piensa para el
Directorio del Banco Central, del Banco de la República, del
Banco de Seguros del Estado, del Banco Hipotecario del
Uruguay y demás organismos que tengan intervención como
oferentes en algún mercado.
En cuanto a la inversiones de las empresas públicas, las mismas deben
estar contenidas en un plan de inversiones explícito de mediano plazo.
Los agentes privados deben contar con la seguridad de que las mismas
garanticen suministro, infraestructura y tecnología
adecuadas a las
proyecciones de sus negocios, en el marco de un mercado de libre
competencia. Se comparte la estrategia de coordinación de las
inversiones públicas explicitada por la OPP en la presentación realizada
en el ámbito de Compromiso Nacional.
4. Política monetaria y cambiaria
Sobre el fin de los 90 el sector industrial enfrentó condiciones poco favorables para la
inversión, las cuales incidieron negativamente en el crecimiento y en las exportaciones
de los sectores productores de bienes transables. La devaluación de Brasil primero y la
de Argentina después, obligaron al país a ajustar su tipo de cambio revirtiendo las
condiciones para el desarrollo de negocios industriales. El brusco ajuste de precios
relativos generó buenas condiciones competitivas que se tradujeron en récord de
exportaciones en los años siguientes, alcanzando un histórico en 2004 y el corriente
año que seguramente lo superará. Asimismo, crecieron las industrias volcadas al
mercado interno, sustituyendo importaciones y ganando nuevamente participación en
el mercado que habían perdido durante algunos años.4
En los últimos tres años,
potenciado por el efecto de sobre-reacción del tipo de
cambio, el sector industrial mostró un dinamismo exportador que hizo evidente su
capacidad de hacer más y mejores negocios cuando las condiciones competitivas son
adecuadas. Pero ese período fue relativamente corto, incluso en comparación con el
comportamiento de otros países que transitaron por caminos similares. En perspectiva,
la política anti-inflacionaria del Banco Central del Uruguay explicaría en buena parte la
corta duración de ese período.
Revisando las metas de inflación del BCU, puede notarse un sesgo de su política hacia
el sobre cumplimiento de las metas previstas5. En efecto, los anuncios del BCU sobre
rango de inflación para doce meses en el primer y segundo trimestre de 2003 y 2004,
no se ajustaron a lo que terminó sucediendo. Solamente, los anuncios del tercer y
cuarto trimestre de 2003 se cumplieron a posteriori, aunque con guarismos de
inflación pegados al piso del rango anunciado.
Informe
Trimestral del
BCU
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
trim
trim
trim
trim
trim
trim
trim
trim
trim
trim
2003
2003
2003
2003
2004
2004
2004
2004
2005
2005
Inflación
prevista a
doce meses
mar-04
jun-04
sep-04
dic-04
mar-05
jun-05
sep-05
dic-05
mar-06
jun-06
Rango
anunciado
BCU
20%
17%
9%
7%
7%
6%
6%
6%
5%
5%
24%
23%
14%
9%
9%
8%
8%
8%
7%
7%
Media del
rango
anunciado
por BCU
22%
20%
12%
8%
8%
7%
7%
7%
6%
6%
Expectativas Inflación
del mercado observada
s/d
s/d
s/d
11%
10%
11%
11%
9%
8%
6%
8,4%
9,6%
9,6%
7,6%
5,5%
4,1%
n/c
n/c
n/c
n/c
Desvío
respecto a
rango BCU
11,6%
7,4%
0,0%
0,0%
1,5%
1,9%
n/c
n/c
n/c
n/c
Fuente: Informes Trimestrales de Política Monetaria del BCU e INE
En conclusión, la política monetaria mostró un sesgo contractivo, con el lógico efecto
sobre el tipo de cambio. Aunque habitualmente no se menciona, para los sectores que
fundamentalmente producen bienes y servicios transables, el ajuste del tipo de cambio
real es preferible que se genere por la vía del crecimiento de los precios internos (de
modo predecible) y un dólar estable y competitivo, que con caída del tipo de cambio
nominal y menores registros de inflación a los previstos por la autoridad monetaria.
4
Uruguay, aunque a destiempo, terminó ajustando sus precios según la evolución de los precios
regionales, a la cual ha estado históricamente ligado. En efecto, un estudio realizado en 2004
por el Departamento de Estudios Económicos de la CIU demuestra que la evolución de los
precios en dólares en Uruguay tiene una fuerte correlación con la evolución de los precios en
dólares en Argentina y Brasil, por lo cual se hace difícil sostener una evolución muy diferente en
el largo plazo.
5
Los bancos centrales tiene mayores incentivos para sobre cumplir sus metas inflacionarias
hacia tasas más reducidas que a la inversa.
Esto se debe a varios factores entre los que se destacan los mayores costos por la
inestabilidad del tipo de cambio nominal (mayor incertidumbre a la prevista) y los
costos extras, tampoco previstos, generados por el error en la estimación de la
inflación realizada por la propia unidad productiva, error inducido por los anuncios de
la autoridad monetaria. Además, hay que señalar que dicho mecanismo enlentece el
proceso de ganancia de credibilidad del BCU, lo cual no es deseable por ninguno de los
agentes. Por tanto, aunque nadie duda de la importancia del control de la inflación y
de la responsabilidad del BCU respecto a los bajos registros que presentó, es una
realidad que la forma y la excesiva rapidez en alcanzar sus objetivos generó en la
economía real efectos no deseados.
En concreto, se plantea como una idea preliminar la creación de reglas, cambios
institucionales o en general algún marco global de incentivos que determine estímulos
adecuados a los actores que llevan a cabo las políticas monetarias con el objetivo de
evitar lo más posible sesgos como los ya mencionados.
A modo de conclusión, la industria cuenta con un nivel competitivo que, en términos
generales, está al límite de permitirle hacer negocios rentables. Probablemente
mayores reducciones de los márgenes determinarían que la estructura productiva
nacional se vea afectada. Asumiendo que la tendencia más firme es hacia un
encarecimiento de los precios, en una lógica de precios regionales más en línea con los
internacionales, probablemente se seguirá transitando en forma inevitable por un
escenario de inflación en dólares, o más ampliamente en moneda internacional. Si eso
se cumple - el sector industrial está convencido de que así será- las deficiencias
competitivas de Uruguay quedarán al desnudo frente a otros países que brindan
mejores condiciones para el desempeño del negocio industrial.
5. A modo de conclusión
La
Cámara
de
Industrias
del
Uruguay
basó
estas
propuestas
en
principios
fundamentales que ha defendido tradicionalmente, los cuales están alineados a la
búsqueda genuina de mejores condiciones para el negocio industrial que a su vez son
indispensables para el desarrollo del país, la creación de empleo y oportunidades, el
mayor valor agregado a nuestros productos primarios y materias primas y, en
definitiva, apoyar la definición de un “Uruguay Productivo”.
Entre los principios que la CIU valora especialmente se encuentran la estabilidad de
largo plazo, la libre competencia eliminando toda forma de monopolios, la libertad de
empresa, el apoyo explícito a la iniciativa privada, la legalidad de los negocios y el
esfuerzo continuo por mejorar y mantener en el tiempo la competitividad como forma
de atraer la inversión externa directa y así lograr un crecimiento social y económico
sostenido y sustentable mas allá de los diferentes gobiernos.