«Políticas ante la despoblación en el medio rural: Un enfoque desde la demanda»
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Ager 6 30/7/04 10:24 Página 211 Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda Luis Antonio Sáez Pérez Vicente Pinilla Navarro María Isabel Ayuda Bosque Universidad de Zaragoza ager • no 1 • 2001 Revista de Estudios sobre Despoblación y Desarrollo Rural Journal of Depopulation and Rural Development Studies Páginas: 211-232 ISSN: 1578-7168 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 212 Luis Antonio Sáez Pérez y Vicente Pinilla Navarro son profesores titulares en el Departamento de Estructura e Historia Económica y Economía Pública, y María Isabel Ayuda Bosque lo es en el de Análisis Económico, ambos pertenecientes a la Universidad de Zaragoza. Dirección para correspondencia: Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales Gran Vía, 4 50005 Zaragoza Correos electrónicos: lasaez@posta.unizar.es mayuda@posta.unizar.es vpinilla@posta.unizar.es Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda Resumen: El objetivo de este artículo es analizar las políticas que pueden plantearse ante la despoblación rural desde la perspectiva de los agentes involucrados. Los estudios publicados en la literatura económica más reciente sobre el cambio demográfico sostienen en sus resultados empíricos que las conductas demográficas dependen, fundamentalmente, de aspectos relativos a la calidad de vida del lugar donde residir, de la compatibilidad entre los ámbitos laboral y familiar, y de la estabilidad económica para planificar sin incertidumbres un proyecto vital que incorpora dichas decisiones. El medio rural adolece, por comparación con el de las aglomeraciones urbanas, de unas carencias mayores en las dotaciones de bienes y servicios, especialmente los de carácter colectivo, que facilitan esas opciones. El análisis de las políticas poblacionales conlleva también el de los principios en los que se apoyan los objetivos. Concluimos que una visión en la que los deseos de las personas ocupen la posición central de toda intervención pública es la pertinente, por eficaz y por coherente con la perspectiva de la demanda estudiada. Palabras clave: desarrollo rural, políticas sobre población, despoblación, economía aplicada. Policies in response to the phenomenon of rural depopulation : a demand side approach Abstract: The aim of this paper is to analyse the policies that might be implemented in response to the phenomenon of rural depopulation when considered from the perspective of the agents involved in this process. The empirical results reported in the most recent economic literature on demographic change would appear to suggest that demographic conduct depends essentially on three aspects. First, the quality of life found in the place of residence. Secondly, the compatibility between the employment and the family environment. Thirdly, the economic stability that is required in order to plan a life project that incorporates decisions on these aspects taken in the absence of uncertainty. In this regard, the rural environment, when compared with urban agglomerations, suffers from a serious deficit in terms of its endowment of goods and services, especially of a collective character, which facilitates the taking of these decisions. The analysis of population policies also involves an analysis of the principles upon which their objectives are based. The conclusion drawn from the study is that any policy aimed at addressing this problem should be drafted in such a way that the wishes of the individuals involved occupy the central position. This approach is both efficient and coherent with the demand side perspective adopted in the paper. Keywords: rural development, population policies, depopulation, applied economics. 30/7/04 10:24 Página 213 1. Introducción Hasta fechas relativamente recientes, las investigaciones en temas demográficos con mayor repercusión eran las que analizaban el crecimiento de la población mundial y los posibles problemas que éste planteaba para los países subdesarrollados. De forma paulatina, en los países industrializados, el estudio de la población se ha ido relacionando con el uso de los recursos naturales, la generación de residuos y la sostenibilidad del actual modelo de crecimiento1, junto con la discusión sobre las políticas más adecuadas a adoptar ante la intensidad del fenómeno inmigratorio. La viabilidad financiera del vigente modelo europeo continental de Estado del Bienestar y el temor a un declive demográfico de estos países han tendido, finalmente, a entrecruzarse en el debate más actual sobre el tema. Sin embargo, junto a estas aproximaciones agregadas de lo poblacional existen perspectivas analíticas complementarias que muestran otro tipo de situaciones. Si se incorpora el ámbito espacial y se desciende a los niveles inferiores de la organización administrativa, nos encontramos con que pequeños núcleos de población de las áreas rurales más periféricas se encuentran despoblados o en un breve plazo tienen bastantes probabilidades de estarlo. Dicho problema ha sido reconocido por la mayoría de los gobiernos occidentales a los que les afecta y por algunas instancias internacionales, como la OCDE o la Unión Europea2, y se ha incorporado a la agenda política de la 1• Sobre esta cuestión, ver Naredo (1987). 2• La reciente Conferencia sobre regiones despobladas y políticas estructurales de la Unión Europea, celebrada en junio de 2001 en Lycksele, así como la Operación Integrada de Desarrollo propuesta Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 213 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 214 última década con entidad propia, configurando un amplio conjunto de medidas al respecto. En nuestro caso, en las páginas que siguen analizamos las medidas que se plantean ante la despoblación en el medio rural desde la vertiente de la demanda, esto es, desde la percepción de quienes protagonizan las decisiones sobre dónde residir, cuántos hijos tener y cuándo. Para ello, comenzamos el trabajo enunciando de forma somera los rasgos de las zonas afectadas. En un segundo epígrafe sistematizamos las políticas según los sucesos y agentes sobre los que intenta influir, y efectuamos una valoración de las mismas en función de sus fines y formas de ejecutarse. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda No entramos, por tanto, en este trabajo a considerar aquellas estrategias basadas en el fomento de la estructura productiva y en la provisión de infraestructuras públicas de transporte, lo que podría denominarse un enfoque desde la oferta, aun cuando inciden también de forma decisiva en la configuración demográfica de las áreas rurales. El sesgo de esta exposición se debe a la mayor atención volcada hacia dichas variables relativas al desarrollo endógeno o a la inversión pública en la literatura más habitual sobre el medio rural3, mientras que los factores determinantes de la residencia han sido menos atendidos y, sin embargo, desempeñan un papel también protagonista. 214 2. Caracterización del problema demográfico en las áreas rurales despobladas El declive demográfico de los territorios que en la actualidad presentan en la Unión Europea un problema más grave de despoblación es fruto de un largo proceso de escasa adaptación a los sucesivos cambios estructurales que han ido afectando a su economía en los siglos XIX y XX, es decir, durante el proceso de industrialización y por la OCDE sobre Teruel como programa piloto para generalizar posteriormente a otros territorios con carácter periférico y débil estructura demográfica pueden ser ejemplos del aludido reenfoque de la política económica regional. 3• Muestras recientes de esa línea investigadora más consolidada en torno al desarrollo local y sus repercusiones poblacionales desde la perspectiva de la oferta son los trabajos de Regidor (2000) y Vázquez Barquero (1999). 30/7/04 10:24 Página 215 desarrollo capitalista. Su situación de partida las hacía menos competitivas que otras áreas del mismo país o región, por lo que solían entrar en una dinámica degenerativa ya desde el principio del proceso modernizador debido a que, como consecuencia de unas menores oportunidades de negocio y empleo, y, en definitiva, de lograr ingresos comparables, la población emigraba y el ahorro se canalizaba hacia las zonas urbanas donde radicaban los sectores más productivos y rentables4. En ausencia de nuevas especializaciones productivas que posibilitaran una adecuada inserción en el dinámico desarrollo industrializador, la debilidad económica inicial se acentuaba por la salida de las personas más jóvenes y emprendedoras y se iniciaba una espiral en la que causas y efectos, demográficos y económicos, interactuaban para evolucionar hacia una situación peor, al menos en términos comparativos con las regiones más competitivas5. La emigración era el resultado de un crecimiento desequilibrado, polarizado y acumulativo que, en aquellas áreas con “menor éxito económico”, podía suponer su despoblación6. La urbanización y la construcción del Estado del Bienestar en Europa Occidental tendieron, además, a reforzar dicha pauta migratoria. La percepción de los mejores servicios públicos existentes en el medio urbano o la atracción del modo de vida imperante en las ciudades serían también variables a tener en cuenta a la hora de explicar el éxodo rural. Estos grandes flujos de población deberían haberse estabilizado progresivamente de forma espontánea “por las propias fuerzas del mercado”, según el discurso económico neoclásico, ya que tras los procesos de concentración de capital y población deberían surgir efectos difusores que tendieran a la igualación en la renta per cápita de las distintas zonas. Aunque las áreas rurales periurbanas de las grandes metrópolis sí han conseguido beneficiarse al cabo de un tiempo de ese reflujo económico y demográfico, los lugares de accesibilidad menor y con peores dotaciones de infraestructuras y servicios apenas han escapado a la dualidad y polarización inicial. El fin de las migraciones masivas tuvo más que ver con la irrupción de una crisis económica, industrial, en las zonas de atracción, y con el papel asistencial del Estado del Bienestar, que redujo los incentivos a la movilidad laboral y geográfica7. Además, 4• Una revisión teórica sobre la dinámica migratoria en Silvestre (2000). 5• Sobre disparidades espaciales en el crecimiento económico en el proceso de industrialización española, Germán (1993) y (1995) y Martín Rodríguez (1988). 6• Para los territorios del Valle medio del Ebro, puede encontrarse un análisis en este sentido en Gallego, Germán y Pinilla (1991); para Aragón, Pinilla (1995). 7• Bentolila (2001). Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 215 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 216 Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda desde el lado de la oferta de población, el propio agotamiento de la reserva demográfica en las zonas rurales puede contribuir a explicar dicho fin. El reequilibrio en capacidad adquisitiva individual o familiar queda en entredicho en el momento que se contrasta en términos agregados espaciales la hipótesis de convergencia. Se aprecia entonces que sólo ha habido aproximación en la riqueza en la medida que ha habido divergencia demográfica, esto es, despoblamiento del mundo rural a través de una intensa emigración, y reparto entre cada vez menos residentes de un valor añadido que aunque crecía, lo hacía mucho más lentamente que en las zonas urbanas8. 216 En cambio, durante los últimos años, el crecimiento vegetativo, nacimientos menos defunciones, aparenta ser el elemento más determinante de la evolución demográfica de las áreas despobladas, ya que sus saldos migratorios son muy reducidos, e incluso en algunos casos positivos. Pero esta nueva caracterización no puede interpretarse al margen del pasado. El actual predominio de las muertes sobre los nacimientos, en la mayoría del mundo rural, es consecuencia de aquella reiterada erosión que sobre la base de sus pirámides demográficas suponía la emigración de los más jóvenes durante varias décadas. Hoy nacen bastantes menos niños que ancianos mueren porque el porcentaje de mujeres en edad fértil es bajo, aunque su índice de fecundidad suele ser superior al de la mujer urbana, y porque la tasa de envejecimiento es sumamente elevada, lo que da lugar a un mayor número de muertes, aunque la salud de las personas mayores sea aceptable. Ambas cosas, desequilibrio en el género y envejecimiento relativo, derivan de los movimientos migratorios precedentes, cuya repercusión todavía genera esos sesgos con carácter irreversible en muchos casos. Por otro lado, la neutralidad de los actuales saldos migratorios del mundo rural también esconde otros efectos perceptibles en el medio plazo en términos de descapitalización social y, en última instancia, demográfica. El actual equilibrio entre llegadas y salidas tiene distintos componentes principales en cada caso. Entre los emigrantes predominan aquellos jóvenes cualificados que no encuentran en los pequeños núcleos de los que proceden una continuidad laboral acorde con su formación. El colectivo femenino todavía se ve más afectado por esta limitación y se manifiesta más proclive a emigrar hacia la ciudad, ya que su perfil de estudios suele encajar mejor en las actividades del sector servicios, el cual es muy reducido en el medio rural. 8• Una ilustración de esta dinámica en el caso español puede seguirse en García Greciano y Raymond (1999). 30/7/04 10:24 Página 217 La inmigración hacia las pequeñas poblaciones suele estar compuesta en gran medida por personas mayores que, al jubilarse, retornan a su lugar de origen. Dadas sus circunstancias personales, generan unos flujos de renta bastante estables y originan que surjan o se consoliden una serie de actividades a su alrededor. No obstante, las carencias en sanidad y servicios asistenciales en los núcleos más reducidos limitan el que el fenómeno sea más intenso y generalizado. Por consiguiente, y aun cuando es beneficiosa económica, social y culturalmente esta vuelta de los emigrantes de hace décadas, su contribución a la competitividad es reducida en comparación con la que podrían añadir los jóvenes cualificados que no vuelven tras sus estudios. En consecuencia, el equilibrio migratorio entre la ciudad y el mundo rural no es tal, ya que persevera en la polarización y en la asimetría de los potenciales de desarrollo de cada ámbito. Junto a estas circunstancias desencadenadas desde la iniciativa privada, la acción, y más la omisión, de los gobiernos también ha influido en la configuración demográfica del ámbito rural. Es decir, para interpretar la situación, a los “fallos del mercado” antes comentados hemos de sumar los “fallos del gobierno”9. En concreto, una situación compartida por la mayoría de las áreas débilmente pobladas es la menor dotación de servicios públicos que fundamentan el Estado del Bienestar –educación, sanidad, cultura, centros asistenciales, ocio-, y, por ende, el ejercicio de la ciudadanía. Sin duda, las indivisibilidades de la mayoría de las infraestructuras sociales, que no pueden prestarse en unidades reducidas e implican unos costes fijos muy elevados, complican las decisiones de unos gestores públicos que disponen de unos recursos escasos para satisfacer unas demandas muy intensas y crecientes10. Pero también, el mercado electoral suele inducir una geografía presupuestaria en la que las zonas más pobladas y con mayor rédito político atraen inversiones públicas más cuantiosas. En suma, las zonas rurales más despobladas han visto cómo se debilitaba su frágil base demográfica durante los procesos de modernización de la estructura productiva del territorio más amplio del que forman parte. Los movimientos migratorios reajustan en dicho espacio las dotaciones de factor trabajo de los sectores tradicionales y modernos, en una dinámica polarizada y divergente de la que quedan centrifugadas las áreas rurales menos competitivas. La estabilidad posterior, por agotamiento 9• Wolf (1995). 10• Sobre las contradicciones entre los criterios de dotación y de necesidad a la hora de considerar la provisión de bienes públicos en distintos territorios puede consultarse, entre otros, De la Fuente (1999 a). En López Laborda y Salas (2000) se aborda la problemática específica de los servicios públicos en territorios débilmente poblados. Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 217 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 218 de los excedentes laborales o por crisis de los sectores y territorios receptores, no logra corregir un elevado envejecimiento de la población que permanece, la cual carece ya de posibilidades de regenerar por sí misma su estructura demográfica. Desde la esfera pública, los retrasos en llevar adelante una política territorial tendente a compensar los desequilibrios en infraestructuras sociales y de red han contribuido a que la calidad de vida del medio rural fuera menor que la de las ciudades, y a que entren en escena factores relativos a la demanda, es decir, aquellos que tienen que ver con la percepción de los ciudadanos en torno a cuáles pueden ser sus expectativas vitales. En los dos epígrafes que siguen comentaremos qué políticas suelen proponerse y cómo encajan en este diagnóstico11. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda 3. Políticas ante la despoblación rural 218 Son múltiples los criterios clasificatorios aplicables a las intervenciones públicas. En el caso de las políticas ante la despoblación podríamos enfocarlas en función de los instrumentos que las desenvuelven –transferencias, incentivos fiscales, regulaciones, inversiones, educación y formación, políticas sectoriales-, según los objetivos que pretenden –aumento de la población, reequilibrio territorial, incrementar el bienestar, promover la equidad, fomento de la competitividad- o por los sucesos demográficos en los que inciden. Estas taxonomías interfieren entre sí de manera complementaria y, de hecho, vamos a combinarlas. No obstante, pretendemos enfocar la argumentación sobre las decisiones que configuran las conductas demográficas entendiendo que los nacimientos, el envejecimiento y las migraciones afectan a las variaciones de población en las zonas rurales. Medidas relativas a la natalidad El descenso de la natalidad es un fenómeno asociado a la modernización de las sociedades. En las etapas iniciales aquella se reduce lentamente y mantiene una 11• Los rasgos señalados en este epígrafe han sido abordados de forma más detenida para el caso de los territorios despoblados de Aragón en Ayuda, Pinilla y Sáez (2000). 30/7/04 10:24 Página 219 amplia superioridad sobre una tasa de mortalidad que, en cambio, disminuye rápidamente –fase de transición en el modelo demográfico en la que el crecimiento vegetativo se dispara-; posteriormente, al cabo de varias décadas, tienden a converger ambas ratios. En los países del Sur de Europa la caída en el número de nacimientos ha sido finalmente más intensa que en los de la Europa Nórdica y Central, en la medida que el cambio cultural y social relativo a la mujer –acceso al mercado laboral, estudios, control de natalidad- se ha concentrado en un periodo más breve, sobre una generación que ha retrasado y reducido sus decisiones relativas a la descendencia. En el medio rural, lo hemos señalado antes como un rasgo específico, los indicadores relativos a los nacimientos son aún más bajos porque la proporción de mujeres en edad fértil es sensiblemente inferior a la de las ciudades, diferencia más extrema conforme más reducido es el tamaño de la población. En algunos casos esta situación es tan extrema, -ausencia de mujeres en edad fértil y pocas probabilidades de que inmigren parejas jóvenes-, que es posible identificar algunas poblaciones en situación terminal. En consecuencia, las políticas tendentes a fomentar la natalidad en territorios débilmente poblados requieren ciertas exigencias adicionales específicas, que sobre todo deben incidir en lograr que las parejas de jóvenes, y en especial las mujeres, puedan compatibilizar sus proyectos profesionales con su residencia en las pequeñas poblaciones, así como hacer explícitas las oportunidades de desarrollo local que pudieran atraer emprendedores. Por tanto, junto al análisis de las políticas generales que influyen en la natalidad, hemos de profundizar en los matices que se derivan de una territorialización de dichas medidas. Hasta hace unos años, la política demográfica se identificaba de forma casi exclusiva con los apoyos directos al aumento de la prole –políticas natalistas basadas en desgravaciones fiscales, transferencias y discriminaciones positivas a las familias numerosas en el acceso a ciertos servicios-. Se suponía que el número de hijos era una decisión en sí misma, autónoma de otro tipo de consideraciones de las parejas, y por tanto incentivable de forma inmediata sin interferencias, ya que el margen de actuación de las mujeres no podía sobrepasar el de su especialización en la crianza de los hijos12. En cambio, en la actual agenda pública, así como en el debate de los expertos y teóricos, este tipo de medidas natalistas desempeña un papel secundario tanto por su escasa vigencia como por el elevado coste que debiera alcanzar una transferencia 12• Una contrastación empírica de los determinantes de la fecundidad en España, teniendo en cuenta beneficios fiscales, para los años 1979-1999 en Zárate (2001). Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 219 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 220 o subvención para tener algún grado de influencia directa. Hoy en día la decisión sobre tener o no tener hijos y su número incorpora además de los gastos inmediatos cuantificables (los que podrían servir de referencia a la medida pública compensatoria) los denominados costes de oportunidad13, subjetivos, pero que en cualquier caso implican unas restricciones muy intensas en términos de renuncias profesionales y de ocio así como de modificación de los criterios de la pareja sobre el ahorro, el endeudamiento y la inversión. Además, también juega en contra su escasa eficacia. Se ha comprobado que las políticas pronatalistas tienen un impacto limitado pues afectan sólo a unos colectivos o segmentos de población muy concretos, que harían de la paternidad un fin para su subsistencia, y para que conservaran su efectividad deberían ser constantemente actualizadas al alza14. Es decir, la subvención pública que induciría a tener un hijo adicional habría de ser muy elevada para la mayoría de las familias, estrategia inabordable por los gobiernos por su altísimo coste. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda En todo caso, sí pueden y deben plantearse correcciones en la imposición directa y ofrecer ciertas garantías a las familias numerosas en el acceso a determinadas prestaciones del Estado del Bienestar (educación, sanidad, vivienda), pero al objeto de mejorar la eficiencia y equidad de dichas medidas, no como causa activa con la que modificar las pautas sobre el número de hijos. Su justificación sería la de una compensación ex post por una externalidad positiva que generan las familias numerosas, sin tratar de influir en las motivaciones previas acerca de la paternidad y de la maternidad con base en recompensas fiscales. 220 En cambio, son determinantes de la natalidad ciertas circunstancias de tipo indirecto, como la situación laboral, el precio de la vivienda, y la calidad de los servicios asistenciales, los cuales suscitan una aproximación más global al tema de la descendencia, considerando la calidad de vida de las parejas. Brevemente nos detenemos en sus términos generales y en los que aluden de manera más específica a la problemática rural antes descrita. En la sociedad actual el trabajo ocupa una posición central, como medio a través del cual obtener una remuneración, pero también, en gran medida, como una vía 13• El coste de oportunidad se considera el valor de la mejor alternativa posible a la que se renuncia por dedicar los recursos a otra actividad concreta. Al hilo de este argumento, la Teoría sobre la familia, que desde el análisis microeconómico impulsó Becker (1981), viene a señalar que en la actualidad los hijos ya no son una inversión, como sí lo fueron en otros contextos sociales (mano de obra que contribuía en el trabajo familiar, garantía de cuidados en la vejez), sino un gasto, y de lujo. 14• Hoe (1995). 30/7/04 10:24 Página 221 de realización personal, con la que se pretende desarrollar aquellas aptitudes en las que se ha invertido tiempo, esfuerzo y dinero durante un largo período formativo. Durante los años ochenta la inestabilidad laboral se generaliza en la mayoría de los países occidentales, España entre ellos de una manera más acusada, en parte por causa de los elevados niveles de desempleo (en el que inciden problemas estructurales de su economía así como el acceso de las generaciones del baby boom de los sesenta) y, posteriormente, por la precariedad en la contratación, reforma justificada en aras de la flexibilidad que el nuevo contexto de competencia industrial internacional implica. El peso de ambos efectos va a recaer de forma principal en la población joven que busca su primer empleo, dada su menor experiencia laboral, que les resta atractivo como factor productivo, y su menor poder de negociación para impedir que las nuevas normas concentren en ellos su intensidad liberalizadora, del cual quedan protegidos, al menos en términos comparativos, los trabajadores veteranos. Esa inestabilidad laboral siempre ha sido padecida en mayor grado por las mujeres, discriminación que en sus efectos demográficos parecía manifestarse en una mayor natalidad porque asumían de forma más inmediata su papel reproductivo dentro de la familia. Así, las tendencias descritas en los modelos demográficos occidentales mostraban que conforme la mujer se incorporaba al mercado de trabajo, el número de hijos por familia descendía. Se trataba de una correlación inversa que durante varias décadas ha estado vigente y que en países como España parecía dar lugar a un crecimiento vegetativo superior al del resto de Europa. Sin embargo, desde mediados de los ochenta, se ha invertido lo que parecía una ley demográfica, y los países con tasas de actividad femenina elevada o media presentan durante los noventa unas tasas de fecundidad crecientes –ya en torno al 1,8-, si bien es cierto que a mucha distancia de lo que eran sus niveles de los años sesenta o primeros setenta –situadas entre el 2,2 y el 2,5 según países-. En estos momentos, la natalidad de las sociedades en las que la mujer participa de forma generalizada en el mercado laboral es bastante más alta que la de las naciones del sur, donde dicha incorporación es más reducida. De lo cual cabe deducir que la variable decisiva no es tanto la mayor o menor actividad de las mujeres sino su estabilidad contractual y las posibilidades de compatibilizar trabajo y familia. En consecuencia, los bajos salarios y la corta duración de los empleos limitan la posibilidad de tomar decisiones que exigen un cierto horizonte de estabilidad a medio plazo, como son el matrimonio o la convivencia estable, y la descendencia15. 15• Ahn y Mira (1999). Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 221 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 222 En las pequeñas poblaciones estos problemas suelen agravarse en la medida que la estructura económica predominante es poco dinámica, especializada en actividades maduras que remuneran sueldos bajos –agricultura extensiva e industrias intensivas en factor trabajo-, y el sector servicios, en el que la mujer suele encontrar más fácil su inserción laboral, como hemos dicho, es minoritario. Las iniciativas empresariales de este sector terciario, el más dinámico, no encuentran aliciente para su surgimiento en el medio rural más periférico dado que dependen en gran medida de los mercados más inmediatos, pues apenas pueden exportarse sus producciones, y éstos no alcanzan un umbral mínimo requerido para su rentabilidad16. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda Además de la situación laboral, la vivienda es otra de las variables no estrictamente demográficas que también influye en la configuración de las familias y en su tamaño. El mercado inmobiliario presenta grandes rigideces, con una escasa oferta de viviendas, todavía menor en alquiler, problemas de información y unos precios elevados que son amplificados por unos tipos de interés hipotecarios muy altos hasta finales de los noventa. Las políticas públicas de promoción de viviendas sociales han estado restringidas por procesos de consolidación del gasto público, que no permitían desenvolver una política cara. Estas dificultades para acceder a una vivienda han ralentizado la emancipación de los jóvenes del hogar paterno, la constitución de matrimonios y parejas estables, y la expectativa de tener varios hijos. 222 Aunque se suele asociar al ámbito de las ciudades, la vivienda es una limitación relevante para el asentamiento de parejas jóvenes también en el mundo rural. Su oferta es muy reducida, y el parque de viviendas disponibles en venta o alquiler suele encontrarse bastante deteriorado. Por lo que no suele ser inhabitual que las familias recién constituidas traten de residir en las ciudades más próximas o en los núcleos de cierta entidad, donde ese problema es menor, aunque implique desplazarse cada día hacia la pequeña población para su desempeño profesional. Un tercer bloque de causas extra-demográficas que inciden en la baja natalidad tienen que ver con la carencia de tiempo para la crianza de los hijos, y de alternativas a la dedicación personalizada, casi siempre asumida por las mujeres. En 16• Lo comentado en este punto con relación a este tipo de actividades admite bastantes matices. Sí valdría para los servicios destinados principalmente a las familias -comercio minorista, sanidad, educación- pero podría reconsiderarse para los servicios a las empresas –transporte, asesorías, diseño-, que admiten distintos grados de exportación. Por otro lado, las nuevas tecnologías de la red permiten que la escasez de población no sea una restricción radical del potencial mercado de los negocios más innovadores en el sector servicios: actividades de ocio, teletrabajo, televenta, etcétera. 30/7/04 10:24 Página 223 general, en los países del Sur de Europa los empresarios son renuentes a las modalidades de contratos laborales flexibles – reducción en la duración de la jornada, excedencias, facilitar la movilidad laboral para que la residencia común de las parejas no exija grandes desplazamientos- y la oferta de guarderías y de personal especializado para el cuidado de los niños es insuficiente y costosa. En los pequeños núcleos rurales puede agravarse esta problemática ante la inexistencia de escuelas en la propia población y la mala comunicación con las más próximas, lo que exige una dedicación adicional a los niños durante un mayor período de tiempo. La superación de estas restricciones para compatibilizar los ámbitos familiares y laborales es complicado de remediar, pues además de las dificultades relativas al equipamiento de infraestructuras sociales conciernen también variables que apenas pueden ser moldeadas a corto plazo por las políticas, tales como la mentalidad y el talante de la ciudadanía. Así, la asimétrica reasignación interna en la pareja de las labores domésticas, que habitualmente suponen una duplicación del esfuerzo para las mujeres que trabajan, no contribuye en modo alguno al fomento de la natalidad. En suma, la natalidad depende más de cuestiones generales, las cuales condicionan los horizontes de las alternativas que se presentan a los posibles padres, y menos de propuestas concretas, como las que aluden las tradicionales políticas natalicias, ejecutadas a través de precios y subvenciones poco relevantes en las valoraciones efectivamente ponderadas. De lo que se deduce que las políticas tendentes a promover la natalidad han de tener un carácter global y una consideración interdisciplinar como corresponde a un enfoque desde la demanda. Así, las políticas de vivienda deberían tener en consideración las circunstancias específicas de las parejas jóvenes, las laborales entre las principales, para proponer los requisitos de acceso en propiedad y en alquiler. De manera complementaria, la regulación del mercado laboral tendría que territorializarse, y al descentralizar su gestión tener en cuenta las condiciones sociales, culturales y de movilidad del entorno. Además de los aspectos relativos al desarrollo local que condiciona el empleo y la oferta de viviendas, la valoración que los propios habitantes hacen de sus condiciones de vida son determinantes, y por ello la dotación de servicios públicos merece introducir unos parámetros distintos a los que rigen en el mundo urbano. Tampoco se ha de olvidar que las interdependencias que surgen entre todos estos conjuntos de medidas no siempre son complementarias, sino que generan contradicciones. Una mayor integración de la mujer en el mundo laboral, en principio, puede suponer un descenso de la fecundidad y repercutir en un menor crecimiento vegetativo. Bien es cierto, por el contrario, que la inexistencia de oportunidades de Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 223 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 224 Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda empleo en el sector servicios es un factor decisivo en la expulsión de las mujeres más jóvenes y mejor formadas del medio rural, que no encuentran el puesto de trabajo deseado y emigran. Pero no promover una ampliación del mercado de trabajo femenino en el mundo rural, en aras de que las familias sigan siendo más numerosas que en el medio urbano, aun cuando puede suponer un mantenimiento de la tasa de fecundidad, evita la mayor, que es que decidan vivir en sus pueblos las mujeres en edad de procrear, principal motivo del declive poblacional. No olvidemos que la baja tasa de natalidad puede deberse a una disminución en alguno o ambos de sus dos componentes: tasa de fecundidad y escaso número de mujeres en edad fértil. 224 Las estrategias ante la despoblación en el mundo rural deben profundizar en esos tres flancos, económico y laboral, vivienda, y calidad de vida, adecuándolos a las circunstancias de una menor densidad, de un mayor envejecimiento de su población, de unos territorios que no aprovechan sus potenciales de desarrollo y de unas dotaciones de infraestructuras deficitarias. Todo ello teniendo en cuenta el impacto relativamente mayor de cada situación sobre la mujer y las influencias entre todas la dimensiones citadas. En consecuencia, los programas para la promoción de la natalidad en las áreas débilmente pobladas deben tener como protagonista a las mujeres jóvenes. Por un lado, se deben evitar las discriminaciones económicas y sociológicas que se dan en el mundo laboral por razón del género, y, por otra parte, se ha de promover la terciarización de la economía rural, aprovechando una descentralización del Estado del Bienestar con la extensión de servicios a la población anciana ya residente, incorporando las telecomunicaciones en el desempeño de ciertas profesiones, y planteando una oferta amplia y diversificada de ocio, turismo, artesanía alimentaria, gastronomía y cultura. Medidas ante el envejecimiento de la población El envejecimiento de la población es una característica compartida por la mayoría de los países occidentales, especialmente por los europeos. En principio tiene su origen en causas positivas como el alargamiento del ciclo vital, acompañado de un incremento en la calidad del mismo. Su consideración problemática deriva de que cuando coincide con una reducción en la tasa de natalidad compromete la viabilidad de ciertas poblaciones y comarcas, en el sentido de no darse un relevo generacional ni para el mantenimiento de las actividades productivas ni para la conservación del capital social, cultural y medioambiental acumulado. 30/7/04 10:24 Página 225 En nuestro caso, las políticas relativas a la población anciana son estudiadas con relación al objetivo de mejorar su calidad de vida en términos físicos o biológicos así como en sus dimensiones más cualitativas, aspectos éstos que tienen que ver con su integración social, afectiva, y su movilidad geográfica. Entroncado con esto último también surge como objetivo adicional, antes comentado, su posible contribución a la estabilidad demográfica de algunas áreas. En bastantes zonas rurales sometidas a una intensa emigración, el posible retorno a partir de su jubilación de aquellos ciudadanos hoy residentes en las ciudades podría resultar beneficioso tanto para ellos, en el sentido de disfrutar de esta etapa en un entorno conocido, como para las poblaciones que los acogen, en la medida que aumenta su demanda interna y permite alcanzar los umbrales mínimos para que se presten ciertos servicios, como sanidad o asistencia a la tercera edad. Las medidas que se suscitan acerca del envejecimiento se plantean sobre dos pilares que se refuerzan entre sí: por un lado, garantizar unos servicios públicos en el mundo rural adecuados a las necesidades de la población mayor, y, por otro, ofrecer facilidades para el retorno de los mismos a sus lugares de origen, bien con carácter definitivo, bien temporal, en un peculiar tipo de migraciones de carácter estacional. En ese sentido, las políticas a desarrollar también tendrían un carácter más genérico que el estrictamente asistencial específico de la tercera edad. Piénsese en la importancia de las conexiones en transportes y telecomunicaciones y la polivalencia de las infraestructuras sociales. Como en el caso anterior, una política poblacional del mundo rural tendría que matizar algunas de las estrategias generales para contribuir a la movilidad de las personas mayores, una oferta sanitaria amplia, flexible, con capacidad de desplazarse de forma ágil al paciente, posibilitar, mediante algún tipo de tutela, la residencia de los mayores en los pequeños núcleos cuando no sea factible la existencia de centros. De forma adicional, en las zonas menos pobladas y con mayor grado de envejecimiento, permitir la compatibilidad, voluntaria, de ciertas actividades a tiempo parcial que originen rentas laborales, profesionales o empresariales en personas jubiladas (más aún en las prejubiladas) reduciendo las contraprestaciones por pensión de forma proporcional. Esta figura debería ser desarrollada con carácter especial para aquellos casos en que dichas personas dan continuidad a actividades (empresariales, artesanales, autónomos) que con su abandono implican la desaparición de dicho negocio o actividad. Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 225 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 226 Medidas sobre las migraciones En los últimos años las migraciones han experimentado en el conjunto de España un cambio radical tanto en relación con el sentido de los flujos que tradicionalmente se habían dado17 como por causa de quienes los protagonizan: entre los que llegan, ciudadanos de otros países que asumen puestos de trabajo de baja remuneración, así como jubilados que retornan, y entre los que parten, con menor impacto que en el pasado, jóvenes con formación superior que prosiguen el itinerario de los anteriores braceros y pequeños propietarios desde los núcleos rurales a las áreas urbanas, aunque ahora en empleos de cuello blanco. Otro fenómeno a introducir en los análisis convencionales procede de la movilidad diaria o semanal, el denominado commuting, entre los lugares de trabajo/estudio, residencia (vivienda habitual) y esparcimiento (segunda vivienda o establecimientos turísticos), de forma que los conceptos de vecindad18 o empadronamiento han de ser revisados, y con ellos la provisión de servicios públicos. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda Brevemente comentamos los objetivos y medidas posibles de plantear para cada tipo de migración, deteniéndonos en aquellos aspectos relativos a la posible regeneración demográfica del mundo rural. 226 Con relación a la inmigración generada por motivos laborales, que supone la llegada de importantes contingentes de ciudadanos extranjeros, habitualmente masculinos, para labores agrícolas y en el sector de la construcción, el fin principal a proponer sería el de su integración social, garantizando un nivel adecuado en el ejercicio de sus derechos, especialmente los laborales, y en el acceso a la vivienda y a la sanidad. Estas inmigraciones tienen consecuencias en la pirámide poblacional y en el territorio, pero se ha depositado en estos flujos unas excesivas expectativas para reequilibrar tanto el espacio como la envejecida estructura demográfica. De forma sinté- 17• El País Vasco y Cataluña tienen tasa migratoria neta negativa durante el período 1980-1995, mientras que en esos años Aragón, junto con otras comunidades que habitualmente expulsaban población, como Murcia o Andalucía, la obtienen positiva. 18• Las divergencias en las estadísticas oficiales entre población de hecho y de derecho son pequeñas en relación con la discrepancia real existente. En diferentes trabajos sobre migraciones, - citados en De la Fuente (1999 b) -, cuando se trabaja con encuestas, a partir de las muestras se observan deficiencias importantes con relación a las Estadísticas sobre Emigración del INE y los Registros de los Ayuntamientos. 30/7/04 10:24 Página 227 tica, exponemos algunas prevenciones ante esa pretendida solución inmigratoria extranjera al problema de la despoblación rural. En primer término, la mayoría de dichos inmigrantes aspira a una promoción económica, totalmente legítima, que tiene como meta última el medio urbano, en el cual pueden desenvolver mejor sus capacidades profesionales aprendidas en su país de origen y obtener unos niveles de renta superiores a los de jornalero agrícola o peón sin cualificación en actividades poco competitivas, que son las más habituales en los pequeños núcleos. Además, es previsible que esta tendencia al desplazamiento hacia el medio urbano venga reforzada por una percepción similar a la que realizan las personas jóvenes originarios del medio rural: la de las diferencias en niveles de servicios o posibilidades de ocio y vida social. Todo ello puede significar que, para un porcentaje importante de estos inmigrantes, el destino rural no sea sino una primera etapa de su desplazamiento migratorio. Además, su inyección de juventud no es suficiente para corregir el grave envejecimiento de la población rural. Quienes vienen con permiso de trabajo son ya adultos y sólo pueden desencadenar algún efecto en la medida que se produce su reagrupamiento familiar, traen consigo a su descendencia, o son capaces de constituir parejas mixtas, en los tres casos alternativas bastante costosas. De manera que, aunque su tasa de fecundidad es más elevada que la del resto de ciudadanos, su impacto es poco significativo. Es también previsible que aquella tienda a adaptarse, a medio plazo, a la que existe en el lugar donde se insertan estos inmigrantes. En todo caso, la inmigración extranjera genera una serie de efectos en el medio rural que conviene reforzar en sus aspectos más positivos. La intervención pública sería pertinente debido a las limitaciones urbanísticas de las pequeñas poblaciones que no tienen oferta de viviendas adecuada, a la escasa agilidad administrativa respecto de los trámites y la provisión de información, y a su incapacidad para financiar ciertas infraestructuras. Pero también distorsiones más ilógicas justifican la actuación política correctora, como el coste “racial” con que a veces se encarecen las transacciones efectuadas por ciudadanos de etnias minoritarias. Fomentar su estabilidad laboral y residencial puede contribuir a su integración social y a mejorar su nivel de vida. Una estrategia relevante para consolidar su presencia se basaría en que estos ciudadanos puedan encontrar asentamiento estable en una localización centralizada compatible con la gran movilidad que desarrollan durante la larga etapa de distintas cosechas y demás trabajos estacionales. Otro componente de la inmigración desencadenada por reajustes del factor trabajo, que en estos momentos no se ha reiniciado aún, si bien puede recobrar cierta importancia a medio plazo, es la que sucede entre territorios del propio país. Atrás quedan los Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 227 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 228 intensos movimientos interprovinciales desencadenados por un ajuste estructural de la economía, que expulsaba mano de obra agrícola hacia los sectores industrial y de la construcción. En términos geográficos suponía una migración desde las zonas rurales del Sur y del Interior de España hacia las áreas urbanas del Mediterráneo, País Vasco, Madrid y algunos focos aislados, como Zaragoza o Valladolid19. Este proceso, que permitía una convergencia en niveles de renta per capita aunque desencadenaba una divergencia territorial muy acusada, se quebró a finales de los setenta al elevarse las tasas de desempleo en los lugares receptores de mano de obra pues, aunque comparativamente todavía eran inferiores en diez puntos o más a las de Andalucía o Extremadura, no suponían posibilidades de encontrar trabajo a los migrantes potenciales20. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda Sin aquella intensidad, tampoco deseable, es posible que en la actualidad, en la medida que en ciertas zonas urbanas pero también rurales, se están alcanzando las tasas naturales de desempleo masculino, para algunas ramas de actividad puede resultar atractivo el desplazamiento desde su lugar de origen a quienes detenten la capacidad profesional adecuada. En ese sentido y con relación a esta modalidad de inmigración nacional, se proponen medidas que incidan en los costes de transacción, los de información, contratación y traslado, que encarecen la movilidad y el ajuste entre oferta y demanda de mano de obra. 228 También podría plantearse un conjunto de medidas relativas a migraciones desde el mundo urbano hacia las zonas rurales. Estos flujos presentan distintas modalidades, desde la que acontece en el perímetro urbano con un modelo residencial más difuso basado en la vivienda unifamiliar, hasta otra muy poco perceptible en España, pero que en gran parte de Europa se está dando, como en Francia y Alemania21, consistente en un traslado definitivo en términos laborales y residenciales. Con relación al movimiento residencial hacia zonas próximas, la carencia de una red de ciudades intermedias bien comunicadas en el interior de España, reduce su impacto al anillo más inmediato de las grandes ciudades22, sin que sus efectos difusores tengan consecuencias efectivas en las áreas más despobladas, muy alejadas de cualquier tipo de ciudad. 19• Sobre las cuencas migratorias españolas, ver Silvestre (2001), Mikelarena (1993) y Ródenas (1994). 20• Sobre el papel de las tasas de desempleo en los movimientos migratorios en España, así como su efecto en los procesos de convergencia en rentas per capita pueden consultarse García Greciano y Raymond (1999) y De la Fuente (1999 b). 21• Von Meyer (1998); sobre Francia, Berger (1997). 22• Interesante es el caso de ciudades como Ciudad Real y Puertollano, que la existencia de una infraestructura rápida como el tren de Alta Velocidad ha potenciado. 30/7/04 10:24 Página 229 En cambio, promover la inmigración hacia las poblaciones de menor tamaño de aquellos profesionales y pequeños empresarios que fueran capaces de promover su actividad en sus localidades de origen o con las que mantienen algún vínculo –familiares, estancias estivales, segunda vivienda-, puede ser importante. En ese sentido, se podrían plantear algunas medidas, que también incidieran en el abaratamiento de los costes de información y en la adaptación del capital humano a los potenciales de desarrollo locales23. 4. Consideraciones finales Los sucesos demográficos hasta aquí comentados son el reflejo de actuaciones personales y colectivas sumamente complejas. Por un lado, cualquier intervención pública en este campo afecta a cuestiones íntimas y básicas de la conducta humana, con una carga valorativa muy grande. Por el otro, los nacimientos, las decisiones acerca de dónde residir, las inversiones en salud y educación, aun cuando son tomadas en el ámbito personal, repercuten en el conjunto de la sociedad y dan lugar a la configuración de un tipo de estructura poblacional que puede no ser la más idónea en términos de equilibrio territorial, de eficacia en la provisión de servicios públicos o de eficiencia en el aprovechamiento de las oportunidades de desarrollo. En esta dimensión más general, también los juicios de valor son parte relevante de la intervención pública a la que orientan y encauzan en su ejecución. Distinguimos dos esferas, vinculadas entre sí, en las que delimitar la influencia de los valores. Una que tiene que ver con el modo de ejecución de la política poblacional, de tipo más metodológico, y un segundo campo, más político, que alude a la definición de los objetivos y las prioridades en su ordenación. Con relación al primer ámbito, las ideas que se han manejado previamente con relación a los sucesos coincidían en señalar la conveniencia de una aproximación integral al problema de la despoblación. Lo cual implica que durante su proceso de elaboración técnica las medidas que se promuevan hayan de ser analizadas desde distintas perspec- 23• Esta combinación de medidas es la que viene ejecutándose a través de la Iniciativa Comunitaria Leader. Luis Antonio Sáez Pérez, Vicente Pinilla Navarro y María Isabel Ayuda Bosque Ager 6 229 Ager 6 30/7/04 10:24 Página 230 tivas del conocimiento, y durante su desarrollo legislativo se presenten como un programa conjunto, coherente y con capacidad para incorporar las correcciones precisas. Políticas ante la despoblación en el medio rural: un enfoque desde la demanda En lo relativo a la fijación de los objetivos, consideramos que el punto de partida son las preferencias de los ciudadanos. El apoyo a la natalidad, una de las medidas centrales de cualquier programa sobre despoblación, sólo tiene sentido en la medida que las encuestas reflejen que los potenciales padres y madres desearían tener más hijos que los que efectivamente tienen hasta el momento, y que esa brecha entre realidad y deseo puede ser recortada por la intervención pública. De la misma manera, aunque la teoría espacial de los bienes públicos, o la del desarrollo regional, toma unas determinadas referencias de población y densidad para calcular una mayor eficacia, no se pueden establecer restricciones a la movilidad de las personas. El papel de los investigadores sociales puede ser el de aclarar las consecuencias previsibles de cada decisión, informar a los afectados de la manera más rigurosa posible, pero en modo alguno tratar de impedir su decisión última. 230 Además de la libertad, la equidad es otro de los valores afectados por las políticas ante la despoblación. Independientemente de la concreción de las medidas, se abren interdependencias entre ciudadanos de distintos territorios y colectivos cuando se plantean inversiones en un territorio o transferencias a un subconjunto de la ciudadanía para promocionar una determinada conducta poblacional, financiados con los presupuestos a los que contribuyen todos. Se desnivela la equidad intergeneracional cuando en aras del equilibrio territorial y de la regeneración de las áreas rurales débilmente pobladas se construyen infrestructuras con impactos medioambientales de muy largo plazo. La cohesión queda también afectada cuando se discrimina a los ciudadanos en función de su procedencia o rasgos étnicos. En el ámbito familiar, o en el laboral, el machismo es un elemento grave en la vulneración de los criterios de equidad, y ha sido causa de dinámicas migratorias. En todas estas facetas, la equidad ha de inspirar el trato discriminatorio favorable a quienes se encuentran en peor situación. Sin embargo, definir una circunstancia así, relativa según contextos, momentos históricos y lugares, resulta bastante difícil. En territorios tan desequilibrados demográficamente, las situaciones personales a promocionar no sólo vienen determinadas por una renta inferior sino también por la dificultad en el acceso a ciertos bienes y servicios públicos que forman parte del núcleo del bienestar de nuestras sociedades. En consecuencia, cualquier medida demográfica afecta en algún grado las valoraciones sociales sobre la equidad, y conviene sopesar desde este punto de vista qué se pretende y cómo se afecta. 30/7/04 10:24 Página 231 El concepto de eficiencia también conviene ser reflexionado al hilo de cada medida, ya que la mayoría de las iniciativas relativas a la demografía del mundo rural menos desarrollado tienen como referente principal el incremento de la competitividad de los territorios. En este objetivo, junto con la pretensión de alcanzar una oferta productiva diversificada y eficiente con empresas más innovadoras, ha de incorporarse la perspectiva de la demanda, en la que la calidad de vida que perciben los ciudadanos es el elemento clave. Valoración que es subjetiva y depende de la mentalidad vigente en la sociedad en cada momento. Agradecimientos Los autores agradecen los comentarios de dos evaluadores que han contribuido a mejorar sustancialmente este trabajo; no obstante, los errores que restan son de nuestra exclusiva responsabilidad. Bibliografía Ahn, N. y Mira, P. (1999): “A note on the changing relationship between fertility and female employment rates in developed countries”, Estudios sobre la Economía Española 99-13 de FEDEA, http://www.fedea.es/, Madrid. Ayuda, M. I., Pinilla, V. y Sáez, L. A. (2000): “El problema de la despoblación en Aragón: causas, características y perspectivas”, Boletín de la Asociación de Demografía Histórica, vol. 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