2003_138info.pdf

INFORME EJECUTIVO
Al Señor Presidente del
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
(ORSNA)
Brig.My.(R) D. Horacio OREFICE
En uso de las facultades conferidas por el art. 117 de la Ley 24.156, la AGN procedió a
efectuar un examen en el ámbito del ORSNA, en su carácter de Órgano de Control del
Grupo A del Sistema Nacional de Aeropuertos, con el siguiente objeto:
I.- OBJETO DE AUDITORIA
Verificar la gestión del ORSNA respecto de: A) Control del cumplimiento del pago del
canon por parte del Concesionario Aeropuerto Argentina 2000 S.A. (AA2000), en lo
referente a las cuotas 6
y 7
del canon básico y B) Asignación de los recursos
provenientes del canon, desde el inicio de la Concesión al 31/12/01.
Tareas de Campo: Se desarrollaron entre el 19 de abril y el 8 de julio de 2002, excepto por
la información solicitada al ME sobre el Expte. N° 025-000472/01-MIV recibida el 24/07 y
la información relativa a inversiones en los aeropuertos no concesionados recibida el
23/08/02, por lo que las tareas se completaron el 30/08/02.
II. ALCANCE DE AUDITORIA
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la AGN
aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por
el art. 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose practicado los procedimientos que se
detallan en los Papeles de Trabajo de la presente auditoría.
III. ACLARACIONES PREVIAS.
1
A- PAGO DE LAS CUOTAS 6° Y 7° DEL CANON BÁSICO (Vencimientos: 31/07/01
y 31/01/02)
A.I. CANON BÁSICO
• HECHOS SUCEDIDOS CON ANTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA
N° 6°
I.1. El Informe de la Comisión Decreto N° 301/01
Previo al vencimiento de la cuota 6° y a raíz de los conflictos contractuales planteados en
el sector aeroportuario, el PEN crea la "Comisión Decreto N°301/01 (en adelante CD 301)
destinada al análisis de los conflictos contractuales planteados. La CD 301 emite dos
informes: el Jurídico, y el Técnico – Económico y Normativo. Si bien ambos informes no
coinciden con relación a la viabilidad de una conciliación entre las partes (el Informe
Jurídico considera que ello no es posible por no existir comparación entre los
incumplimientos), concuerdan en que los montos adeudados por canon deben ser pagados
íntegramente. Los Informes son remitidos al Presidente de la Nación con fecha 19 y
24/07/01, respectivamente.
I.2. Primera Medida Cautelar
El 26/07/01, 2 días después de presentado el último Informe de la CD 301, AA2000
presenta en el Juzgado Federal de Resistencia (Chaco), una medida cautelar previa, a la
cual se hace lugar con fecha 31 de julio -fecha de vencimiento de la cuota 6° del canon. En
lo que se refiere a la materia de la presente auditoría, la medida resuelve ordenar al Estado
Nacional (EN) abstenerse de exigir al Concesionario el pago del canon, sin posibilidad de
rescindir el contrato por dicha causal, hasta tanto recaiga sentencia definitiva que resuelva
sobre el fondo de la acción principal.
•
HECHOS SUCEDIDOS EN OCASIÓN DEL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6° .
I.3. Expediente 666/01-ORSNA
AA2000 con fecha 31/07/01 presenta una nota al ORSNA en la que manifiesta que en
virtud de la indefinición de los reclamos efectuados y la no conclusión de las labores de la
CD 301, ha quedado de hecho en suspenso el pago del canon, no obstante, adelantará la
suma de $14.350.000 para urgentes inversiones en materia de seguridad aérea y
2
operabilidad del Grupo A de Aeropuertos (suma que nunca se depositó). Con fecha
01/08/01 el ORSNA rechaza la presentación efectuada e intima a AA2000 a depositar la
suma de u$s 85.560.500 más los intereses que correspondan (Res. N° 99/01-ORSNA). El
17/08/01 AA2000 interpone recurso ante el Ministerio de Infraestructura y Vivienda
(MIV) contra dicha Resolución. Al cierre del trabajo de campo el ORSNA desconocía si
dicha impugnación había sido resuelta.
• HECHOS SUCEDIDOS CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA
N° 6°
I.4. Acta Compromiso
Con fecha 09/08/01 se firma un Acta Compromiso entre el MIV y AA2000 a fin de: a)
Encontrar un rápido y eficaz mecanismo de resolución de controversias para no afectar la
continuidad del servicio público, b)Readecuar el Contrato de Concesión a los objetivos de
la política aeroportuaria, quedando su vigencia supeditada a la aprobación que de dicho
documento efectúe la SIGEN y la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN); hasta tanto
ello no ocurra, ninguna de las partes podía invocar la misma para fundar ningún reclamo.
Respecto al canon establece que, la eventual modificación que pudiere operarse en el
canon vigente será producto de las nuevas condiciones que se establezcan, sin que ello
pueda significar o interpretarse como una renegociación contractual entre las partes. En el
caso de que AA2000 no estuviese de acuerdo con el valor establecido, su determinación se
someterá al Tribunal Arbitral.
I.5. Sindicatura General de la Nación: Pronunciamiento sobre el Acta Compromiso
Entiende que resulta ajena a su competencia pronunciarse sobre la “aprobación” o no del
Acta, debiendo hacerlo sólo sobre la base de las competencias atribuidas por la Ley de
Administración Financiera, concluyendo: “Este Órgano Rector estima que correspondería
proceder a intimar y emplazar al concesionario al inmediato cumplimiento del pago de
los cánones adeudados a la fecha y la presentación de un plan de regularización del
programa de inversiones comprometidas en el contrato, acompañado por el depósito de
los montos previstos en el art. 10.1 del Contrato de Concesión mas sus intereses. Todo
3
ello bajo apercibimiento de rescindir el contrato por culpa exclusiva del particular”. La
opinión vertida es puesta en conocimiento del Presidente de la Nación el 11/10/01.
I.6. Pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación del 29/10/01.
Considera que previo a dictaminar sobre el fondo de la cuestión planteada corresponde
cumplir con una serie de procedimientos formales.
I.7. Ampliación de la Medida Cautelar dictada con fecha 31/07/01
El 01/11/01, a 3 días de dictaminar la PTN y a 4 meses de dictada la primer medida
cautelar -la cual todavía no había sido notificada al EN- ,AA2000 solicita ampliación de la
medida, la que es concedida con fecha 14 de noviembre. En la misma se hace lugar,
nuevamente, a todos los requerimientos efectuados por el Concesionario.
I.8. Recurso de Apelación directa ante la Corte
El 08/01/02 (6 meses después de dictada la primer medida) el EN es notificado de las
medidas cautelares. Las notificaciones se producen días previos al vencimiento del pago de
la cuota 7° del canon (31/01/02). El 18/01/02 el ORSNA interpone recurso de apelación
directa ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) por aplicación del nuevo
artículo 195 bis del CPCCN. El 01/02/02, AA2000 presenta una medida cautelar ante el
Juez Federal de Resistencia a efectos de que se decrete la inaplicabilidad al caso concreto
del efecto suspensivo de la medida precautoria dispuesta por el artículo antes citado. El
04/02/02 el Magistrado ordena correr traslado al EN. Con fecha 11/02/02 el ORSNA
interpone recurso de reposición con apelación en subsidio contra la providencia de fecha
04/02/02. Con fecha 19/02/02 la CSJN dispone suspender las resoluciones de fechas 31 de
julio y 14 de noviembre de 2001, sin que ello implique pronunciamiento sobre el fondo del
recurso. En virtud de la Ley 25.587, con fecha 14/06/02 la Corte remite el expediente a la
Cámara Federal de Resistencia (Chaco). Al 22/08/02 el mismo se encontraba radicado en
el Juzgado en lo Contenciosos Administrativo Federal N° 5, Secretaría N°9.
4
HECHOS SUCEDIDOS CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N°
7° .
I.9. Expediente 666/01-ORSNA
El 31/01/02 intima a AA2000 (Resol.ORSNA N° 2/02) para que en un plazo perentorio de
48 hs. haga efectivo el pago de lo adeudado, bajo apercibimiento de arbitrar las medidas
pertinentes para obtener el cumplimiento de la prestación, poniendo en conocimiento del
EN lo resuelto. El 22/02/02 AA2000 impugna la Resolución, y manifiesta que: “en
testimonio de buena fe y como colaboración administrativa adelanta como prestación
dineraria la suma de un millón de pesos ($ 1.000.000)".El ORSNA rechaza el recurso y
aclara que la suma depositada será imputada a multas, intereses y canon, en ese orden de
prelación y hasta su concurrencia. Con fechas 26/03/02, 29/04/02, 22/05/02 y 25/06/02
deposita las sumas de $ 1.000.000 siempre en carácter de prestación dineraria, lo cual es
nuevamente rechazado por el ORSNA.
I.10. Expediente 152/02 - Presentación judicial promoviendo juicio ejecutivo contra
AA2000.
Con fecha 19/03/02 el Directorio del ORSNA resuelve instruir a la Gerencia de Asuntos
Legales y Administrativos (GALA), para que inicie las acciones legales y judiciales
correspondientes. El 25/03/02 se inicia el juicio ejecutivo para el cobro del canon, por u$s
350.720.658,73 (comprende las cuotas 6° y 7°). Manifiesta en el escrito que procederá a
ejecutar la garantía de cumplimiento de contrato -que en la práctica no se concretó-, y a
solicitar a la PTN la intervención en los autos en análisis. Ésta cuestiona la legitimidad del
ORSNA para accionar, e instruye al servicio jurídico del ORSNA a solicitar la inmediata
suspensión del trámite procesal. El Directorio del ORSNA entiende que debe continuarse
con la acción e insistir en la intervención de la PTN teniendo en cuenta la importancia de
los intereses en juego.
I.11. La Renegociación de los Contratos de Concesión
Por Resol. N° 64-ME se resuelve suspender el inicio del proceso de renegociación con
AA2000 (habilitado por Ley 25.561 y su reglamentario Dec. N° 293/02) hasta tanto la
PTN dictamine sobre el tratamiento a dar a las reclamaciones administrativas y
jurisdiccionales interpuestas por AA2000. La Procuración, en igual fecha, dictamina
5
señalando que al no individualizarse cuáles son las reclamaciones administrativas y
jurisdiccionales involucradas es imposible emitir opinión, devolviendo las actuaciones
(Dictamen PTN N° 92). En dicho dictamen efectúa una breve referencia del criterio que
sostiene la Dirección de Asuntos Judiciales del ME sobre el tema. Por Decreto N° 1535/02
(20/08/02) se excluye de las previsiones del Decreto N° 293/02 al Contrato de Concesión
en análisis, creando una Comisión encargada de tal renegociación en la órbita de Jefatura
de Gabinete de Ministros.
A.II. ACTUALIZACIÓN DEL CANON
El 22/03/02 la Gerencia de Análisis Económico y Usuarios del ORSNA manifiesta que
como consecuencia de la Ley 25.561 no sería de aplicación el ajuste del canon
correspondiente al año 2001, compartiendo dicha posición el área jurídica. La Gerencia de
Administración y Presupuesto, sostiene en cambio que, la actualización cuestionada se
halla devengada durante el ejercicio 2001, y su cálculo se realiza con un índice
correspondiente al año 2001, independientemente que esta información se conozca
durante el año 2002. A la fecha del cierre del trabajo de campo no existe una posición del
Directorio del ORSNA al respecto.
B. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL CANON, DESDE
EL INICIO DE LA CONCESIÓN AL 31/12/01.
B.I. ASPECTOS GENERALES
Conforme el Decreto N° 375/97 de creación del ORSNA y las leyes de presupuesto para
los ejercicio 1999/2001, el canon constituye la principal fuente de financiamiento del
Organismo (téngase presente que la primera cuota vencía en diciembre/98).
Presupuestariamente, el canon se asigna al cumplimiento de las funciones del ORSNA
(Programa 16 -Servicio Administrativo y Financiero del ORSNA ) y a Contribuciones (al
Tesoro Nacional – Programa 97; a Jefatura de Gabinete –Programa 99 y Aplicaciones
Financieras –Programa 98) a saber:
Programa 16
Programa 97
Programa 98
Programa 99
1999
28.399.600
-.-.
74.708.400
3.700.000
2000
18.223.361
41.874.000
58.523.554
-.-
2001
13.241.741
-.19.381.000
88.850.000
6
B.II. IMPUTACIÓN DEL CANON A AEROPUERTOS NO CONCESIONADOS.
Es responsabilidad del ORSNA propender a la obtención de la infraestructura
aeroportuaria adecuada para satisfacer las necesidades de la actividad aeronáutica y
asegurar su eficiente explotación, como así también velar por la operación confiable de los
servicios e instalaciones aeroportuarias de acuerdo con las normas nacionales e
internacionales
aplicables
(Dec.N°357/97,art.14).
Le
corresponde
velar
por
el
mantenimiento conservación y modernización de la infraestructura aeroportuaria,
propiciando la construcción y desarrollo de los aeropuertos que fueren necesarios para
atender las necesidades de los usuarios y del tráfico aéreo, y autorizar la realización de toda
obra que, con carácter de reparación de emergencia deba efectuarse en los aeropuertos
(arts. 17.15 y 17.18).
Requerido ante la Gerencia de Administración y Presupuesto y ante la Gerencia de
Aeropuertos del ORSNA el presupuesto de inversión en aeropuertos no concesionados
para el periodo 1999/2001, y su ejecución en forma desagregada con el máximo nivel de
detalle, ésta informa que "con relación a los años 1999/2000 esta Gerencia no cuenta con
antecedentes sobre la ejecución de obras en aeropuertos no concesionados integrantes del
Sistema Nacional de Aeropuertos" (Memo G.A. N° 423/02). Respecto al año 2001 expresa
que "la ex Gerencia de Planeamiento y Desarrollo llevó adelante la ejecución de obras en
aeropuertos no concesionados de acuerdo con el Plan de Obras Menores y Urgentes" de
la Resol. MIV N° 33/2000, adjuntándose una planilla con el Programa Anual y Trimestral
de Proyectos y Obras -Año 2002. Estas obras (comprendidas en el Inciso 4 Bienes de Uso)
exhiben para el año 2001 un compromiso de $3.964.980, aunque no pudo ser conciliado
dicho importe con la información proporcionada en la planilla. Cabe aclarar que por
Resolución N° 132/00-ORSNA (26/04/00) se aprueba "el Plan de Obras Menores y
Urgentes en los Aeropuertos No Concesionados", instruyendo a la Gerencia de
Administración y Presupuesto para que coordine con la Gerencia de Planeamiento y
Desarrollo las previsiones presupuestarias que resulten del caso. Dicho plan fue sometido a
consideración del MIV con fecha 09/06/00 (Nota ORSNA N° 958/00). En un Dictamen
posterior (GCAJ N°116, 17/11/00) el ORSNA expresa que el Ente tendría facultades para
contratar la realización de la obra pública -sin perjuicio de considerar conveniente
7
propiciar el dictado de una norma expresa que delegue al Ente la facultad expresa prevista
en el art.2 de la Ley 13.064 de Obras Públicas- al mismo tiempo que propone la aprobación
del "Plan de Obras Menores y Urgentes" por parte del Ministerio para que el ORSNA
ejecute a su cargo el mencionado plan, todo ello en razón de la intervenciones de la
Subsecretaría de Transporte Aerocomercial del MIV. Finalmente, por Resolución MIV N°
33/00 de fecha 12/12/00 se aprueba el plan con cargo al presupuesto del ORSNA.
B.III. FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
El ORSNA cambia el criterio sostenido hasta la fecha, considerando pertinente la
deducción del canon del treinta por ciento (30%) con destino al Régimen Nacional de
Previsión Nacional (Res. ORSNA N° 05/02 del 14/02/02). Ello es puesto en conocimiento
del Jefe de Gabinete pero, se omite notificar a AA2000 (el depositante). La omisión fue
salvada con fecha 25/06/02.
IV- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
1. Pagos efectuados
Durante el año 2001, AA2000 realizó un único pago de U$S 35.600.000,02 por canon
devengado en el 2do.semestre del año 2000 (de la cuota 5°) quedando impagas las cuotas
6° y 7°.
2. Deuda por canon.
Asciende a la suma de U$S 350.720.658,73 (monto reclamado en la demanda judicial):
Concepto
Periodo
Valor (U$S)
Vencimiento
Canon Devengado
Primer Semestre/99
30.382.595,67
30/07/99
Canon devengado
Segundo Semestre/99
24.097.785,46
31/01/00
Canon devengado
Segundo Semestre/00
49.960.499,98
31/01/01
Canon devengado
Primer Semestre/01
85.560.500,00
30/07/01
Canon devengado
Segundo Semestre/01
85.560.500,00
31/01/02
Sub Total Canon Básico
275.561.881,11
Actualización del canon
Correspondiente año 1999
5.090.541,70
31/03/00
Actualización del canon
Correspondiente año 2000
11.477.628,05
31/03/01
Actualización del canon
Corresp.año 2001provisorio
8.086.511,00
31/03/02
8
Intereses
Sobre el canon adeudado
46.556.963,59
Intereses
Sobre actualizaciones
3.947.133,28
Total
350.720.658,73
∗Fuente: Balance Ejercicio 2001 ORSNA
“Correspond.año 2001 Provisorio”: reclamado no obstante existir opiniones encontradas respecto de la procedencia del mismo y a la
fecha del cierre del trabajo de campo no haber el ORSNA tomado decisión al respecto.
3. El accionar del ORSNA
a) Expediente 666/01-ORSNA Cuestiones procedimentales
El ORSNA no da cumplimiento estricto a lo establecido por el art.40 del Dec.
Reglamentario de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos. El incumplimiento de
este requisito de forma trae aparejado que los plazos para recurrir, para AA2000, se vean
automáticamente ampliados a 60 días hábiles administrativos a partir de que recibió el
instrumento de notificación.
b) La demanda judicial- Expte 152/02
La falta de legitimación del ORSNA para reclamar el pago del canon es opinable; sin
embargo, al momento de encarar la acción no exhibió un proceder apegado a la normativa
vigente. En la demanda se incluyó la actualización del canon 2001; dos días después de
presentada, la GALA emite un dictamen considerando improcedente la actualización en
virtud de lo establecido por la Ley 25.561.
El ORSNA no procedió a ejecutar la garantía de cumplimiento del contrato no obstante lo
manifestado en el escrito de demanda presentado.
c) Sobre la asignación del canon.
En el año 1999 se verificaron transferencias al sector privado por $22.072.475 por
compensaciones en el pago de canon, sin el correspondiente crédito (autorización)
presupuestario. Ello motivó una observación de la CGN a los Estados Contables y una
nueva presentación con los ajustes. Se señala que entre ellos figuran $407.430 que fueron
compensados en exceso, no obstante, el Concesionario reclama su legitimidad.
d) Las inversiones en los aeropuertos no concesionados.
Los resultados muestran un bajo nivel de ejecución. En particular, en los créditos para
bienes de uso durante los años 1999 y 2000
(los de mayores ingresos por canon).
9
Asimismo, no se dispuso de información desagregada que permita identificar la inversión
en aeropuertos no concesionados, lo que impide determinar en qué medida dichos montos
fueron asignados a ese objetivo en el 2001 (aunque se detectaron obras básicas de
seguridad -por ej. alambrado perimetral- por lo que se estaría en la etapa más primaria de
cumplimiento de los objetivos).
4. La desarticulación con la Administración Central
Existe desarticulación y desinformación entre el Órgano Regulador y la Administración
Central. Ello incide en la adecuada defensa de los intereses del Estado, tornando anárquico
y poco eficiente el accionar de la Administración. A ello se suma, la demora en la
resolución de los recursos. La multiplicidad de estamentos con poder de decisión diluye la
responsabilidad del Órgano de Control, lo que es aprovechado por AA2000. A su vez, se
ha observado que una vez que los expedientes traspasan la órbita del ORSNA, el
organismo pierde toda información sobre los mismos.
5. Las instancias conciliadoras
5.1. La situación de Aeropuertos Argentina 2000 al 31/12/01
a) El Informe de la Comisión Decreto N° 301/01
El Informe Jurídico considera que no existe comparación posible entre los
incumplimientos en que incurrieron las partes y entiende que la solución jurídica a los
problemas existentes se encuentra en la aplicación de la ley y en el cumplimiento estricto
del contrato por parte de AA2000. El Informe Técnico da algunas alternativas para arribar
a una conciliación. Con relación al canon, ambos Informes coinciden en que AA2000 está
obligada al pago total de lo adeudado en dicho concepto.
b) El Acta Compromiso:
Si bien el Acta Compromiso nunca adquirió vigencia, se considera pertinente su análisis.
b)1. La razonabilidad de su firma: El MIV al fundamentar la firma del Acta Compromiso,
no aclara que no hubo una conciliación consentida entre las partes porque, conforme lo
sostiene la CD 301, dicha conciliación era imposible sin causar graves pérdidas al Estado 10
y por ende a los usuarios- en virtud de no existir comparación posible entre los
incumplimientos en que incurrieron las partes. Tampoco se analiza la solución dada en el
Informe Jurídico –aplicación de la ley y cumplimiento del contrato- ni se justifican las
causas para apartarse de él e insistir en una renegociación; no se aclara por qué se dan por
válidos los reclamos del concesionario, no obstante encontrarse pendiente de resolución en
sede administrativa y coincidir la CD 301 que muchos son improcedentes; tampoco se
explica en qué medida dicha solución protege el interés público y beneficia a los usuarios.
b)2. El procedimiento establecido para la aprobación del Acta Acuerdo: En el Acta
Compromiso las partes sujetan la eficacia del acto a la aprobación que del mismo deben
dar la PTN y la SIGEN. Para que la aprobación proceda es necesario que se cumplan
ciertos requisitos: a) que el órgano que dicta el acto originario sujeto a aprobación tenga
competencia para dictarlo, b) que el órgano que debe otorgar la aprobación sea una
autoridad superior de quien dicta el acto. En el caso en análisis no se dan ninguno de
ambos requisitos.
b)3. El pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación: A diferencia de la
SIGEN, el dictamen de la PTN no se pronuncia sobre su competencia para aprobar el Acta
Acuerdo; no obstante da a dicha actuación el trámite ordinario al cual queda sujeto
cualquier expediente, y sujeta su pronunciamiento al proyecto de decreto, que será sobre el
cual, en última instancia, dictaminará. A su vez, introduce requisitos de procedimiento no
previstos en el Acta Acuerdo.
b)4. La viabilidad de la renegociación: AA2000 ha incumplido con el pago de las cuotas
6° y 7° del canon y mantiene una deuda con el Estado Nacional de u$s 350.720.658,73 al
31/12/01, encuadrando su accionar en lo previsto por el numeral 23.1 del Contrato de
Concesión. A ello debe sumarse que desde el inicio de la concesión -y aún antes- AA2000
ha venido cuestionando todas las decisiones del Estado Concedente, y en particular del
Organismo Regulador, sustrayéndose del cumplimiento de sus obligaciones contractuales.
11
5.2. La situación del Contrato de Concesión frente a la Ley 25.561
La decisión de renegociar el Contrato de Concesión con AA2000 debe surgir de un
adecuado análisis de costos y beneficios entre una u otra alternativa; valorando y
cuantificando los incumplimientos del Concesionario desde el inicio de la concesión, y
aplicando con gran rigorismo técnico los criterios establecidos en el art. 9° de la Ley
25.561.
6. Las medidas judiciales
En virtud de que las decisiones judiciales escapan al ámbito de competencia asignado a la
AGN por la Ley 24.156 de Administración Financiera, no se efectuarán comentarios sobre
las mismas.
7. Hechos Posteriores.
Con posterioridad a la fecha de elaboración del primer proyecto de informe le fue
requerido al ORSNA un detalle de las causas judiciales en trámite en el Fuero Contencioso
Administrativo Federal derivadas de la aplicación del Contrato de Concesión. Con fecha
23/12/02 se remiten oficios a los distintos juzgados solicitando se informe a esta AGN
acerca de la existencia de causas judiciales radicadas en los mismos que involucren
cuestiones litigiosas referidas al pago de las cuotas 6 y 7 del canon adeudadas por el
Concesionario, con indicación del estado procesal de las mismas y, específicamente, si se
han dictado medidas cautelares en dichos expedientes, su alcance, estado procesal y
efectos, como así también toda otra información que tenga relación con la obligación
referida. Cabe consignar que ante la demora, por parte de algunos juzgados en dar
respuesta a lo solicitado por la AGN, los mismos fueron reiterados con fecha 26/03/03 y
finalmente, cotejados los expedientes en los juzgados.
De ello surge que ninguna causa presenta conexidad con el objeto de la presente auditoría,
salvo las que se detallan a continuación:
"ORSNA c/Aeropuerto Argentina 2000 S.A. s/juicio Ejecutivo": El mismo se halla
radicado en el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N°1, a cargo del Dr. Marinelli.
12
Compulsado el expediente, se pudo verificar que el mismo se encuentra en etapa
probatoria. Asimismo, se ha constatado que se ha presentado en autos y tomado vista la
Oficina Anticorrupción y que el ORSNA ha solicitado una ampliación del monto a ejecutar
por el valor de las cuotas correspondientes al año 2002 (cuotas 8 y 9).
"Aeropuertos Argentina 2000 S.A. c/Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar":
Se encuentra radicado en la Sala III en lo Contencioso Administrativo Federal, a cargo de
los Dres. Argento y Mordeglia.
En virtud de no encontrarse el expediente en letra, se
mantuvo reunión con la Secretaria de la Cámara, Dra. Biotti, quién informó que se
cumplieron las medidas para mejor proveer solicitadas, y a la fecha, se esta evaluando el
curso de acción a seguir en forma previa al pronunciamiento de fondo sobre la apelación
de la cautelar de Primera Instancia, dictada oportunamente por el Juez de ResistenciaChaco.
Ambos expedientes son los que se encuentran citados en el presente Informe de Auditoría.
Por último, se consigna que a la fecha del presente informe el PEN ha dictado el Decreto
N° 1227/03 (B.O.22/05/03) por el que se ratifica un Convenio suscripto el 2 de mayo de
2003 entre la JGM y AA2000. En lo que hace al tema del canon resuelve modificar el
numeral 17 y 17.1 del contrato originario sustituyendo el canon fijo por uno variable en
función del tráfico de pasajeros y los ingresos correspondientes a la actividad comercial.
En virtud de la medida cautelar decretada en autos “SERVICIOS AÉREOS P.S.A.
s/MEDIDA CAUTELAR (AUTÓNOMA)”, en trámite ante el Juzgado Nacional de 1ra.
Instancia en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo Federal N° 2, Sec. N° 3, se
suspendieron los efectos del nuevo Convenio arriba referido.
Asimismo, por Dec. N°311/03 (B.O. 4/07/03) se dispone transferir "los procesos de
renegociación a que hubiere lugar respecto del Contrato de Concesión del Sistema
Nacional de Aeropuertos a la UNIDAD DE RENEGOCIACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS
CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS" creada por el art. 1°, como continuadaroa
de los procesos de renegociación desarrollados a través de la COMISIÓN DE
13
RENEGOCIACIÓN DE CONTRATOS DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS (creada
por Decreto N° 293/02).
V. COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME Y ANÁLISIS DEL
DESCARGO FORMULADO POR EL ORSNA.
El Proyecto de Informe fue puesto en conocimiento del ORSNA, de la Jefatura de
Gabinete (en su carácter de Concedente) y de los Ministerios de Economía y Producción y
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Notas AGN N° 88/03, 89/03,
90/03 y 91/03, respectivamente) a fin de que presenten las consideraciones pertinentes.
En respuesta fue recibida, únicamente, la Nota ORSNA N° 407/03 (14/07/03) con los
comentarios al informe, cuyo análisis y evaluación figura como Anexo al presente informe.
Se destaca que en virtud de dicha contestación corresponde mantener las Observaciones y
Recomendaciones del Proyecto de Informe, sin modificaciones, excepto por el agregado,
en el acápite Hechos Posteriores, del Decreto N° 311/03.
VI. RECOMENDACIONES
AL ORGANO DE CONTROL
1. Dar estricto cumplimiento a lo normado por el Decreto Reglamentario de la Ley de
Procedimientos Administrativos. (Obs.3.a).
2. Ejecutar la garantía por incumplimientos en el pago del canon básico.(Obs. 3.b).
3. Considerando la relevancia de los objetivos que se fijaron al Organismo Regulador,
revisar en ejercicios futuros, los criterios de asignación de los recursos y distribución
del gasto a fin de que haya una correspondencia entre las funciones encomendadas y la
disponibilidad de créditos presupuestarios. (Obs.3.c).
4. Ajustar las previsiones presupuestarias a fin de reducir los desvíos entre los créditos
iniciales y la ejecución del gasto. (Obs.3.d).
5. Adecuar los registros de información a los efectos de incorporar a la información
presupuestaria los datos referidos a las inversiones a realizar en los aeropuertos no
concesionados (Obs.3.d).
14
6. Detectar, planificar, programar y ejecutar las inversiones necesarias en los aeropuertos
no concesionados (Obs. 3.d).
7. Instrumentar mecanismos de control que permitan verificar el cumplimiento en tiempo
y forma la obligación del Concesionario de aportar el 30% del canon en la cuenta del
ANSSES. (Obs. 3.e).
AL ORGANO DE CONTROL Y AL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y A
JEFATURA DE GABINETES DE MINISTROS
1. Arbitrar canales de comunicación en todo lo relacionado con el Contrato de Concesión
que permitan efectuar un adecuado seguimiento del cumplimiento de las obligaciones
a cargo de AA2000 y una eficiente defensa de los intereses del Estado y de los
usuarios . (Obs. 4).
2. Resolver los recursos y aplicar las sanciones por incumplimientos con el Contrato de
Concesión en tiempo oportuno, impidiendo conductas especulativas. (Obs. 3.a) y 4).
3. Analizar la viabilidad de reencausar la acción judicial iniciada por el ORSNA contra el
Concesionario AA2000. (Obs.3.b)
A JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
1. Tener presente al momento de evaluar la viabilidad de una renegociación y sus
términos, las observaciones del informe actual y las de sus anteriores -aprobados por
Resoluciones AGN N°143/01 y N° 99/02-, en cuanto a los incumplimientos incurridos
por el Concesionario desde el inicio de la Concesión, que lo llevan a estar incurso en
las causales previstas en el numeral 23.1 del Contrato de Concesión.
VII.
CONCLUSIÓN.
En el trabajo de campo llevado a cabo entre el 19 de abril y el 8 de julio de 2002 se han
analizado las circunstancias y hechos que en forma directa o indirecta tuvieron repercusión
en el pago de las cuotas 6 y 7 del canon básico. Entre ellos, las instancias de readecuación
del Contrato de Concesión acaecidas durante el año 2001; las medidas cautelares
presentadas por AA2000 y la posición del Estado (Concedente/ORSNA) frente a las
mismas; la gestión administrativa del ORSNA para procurar el cobro del canon (Expte.
666/01) y la demanda judicial impetrada, por un monto de u$s 350.720.658,73, por las
15
cuotas 6 y 7 de canon básico no pagadas, deudas por cuotas anteriores (parcialmente
pagas), intereses y actualizaciones (Expte. 152/02-ORSNA).
El incumplimiento de esta obligación lleva a AA2000 a estar incurso en las causales
previstas en el numeral 23.1 del Contrato de concesión, circunstancia que no podrá
soslayarse en oportunidad de una renegociación (Ley 25.561 de Emergencia Económica y
Régimen Cambiario), junto con el alto grado de litigiosidad que hoy presenta la relación
contractual.
En lo que respecta a los órganos de la Administración con competencia sobre el
concesionario, la desarticulación observada entre los mismos incide en la adecuada defensa
de los intereses del Estado, tornando poco eficiente el accionar del mismo.
IX- LUGAR y FECHA: Buenos Aires,
X- FIRMA
16
INFORME DE AUDITORÍA
Al Señor Presidente del
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos
(ORSNA)
Brig. My.(R) Horacio OREFICE
En uso de las facultades conferidas por el art. 117 de la Ley 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN efectuó un examen en el ámbito del Organismo Regulador del
Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), en su carácter de Órgano de Control del Grupo A
del Sistema Nacional de Aeropuertos, con el siguiente objeto:
I.- OBJETO DE AUDITORÍA
Verificar la gestión del ORSNA respecto del:
A. Control del cumplimiento del pago del canon por parte del Concesionario Aeropuerto
Argentina 2000 S.A. (AA2000), en lo referente a las cuotas 6 y 7 del canon básico.
B. Asignación de los recursos provenientes del canon, desde el inicio de la Concesión al 31
de diciembre de 2001.
Tareas de Campo: Se desarrollaron entre el 19 de abril y el 8 de julio de 2002, excepto en la
información solicitada al Ministerio de Economía de la Nación relacionada con el Expediente N°
025-000472/01 del Ministerio de Infraestructura y Vivienda -Informe de la Comisión N° Decreto
301/01 y Acta Compromiso de fecha 09 de agosto de 2001- recibida el 24 de julio y la
información relativa a inversiones en los aeropuertos no concesionados recibida el 23 de agosto
de 2002, completándose las tareas de campo el 30 de agosto de 2002.
II.- ALCANCE DE AUDITORÍA
El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la
Auditoría General de la Nación aprobadas por la Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las
1
facultades conferidas por el art. 119, inciso d) de la Ley 24.156, habiéndose practicado los
procedimientos que se detallan en los Papeles de Trabajo de la presente auditoría.
Punto A - Documentación analizada:
•
Expediente ORSNA 666/01 en el cual tramita el pago de las cuotas 6 y 7° del canon por parte
del Concesionario.
•
Expediente ORSNA 152/02 caratulado “Facultades que le asisten a la Gerencia de Asuntos
Legales y Administrativos para la promoción ante los tribunales competentes de acciones
judiciales”.
•
Expediente N° 025-000472/01 del Ministerio de Infraestructura y Vivienda relacionado con
el Informe de la Comisión Decreto N° 301/01 y Acta Compromiso de fecha 09 de agosto de
2001.
•
Expediente sin número originado en la Procuración del Tesoro de la Nación con motivo de la
nota 173/02-AGN s/solicitud de dictámenes emitidos por dicho organismo en el Expediente
N° 025-000472/01 y en reclamos por incumplimiento de obligaciones entre el Estado
Nacional y AA 2000.
Punto B– Documentación analizada:
•
Leyes de Presupuesto Nacional 25.064, 25.237 y 25.401 de los años 1999, 2000 y 2001
respectivamente y las correspondientes Decisiones Administrativas N°1 distributivas de los
gastos y normas modificatorias de los Presupuestos del ORSNA.
•
Información anual del SIDIF correspondientes a la ejecución presupuestaria del período
analizado.
•
Estados Contables del ORSNA de los años 1999, 2000 y 2001.
•
Estado de Recursos y Gastos y cuadros de Compatibilidades de los Estados Contables.
•
Exptes. N° 222/99, 603/99, 807/99, 1210/99, 1227/99, 201/00, 4/01, 15/01, 18/01 y 891/01,
que tratan las Contribuciones Figurativas y el Expediente N° 22/99 que tramita el pago del
canon por parte del Concesionario.
2
•
Informes de Auditoría N° 06/98, 27/99, 08/00, 10/00, 18/00, 30/00, 10/01, 12/01, 27/01,
42/01 y 03/02 elaborados por la Unidad de Auditoría Interna del ORSNA referidos a la
ejecución presupuestarias del período auditado.
III. ACLARACIONES PREVIAS
A- PAGO DE LAS CUOTAS 6° Y 7° DEL CANON BÁSICO (Vencimientos: 31/07/01 y
31/01/02)
A.I. CANON BÁSICO
El Contrato de Concesión, en su numeral 17, establece las reglas aplicables al canon:
♦ Monto: U$S 171.121.000 anuales, pagaderos en mitades, por semestre calendario vencido, en
dólares estadounidenses. (17.1.a).
♦ Vencimiento: Hasta un máximo de 30 días desde la culminación de los respectivos semestres
calendarios (17.1.b).
♦ Gastos ambientales: Se establece que en caso que el Concesionario incurra en gastos como
consecuencia de la corrección de los efectos de situaciones ambientales preexistentes a la
Toma de Tenencia, aquellos autorizados por el ORSNA, serán descontados del canon
inmediato posterior a la presentación de los certificados de obra (numeral 17.2 y 13.ix. del
Contrato de Concesión).
El numeral 17.1 del Contrato de Concesión establece que el canon que debe abonar el
Concesionario AA2000 debe actualizarse anualmente tomando como base las variaciones
producidas en el Producer Price Index for Finished Goods seasonally adjusted – Total (PPI). El
importe resultante de los cálculos de actualización debe abonarse en un solo pago anual dentro
de los noventa (90) días de culminado el año calendario sujeto a actualización. Conforme a ello,
el vencimiento del pago para la actualización correspondiente al 2001 operaba el 31 de marzo de
2002.
3
La mora en el pago del canon se produce de pleno derecho sin necesidad de interpelación alguna,
devengando un interés punitorio equivalente a una vez y media (1,5) la tasa de descuento para
operaciones comerciales del Banco de la Nación Argentina vigente durante cada día de mora.
Por Decreto N° 375/97 se constituye el Sistema Nacional de Aeropuertos (SNA), se crea el
ORSNA como Organismo Regulador del Sistema Aeroportuario, instruyéndose a la Jefatura de
Gabinete de Ministros para que prevea presupuestariamente los ingresos provenientes de la
percepción del canon de la concesión y su imputación específica para atender las mejoras y/o
reestructuraciones de los aeropuertos que integran el Sistema Nacional de Aeropuertos que no
sean objeto de concesión (conf. art. 11).
Vencimientos del período auditado: El período auditado comprende el vencimiento de las
cuotas 6° y 7°. Las actuaciones correspondientes al cumplimiento de las dos primeras cuotas
fueron analizadas en el Informe de Auditoría aprobado mediante Resolución AGN N° 143/01
(Act. 369/99-AGN). Las cuotas 3°, 4° y 5° obran en la Actuación 375/00-AGN, aprobada por
Resolución AGN N° 99/02.
Durante el transcurso del vencimiento de las cuotas correspondientes al periodo auditado han
tenido lugar una serie de acontecimientos en órbitas ajenas al Organismo Regulador que
repercutieron directa o indirectamente en el tema que se analiza en el presente por lo que para
una mejor comprensión de los temas a abordar, se dividirá la exposición en:
•
Hechos sucedidos con anterioridad al vencimiento de la cuota n° 6 del canon.
•
Hechos sucedidos en ocasión del vencimiento de la cuota n° 6° del canon correspondiente al
primer semestre de 2001.
•
Hechos sucedidos con posterioridad al vencimiento de la cuota 6°.
•
Hechos sucedidos con posterioridad al vencimiento de la cuota 7° del canon.
• HECHOS SUCEDIDOS CON ANTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6°
I.1. El Informe de la Comisión Decreto N° 301/01.
Previo al vencimiento de la cuota 6° y a raíz de los conflictos contractuales planteados en el
4
sector aeroportuario, el Poder Ejecutivo Nacional crea dentro de su órbita una Comisión
(Comisión Decreto N° 301/01) cuyo objeto es analizar las posiciones planteadas por el Estado
Nacional y el Consorcio AA2000 y generar una propuesta de conciliación que compatibilice los
intereses en pugna, salvaguardando el interés público y el interés patrimonial del Estado
Nacional bajo los siguientes lineamientos:
•
La propuesta conciliatoria tendría carácter de dictamen no vinculante y no susceptible de
impugnación judicial.
•
La propuesta elaborada por la Comisión debía contar con el previo y expreso consentimiento
de las partes para la continuación del trámite conciliatorio.
•
Si la propuesta no era consentida por las partes en el plazo de 15 días corridos a partir de su
notificación, se tendría por fracasada y culminado el trámite conciliatorio. En ningún caso los
esfuerzos conciliatorios podrían ser interpretados como reconocimiento de los hechos y
derechos invocados por la concesionaria contra el Estado Nacional.
•
Si la propuesta fuera consentida, debía girarse a la SIGEN a efectos de que se pronuncie
dentro del marco de las funciones de control asignadas por la Ley 24.156.
•
Producido el pronunciamiento de la SIGEN, las actuaciones debían girarse a la Procuración
del Tesoro de la Nación a efectos de que produzca el dictamen jurídico pertinente.
•
Producidos los dictámenes que anteceden, la Comisión debía elevar todo lo actuado al
Ministerio de Infraestructura y Vivienda, el cual confeccionaría los proyectos de norma
necesarios, elevando los mismos a consideración del PEN.
La Comisión Decreto N° 301 emite dos Informes: el Jurídico, firmado por el presidente de la
Comisión y el Técnico – Económico y Normativo firmado por los otros dos miembros1.
El Informe Jurídico considera que no es posible arribar a ningún tipo de propuesta conciliatoria
entre las partes, siendo sus fundamentos:
•
No existe comparación posible entre los incumplimientos en que incurrieron las partes; si
1
El Decreto N° 301/01 (9/09/01) designa como miembros de la Comisión al Dr. Juan Octavio Gauna, al Lic.
Narciso Muñoz y al Ing. Oscar Bouzo. Por Decreto N° 414/01 del 10/04/01 se nombra en reemplazo del Dr. Gauna,
al Dr. Antonio María Hernandez, quien se desempeñó como Presidente de la citada Comisión.
5
bien el Estado no ejerció adecuadamente sus facultades de control, ni ha resuelto con la
debida diligencia los reclamos que se le plantearon, ello no puede parangonarse con el
accionar de la Concesionaria que ha violado sustancialmente las obligaciones de pagar el
canon y de efectuar las inversiones previstas, además de presentar conflictos societarios que
han provocado la intervención judicial de AA2000 por parte del Juzgado Federal Penal N°3,
Secretaría N°52.
•
El Estado Nacional no presentó propuesta alguna por intermedio del Ministerio de
Infraestructura y Vivienda de la Nación ante esta Comisión, no siendo posible aceptar la
propuesta de conciliación de la Concesionaria sin afectar los intereses del Estado Nacional.
Conforme a lo antes mencionado, entiende que “La solución jurídica de este complejo problema
se encuentra en la aplicación de la ley y en el cumplimiento del contrato. En caso de no
producirse el cumplimiento estricto requerido deberá procederse a la rescisión del contrato de
concesión por culpa del Concesionario”. En lo que se refiere al objeto de la presente auditoría,
el dictamen aconseja “proceder a la inmediata exigencia de encuadramiento de AA2000 en
situación de cumplimiento estricto de todas las obligaciones de pago de canon adeudadas a la
fecha”.
El Informe Técnico Económico, en los temas vinculados al canon, llega a las siguientes
conclusiones:
•
El monto del canon contractual no puede modificarse excepto en el monto en que se vea
afectado por decisiones del Príncipe3, no previstas en el Contrato.
•
Los montos adeudados por canon correspondientes al año 2001 deben ser pagados
íntegramente a sus respectivos vencimientos semestrales.
2
La situación jurídica societaria del Concesionario dio origen a cuatro causas penales: 1)“KORZIN, Manuel y otros
p/extorsión y falsificación” (Expediente N° 3412/00), 2) “GUERENDIAN, Diego, BOMCHILL, Máximo,
EURNEKIAN, Eduardo y otros p/falsificación” (Expediente N° 6905/00), 3)”N.N. p/delito de acción pública”
(Expediente N° 8670/01) y 4)“KORZIN, Manuel y KORZIN Marcelo p/estafa” (Expte N°8714/01). Existe además
una causa comercial radicada ante el Juzgado Nacional de Comercio N°18, Sec. 36 a cargo del Dr. Javier Fernández
Moores, caratulada “Corporación América S.A. c/Corporación América Sudamericana S.A. c/medidas cautelares”.
3
Se entiende por factum principis o hecho del Príncipe a los actos de la autoridad pública, dictados en el ejercicio
de una potestad ordenatoria general de la economía o de la administración del país, que agravan sin culpa la
situación del cocontratante. La teoría del Hecho del Príncipe tiene su origen en el Derecho Francés y fue
recepcionada por la doctrina y jurisprudencia nacional.
6
•
Los montos adeudados por canon correspondiente a años anteriores deberán ser pagados
íntegramente el 31 de diciembre de 2001.
•
Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, si la resolución de los reclamos
pendientes determinase un importe a favor del Concesionario, este importe podría ser
descontado del importe del canon adeudado correspondiente a años anteriores.
Finalmente, en la búsqueda de una conciliación, propone incorporar la opción que el
Concesionario pueda abonar los saldos adeudados en concepto de canon o de plan de inversiones
en especie, por ejemplo, compensando los importes adeudados cediendo una participación
accionaria de AA2000 al Estado Nacional y/o entregando en devolución uno o más aeropuertos
concesionados.
Ambos Informes –el Jurídico y el Técnico Económico y Normativo- son remitidos al Presidente
de la Nación con fecha 19 y 24 de julio de 2001, respectivamente.
I.2. Primera Medida Cautelar
El jueves 26 de julio de 2001, es decir 2 días después de presentado el último Informe de la
Comisión Decreto N° 301, AA2000 presenta ante el Juez Federal de Resistencia, Pcia. del
Chaco, Dr. Carlos Rubén Skidelsky una medida cautelar previa, solicitando para su tratamiento
habilitación de la feria judicial. La causa es caratulada “Aeropuertos Argentina 2000 S.A. c/
Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar” (Expediente N° 117/01).
Con fecha 30 de julio de 2001 el Juez dicta un proveído por el cual se ordena agregar la
presentación efectuada y previo a su consideración, exige dar cumplimiento con lo dispuesto en
la Acordada 37/87 art.1° inc. g. (acreditación por parte del abogado actuante de su inscripción
ante la cámara federal con asiento en una provincia).
Con fecha 31 de julio los abogados patrocinantes de la parte actora (AA2000) dan cumplimiento
al proveído antes mencionado. En igual fecha, que coincide con el vencimiento de la cuota 6° del
7
canon, se hace lugar a la medida cautelar en los términos y con los alcances requeridos por
AA2000 en su escrito inicial. Así, el Juez Federal de Resistencia resuelve:
1. Ordenar al Estado Nacional abstenerse de exigir al Concesionario el pago del canon y el
cumplimiento de las inversiones, sin posibilidad de rescindir el contrato por dichas causales
hasta tanto recaiga sentencia definitiva que resuelva sobre el fondo de la acción principal,
que conforme manifiesta AA2000, ha de promover dentro del término previsto en el artículo
207 CPCCN (10 días siguientes a haberse trabado la litis).
2. Ordenar al Estado Nacional ejecutar las medidas positivas conducentes para hacer cesar los
efectos jurídicos dañosos de los actos, hechos y omisiones impugnados.
Los actos, hechos y omisiones a que se hacen referencia en los considerandos de la
Resolución son los que se mencionan a continuación:
•
El dictado del Decreto N° 698/01 que modifica el cuadro tarifario inicial que forma
parte del contrato de concesión.
•
El Convenio firmado entre la Ciudad Autónoma de Bs. As. y el Estado Nacional con
relación al Aeroparque Metropolitano, por el cual se establecen modificaciones a los
compromisos de inversión.
•
La falta de instrumentación de la política de cielos abiertos.
•
La no implementación del Plan Nacional de Radarización.
•
El ilegítimo accionar de los Estados provinciales respecto de los aeropuertos no
comprendidos entre los concesionados pertenecientes al Sistema Nacional de
Aeropuertos, que afectan la competencia y la lealtad comercial.
•
La tolerancia del Estado ante la falta de pago de tasa por Operadores Aéreos y en
particular de Aerolíneas Argentinas, empresa de la que el Estado es accionista.
•
Imposibilidad de cobro inmediato de los usuarios con participación estatal, como
EDCADASSA, INTERBAIRES, Aerolíneas Argentinas, por aplicación del Decreto N°
896/01 sobre Déficit Cero.
3- Ordenar al Estado Nacional que habilite a la parte actora a competir en condiciones de
igualdad en los concursos y/o licitaciones por los aeropuertos no concesionados.
8
Por último, la medida judicial resuelve tener como caución suficiente de la cautelar la garantía de
ejecución del contrato de concesión, y establece que a los efectos del anoticiamiento y
cumplimiento de la cautelar decretada, los oficios a librar al Estado Nacional -Jefatura de
Gabinete de Ministros, Ministerio de Infraestructura y Vivienda y ORSNA-, deberán ser
diligenciados por la parte actora. Como se verá más adelante, no obstante el peligro en la demora
alegado por el Concesionario en su presentación de fecha 26 de julio de 2001, la notificación al
ORSNA de la cautelar dictada recién se efectúa con fecha 08 de enero de 2002, es decir 5 meses
después.
• HECHOS SUCEDIDOS EN OCASIÓN DEL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6° .
I.3. Expediente 666/01-ORSNA
Con fecha 31 de julio de 2001 –en oportunidad de vencer el plazo para el pago de la cuota 6° del
canon- AA2000 presenta una nota al Organismo Regulador en la que manifiesta que ha quedado
de hecho en suspenso el cumplimiento de la obligación de pago del canon en virtud de la
indefinición acerca de los reclamos efectuados y la no conclusión de las labores de la Comisión
Decreto N° 301/01. Manifiesta, además, que adelantará solamente la suma de $14.350.000
(pesos catorce millones trescientos cincuenta mil) para ser destinados exclusivamente a urgentes
inversiones en materia de seguridad aérea y operabilidad del Grupo A de Aeropuertos.
El 1° de agosto de 2001, por Resolución N° 99-ORSNA, se rechaza la presentación efectuada
por AA2000, intimando a la empresa a depositar la suma de u$s 85.560.500 (dólares
estadounidenses ochenta y cinco millones quinientos sesenta mil quinientos), más los intereses
que correspondan.
Con fecha 28 de agosto de 2001 el Concesionario informa al ORSNA que el 17 de agosto de
2001 interpuso recurso jerárquico ante el Ministro de Infraestructura y Vivienda contra la
Resolución antes mencionada. Cabe aclarar que contra las decisiones del Organismo Regulador
no procede el recurso jerárquico sino el de alzada por tratarse de un Ente Autárquico, y que en
uno u otro caso, el recurso debió ser presentado ante el mismo organismo que dictó el acto
impugnado (conforme art.90 del Decreto N°1759/72 T.O. 1991), quién luego debía elevar las
9
actuaciones para su resolución. No obstante y en virtud del principio de informalismo que rige el
Procedimiento Administrativo, el Ministerio dio trámite a dicho recurso, originando el
expediente EXMINFRAVI N° 559-000387/2001.
El 6 de agosto de 2001 el Ministerio de Infraestructura y Vivienda es puesto en conocimiento por
el Presidente del ORSNA que el Concesionario no ha depositado la suma de $14.350.000 a que
aludía en su presentación del 31 de julio.
Con fecha 29 de octubre de 2001, es decir 73 días corridos (o 50 días hábiles administrativos)
después de presentado el recurso, el Subsecretario de Transporte Aerocomercial remite al
ORSNA copia de las actuaciones y solicita la remisión de los antecedentes pertinentes a efectos
de proseguir con el trámite. Los antecedentes son enviados por el Organismo Regulador con
fecha 05/11/01 y agregados al expediente EXMINFRAVI N° 559-000387/2001 el 23/11/01. Al
cierre del trabajo de campo, el Organismo Regulador no tenía conocimiento de que la
Administración Central se hubiera pronunciado sobre la impugnación efectuada a la Resolución
ORSNA N° 99/01, ni cuál era el estado de trámite del expediente.
• HECHOS SUCEDIDOS CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6°
I.4. Acta Compromiso
El 9 de agosto de 2001 se firma un Acta Compromiso entre el Ministerio de Infraestructura y
Vivienda, en su carácter de Autoridad de Aplicación y un representante del Concesionario
AA2000. El Acta surge como consecuencia de “no haberse arribado a una propuesta
conciliatoria consentida por las partes” mediante la Comisión Decreto N° 301/01.
El Acta se centra en dos cuestiones que considera fundamentales:
•
Encontrar un rápido y eficaz mecanismo de resolución de controversias a fin de no afectar la
continuidad del servicio público:
A tal fin, resuelve someter a compromiso arbitral todos los reclamos efectuados entre sí por el
Estado Nacional y el Concesionario hasta la fecha de readecuación del contrato, previéndose su
resolución por un Tribunal Arbitral de Derecho a ser elegido entre el Tribunal del Centro
10
Internacional de Arbitrajes de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) o la Corte
Internacional de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional de París.
•
Readecuar el Contrato de Concesión a los objetivos de la política aeroportuaria:
Se fijan las bases sobre las cuales se propicia dicha readecuación, siendo ellas: a) la
responsabilidad del Concesionario en la realización de las obras aeroportuarias, b) el régimen de
penalidades, c) el traslado del Aeropuerto
Jorge Newbery, d) la reducción de las tasas
integrantes del Cuadro Tarifario.
La vigencia del Acta Compromiso queda supeditada a la aprobación que de dicho documento
efectúe la Sindicatura General de la Nación y la Procuración del Tesoro de la Nación; hasta
tanto ello no ocurra, ninguna de las partes puede invocar la misma para fundar ningún reclamo.
La cláusula quinta establece que el Ministerio y el Concesionario, en forma conjunta, acordarán
la readecuación del Contrato y los términos del compromiso arbitral en un plazo improrrogable
de 90 días corridos, computados desde la notificación del Estado Nacional al Concesionario de la
aprobación de este documento por parte de la Sindicatura General de la Nación y la Procuración
del Tesoro de la Nación. Es condición esencial del acuerdo que éste debe ser íntegro, es decir,
debe comprender tanto la propuesta de readecuación del contrato de concesión como el
compromiso arbitral. Transcurrido dicho plazo sin obtenerse el acuerdo en forma total, el acta
compromiso pierde vigencia de pleno derecho, sin necesidad de notificación alguna. Asimismo,
se deja expresamente establecido que la suscripción del Acta no suspende las obligaciones y los
derechos del Estado Nacional y del Concesionario, ni implica la renuncia o desistimiento de
derechos y/o acciones.
En lo que se refiere al pago del canon, la cláusula séptima establece: “El impacto en el canon
como consecuencia de los menores ingresos esperados o los mayores costos operativos
generados que acredite fundadamente el Concesionario, producto de la readecuación del
Contrato de Concesión será evaluado por el ORSNA en su condición de autoridad de aplicación
del Contrato de Concesión y, de corresponder, propondrá al Poder Ejecutivo Nacional la
11
fijación del canon en base a lineamientos que oportunamente se fijen. Ello, sin perjuicio de que
tuviere que considerarse oportunamente el impacto que pudiere resultar del laudo arbitral. En
consecuencia, la eventual modificación que pudiere operarse en el canon vigente será producto
de las nuevas condiciones que se establezcan sin que ello pueda significar o interpretarse como
una renegociación contractual entre las partes. La situación económico-financiera en base a la
cual se determinará el canon deberá tener en cuenta una tasa interna de retorno para los
accionistas de proyectos internacionales de similares características en la República Argentina,
en el marco de la razonabilidad que debe reunir aquella en las actividades de servicio público.
En el caso de que el Concesionario no estuviese de acuerdo con el valor establecido, su
determinación formará parte de la controversia que se someterá al Tribunal Arbitral...”.
I.5.Sindicatura General de la Nación: Pronunciamiento sobre el Acta Compromiso
La SIGEN entiende que resulta ajena a su competencia pronunciarse sobre la “aprobación” o no
del Acta en análisis, por ende dicho pronunciamiento lo realiza sobre la base de las competencias
atribuidas por la Ley de Administración Financiera para ejercer funciones de control (arts. 103 y
104 inc. i) y j) - Ley 24.156). (Nota N° 2835 de fecha 11 de octubre de 2001 dirigida al Ministro
de Infraestructura y Vivienda).
Aclarado el marco dentro del cual ejercerá su competencia, dicho Organismo efectúa las
siguientes consideraciones:
•
El Acta equipara, al conferirle condición de objeto negociable, derechos no controvertibles e
inclusive exigibles –como son los importes por cánones adeudados cuyo monto, a esa fecha,
asciende a la suma de u$s 206.500.000- con reclamos del concesionario que revisten carácter
dudoso o litigiosos.
•
No existe equivalencia entre los incumplimientos del concesionario con los supuestos
incumplimientos del concedente, no pudiendo considerarse como válida la “exceptio non
adimpleti contractus” invocada por el administrado para justificar las inejecuciones de sus
prestaciones.
12
•
Aún cuando se comprobara fehacientemente los agravios planteados por el concesionario,
ellos no exceden el alea normal de los negocios.
•
Los cambios que pretende introducir la readecuación del contrato darían por resultado un
negocio nuevo efectuado bajo la modalidad de contratación directa, alterando la ecuación
económica financiera del contrato, con manifiesto apartamiento de las previsiones licitatorias
y legales.
•
Al mismo tiempo, se vería afectado el principio de igualdad de trato entre los oferentes
intervinientes en la licitación, generando potencial litigiosidad con resultado adverso al
interés público.
•
Con relación al sometimiento ante un Tribunal Arbitral Internacional, entiende que se estaría
colocando al Estado en una situación de virtual indefensión toda vez que para resolver los
conflictos planteados se estaría renunciando a instancias administrativas y judiciales locales y
sometiéndolo a un resultado incierto de un tribunal arbitral. A ello debe agregarse el
dispendio generado por los costos de árbitros y peritos.
•
En materia de canon sostiene: “Con relación a la cláusula séptima vinculada con eventuales
variaciones del canon, y octava, que acuerda condiciones generales aplicables a la
concesión, se estima que las mismas constituyen un total apartamiento de las condiciones
que rigieron la licitación y sirvieron de base a la oferta presentada por Aeropuertos
Argentina 2000. En efecto, a mero título de ejemplo, cabe destacar que se establece la
formulación de una nueva ecuación económico-financiera en base a la cual determinar el
canon y la tasa interna de retorno resultante”.
Finalmente, el dictamen de la SIGEN concluye diciendo: “Este Órgano Rector estima que
correspondería proceder a intimar y emplazar al concesionario al inmediato cumplimiento del
pago de los cánones adeudados a la fecha y la presentación de un plan de regularización del
programa de inversiones comprometidas en el contrato, acompañado por el depósito de los
13
montos previstos en el art. 10.1 del Contrato de Concesión más sus intereses. Todo ello bajo
apercibimiento de rescindir el contrato por culpa exclusiva del particular”.
En igual fecha (11/10/01) la SIGEN pone en conocimiento del Presidente de la Nación la
opinión vertida sobre el Acta Compromiso y la recomendación que efectuara al Ministro de
Infraestructura y Vivienda por entender que los hechos descriptos podrían resultar
potencialmente perjudiciales a los intereses públicos.
I.6. Pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación.
Con fecha 29 de octubre de 2001 se pronuncia dicho Organismo. Aclara que la opinión solicitada
lo es sobre el Acta Compromiso que fuera inicialada entre el Ministerio de Infraestructura y
Vivienda y el representante de AA2000 ad referéndum de la Sindicatura General de la Nación y
de la Procuración del Tesoro. Considera que por tratarse de una readecuación del Contrato de
Concesión aprobado oportunamente por el Decreto N° 163/98, el principio del paralelismo de las
competencias y de las formas exigiría que –de compartir la Comisión creada por el artículo 1°
del Decreto N° 301/01 el contenido del Acta Acuerdo y de no merecer ella objeciones jurídicasfuera aprobado por medio de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional. No obstante lo antes
aclarado, considera que previo a dictaminar sobre el fondo de la cuestión planteada corresponde
que se expida el Concesionario, el Servicio Jurídico del Ministerio de Infraestructura y Vivienda
y su titular respecto de las observaciones formuladas por la SIGEN. Posteriormente, y de
considerarse procedente, deberá elaborarse en el ámbito del Ministerio el proyecto de decreto
sobre el cual deberá dictaminar la Dirección de Asuntos Legales de la Secretaría Legal y Técnica
de la Presidencia de la Nación, siendo dicho dictamen previo al pronunciamiento de la
Procuración del Tesoro.
I.7. Ampliación de la Medida Cautelar dictada con fecha 31 de julio de 2001.
El 1° de noviembre de 2001, es decir a 3 días de dictaminar la Procuración del Tesoro y a 4
meses de presentada la primer medida cautelar aún sin notificar, AA2000 solicita la ampliación
de la misma. Argumenta para ello que median causas graves determinantes de fuerza mayor que
14
obstan al normal desarrollo de la relación contractual. Aclara que a la fecha no había procedido a
diligenciar los oficios oportunamente librados con motivo de la medida cautelar dictada con
fecha 31 de julio de 2001.
Entre las razones de fuerza mayor aludidas en su presentación pueden mencionarse:
•
La guerra internacional contra el terrorismo desatada a partir del atentado del 11 de
septiembre de 2001.
•
La falta de financiamiento y crédito nacional e internacional.
•
La ley del déficit cero (que fuera alegada en su anterior presentación).
•
El agravamiento de los incumplimientos de terceros: usuarios o clientes del servicio,
operadores del servicio de la aeronavegación.
•
Actos administrativos viciados de manifiesta incompetencia en el control de inversiones:
Cuestiona las resoluciones dictadas por el ORSNA sobre remediación ambiental e incluye las
opiniones vertidas por la Comisión Decreto N° 301/01 y la SIGEN respecto al grado de
cumplimiento con las inversiones comprometidas para el primer trienio y la necesidad de la
aprobación previa de los Planes Maestros, no obstante no constituir las mismas actos
administrativos, y por ende no ser dichas opiniones productoras de efectos jurídicos para el
Concesionario.
Posteriormente, AA2000 presenta una nueva ampliación de la medida cautelar. En esta
oportunidad solicita se ordene al ORSNA abstenerse de exigir la ampliación del monto de la
Garantía de Inversiones prevista en el numeral 10.2 del Contrato de Concesión, debiéndose
considerar provisionalmente a tal efecto como monto de referencia el total de las inversiones
denunciadas por la actora, manteniéndose en estos términos hasta tanto recaiga sentencia en las
actuaciones principales. (Cabe recordar que dicho numeral establece que la garantía presentada
es por períodos renovables de 30 meses, por un 10% del monto de la inversión correspondiente a
dicho período).
15
Con fecha 14 de noviembre la ampliación de la medida es concedida por el Juez Federal de
Resistencia, haciendo nuevamente lugar a todos los requerimientos efectuados por el
Concesionario. Básicamente se establece en la parte Resolutiva que:
1. El Estado Nacional debe abstenerse de exigir al concesionario el cumplimiento de las
inversiones, tanto las de infraestructura como las de remediación ambiental.
2. Ordena al Estado Nacional efectuar el cómputo de los plazos del primer período de
evaluación de las inversiones conforme a lo dispuesto por la Resolución ORSNA N° 250/00.
3. La apreciación del cumplimiento temporal del Plan de Inversiones debe considerarse a partir
de la efectiva aprobación del ORSNA de los Planes Maestros.
4. El ORSNA debe abstenerse de requerir la ampliación del monto de la garantía de inversión.
5. A los efectos del control externo de las obligaciones del Estado Nacional y AA2000, debe
tomar la intervención de ley la Auditoría General de la Nación.
I.8. Recurso de Apelación directa ante la Corte
El 8 de enero de 2002 –es decir, 5 meses después de dictada la primera medida cautelar- el
Estado Nacional es notificado de la misma. Las notificaciones se producen días previos al
vencimiento del pago de la cuota 7° del canon (31/01/02) y en un momento de gran
incertidumbre política y económica, al que se suma el receso en el Poder Judicial.
Con fecha 18 de enero de 2002 el ORSNA -a través de su letrado apoderado conjuntamente con
un representante del Ministerio de Infraestructura y Vivienda y con el patrocinio del Procurador
del Tesoro de la Nación- interpone recurso de apelación directa ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nación en los términos del art.195 bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación,
solicitando habilitación de feria judicial. Los autos se denominan: “Van Lacke Carlos A. por el
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) s/ su presentación en
autos “Aeropuertos Argentina 2000 S.A. c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar” (Exp:
Letra “V”, N° 12/02).
16
La presentación del recurso tiene como finalidad (conforme la nueva redacción del art.195 bis
CPCCN4), lograr la revocación de las providencias de fechas 31 de julio y 14 de noviembre ut
supra mencionadas y suspender las medidas cautelares dictadas en los autos de referencia,
tornando nuevamente exigibles el cumplimiento de las obligaciones a cargo del Concesionario,
entre las cuales se encuentra el pago del canon.
Los representantes del Estado Nacional se agravian de cada uno de los argumentos esgrimidos
por el Concesionario como de los alcances de los pronunciamientos del magistrado. Son sus
fundamentos:
•
La incompetencia del juez para entender en la medida planteada por no ser el juez del
contrato ni ser el juez del domicilio de las partes.
•
La decisión del juez viola lo dispuesto por el art.195 CPCCN, reformado por la Ley 25.453
de Equilibrio Fiscal en donde se establece que: “Los jueces no podrán decretar ninguna
medida cautelar que afecte, obstaculice, comprometa, distraiga de su destino o de cualquier
forma perturbe los recursos propios del Estado...”
•
La identidad de objeto entre la medida cautelar y la cuestión de fondo.
•
La falta de proporcionalidad de la medida dictada.
•
La ausencia de verosimilitud del derecho alegado por AA2000: Al analizar este punto se trata
de demostrar la ausencia de este requisito en cada uno de los actos, hechos y omisiones que
se le imputan al Estado Nacional y a los que hace referencia el magistrado en los
considerandos de las providencias de fecha 31 de julio y 14 de noviembre de 2001.
•
La ausencia del peligro en la demora y de un daño jurídico irreparable.
4
El artículo 18 de la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario modificó el artículo 195
bis del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La nueva redacción establece: “Cuando se dicten medidas
cautelares que en forma directa o indirecta afecten, obstaculicen, comprometan o perturben el desenvolvimiento de
actividades esenciales del Estado Nacional, las Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las
Municipalidades, de sus reparticiones centralizadas o descentralizadas, o de entidades afectadas a alguna actividad
de interés estatal, podrá interponerse recurso de apelación directamente ante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. La presentación del recurso tendrá por si sóla efecto suspensivo de la resolución dictada. La Corte Suprema
de Justicia de la Nación requerirá la remisión del expediente. Recibido éste, conferirá traslado con calidad de autos a
la parte que peticionó la medida por el plazo de cinco (5) días. Contestado el traslado o vencido el plazo para
hacerlo, previa vista al Procurador General de la Nación dictará sentencia confirmando o revocando la medida”.
17
•
La afectación del interés público que conlleva el dictado de la medida cautelar.
•
La vulneración del principio de división de poderes.
•
La situación de indefensión en la que se deja al Estado Nacional frente al Concesionario.
•
La insuficiencia de la contracautela otorgada no obstante la importancia de los bienes
jurídicos en juego.
•
Los graves vicios que surgen de las resoluciones atacadas: En este punto, se agravia la
demandada en virtud de que las resoluciones notificadas no fueron acompañadas de copias
de las presentaciones efectuadas por AA2000 ni de documental oportunamente adjuntada,
afectando con ello su derecho de defensa en juicio.
Con fecha 21 de enero de 2002 la Corte libra oficio al Juzgado de Primera Instancia a fin de que
remita con carácter de urgente el expediente por donde tramitaron las medidas cautelares en
análisis. Si bien el oficio fue recibido por el Juzgado con fecha 25 de enero de 2002, el
magistrado dicta una providencia el 30 de enero de 2002 por la cual condiciona el envío de las
actuaciones a la presentación por la parte actora de la constancia de los oficios oportunamente
diligenciados.
El 1° de febrero de 2002 el Concesionario presenta un escrito a fin de que el Juez Federal de
Resistencia dicte una medida cautelar decretando la inaplicabilidad al caso concreto del efecto
suspensivo de la medida precautoria dispuesta por el art.18, 2° párrafo in fine, de la Ley 25.561
ut supra citada -es decir la inaplicabilidad del artículo mediante el cual se modifica la redacción
del art.195 bis CPCCN.
El 4 de febrero de 2002 el Magistrado dicta una providencia en la cual sostiene que “...la
inaplicabilidad -solicitada en la presente por la accionante-, del efecto suspensivo previsto en el
artículo 18 de la Ley 25.561, implicaría una eventual modificación de la Cautelar ya dictada;
18
por lo que, en concordancia con lo previsto en el art. 203 del C.P.C.C.N5, corresponde correr
traslado del pedimento así formulado, al Estado Nacional...”.
Con fecha 11 de febrero de 2002 el ORSNA interpone recurso de reposición en los términos del
art.238 del CPCCN6 con apelación en subsidio contra la providencia de fecha 04 de febrero de
2002 dictada en los autos “Aeropuertos Argentina 2000 S.A. c/Poder Ejecutivo Nacional
s/Medida Cautelar”. En dicha oportunidad, y a efectos de evitar mas dilaciones en las
actuaciones de referencia, solicita se forme incidente. La apelante considera que existe una
incorrecta apreciación por parte del Juez. Sus argumentos son:
•
El tribunal competente para expedirse sobre la forma en que debe concederse el recurso es
aquel ante quién se interpuso (o su superior), quien además tiene competencia para
concederlo. En el supuesto en análisis el juez competente para pronunciarse es la Corte
Suprema de Justicia de las Nación.
•
La parte actora, a través del subterfugio del planteo de inconstitucionalidad lo que pretende
es que el Juez de Resistencia se pronuncie sobre la forma en que debe ser otorgado el
recurso, no obstante no ser el juez del recurso ni el competente para concederlo.
•
Al haber sido solicitadas las actuaciones por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el
magistrado ha perdido la competencia para seguir entendiendo en estas actuaciones, hasta
tanto el máximo tribunal se expida.
•
No se configura el supuesto del art.203 del CPCCN, ya que lo solicitado por la parte actora
no supone una ampliación, modificación ni sustitución de la cautelar dictada.
•
Con su accionar, la parte actora persigue la declaración de inconstitucionalidad de una
norma de jerarquía legal por una vía directa no autorizada: la medida cautelar autónoma.
5
El artículo 203 del CPCCN se refiere a las Modificaciones de las Medidas Cautelares, estableciendo en su último
párrafo “...La resolución se dictará previo traslado a la otra parte por el plazo de cinco días, que el juez podrá
abreviar según las circunstancias”.
6
El artículo 238 del CPCCN establece: “El recurso de reposición procederá únicamente contra las providencias
simples, causen o no gravamen irreparable, a fin de que el juez o tribunal que las haya dictado las revoque por
contrario imperio”.
19
Con fecha 13 de febrero de 2002 el Organismo Regulador en subsidio contesta el traslado
ordenado por el Juez Federal de Primera Instancia (Providencia del 04/02/02), solicitando el
rechazo de la medida cautelar peticionada por AA2000 con fecha 01 de febrero de 2002. Los
argumentos vertidos son:
•
La falta de competencia del magistrado: en este punto el ORSNA reitera los argumentos
esgrimidos en su presentación del 11 de febrero de 2002 -Recurso de Reposición con
Apelación en subsidio-, aportando un nuevo elemento: el pronunciamiento que efectuara la
Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre la validez de la norma cuestionada en autos
“Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos: “Smith, Carlos
Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional s/sumarísimo” (01/02/02).
•
La ausencia de los requisitos necesarios para el otorgamiento de una medida cautelar:
verosimilitud del derecho y peligro en la demora.
•
La constitucionalidad del art.18 de la Ley 25.561: En este punto el Organismo Regulador
rebate cada uno de los argumentos esgrimidos por el Concesionario, y explica la procedencia
de su aplicación al caso concreto.
Con fecha 19 de febrero de 2002 la Corte Suprema de Justicia de la Nación en ocasión de
pronunciarse sobre el recurso de apelación directa interpuesto por el ORSNA, dispone
suspender las resoluciones de fechas 31 de julio y 14 de noviembre de 2001, sin que ello
implique pronunciamiento sobre el fondo del recurso.
El 25 de abril de 2002 se sanciona la Ley 25.587 que deroga el art.195 bis del CPCCN,
estableciéndose en su art.8° que en los supuestos en que se hubiese interpuesto recurso de
apelación directo ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dicho Órgano deberá remitir a
las respectivas Cámaras de Apelaciones las actuaciones que se encontraran pendientes de
decisión para su resolución. Se ha tomado conocimiento de que el expediente fue remitido con
fecha 14 de junio de 2002 a la Cámara Federal de Resistencia, Provincia del Chaco. Al 22 de
agosto de 2002 la actuación en análisis se encontraba radicada en el Juzgado en lo Contencioso
Administrativo Federal N° 5, Secretaría N° 9, a cargo de la Dra. Norma Córdoba.
20
• HECHOS SUCEDIDOS CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 7°
.
I.9. Expediente 666/01-ORSNA
Con fecha 31 de enero de 2002 el ORSNA resuelve: a) intimar al concesionario para que en un
plazo perentorio de 48 hs. haga efectivo el pago de lo adeudado bajo apercibimiento de arbitrar
las medidas pertinentes para obtener el cumplimiento de la prestación, b) poner en conocimiento
del Estado Nacional Concedente lo resuelto. (Conf. Acta de Directorio N° 2). A tal efecto se
dicta la Resolución 2/02-ORSNA que fuera notificada en igual fecha al Concesionario, y con
fecha 01 de febrero de 2002 al Jefe de Gabinete y al Ministro de Justicia y Derechos Humanos
a/c interinamente del Ministerio de Infraestructura y Vivienda.
El 22 de febrero de 2002 el Concesionario impugna la Resolución ORSNA N°2/02, siendo sus
argumentos: 1) el estado de indefinición de los reclamos efectuados, 2) la existencia de medidas
cautelares oportunamente notificadas al Organismo Regulador, 3) el agravamiento de la
situación del concesionario como consecuencia del dictado de la Ley 25.561 de “Emergencia
Pública y reforma del Régimen Cambiario”, 4) el procedimiento de renegociación del contrato
establecido mediante Decreto N° 293/02 que ha dejado en suspenso la exigibilidad del
cumplimiento de la obligación del pago del canon hasta tanto concluya el mismo. Concluye su
recurso manifestando: “advirtiendo las urgencias y necesidades del Estado Nacional y
manteniendo en todos sus términos los reclamos administrativos y judiciales en curso y a las
resultas de los mismos, AA2000 en testimonio de buena fe y como colaboración administrativa
adelanta como prestación dineraria la suma de un millón de pesos ($ 1.000.000) según consta
en la transferencia a la cuenta bancaria del ORSNA cuya copia se adjunta anexa a la presente”.
De los extractos bancarios surge que la suma se deposita efectivamente el 26 de febrero de 2002.
Con fecha 25 de febrero de 2002 emite dictamen la Gerencia de Coordinación y Asuntos
Legales, ampliando sus fundamentos con fecha 27 de febrero de 2002. El dictamen aclara que el
recurso es extemporáneo por encontrarse vencidos los plazos previsto por la norma, dando al
mismo el trámite de denuncia de ilegitimidad (conf. art.1 apartado 6 de la Ley de Procedimientos
21
Administrativos). Con relación a los argumentos vertidos por el Concesionario el dictamen
sostiene:
•
No es posible invocar la exceptio non adimpleti contractus7 en virtud de no existir a la fecha
resolución firme sobre la misma y teniendo en consideración las particularidades que posee
el contrato que rige la relación entre el Estado Nacional y AA2000.
•
Las medidas cautelares se hayan suspendidas en virtud de la Resolución de la Corte de fecha
19 de febrero de 2002.
•
No se encuentra debidamente acreditado el agravamiento a que hace mención el
Concesionario producto de la sanción de la Ley de Emergencia, y en caso de existir
realmente una alteración de las condiciones previstas en el contrato de Concesión, las
mismas deberán demostrarse fehacientemente en la oportunidad de analizar concretamente
dicho Contrato por la Comisión que a dichos fines se conforme, sin que ello implique -en
esta instancia- considerar que existen elementos válidos que justifiquen el incumplimiento en
que se encuentra incurso el Concesionario, ni que permitan entender que podrían verse
alterados los términos de la Resolución ORSNA N° 2/02.
•
El hecho de que se encuentre prevista una renegociación no implica que se encuentre exento
de cumplir con las obligaciones que tiene a su cargo.
•
La Resolución ORSNA N°2/02 es plenamente exigible en virtud de los principios de
legitimidad y ejecutoriedad del acto administrativo, debiéndose continuar con los trámites
necesarios a los fines de lograr la finalidad perseguida con su emisión.
El dictamen considera conveniente dejar sentado los derechos que le asisten al Estado y que
deben quedar debidamente resguardados en lo que respecta a las sumas adeudadas por el
Concesionario, sin perjuicio de considerar lo expresamente establecido en el Contrato de
7
La exceptio non adimpleti contractus es la excepción de incumplimiento del cocontratante basada en el
incumplimiento por parte del Estado de las obligaciones a su cargo. El funcionamiento de este instituto en el
Derecho Administrativo tiene carácter excepcional cuando se trata de servicios públicos, por encontrarse
comprometido el cumplimiento de una finalidad pública. Para que la exceptio prospere el contratista debe probar y
acreditar que el "hecho de la Administración" le ha creado una "razonable imposibilidad" de cumplir con las
obligaciones emergentes del contrato. No podrá ser alegada cuando se trate de una "simple dificultad", o de una
"mera desinteligencia" entre él y la Administración, cuyos resultados no tengan como razonable consecuencia
22
Concesión con relación a afectar la garantía o rescindir el Contrato. En lo que se refiere al
carácter que se pretende dar al depósito –prestación dineraria- el área jurídica entiende
improcedente tal calificación aconsejando tomar el mismo en concepto de pago de las sumas
reclamadas. Los argumentos vertidos por la Gerencia fueron reproducidos en la Resolución
ORSNA N° 46/02.
El 26 de febrero de 2002 se notifica al Concesionario que la suma depositada será imputada –una
vez conformados los saldos deudores de esa Empresa- a multas, intereses y canon, en ese orden
de prelación y hasta su concurrencia.
Con fecha 26 de marzo de 2002 el Concesionario nuevamente deposita la suma de $ 1.000.000,
reiterando los depósitos por igual monto con fecha 29 de abril de 2002, 22 de mayo de 2002 y 25
de junio de 2002, siempre en carácter de prestación dineraria. El ORSNA, en todos los casos,
considera improcedente dicha calificación y lo imputa de igual manera que al depósito de fecha
26 de febrero de 2002.
I.10. Expediente 152/02 - Presentación judicial promoviendo juicio ejecutivo contra AA2000.
Con fecha 27 de febrero de 2002 se reúne el Directorio del ORSNA. El Presidente manifiesta,
en dicha oportunidad, que a partir de la asunción del nuevo Directorio (11/02/02) se vino
efectuando un análisis del comportamiento del Organismo en relación con el cumplimiento de
los cometidos y obligaciones asignadas por los Decretos N° 375/97 y N° 163/98. En materia de
canon pone de manifiesto la disimilitud de criterio con las acciones seguidas hasta la fecha con
relación al cobro del canon correspondiente a las cuotas de 2001 (ambas impagas) como a la
deuda que mantiene el Concesionario por cuotas correspondientes a otros períodos. (Acta de
Directorio N° 7).
En reunión de Directorio del día 19 de marzo de 2002 el Presidente informa que la deuda que
mantiene el concesionario en concepto de canon, más actualizaciones e intereses devengados,
impedirle el cumplimiento de sus propios deberes y obligaciones. (Conf. Marienhoff, Tratado de Derecho
Administrativo, T.III-A, pág. 376 y ss)
23
asciende a la suma de u$s 350.720.658,73. Considera que, en forma urgente, deben
implementarse nuevos cursos de acción a fin de lograr el efectivo cumplimiento de la obligación
por parte de AA2000, compartiendo el dictamen de la Gerencia de Asuntos Legales y
Administrativos en donde se analiza la competencia del ORSNA para iniciar acciones judiciales
contra el Concesionario. Sobre la base de lo antes mencionado, el Directorio resuelve por
unanimidad instruir a la Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos, para que inicie las
acciones legales y judiciales correspondientes. (Acta de Directorio N° 15).
a) La demanda judicial
Con fecha 25 de marzo de 2002 se promueve el juicio ejecutivo contra AA2000 para el cobro del
canon. El monto requerido (u$s 350.720.658,73) es lo adeudado por el Concesionario al 31 de
diciembre de 2001, comprendiendo los importes correspondientes a las cuotas 6° y 7° -Primer y
Segundo Semestre de 2001.
La demanda presentada recayó en el Juzgado N° 5 en lo Contencioso Administrativo Federal a
cargo de la Dra. Norma Córdoba. Con fecha 3 de abril de 2002 la Juez fue recusada por el
ORSNA. Actualmente el expediente se encuentra radicado en el Juzgado N° 1 a cargo del Dr.
Marinelli.
En el escrito de presentación el ORSNA manifiesta que el Concesionario ha incumplido con el
pago del canon, sin que existan motivos que permitan a éste eximirse del mismo. Aclara que en
el contrato oportunamente celebrado con AA2000, el pago del canon fue establecido en valor
dólar, por lo cual la suma adeudada lo es en esa moneda, o en su caso en la moneda de curso
legal de la República Argentina, al cambio que tenga la paridad con el dólar estadounidense en el
Mercado Libre al día del efectivo pago. Los principales argumentos esgrimidos por el
Organismo Regulador en la demanda son:
•
No está prevista la posibilidad de efectuar descuentos o incumplimientos automáticos y
unilaterales de los montos que deben abonarse.
•
Sólo caben las deducciones en los supuestos establecidos en el Contrato de Concesión
(cuestiones ambientales preexistentes a la Toma de Tenencia) o situaciones que han
24
merecido autorización del ORSNA, a propuesta del Concesionario, y en el marco de un
adecuado resguardo del interés público comprometido.
•
El no pago del canon constituye para el Concesionario un enriquecimiento sin causa, ya que
éste continua percibiendo de los usuarios las correspondientes tasas y los restantes ingresos
no aeronáuticos de la explotación comercial de los aeropuertos concesionados.
•
No existe a la fecha pronunciamiento firme que establezca, en forma cierta, la falta de
cumplimiento del Estado de las obligaciones a su cargo.
•
La exceptio non adimpleti contractus no rige en determinados contratos administrativos,
como la licencia o concesión de servicio público.
•
La falta del pago del canon compromete la actuación del ORSNA en lo que se refiere a sus
objetivos y funciones, con graves consecuencias para el interés público, en especial para la
seguridad aérea y los derechos de los usuarios aeroportuarios. Esta incidencia se ve
claramente si se tiene presente que es el ORSNA el encargado de realizar las inversiones en
materia de mejoramiento de la infraestructura aeroportuaria en los aeropuertos no
concesionados.
Por último, el ORSNA informa que procederá en forma inmediata a cursar nota al Bco.
Sudameris Argentina a efectos de que gire a ese Organismo la garantía de cumplimiento de
contrato cuyo monto asciende a la suma de U$S 10.551.724. Cabe aclarar que al cierre del
trabajo de campo el ORSNA no había procedido a ejecutar dicha garantía.
Asimismo señala que ha iniciado los trámites administrativos correspondientes a efectos de que
el Procurador General del Tesoro tome debido conocimiento e intervenga en los autos en análisis
como Organismo superior y coadyuvante de la acción entablada, en virtud de la magnitud de los
intereses estatales en juego.
b) La posición de la Procuración del Tesoro de la Nación
En igual fecha de la presentación judicial (25/03/02) y mediante Nota ORSNA N°138-02 se
informa al Sr. Procurador del Tesoro de la Nación (PTN) la acción iniciada acompañando copia
de la misma. En dicha oportunidad se solicita su intervención en el supuesto de considerarlo éste
25
necesario, teniendo en cuenta la magnitud de los intereses estatales en juego. Con fecha 02 de
abril de 2002 y en respuesta a la nota antes mencionada, el Procurador del Tesoro de la Nación
solicita al Presidente del ORSNA indique cuál es la norma que atribuye legitimación activa al
ente para promover el reclamo del canon impago, expresando: “Toda vez que la demanda de que
se trata está siendo objeto de estudio por parte de este Organismo, en especial en lo relativo a la
legitimación activa incoada, destaco que el servicio jurídico del organismo a su cargo deberá
abstenerse de impulsar el trámite del pleito, hasta que -dilucidada la cuestión a estudio- la
Procuración del Tesoro de la Nación imparta las instrucciones del caso. Por último, en
concordancia con lo expresado en el párrafo anterior y a fin de evitar inconvenientes ulteriores,
deberá solicitar la inmediata suspensión del tramite procesal.”
Con fecha 8 de abril de 2002 la Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos se pronuncia
respecto de la nota remitida por el Procurador del Tesoro de la Nación. Luego de una reseña de
la normativa que legitima al ORSNA para promover la acción judicial, y en lo que se refiere a la
suspensión del trámite judicial, manifiesta: “La falta de impulso procesal provocaría un
gravísimo perjuicio económico al Estado, que además pondría en crisis las tareas esenciales
entre las que podemos mencionar a mero título ejemplificativo el control y la seguridad de los
aeropuertos; además se correría el grave riesgo de caer en una caducidad de instancia.
Asimismo, y a criterio de esta Gerencia la inacción conlleva a que el Directorio del Organismo
infrinja los deberes del funcionario público tipificados en nuestro Código Penal, artículo 248,
249 y concordantes de dicho cuerpo legal.… Por último, es criterio de esta Gerencia que el
Directorio del ORSNA debe mantener firme su voluntad de perseguir el estricto cumplimiento de
las normas de la Concesión de los Aeropuertos para lo cual ha sido específicamente designado
por el Exmo. Señor Presidente de la Nación, valiéndose al efecto de todos los medios que el
derecho le brinda. Es por todo lo expuesto que la opinión de esta Gerencia se inclina por la
continuación de los tramites judiciales iniciados hasta conseguir que se haga efectiva las sumas
adeudadas por el Concesionario”. El Directorio del ORSNA comparte dicha posición, la cual
queda reflejada en el Acta N° 21/02. No obstante sostiene debería insistir en la intervención del
Procurador del Tesoro de la Nación, teniendo en cuenta la importancia de los intereses en juego.
26
La Dirección Nacional de Auditoría de la Procuración del Tesoro de la Nación con fecha 16 de
abril de 2002 se expide sobre la demanda interpuesta por el ORSNA. Los principales
cuestionamientos de dicha Dirección son: a) la omisión en que incurriera el Organo de Control
de dar cumplimiento al Decreto N° 1116/00 y Resolución N° 2/00 –obligación de informar a la
PTN con antelación a la promoción de la demanda- b) la legitimación del mismo para accionar,
c) la viabilidad de la vía intentada –juicio ejecutivo-, d) la no pesificación de la suma reclamada.
Consideró así aconsejable, entre otras cosas, que el Ministerio de Economía determinara si la
renegociación del contrato de concesión que le fuera encomendada por Decreto N° 293/02
(12/02/02) podría influir en la pretensión incoada por el ORSNA; hacer saber al Secretario de
Hacienda y a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía los alcances
del memorando elaborado, a los efectos de que tome inmediata intervención en el proceso
judicial y proceda a reencauzar el mismo; y ejercer -por parte de la Procuración del Tesoro de la
Nación- el patrocinio letrado en la causa, poniendo tal decisión en conocimiento de la Dirección
General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía.
El 20 de mayo de 2002 se expide la Dirección Nacional de Asuntos Judiciales de la PTN,
compartiendo el criterio de la Dirección Nacional de Auditoría. No obstante, considera
necesario, a los efectos de establecer en forma definitiva el monto que se adeuda al Estado
Nacional, la compulsa del Expediente Administrativo 812/98 en el cual habían tramitado la
mayoría de los reclamos formulados por el Concesionario. Cabe destacar que dicho expediente –
que fuera objeto de comentarios en las Actuaciones 369/99-AGN y 375/00-AGN (aprobadas por
Resoluciones AGN N°143/01 y N° 99/02. respectivamente)- se halla con un recurso de alzada
pendiente de resolución desde el 24 de enero de 2000.
Entiende dicha Dirección que debe posponerse la opinión de la Procuración del Tesoro de la
Nación hasta tanto cuenten con la totalidad de las actuaciones que tramitan ante el ORSNA con
relación al tema y la Corte Suprema de Justicia de la Nación resuelva el Recurso Directo
interpuesto oportunamente. Asimismo indicó que debería requerirse al servicio jurídico
permanente del Ministerio de Economía un informe técnico jurídico a los efectos de reformular
la acción judicial tendiente al cobro del canon. Con fecha 27 de mayo de 2002, conforme
27
información brindada por la Procuración del Tesoro de la Nación, se cursaron las notas al
ORSNA y al Ministerio de Economía.
I.11. La Renegociación de los Contratos de Concesión.
Por el Decreto N° 293/02, reglamentario de la Ley 25.561 de Emergencia Pública y Reforma del
Régimen Cambiario se encomienda al Ministerio de Economía la renegociación de los contratos
de obras y servicios públicos, incluyendo al sistema nacional de aeropuertos. El Ministerio de
Economía debe convocar a las empresas prestatarias y a las asociaciones de usuarios y
consumidores, legalmente registradas y a los entes de regulación y control, a fin de contar con
su información y opinión (conf. art.2°). Los acuerdos de renegociación alcanzados o en su
defecto las recomendaciones de rescisión de los contratos de concesión deben ser suscritos por el
Ministerio de Economía ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional, luego de lo cual serán
elevados a la Comisión Bicameral de Seguimiento creada por la Ley de Emergencia, y de
corresponder, a la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones (conf. Ley
23.696).
Se establece una Guía de Renegociación -a todos los efectos- con los criterios económicos
definidos en el art.9° de la Ley 25.561. Son ellos: a) el impacto de las tarifas en la competitividad
de la economía y en la distribución de los ingresos, b) la calidad de los servicios y los planes de
inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente, c) el interés de los usuarios y la
accesibilidad de los servicios, d) la seguridad de los sistemas comprendidos, y e) la rentabilidad
de las empresas. Sin perjuicio de ello, deberán contemplarse en particular las inversiones
efectivamente realizadas, así como las demás obligaciones comprometidas contractualmente.
(art. 3° Decreto N° 293/02).
Por Resolución ME N° 20/02 se aprueban las normas procedimentales y la información a
requerir a los Concesionarios para la renegociación. La información requerida a tales efectos,
inicialmente, es: a) la descripción del impacto producido por la emergencia, b) el resumen de la
situación económico-financiera reciente y c) la evolución contractual. Respecto de éste último
28
punto lo requerido está relacionado, entre otras cosas con: a) el grado de cumplimiento del
contrato, expresado a través de indicadores relevantes, b) la calidad del servicio brindado a los
usuarios, los mecanismos de monitoreo implementados por la Empresa y los resultados
alcanzados. En las distintas fases en que se divide el proceso de renegociación -plasmada en la
Resolución en análisis- no se halla contemplado solicitar información a los entes reguladores o a
otros organismos, como la AGN, a efectos de poder efectuar un entrecruzamiento con la
información brindada por los concesionarios respecto del cumplimiento de sus obligaciones, no
obstante lo establecido por el art.2° del Decreto N° 293/02 ut supra mencionado. La omisión en
que incurriera la Resolución 20/02 fue salvada por la Comisión Renegociadora de Contratos de
Obras y Servicios Públicos en el caso específico de la Concesión en análisis, ya que mediante
nota CR N° 240/02 del 10 de abril de 2002 solicita información al ORSNA respecto del
Concesionario AA2000.
Con fecha 22 de abril de 2002, previo dictamen de la Dirección de Asuntos Judiciales del
Ministerio de Economía, se resuelve suspender el inicio del proceso de renegociación con
AA2000 hasta tanto la Procuración del Tesoro de la Nación dictamine sobre el tratamiento que
corresponde otorgar a las reclamaciones administrativas y jurisdiccionales interpuestas por el
Concesionario (Resolución ME N°64). Dada la envergadura de los temas en debate se considera
importante mencionar cuál es el criterio que sostiene la mencionada Dirección, siendo ellos:
•
El objeto y análisis a que se encuentra abocada la Comisión es el derivado de la pesificación
dispuesta por el art. 8 de la Ley 25.561.
•
Sólo pueden tener cabida en la renegociación
los aspectos contractuales relacionados
directamente con la pesificación y los efectos que del mismo se desprenden.
•
Que igual criterio de exclusión corresponde aplicar a las cuestiones litigiosas debatidas
judicialmente.
En igual fecha la Procuración del Tesoro de la Nación señala que al no individualizarse
adecuadamente cuáles son las reclamaciones administrativas y jurisdiccionales involucradas, es
29
imposible dictaminar, siendo abstracta la consulta efectuada; por lo cual se devuelven las
actuaciones. (Dictamen PTN N° 92).
Con fecha 20 de agosto de 2002 (luego del cierre del trabajo de campo y en oportunidad de la
elaboración del presente informe) se dicta el Decreto N° 1.535/02 por el cual se excluye de las
previsiones del Decreto N° 293/02 al Contrato de Concesión del Sistema Nacional de
Aeropuertos, y se crea una Comisión encargada de llevar a cabo tal renegociación integrada por
un representante de Jefatura de Gabinete de Ministros, de la Procuración del Tesoro de la Nación
y del ORSNA. Se otorga un plazo de 90 días, a partir de la designación de los mismos, para
cumplir su cometido.
Se fija un procedimiento al que queda sujeta la renegociación. Así, previo a la suscripción del
convenio, debe recabarse la opinión de los Ministerios de Economía, de la Producción, Defensa
y del Interior (carteras éstas en las cuales actúan la Secretaría de Transporte, la Fuerza Aérea
Argentina y la Dirección Nacional de Migraciones, respectivamente). Las opiniones deben ser
evaluadas por la Comisión y puestas en conocimiento de AA2000, procediéndose -de
corresponder y fundadamente- a la readecuación de los términos acordados.
Posteriormente, el convenio debía ser elevado a la Secretaría Legal y Técnica de Presidencia de
la Nación, debiendo ésta solicitar intervención de la Procuración del Tesoro de la Nación, del
ORSNA y de la Comisión Bicameral de Reforma del Estado y Seguimiento de las
Privatizaciones, sin embargo, el Decreto N° 1.622/02 (02/09/02), limitó la exigencia a que el Jefe
de Gabinete de Ministros, previo a la suscripción, elevara el convenio sólo a la Comisión
Bicameral antes mencionada. La firma del contrato de renegociación por el Jefe de Gabinete de
Ministros es ad referendum del Poder Ejecutivo Nacional.
Cabe destacar que en los considerandos del Decreto N°1.535/02 se establece que “la
renegociación deberá tener en cuenta la solución de los múltiples reclamos y litigios planteados
entre Aeropuertos Argentina 2000 S.A. y el Estado Nacional, tanto en el ámbito administrativo
como en el judicial, respectivamente”.
30
A.II. ACTUALIZACIÓN DEL CANON
Con fecha 22 de marzo de 2002 la Gerencia de Análisis Económico y Usuarios del ORSNA dicta
la Providencia GAEyU N° 33/02. En ella manifiesta que como consecuencia de lo dispuesto en
la Ley 25.561, en especial en el art.8° el cual establece que quedan sin efecto las cláusulas de
ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de
precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio, no sería de aplicación el ajuste
del canon correspondiente al año 2001; solicitando intervención al área jurídica a efectos de que
emita dictamen. El 27 de marzo de 2002 se pronuncia la Gerencia de Asuntos Legales y
Administrativos compartiendo la posición sustentada por la Gerencia preopinante.
La Gerencia de Administración y Presupuesto sostiene, por el contrario, que la actualización
cuestionada se halla devengada durante el ejercicio 2001, y su cálculo se realiza con un índice
correspondiente al año 2001, independientemente que esta información se conozca durante el
año 2002. Tal divergencia llevó a que se solicitara un nuevo dictamen jurídico. En dicha
oportunidad, la Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos ratifica su posición anterior.
Fundamenta la misma en el art.8° -entendiendo que éste claramente determina cuál es el aspecto
jurídico-fáctico de la norma para la aplicación de la ley en cuestión-, y en la interpretación que
debe hacerse de la Ley de Emergencia, sin prescindir de su finalidad, que consiste por un lado,
en la prevención de los efectos que necesariamente derivan de la pesificación dispuesta por el
Poder Ejecutivo Nacional en materia de contratos de servicios públicos, y por el otro, de las
consecuencias de la devaluación de la moneda. (Dictamen GALA N°70/02 del 30/04/02). A la
fecha del cierre del trabajo de campo se desconoce cuál es la posición del Directorio del ORSNA
al respecto.
B. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL CANON, DESDE EL
INICIO DE LA CONCESIÓN AL 31 DE DICIEMBRE DE 2001.
B.I. ASPECTOS GENERALES
El Decreto N° 375/97 establece en el art. 27 las fuentes de recursos económicos con que contará
el ORSNA, siendo el canon el recurso más importante, como surge de las Leyes de Presupuesto
de la Administración Nacional para los ejercicios 1999/2001 que se reflejan en el Cuadro I. Cabe
31
señalar que no se analiza el ejercicio 1998 en virtud de que la cuota 1° del canon ingresa en el
ejercicio 1999.
El citado Decreto asigna al ORSNA autarquía financiera imponiéndole la confección de su
presupuesto anual el que deberá estimar razonablemente los gastos e inversiones, para su
inclusión en el Presupuesto General de Gastos de la Administración Nacional (art.26) y
presentar, al final de cada ejercicio, su balance (art.26, párrafo 2°).
El Cuadro II detalla la distribución del gasto y su asignación entre los distintos programas. El
Programa 16 corresponde al servicio administrativo financiero del ORSNA (Entidad 664) que
para el año 1999 debía cumplir con la política presupuestaria que preveía entre otros aspectos:
"Establecer las normas, sistemas y procedimientos técnicos requeridos para administrar,
operar, conservar y mantener los aeropuertos integrantes del SNA y controlar su cumplimiento.
Asegurar que el concesionario y/o administrador del aeropuerto cumpla y actualice los planes
contenidos en el Plan Maestro del aeropuerto para el mantenimiento y conservación en buenas
condiciones de los bienes afectados al servicio.
Coordinar con la Fuerza Aérea Argentina, los organismos y dependencias gubernamentales con
atribuciones y/o vinculación directa o indirecta con la actividad aeroportuario y otros sujetos
interesados, la formulación de planes y programas de infraestructura aeroportuaria integrantes
del SNA sin alterar y/o afectar los derechos conferidos contractualmente al concesionario
aeroportuario.
Fiscalizar, controlar y aprobar la realización de obras e inversiones que se hubieren previsto en
los contratos de concesión.
Determinar los requerimientos mínimos exigidos a las aeroestaciones para postular su ingreso
al SNA".
El resto de las asignaciones corresponden a los Programa 97- Contribuciones al Tesoro Nacional;
Programa 99 -Contribuciones a la Jefatura de Gabinete de Ministros y Aplicaciones Financieras
(Programa 98).
32
En base a la documental señalada en Alcance se trataron los recursos y los gastos provenientes
de la información presupuestaria y de los Estados Contables separadamente, conciliándose
ambas fuentes. Los datos presupuestarios figuran anexos en los Cuadros I, II y III resaltándose
el desvío (71%) entre lo ingresado en el año 2001 ($35,6 millones que corresponde al pago del
saldo de la cuota n°5 del canon) y el cálculo inicialmente presupuestado ($124, 0 millones)
(Cuadro I).
Sobre la base de la información presupuestaria (Cuadro III) se expone la distribución a nivel de
incisos de los gastos devengados del Programa 16 durante el periodo analizado y
su
participación relativa.
Ejecución Presupuestaria: Incidencia de los Incisos del Programa 16
Gasto Devengado (en miles de pesos) Año 1999
Año 2000
Año 2001
1. Gastos en Personal
% del Subtotal Gastos
2. Bienes de Consumo
% del Subtotal Gastos
3. Servicios No Personales
% del Subtotal Gastos
4. Bienes de Uso
% del Subtotal Gastos
Subtotal Gastos
Porcentaje Subtotal Gastos
5 .Transfer. al Sector Privado
Total Programa 16
6.513
41,9%
533
3,4%
5.711
36,8%
2.769
17,8%
15.526
100%
22.072
37.598
5.209
49,6%
191
1,8%
4.653
44,3%
450
4,3%
10.503
100%
1.710
12.213
4.394
38,8%
64
0,6%
3.738
33,0%
3.138
27,7%
11.334
100%
0
11.334
El Cuadro IV del anexo expone los datos de los Estados Contables. Vinculando los recursos y los
gastos de las dos fuentes de información (presupuestaria y contable) se elaboró el Cuadro de
Disponibilidades (Cuadro V ) que muestra los resultados positivos de flujo de disponibilidades
de los dos primeros años, en tanto que en el último ejercicio se resalta el resultado financiero
(negativo) originado por la falta de pago del canon correspondiente por un lado y por las
transferencias financieras (contribuciones a la Administración Central), por otro.
B.II. IMPUTACIÓN DEL CANON A AEROPUERTOS NO CONCESIONADOS.
El Decreto 375/97 (art.14) asigna al ORSNA la responsabilidad de propender a la obtención de
la infraestructura aeroportuaria adecuada para satisfacer las necesidades de la actividad
33
aeronáutica y asegurar su eficiente explotación, como así también velar por la operación
confiable de los servicios e instalaciones aeroportuarias de acuerdo con las normas nacionales e
internacionales aplicables. En virtud de lo dispuesto por el art.17.15 le corresponde velar por el
mantenimiento conservación y modernización de la infraestructura aeroportuaria del sistema
nacional de aeropuertos, propiciando la construcción y desarrollo de los aeropuertos que fueren
necesarios para atender las necesidades de los usuarios y del tráfico aéreo. Asimismo, en orden a
lo previsto por el art.17.18, autorizar la realización de toda obra que, con carácter de reparación
de emergencia, deba efectuarse en los aeropuertos .
A fin de conocer el plan de acción e inversión previstas de los aeropuertos no concesionados en
el periodo 1999/2001 -según lo prescripto por el Decreto N° 375/97, art.11- se requirió dicho
presupuesto y su ejecución en forma desagregada con el máximo nivel de detalle. Dicho
requerimiento fue realizado, tanto a la Gerencia de Administración y Presupuesto como a la
Gerencia de Aeropuertos.
Con referencia a dicha solicitud, por Memo G.A. N° 423/02, la Gerencia de Aeropuertos informa
a la Gerencia de Administración y Presupuesto que "con relación a los años 1999/2000 esta
Gerencia no cuenta con antecedentes sobre la ejecución de obras en aeropuertos no
concesionados integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos".
Respecto al año 2001 en dicho Memorando se expresa que "la ex Gerencia de Planeamiento y
Desarrollo llevó adelante la ejecución de obras en aeropuertos no concesionados de acuerdo
con el Plan de Obras Menores y Urgentes" de la Resolución MIV N°33/2000, adjuntándose una
planilla con el Programa Anual y Trimestral de Proyectos y Obras -Año 2002 con indicación de
Tipo de Obra, Costo Total, "Ejec.Proy.2001", Plazo Obra, Fecha inicial, Estimada,
Trimestralización. Se aclara que estas obras estarían comprendidas en el Inciso 4 Bienes de Uso,
que para el año 2001, exhibe un compromiso de $3.964.980 no pudiéndose conciliar la
información presupuestaria con los datos de la planilla mencionada.
Respecto a la gestión realizada por el ORSNA con relación a esta asignación del canon, con
fecha 26 de abril de 2000 se dicta la Resolución N° 132/00-ORSNA por la que se aprueba "el
34
Plan de Obras Menores y Urgentes en los Aeropuertos No Concesionados", instruyendo a la
Gerencia de Administración y Presupuesto para que coordine con la Gerencia de Planeamiento y
Desarrollo las previsiones presupuestarias que resulten del caso.
Conforme la información proporcionada por el Organismo, con fecha 09 de junio de 2000 (Nota
ORSNA N° 958/00) se somete a consideración del Ministerio de Infraestructura y Vivienda el
Plan de Obras antes mencionado.
El 11 de octubre de 2000 la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial del MIV solicita al Ente
Regulador se amplíe la información oportunamente remitida para conocimiento de las obras
específicas, documentación técnica y monto, a efectos de conocer la envergadura de las obras
previstas, dando respuesta el ORSNA con fecha 30 de octubre de 2000.
El 03 de noviembre de 2000 el Subsecretario de Transporte Aerocomercial del MIV (Nota SSTA
N° 1252/00) solicita se someta a dictamen la facultad del ORSNA para realizar obras dentro de
los lineamientos de la Ley 13.064 de Obras Públicas. No consta en el dictamen emitido por la
Dirección de Asuntos Jurídicos de dicho Ministerio el pronunciamiento sobre el tema en
consulta, no obstante se aclara que el mismo se encuentra incompleto a pesar de tener foliatura
correlativa. El dictamen de referencia hace mención a la necesidad de la intervención de la
Fuerza Aérea Argentina como de la Gerencia de Coordinación y Asuntos Jurídicos del ORSNA,
por lo cual el expediente es devuelto al Organismo a efectos de que cumplimente lo señalado.
Con fecha 17 de noviembre de 2000 el ORSNA emite su dictamen legal. Con relación a la
intervención de la Fuerza Area aclara que los pliegos de las obras a realizar lo contemplan,
cabiéndole a éste analizar el proyecto ejecutivo una vez que el contratista lo haya realizado. En
lo que se refiere a la aplicación de la Ley de Obras Públicas y la competencia del ORSNA
manifiesta que en el "Dictamen GCAJ N°116 se ha considerado que este Ente Regulador tendría
facultades para contratar la realización de la obra pública; sin perjuicio de ello, en el referido
dictamen se ha señalado como conveniente propiciar el dictado de una norma expresa que
delegue a este Ente Regulador la facultad expresa prevista en el artículo 2 de la Ley de Obras
Públicas N° 13.064". Al mismo tiempo propone, la aprobación del "Plan de Obras Menores y
35
Urgentes" por parte del Ministerio quedando a cargo del ORSNA la ejecución del mencionado
plan. Finalmente, por Resolución MIV N° 33/00 de fecha 12/12/00 se aprueba el plan con cargo
al presupuesto del ORSNA.
B.III. FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
La Ley 23.966 establece en su art.31 que debe destinarse al Régimen Nacional de Previsión
Social el 30% de los recursos brutos que se obtengan de las privatizaciones realizadas conforme
a los mecanismos de la Ley 23.696 –de Reforma del Estado- o normas especiales. En virtud de
ello, el concesionario queda obligado a depositar directamente el referido porcentaje en una
cuenta abierta a tal efecto.
IV- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
1. Pagos efectuados
Durante el año 2001, el Concesionario realizó un único pago de U$S 35.600.000,02 en concepto
de canon devengado en el segundo semestre del año 2000 correspondiente a la quinta cuota,
quedando impagas por lo tanto, las cuotas 6° y 7°.
2. Deuda por canon básico en el período auditado
Concepto
Parciales (U$S)
Canon devengado el 1er. semestre de 2001
85.560.500
Canon devengado el 2do. semestre de 2001
85.560.500
Total Canon devengado en el año 2001
Devengamiento de intereses del canon
Devengamiento de intereses de actualización del canon
171.121.000
31.875.044
3.114.193
Intereses devengados
Ajuste de actualización 2000 con índice definitivo
Actualización de canon 2001 con índice provisorio
Actualización
Total (U$S)
35.019.237
252.299
8.086.511
8.338.810
TOTAL
214.479.047
Total conceptos del año 2001 (excl. ajuste actualiz.2000)
214.226.748
∗Fuente: Balance Ejercicio 2001-ORSNA
36
Si a ello se agrega lo adeudado por AA2000 en períodos anteriores por igual concepto, el monto
de la deuda asciende a la suma de U$S 350.720.658,73 (monto reclamado en la demanda
judicial) conforme surge del siguiente cuadro:
Concepto
Periodo
Valor (U$S)
Vencimiento
Canon Devengado
Primer Semestre/99 (2° Cuota)
30.382.595,67
30/07/99
Canon devengado
Segundo Semestre/99 (3° Cuota)
24.097.785,46
31/01/00
Canon devengado
Segundo Semestre/00 (5° Cuota)
49.960.499,98
31/01/01
Canon devengado
Primer Semestre/01(6° Cuota)
85.560.500,00
30/07/01
Canon devengado
Segundo Semestre/01(7° Cuota)
85.560.500,00
31/01/02
Subtotal Canon Básico
275.561.881,11
Actualización del canon
Correspondiente año 1999
5.090.541,70
31/03/00
Actualización del canon
Correspondiente año 2000
11.477.628,05
31/03/01
Actualización del canon
Correspondiente año 2001
8.086.511,00
31/03/02
Provisorio
Intereses
Sobre el canon adeudado
46.556.963,59
Intereses
Sobre actualizaciones
3.947.133,28
Total
350.720.658,73
∗Fuente: Balance Ejercicio 2001-ORSNA
Debe señalarse que dentro de lo adeudado se incluye el concepto Actualización Provisoria del
canon año 2001 no obstante existir opiniones encontradas respecto de la procedencia del mismo
y, a la fecha del cierre del trabajo de campo, no haber el ORSNA tomado decisión al respecto.
3. El accionar del ORSNA
a) Expediente 666/01-ORSNA Cuestiones procedimentales.
Se ha observado que el ORSNA al notificar al Concesionario sus resoluciones, no da
cumplimiento estricto a lo establecido por el art.40 del Decreto Reglamentario N° 1759/72 (T.O.
1991) de la Ley 19.549 de Procedimientos Administrativos. Dicho artículo exige para la validez
de la notificación, la indicación de: a) los recursos que se puedan interponer contra el acto, b) el
plazo dentro del cual deben articularse los mismos y c) de corresponder, si el acto agota la
instancia administrativa. Cabe recordar que contra los actos del ORSNA sólo proceden los
recursos de reconsideración y de alzada cuyos plazos de interposición son de 10 y 15 días hábiles
administrativos respectivamente. El incumplimiento de este requisito de forma trae aparejado
que los plazos para que el Concesionario recurra se vean automáticamente ampliados a 60 días
hábiles administrativos a partir de recibir el instrumento de notificación (conf. art.44 del Decreto
37
antes mencionado); por ende, un recurso interpuesto fuera de los plazos establecidos para los
recursos que proceden (10 o 15 días hábiles administrativos), pero dentro del plazo de 60 días no
puede ser tratado como denuncia de ilegitimidad, ni le podrán ser aplicables al acto las
consecuencias que derivan de dicho tratamiento: que el acto se considere firme y consentido y la
imposibilidad de su cuestionamiento en sede judicial.
b) La demanda judicial- Expte 152/02
La falta de legitimación del ORSNA para reclamar el pago del canon resulta opinable, máxime si
se tiene en cuenta que: 1) el pago del canon es una de las obligaciones básicas del Concesionario,
cuyo cumplimiento debe procurar el Organismo Regulador; 2) lo recaudado en dicho concepto es
el único recurso presupuestario con que cuenta el Organismo (cabe señalar que la falta de
recaudación del canon motivó que se solicitara a la Secretaría de Hacienda del Ministerio de
Economía una partida presupuestaria para hacer frente a las erogaciones del mismo para el
ejercicio 2002); 3) parte de lo ingresado en concepto de canon debe destinarse a sostener los
aeropuertos no concesionados. Sin embargo, al momento de encarar la demanda no exhibió un
proceder apegado a la normativa vigente (Decreto N° 1.116/00 y Res. PTN N° 2/00).
En lo que se refiere al contenido de la demanda se incluyó la actualización del canon 2001 (u$s
8.086.511,00). Sin embargo, dos días después de presentada, la Gerencia de Asuntos Legales y
Administrativos de dicho Organismo emite un dictamen en el cual considera que no corresponde
la actualización. (Punto A.II)
Debe destacarse asimismo que, no obstante lo manifestado en el escrito presentado, el ORSNA
no procedió en su momento a ejecutar la garantía de cumplimiento del contrato.
Finalmente, y teniendo en consideración que la demanda fue iniciada el 25 de marzo de 2002, no
puede dejar de advertirse que a la fecha del cierre del trabajo de campo continúa en análisis la
reformulación de la acción judicial no obstante la importancia dada al tema por la Procuración
del Tesoro de la Nación. Cabe recordar que dicho Organismo cuestionó la viabilidad de la vía
intentada por entender que no correspondía al Estado hacer el reclamo mediante un juicio
38
ejecutivo y requirió al Servicio Jurídico del Ministerio de Economía un informe técnico-jurídico
a efectos de reencausar la acción (Punto I.10.b).
c) Sobre la asignación del canon.
Durante el año 1999 se han verificado transferencias al sector privado por $22.072.475
originadas en compensaciones en el pago de canon, realizadas sin el correspondiente crédito
(autorización) presupuestario, lo que motivó una observación de la Contaduría General de la
Nación (el 29/02/00) a los Estados Contables presentados por el ORSNA. Como consecuencia
de ello el 8 de junio de 2000 fueron remitidos a dicha dependencia los nuevos estados contables
con la regularizaciones de los flujos no presupuestarios de Créditos Corrientes al 31 de
diciembre de 1999 (con intervención de la Auditoría Interna y aprobados por Resolución N°198ORSNA del 20/07/00) con el detalle de las compensaciones efectuadas por $ 22.072.475. Estas
operaciones de regularización no implicaron liberación de fondos.
Transferencias al sector privado
Año 1999
Año 2000
21.294.845 Rep.ILS en Aerop.
300.000
370.200 Convenio Prov.Salta
674.288
21.665045 IVA no recuperad**
1.035.915
Compensac. a AA2000 **
407.430
2.010.203
TOTAL
22.072.475
* $5.820.000 Convenio Salta, $ 3.363.613 INAA y $ 12.111.232 en concepto remediación ambiental.
**Tasa uso aeroestación
Compensac. a AA2000 *
Al I.N.A.A.
Respecto al monto de $407.430 y atento que el mismo fue compensado en exceso en esta
oportunidad, fue revisado en el año 2000 (Extpe.1107/00 por el que se tramitan ajustes). No
obstante el Concesionario reclama la legitimidad de dicha compensación.
d) Las inversiones en los aeropuertos no concesionados.
Si bien se aprobaron créditos presupuestarios para inversiones en bienes de uso, los resultados
muestran un bajo nivel de ejecución. Así por ejemplo, durante los años 1999 y 2000 no se
ejecutaron obras en los aeropuertos no concesionados, pese a haber sido los años donde
efectivamente se percibió mayores ingresos en concepto de canon.
39
ORSNA Programa 16- Servicio Administrativo. Bienes de Uso (en $)
Año
Crédito Inicial
Devengado
Relación Devengado/Crédito inicial
1999
16.300.000
2.768.779
17%
2000
4.825.712
449.941
9%
2001
4.148.277
3.138.301
76%
Adicionalmente, y en base a lo señalado en Aclaraciones Previas, no se pudo disponer de
información desagregada que permita identificar la inversión correspondiente a aeropuertos no
concesionados lo que impide determinar en qué medida dichos montos fueron asignados a ese
objetivo en el 2001.
A pesar de ser una misión básica del Organo Regulador, recién se concretaron inversiones en
aeropuertos no concesionados en el año 2001, destinadas a obras básicas de seguridad (por ej.
alambrado perimetral) por lo que se estaría en la etapa más primaria de cumplimiento de los
objetivos para los cuales se le ha asignado presupuesto.
e) Financiamiento del Sistema de la Seguridad Social.
En anteriores informes de Auditoría se ha discrepado con el criterio sostenido por el Organismo
Regulador respecto de la no procedencia de efectuar el depósito exigido por Ley,
recomendándose dar cumplimiento a la normativa vigente (Recomendaciones 5.1. y 5.5
Resoluciones AGN N° 143/01 y 99/02, respectivamente).
El criterio del ORSNA se sustentaba en que la privatización tuvo como finalidad mejorar la
infraestructura aeroportuaria nacional, debiendo los recursos provenientes del canon ser
destinados a asegurar el mejoramiento del sistema aeroportuario no concesionado, en miras al
interés público comprometido en materia de seguridad. Tal fundamentación, que en la práctica
no se correspondió con la política seguida por el Organismo respecto de las inversiones en los
40
aeropuertos no concesionados como ha quedado evidenciado, fue puesta en conocimiento del
Jefe de Gabinete de Ministros solicitando instrucciones respecto del criterio a adoptar. El
requerimiento se efectúa con fecha 26 de febrero de 1999, reiterándolo el 20 de marzo de 2000,
lapso durante el cual no se efectuaron los depósitos.
Si bien la consulta nunca fue respondida, el Organismo Regulador, por Resolución ORSNA N°
05/02 del 14 de febrero de 2002 reconoce que se deben efectuar los aportes del treinta por ciento
(30%) del canon con destino al Régimen Nacional de Previsión Social. El nuevo criterio
adoptado es puesto en conocimiento del Sr. Jefe de Gabinete de Ministros, omitiéndose la
notificación al Concesionario quién es el obligado -conforme lo establece la Ley- a efectuar
directamente dichos depósitos. Tal omisión fue salvada con fecha 25 de junio de 2002.
4. La desarticulación con la Administración Central
Existe desarticulación y desinformación entre el Organo Regulador y la Administración Central,
ambos con competencias sobre el Concesionario, lo que incide en la adecuada defensa de los
intereses del Estado, tornando anárquico y poco eficiente el accionar de la Administración. Ello
queda claramente evidenciado, en lo que respecta a la Administración Central, en el dictamen
solicitado por la Dirección de Asuntos Judiciales del Ministerio de Economía al Procurador del
Tesoro de la Nación: al no individualizar adecuadamente el Ministerio cuáles son las
reclamaciones administrativas y jurisdiccionales existentes entre las partes, ni requerir tal
identificación en forma previa al ORSNA, tornó abstracta la consulta prolongando aún más la
indefinición que existe sobre el tema con las consecuencias que de ello derivan (Acápite III.1.11
de Aclaraciones Previas).
Con relación al ORSNA, se ha observado que una vez que los expedientes traspasan su órbita el
organismo pierde toda información sobre los mismos. Así, a la fecha del cierre del trabajo de
campo el Órgano Regulador desconocía: 1) cuál es el trámite que se le ha dado al reclamo
administrativo previo interpuesto por el Concesionario ante la Jefatura de Gabinete de Ministros
con fecha 22 de diciembre de 2000 (analizado en la Actuación N° 375/00-AGN), en el que
41
denuncia una serie de supuestos incumplimientos de obligaciones contractuales a cargo del
Concedente que llevó a que el Concesionario, en forma unilateral, estimara que el canon
quedaba reducido en un 61,9%; 2) cuál es el estado de situación de los expedientes por donde
tramitan los recursos interpuestos por el Concesionario a las intimaciones efectuadas por el
Órgano Regulador por falta de pago del canon, entre otros.
No puede obviarse que para el cumplimiento de los fines del Estado es fundamental que las
distintas áreas que conforman la Administración (sea central o descentralizada) se encuentren
debidamente integradas para lograr un accionar eficaz, eficiente y económico
Por otra parte, la multiplicidad de estamentos existentes con poder de decisión diluyen la
responsabilidad del ORSNA. Ello es aprovechado por el Concesionario quien asume una actitud
especulativa, dilatoria y de permanente confronte con el Estado Nacional. Así, AA2000 ha
venido desde el inicio de la concesión cuestionando cada una de las decisiones del Órgano
Regulador a través de recursos de alzadas, cuya resolución lleva años; basta citar como ejemplo
el Expediente 812/98 (en el cual han tramitado la mayoría de los reclamos del Concesionario) el
que a la fecha continúa sin resolución. Esta actitud se ve favorecida por una administración
excesivamente burocrática y lenta, que padece los errores señalados anteriormente. A ello debe
agregarse las permanentes modificaciones a la estructura administrativa, con el consiguiente
cambio de la autoridad con competencia para resolver los recursos de alzada.
La falta de resolución de los reclamos interpuestos es permanentemente alegada por AA2000
tanto en sus presentaciones administrativas como judiciales y, paradójicamente, es usada como
fundamento para seguir incumpliendo sus obligaciones y volver a generar nuevos recursos de
alzada frente a nuevas intimaciones del Órgano Regulador, llevando la relación contractual a un
círculo vicioso que sólo beneficia al Concesionario.
5. Las instancias conciliadoras
5.1. La situación de Aeropuertos Argentina 2000 al 31 de diciembre de 2001
a) El Informe de la Comisión Decreto N° 301/01
42
El Estado está sujeto a un ordenamiento jurídico al cual debe respetar, por ello para que sus actos
sean válidos es necesario que sean legítimos, es decir que se hayan dictado dentro de un marco
de legalidad, valorando debidamente los intereses en juego y resguardando el interés público
comprometido. Es facultad del Poder Ejecutivo -e inclusive es aconsejable que ello suceda- que
previo al dictado de un acto, máxime de la envergadura y especificidad de los temas en análisis,
cuente con asesoramiento de organismos técnicos especializados o comisiones Ad Hoc. Sin
embargo, no pueden soslayarse ls diferencias entre viabilidad técnica o económica de una
conciliación y la viabilidad jurídica. Ambas son necesarias y el Órgano decisor no puede
prescindir de ninguna de ellas sin caer en el dictado de un acto ilegítimo y arbitrario.
En los Informes emitidos por la Comisión Decreto N° 301/01, el Informe Jurídico considera que,
desde el punto de vista legal, no existe comparación posible entre los incumplimientos en que
incurrieron las partes, por ello entiende que la solución jurídica a los problemas existentes se
encuentra en la aplicación de la ley y en el cumplimiento estricto del contrato por parte de
AA2000; desde el punto de vista técnico, en cambio, se exponen algunas alternativas posibles
para arribar a una conciliación.
Debe destacarse que la viabilidad jurídica de la readecuación del contrato, no sólo es cuestionada
en el Informe Jurídico de la Comisión Decreto N° 301/01, sino lo es también por la SIGEN.
Por último, respecto de la exigencia del pago del canon, ambos Informes de la Comisión Decreto
N° 301/01 coinciden en que AA2000 está obligada al pago total de lo adeudado en dicho
concepto.
b) El Acta Compromiso.
Si bien el Acta Compromiso nunca adquirió vigencia, se considera pertinente su análisis.
b)1. La razonabilidad de su firma.
43
La posibilidad de conciliación y renegociación del contrato se encuentran dentro de lo que se ha
dado en llamar facultades discrecionales del Poder Administrador; para que el ejercicio de esta
facultad sea legítima es necesario que cumpla con el requisito de razonabilidad del acto dictado.
En este sentido, tanto la Corte Suprema de Justicia de la Nación como la Procuración del Tesoro
concuerdan en sostener que frente a un acto discrecional en donde existe un mayor ámbito de
libertad del funcionario para la toma de decisión, surge imperiosa una mayor fundamentación de
cuáles son los motivos o razones que llevan a su dictado.
No obstante el principio de inalterabilidad de los contratos, se admite la posibilidad de una
readecuación del mismo en tanto dicha readecuación responda a necesidades de interés público
debidamente comprobadas y acreditadas fehacientemente. Dicha acreditación normalmente se
realiza a través de análisis e informes técnicos y legales previos a la toma de decisión que
constituyen un elemento de prueba del cual el funcionario no puede apartarse sin fundamentar,
minuciosa y detalladamente, cuáles son las razones que justifican su apartamiento. A su vez,
deberá demostrar cuáles son los hechos por él evaluados para el dictado del acto, caso contrario
su decisión será arbitraria e irrazonable, por ende ilegítima.
El Ministerio de Infraestructura y Vivienda fundamenta la firma del Acta Compromiso en que:
1) no existió una propuesta conciliatoria consentida entre las partes para resolver los conflictos
generados con motivo de la ejecución del contrato de concesión, 2) ambos Informes -el Jurídico
y el Técnico- advierten sobre la crítica situación generada en torno al Contrato de Concesión y
sobre la necesidad de buscar una inmediata solución a los conflictos planteados y la totalidad
de los reclamos formulados, 3) la Creación de la Comisión Decreto N° 301/01 representa la
voluntad estatal de resolver los conflictos generados con motivo de la ejecución del Contrato de
Concesión, 4) es necesario encontrar un rápido y eficaz mecanismo de resolución de controversia
a fin de no afectar la continuidad del servicio público, 5) la falta de adecuación del diseño
contractual y regulatorio a los objetivos de la política aeroportuaria.
Sin embargo no se aclara que no hubo una conciliación consentida entre las partes porque,
conforme lo sostiene la Comisión Decreto N° 301/01, dicha conciliación era imposible sin causar
graves pérdidas al Estado -y por ende a los usuarios- en virtud de no existir comparación posible
44
entre los incumplimientos en que incurrieron las partes. Tampoco se analiza la solución dada en
el Informe Jurídico –aplicación de la ley y cumplimiento del contrato- ni se da fundamento
alguno de cuáles son los motivos para apartarse de él e insistir en una renegociación –bajo la
denominación readecuación del Contrato de Concesión-, ni se explica en qué medida dicha
solución protege el interés público y beneficia a los usuarios. Tampoco se aclara por qué se dan
por válidos los reclamos del concesionario, no obstante encontrarse pendiente de resolución en
sede administrativa y coincidir los Informes Jurídico y Técnico de la Comisión Decreto N°
301/01 que muchos de estos reclamos son improcedentes.
b) 2. El procedimiento establecido para la aprobación del Acta Acuerdo.
En el Acta Compromiso las partes sujetan la eficacia del acto a la aprobación que al mismo
deben dar la Procuración del Tesoro de la Nación y la SIGEN.
En principio, la competencia de los órganos administrativos es obligatoria e improrrogable, no
obstante es factible que en ciertos casos el órgano decisor se autolimite, sujetando la producción
de los efectos jurídicos del acto dictado a una aprobación u homologación posterior efectuada
por otro órgano administrativo. Para que la aprobación -en sentido estricto- proceda es necesario
que se cumplan ciertos requisitos: a) que el órgano que dicta el acto originario sujeto a
aprobación tenga competencia para dictarlo, b) que el órgano que debe otorgar la aprobación sea
una autoridad superior de quien dicta el acto.
En el caso en análisis no se da ninguno de los dos requisitos. La facultad de renegociar el
contrato se encuentra en cabeza de quien tiene la facultad de celebrar el contrato, es decir el
Poder Ejecutivo. De la documentación analizada no surge que se haya delegado la facultad de
renegociación en el Ministerio de Infraestructura y Vivienda; de todas maneras, aún existiendo la
norma, ello no es óbice para condicionar el Acta Compromiso a la aprobación de la SIGEN y de
la Procuración del Tesoro de la Nación, por no ser dichos órganos autoridades superiores ni del
Presidente ni del Ministro.
45
b) 3. El pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación.
El dictamen del Procurador, a diferencia del de la SIGEN, no se pronuncia sobre su competencia
para aprobar el Acta Acuerdo; no obstante da a dicha actuación el trámite ordinario al cual queda
sujeto cualquier expediente, y sujeta su pronunciamiento al proyecto de decreto que será sobre el
cual, en última instancia, dictaminará. A su vez, introduce requisitos de procedimiento no
previstos en el Acta Acuerdo. Así, por un lado establece la necesidad de que la Comisión
Decreto N° 301/01 comparta el contenido del Acta Acuerdo y por otro, da la posibilidad al
Concesionario de pronunciarse sobre la opinión emitida por la SIGEN respecto de la viabilidad
del Acta Acuerdo.
Respecto del primer punto, cabe recordar que el art.9° del Decreto N° 301/01 establece: “En
caso de que la propuesta conciliatoria no fuera expresamente consentida por las partes en el
plazo de quince (15) días corridos, contados a partir de la fecha de notificación, dicha
propuesta se tendrá por fracasada y por culminado el trámite conciliatorio. En tal situación los
esfuerzos conciliatorios que se realicen no podrán ser interpretados como reconocimiento de los
hechos y derechos invocados por la concesionaria contra el Estado Nacional”. La Comisión no
logró alcanzar su cometido; ello es expresamente reconocido por la SIGEN en su
pronunciamiento sobre el Acta Acuerdo, por ende, las tareas de la misma habían finalizado. No
es óbice para dicha conclusión la renegociación que estaba llevando a cabo el Ministerio de
Infraestructura, y sobre la cual debía pronunciarse la Procuración del Tesoro, ya que ella lo era
en otra instancia y en diferentes términos. Respecto del segundo punto, si bien ello no estaba
previsto, hace a la aplicación del principio constitucional del derecho de defensa.
b)4. Las instancias de renegociación
El Concesionario ha incumplido con el pago de las cuotas 6° y 7° del canon, a lo que debe
agregarse lo adeudado por igual concepto respecto de las cuotas 2°, 3° y 5°. La deuda que
mantiene AA2000 con el Estado Nacional al 31/12/01 ascendía a la suma de u$s 350.720.658,73,
encuadrando su accionar en las causales previstas en el numeral 23.1. del Contrato de Concesión
(Rescisión por incumplimiento del Concesionario).
46
Asimismo, el concesionario a través de la utilización de mecanismos legales permitidos por el
ordenamiento jurídico, ha venido desde el inicio de la concesión -y aún antes- cuestionando, por
una parte, todas y cada una de las decisiones del Estado Concedente, y en particular del
Organismo Regulador, y por otra, sustrayéndose al cumplimiento de sus obligaciones
contractuales, como lo demuestra el accionar descripto en el presente y los analizados en la
Resolución AGN N°99/02, vulnerando el principio de buena fe que rige todo contrato
administrativo.
5.2. La situación del Contrato de Concesión frente a la Ley 25.561.
Es deber del Estado buscar un equilibrio entre los intereses de los concesionarios de servicios
públicos y los usuarios cuando éste se ha alterado por situaciones económicas sobrevinientes
(Hecho del Príncipe), analizando la real incidencia de la medida económica tomada. Para ello, es
necesario que los hechos no sean valorados aisladamente, sino en su contexto, apreciando el
Contrato de Concesión como un todo. De ello se desprende que no pueda ni deba evaluarse la
situación de los concesionarios tomadas a partir del día siguiente de derogada la convertibilidad,
sino que resulta razonable analizar la concesión desde su inicio.
La renegociación requiere que el órgano decisor meritúe la conveniencia para el interés público,
y en especial para los usuarios, de la adopción de esa vía frente a la alternativa de rescisión;
decisión que deberá surgir de un adecuado análisis de costo/beneficio de ambas posibilidades.
No pueden soslayarse, en la evaluación, los costos que acarrean los incumplimientos del
Concesionario como así también los derivados del alto grado de litigiosidad que presenta hoy la
concesión (Ver Anexo Listado de Causas Judiciales). Estos elementos deben quedar
contemplados al fijarse los términos de una eventual renegociación o readecuación del contrato
de concesión.
También los criterios establecidos en el art.9° de la Ley de Emergencia deben aplicarse con gran
rigorismo técnico, valorándose y cuantificándose los incumplimientos en que ha incurrido el
Concesionario en materia de canon, inversiones y otros, -detallados en Resoluciones AGN
47
N°143/01 y N° 99/02-, en atención además, a la incidencia de los mismos sobre los ingresos
previsionales, las obligaciones a cargo del ORSNA que derivan de los ingresos del canon, la
calidad del servicio brindado y por ende, la repercusión en los costos para el usuario.
6. Las medidas judiciales
En virtud de que las decisiones judiciales escapan al ámbito de competencia asignado a la
Auditoría General de la Nación por la Ley 24.156 de Administración Financiera, no se efectúan
comentarios sobre las mismas.
7. Hechos Posteriores.
Con posterioridad a la fecha de elaboración del primer proyecto de informe le fue requerido al
ORSNA un detalle de las causas judiciales en trámite en el Fuero Contencioso Administrativo
Federal derivadas de la aplicación del Contrato de Concesión cuyo listado se agrega como
ANEXO al presente informe.
Con fecha 23 de diciembre de 2002 se remiten oficios a los distintos juzgados solicitando se
informe a esta AGN acerca de la existencia de causas judiciales radicadas en los mismos, que
involucren cuestiones litigiosas referidas al pago de las cuotas 6 y 7 del canon adeudadas por el
Concesionario, con indicación del estado procesal de las mismas y, específicamente, si se han
dictado medidas cautelares en dichos expedientes, su alcance, estado procesal y efectos, como
así también toda otra información que tenga relación con la obligación referida. Cabe consignar
que ante la demora, por parte de algunos juzgados en dar respuesta a lo solicitado por la AGN,
los mismos fueron reiterados con fecha 26 de marzo de 2003 y finalmente, cotejados los
expedientes en los juzgados.
De ello surge que ninguna causa presenta conexidad con el objeto de la presente auditoría, salvo
las que se detallan a continuación:
"ORSNA c/Aeropuerto Argentina 2000 SA s/juicio Ejecutivo": El mismo se halla radicado en
el Juzgado Contencioso Administrativo Federal N°1, a cargo del Dr. Marinelli. Compulsado el
expediente, se pudo verificar que el mismo se encuentra en etapa probatoria. Asimismo, se ha
48
constatado que se ha presentado en autos y tomado vista la Oficina Anticorrupción y que el
ORSNA ha solicitado una ampliación del monto a ejecutar por el valor de las cuotas
correspondientes al año 2002 (cuotas 8 y 9).
"Aeropuertos Argentina 2000 SA c/Poder Ejecutivo Nacional s/ medida cautelar":
Se encuentra radicado en la Sala III en lo Contencioso Administrativo Federal, a cargo de los
Dres. Argento y Mordeglia.
En virtud de no encontrarse el expediente en letra, se mantuvo
reunión con la Secretaria de la Cámara, Dra. Biotti, quién informó que se cumplieron las
medidas para mejor proveer solicitadas, y a la fecha, se esta evaluando el curso de acción a
seguir en forma previa al pronunciamiento de fondo sobre la apelación de la cautelar de Primera
Instancia, dictada oportunamente por el Juez de Resistencia- Chaco.
Es de señalar que ambos expedientes son los que se encuentran citados en el presente Informe de
Auditoría.
Por último, se consigna que a la fecha del presente informe el Poder Ejecutivo Nacional ha
dictado el Decreto N° 1227/03 (BO.22/05/03) por el que se ratifica un Convenio suscripto el 20
de mayo de 2003 entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y AA2000. En lo que hace al tema
del canon resuelve modificar el numeral 17 y 17.1 del contrato originario sustituyendo el canon
fijo por uno variable en función del tráfico de pasajeros y los ingresos correspondientes a la
actividad comercial.
Cabe consignar que en virtud de la medida cautelar decretada en autos “SERVICIOS AEREOS
P.S.A. s/MEDIDA CAUTELAR (AUTONOMA)”, en trámite ante el Juzgado Nacional de 1ra.
Instancia en lo Civil, Comercial y Contencioso Administrativo Federal N° 2, Sec. N° 3, se
suspendieron los efectos del nuevo Convenio arriba referido.
Asimismo, por Decreto N°311/03 (B.O. 4/07/03) se dispone transferir "los procesos de
renegociación a que hubiere lugar respecto del Contrato de Concesión del Sistema Nacional de
Aeropuertos a la UNIDAD DE RENEGOCIACIÓN Y ANÁLISIS DE LOS CONTRATOS DE
SERVICIOS PÚBLICOS"
creada por el art. 1°, como continuadaroa de los procesos de
renegociación desarrollados a través de la COMISIÓN DE RENEGOCIACIÓN DE
CONTRATOS DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS (creada por Decreto N° 293/02).
49
V. COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME Y ANÁLISIS DE LOS
DESCARGOS FORMULADOS.
El Proyecto de Informe fue puesto en conocimiento del ORSNA, de la Jefatura de Gabinete (en
su carácter de Concedente) y de los Ministerios de Economía y Producción y de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios (Notas AGN N° 88/03, 89/03, 90/03 y 91/03,
respectivamente) a fin de que presenten las consideraciones pertinentes.
En respuesta fue recibida, únicamente, la Nota ORSNA N° 407/03 (14/07/03) con los
comentarios al informe, cuyo análisis y evaluación figura como Anexo al presente informe. Se
destaca que en virtud de dicha contestación corresponde mantener las Observaciones y
Recomendaciones del Proyecto de Informe, sin modificaciones, excepto por el agregado en el
acápite Hechos Posteriores del Decreto N° 311/03.
VI.- RECOMENDACIONES
AL ÓRGANO DE CONTROL
1. Dar estricto cumplimiento a lo normado por el Decreto Reglamentario de la Ley de
Procedimientos Administrativos. (Observación 3.a).
2. Ejecutar la garantía por incumplimientos en el pago del canon básico.(Observación 3.b).
3. Considerando la relevancia de los objetivos que se fijaron al Organismo Regulador, revisar
en ejercicios futuros, los criterios de asignación de los recursos y distribución del gasto a fin
de que haya una correspondencia entre las funciones encomendadas y la disponibilidad de
créditos presupuestarios. (Observación 3.c).
4. Ajustar las previsiones presupuestarias a fin de reducir los desvíos entre los créditos iniciales
y la ejecución del gasto. (Observación 3.d).
5. Adecuar los registros de información a los efectos de incorporar a la información
presupuestaria
los datos referidos a las inversiones a realizar en los aeropuertos no
concesionados (Observación 3.d).
50
6. Detectar, planificar, programar y ejecutar las inversiones necesarias en los aeropuertos no
concesionados (Observación 3.d).
7. Instrumentar mecanismos de control que permitan verificar el cumplimiento en tiempo y
forma la obligación del Concesionario de aportar el 30% del canon en la cuenta del ANSES.
(Observación 3.e).
AL ÓRGANO DE CONTROL, AL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y A JEFATURA
DE GABINETE DE MINISTROS
1. Arbitrar canales de comunicación en todo lo relacionado con el Contrato de Concesión que
permitan efectuar un adecuado seguimiento del cumplimiento de las obligaciones a cargo de
AA2000 y una eficiente defensa de los intereses del Estado y de los usuarios. (Observación
4).
2. Resolver los recursos y aplicar las sanciones por incumplimientos con el Contrato de
Concesión en tiempo oportuno, impidiendo conductas especulativas. (Observación 3.a) y 4).
3. Analizar la viabilidad de reencauzar la acción judicial iniciada por el ORSNA contra el
Concesionario AA2000 (Observación 3.b).
A JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
1. Tener presente al momento de evaluar la viabilidad de una renegociación y sus términos, las
observaciones del informe actual y las de sus anteriores -aprobados por Resoluciones AGN
N°143/01 y N° 99/02-, en cuanto a los incumplimientos incurridos por el Concesionario
desde el inicio de la Concesión, que lo llevan a estar incurso en las causales previstas en el
numeral 23.1 del Contrato de Concesión.
VII. CONCLUSIÓN
51
En el trabajo de campo llevado a cabo entre el 19 de abril y el 8 de julio de 2002 se han
analizado las circunstancias y hechos que en forma directa o indirecta tuvieron repercusión en el
pago de las cuotas N° 6 y 7 del canon básico. Entre ellos, las instancias de readecuación del
Contrato de Concesión acaecidas durante el año 2001; las medidas cautelares presentadas por
AA2000 y la posición del Estado (Concedente/ORSNA) frente a las mismas; la gestión
administrativa del ORSNA para procurar el cobro del canon (Expediente 666/01) y la demanda
judicial impetrada, por un monto de u$s 350.720.658,73, por las cuotas 6 y 7 de canon básico no
pagadas, deudas por cuotas anteriores (parcialmente pagas), intereses y actualizaciones
(Expediente 152/02-ORSNA).
El incumplimiento de esta obligación lleva a AA2000 a estar incurso en las causales previstas en
el numeral 23.1 del Contrato de concesión, circunstancia que no podrá ser soslayada en
oportunidad de analizarse la viabilidad de la renegociación a que se refiere la Ley 25.561 de
Emergencia Económica y Régimen Cambiario, junto con el alto grado de litigiosidad que hoy
presenta la relación contractual.
En lo que respecta a los órganos de la Administración con competencia sobre el concesionario, la
desarticulación observada entre los mismos incide en la adecuada defensa de los intereses del
Estado, tornando poco eficiente el accionar del mismo.
En lo que se refiere a los aportes del canon al sistema de Previsión Social, conforme Ley 23.966,
el ORSNA ha dispuesto su efectivización (por Res. N°5/02-ORSNA), cambiando el criterio
sustentado hasta entonces y observado en informes anteriores por esta AGN.
En relación a la asignación del canon a inversiones en aeropuertos no concesionados, se ha
observado -desde el inicio de la concesión- una escasa ejecución a pesar de constituir una de las
obligaciones a cargo del Organismo Regulador.
VIII. Lugar y Fecha: Buenos Aires, 19 de Agosto de 2003
IX . Firma
52
ANEXOS
Anexo Cuadros
Cuadro I:
Detalle de Recursos Previstos y Ejecución Presupuestaria.
Cuadro II:
Asignación del Crédito Inicial.
Cuadro IIIa: Ejecución Presupuesto de Gastos. Ejercicio 1999
Cuadro IIIb: Ejecución Presupuesto de Gastos. Ejercicio 2000
Cuadro IIIc: Ejecución Presupuesto de Gastos. Ejercicio 2001.
Cuadro IV:
Estado de Recursos y Gastos.
Cuadro V:
Cuadro de Disponibilidades y Flujo Presupuestario.
Anexo Juicios
Listado de causas judiciales derivadas de la aplicación del Contrato de Concesión.
Anexo al acápite V.
Análisis de descargo formulados por el ORSNA.
53
Cuadro I
DETALLE DE RECURSOS PREVISTOS Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA
ENTIDAD 664 ORSNA
Ejercicio
Clasif.
Año 1999
12.2.9.29.2
Ingresos no tributarios-Derechos-Otros
35.1.1.29.3
Disminución otros activos financieros-Fuente Financ.Internos
Total General
106.808.000
101.600.912
96.970.668
12.2.9.29.2
Ingresos no tributarios-Derechos-Otros
119.785.000
121.378.715
146.523.157
Total General
119.785.000
155.478.405
146.523.157
12.2.9.29.2
Ingresos no tributarios-Derechos-Otros
124.390.000
116.515.000
35.564.185
35.1.1.29.3
Disminución otros activos financieros-Fuente Financ.Internos
Año 2000
35.1.1.29.3
Año 2001
Denominación
106.808.000
Recurso Vigente
100.808.000
Ingresado
96.970.668
792.912
Disminución otros activos financieros-Fuente Financ.Internos
Total General
54
Recurso Inicial
34.099.690
89.678.725
124.390.000
206.193.725
35.564.185
Cuadro II
ASIGNACION DEL CREDITO INICIAL
ENTIDAD 664 ORSNA
Crédito Inicial
Inc.
FF
1999
2000
2001
16 Control del Sistema Nacional de Aeropuertos
1
12
Gastos en Personal
2
12
Bienes de Consumo
3
12
Servicios no Personales
4
12
Bienes de Uso
5
12
Transferencia Sector Privado Financ. Gtos.
Subtotal Programa 16
97
9.91
6
12
12
12
200.000
5.246.511
65.234
4.999.600
4.896.000
3.781.719
16.300.000
4.825.712
4.148.277
0
2.010.203
0
28.399.600
18.223.361
13.241.741
Contribuc. al Tesoro Nacional, Gastos Figurativos
0
41.874.000
Subtotal Programa 97
98 Aplicaciones Financieras
0
41.874.000
0
Activos Financieros (Incremento de disponiblidades)
74.708.400
58.523.554
19.381.000
Subtotal Programa 98
74.708.400
58.523.554
19.381.000
Contribuciones a la Jefatura de Gabinete de Ministros
Gtos. Figurativos p/Transacc.Ctes- Contrib.a la Adm. Central
Subtotal Propragama 99
Total Ejercicio
Información Presupuestaria
FF -Fuente de Financiamiento
Inciso 12 - Recursos Propios
55
6.291.446
600.000
Gastos figurativos de la Adm.Central para Transacciones Corrientes
99
9.91
6.500.000
3.700.000
88.850.000
3.700.000
106.808.000
88.850.000
118.620.915
121.472.741
Cuadro III.a
Ejecución Presupuesto de Gastos Ejercicio 1999
ENTIDAD 664 ORSNA
Credito Inicial
Crédito Vigente
Compromiso
Devengado
Pagado
Deuda Exigible
16 Control del Sistema Nacional de Aeropuertos
Gastos en Personal
6.500.000
6.568.447
6.561.227
6.512.846
5.745.996
Bienes de Consumo
600.000
535.760
533.420
533.420
533.420
4.999.600
5.718.004
5.710.663
5.710.663
5.580.624
130.039
16.300.000
3.682.041
2.768.857
2.768.779
1.917.772
851.007
Servicios No personales
Bines de Uso
Transferencias al Sector Privado p/ Financiar Gastos
Subtotal Programa 16
97
0
28.399.600
16.504.252
22.072.475
22.072.475
22.072.475
37.646.642
37.598.183
35.850.287
766.851
-
1.747.897
Contribuc. Tesoro Nacional, Gastos Figurativos
Transacciones Capital, Contrib.Administrac.Central
0
8.000.000
8.000.000
8.000.000
8.000.000
-
Transacciones Capital , Contrib.Administrac.Central
0
1.572.795
1.572.795
1.572.795
1.572.795
-
Aplicaciones Financieras, Contribuc.Adm Central
0
4.000.000
4.000.000
4.000.000
4.000.000
-
Subtotal Programa 97
98 Aplicaciones Financieras
0
13.572.795
13.572.795
13.572.795
13.572.795
-
Activos Financieros
74.708.400
59.823.865
792.912
792.912
717.242
75.670
Subtotal Pg. 98
74.708.400
59.823.865
792.912
792.912
717.242
75.670
3.700.000
3.700.000
3.700.000
3.700.000
3.700.000
-
8.000.000
8.000.000
8.000.000
8.000.000
-
99
Contribuciones a la Jefatura de Gabinete de Ministros
Gastos Figurativos Transferencias Corrientes Contribuc. AdmC.
Gastos Figurativos Aplicaciones Financieras- Contribuc. AdmC.
Subtotal Programa 99
3.700.000
11.700.000
11.700.000
11.700.000
11.700.000
Total Ejercicio 1999
106.808.000
101.600.912
63.712.349
63.663.890
61.840.324
56
1.823.567
Cuadro III.b
Ejecución del presupuesto de gastos Ejercicio 2000
ENTIDAD 664 ORSNA
Crédito Inicial
Crédito Vigente
Compromiso
Devengado
Pagado
Deuda Exigible
16 Control del Sistema Nacional de Aeropuertos
Gastos en Personal
6.291.446
6.276.470
6.276.470
5.208.631
4.697.852
Bienes de Consumo
200.000
196.543
193.702
190.876
190.341
535
Servicios No personales
4.896.000
4.700.580
4.669.297
4.652.982
4.358.947
294.035
Bines de Uso
4.825.712
3.208.619
689.211
449.941
207.195
242.746
Transferencias al Privado Financiar Gastos
Subtotal Programa 16
97
2010203
2.010.203
1.710.203
1.710.203
1.710.203
18.223.361
16.392.415
13.538.883
12.212.633
11.164.538
41.874.000
41.874.000
41.874.000
41.874.000
41.874.000
0
2.200.000
2.200.000
2.200.000
510.779
1.048.095
Contribuc. Tesoro Nacional, Gastos Figurativos
Transacciones Ctes, Contrib.Administrac.Central
Transacciones Capital , Contrib.Administrac.Central
Aplicaciones Financieras, Contribuc.Adm Central
-
0
34.657.490
34.657.490
34.657.490
41874000
78.731.490
78.731.490
78.731.490
Activos Financieros
58.523.554
58.523.554
-
-
-
-
Subtotal Pg. 98
58.523.554
58.523.554
-
-
-
-
Subtotal Programa 97
98 Inversiones Financieras
99
41.874.000
34.657.490
36.857.490
Contribuciones a la Jefatura de Gabinete de Ministros
Gastos Figurativos Transferencias Corrientes Contribuc. AdmC.
Subtotal Propragama 99
Total Ejercicio 2000
57
-
2.200.000
118.620.915
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
153.647.459
92.270.373
90.944.123
53.038.538
37.905.585
Cuadro III.c
Ejecución Presupuesto de Gastos Ejercico 2001
ENTIDAD 664 ORSNA
Crédito Inicial
Crédito Vigente
Compromiso
Devengado
Pagado
Deuda Exigible
16 Control del Sistema Nacional de Aeropuertos
Gastos en Personal
5.246.511
4.393.709
4.393.709
4.393.709
3.945.027
Bienes de Consumo
65.234
64.052
63.828
63.443
62.365
1.078
Servicios No personales
3.781.719
3.744.770
3.742.039
3.738.255
3.512.790
225.465
Bines de Uso
4.148.277
4.114.698
3.964.980
3.138.301
2.858.379
279.922
Transferencias al Privado Financiar Gastos
Subtotal Programa 16
97
13.241.741
12.317.229
12.164.556
11.333.708
1.710.203
12.088.764
448.682
955.147
Contribuc. Tesoro Nacional, Gastos Figurativos
Transacciones Ctes, Contrib.Administrac.Central
-
-
-
-
-
-
Transacciones Capital , Contrib.Administrac.Central
-
-
-
-
-
-
Aplicaciones Financieras, Contribuc.Adm Central
-
-
-
-
-
-
Subtotal Programa 97
98 Aplicaciones Financieras
-
-
-
-
-
-
Activos Financieros
19.381.000
21.909.800
-
-
-
-
Subtotal Pg. 98
19.381.000
21.909.800
-
-
-
-
88.850.000
88.941.489
31.607.152
31.607.152
22.303.989
82.100.695
82.100.695
82.100.695
82.100.695
99
Contribuciones a la Jefatura de Gabinete de Ministros
Gastos Figurativos Transferencias Corrientes Contribuc. AdmC.
Gastos Figurativos Aplicaciones Corrientes Contribuc. AdmC.
-
9.303.163
-
Subtotal Propragama 99
88.850.000
171.042.184
113.707.847
113.707.847
104.404.684
9.303.163
Total Ejercicio 2001
121.472.741
205.269.213
125.872.403
125.041.555
116.493.448
10.258.310
58
Cuadro IV
Estado de Recursos y Gastos
ORSNA
Recursos
Ingresos no tributarios
1999
2000
171.121.000,00
Derechos
Transferencias recibidas
2001
193.931.783,56
179.603.183,00
171.121.000,00
179.459.810,00
56,00
Otros ingresos no ejecutados presupuestariamente
9.088.798,86
22.810.783,56
Intereses
143.373,00
34.989.238,00
Total
180.209.854,86
Gastos
Gastos de Consumo
Remuneraciones
Bienes y servicios
Amortización
Servicios no Personales
1999
193.931.783,56
2000
214.592.421,00
2001
13.321.704,65
10.168.592,19
8.696.848,85
6.549.136,17
5.172.341,03
4.393.708,84
554.552,32
4.656.207,29
3.801.626,20
5.913.166,85
340.043,87
501.513,81
304.849,31
Transferencias otorgadas
22.072.475,00
1.710.202,75
Al Sector privado
22.072.475,00
1.710.202,75
-
Corrientes al sector público
-
-
-
Al Sector Externo
-
-
-
Contribuciones otorgadas
26.065.707,00
A la Administración Central
Figurativas
Figurativas p/gasts. Corrientes
171.042.184,00
171.042.184,00
904,29
147.143,11
8.000.000,00
12.492.912,00
Figurativas p/gs.de Capital
1.572.795,00
Figurativas p/gsts.Financieros
4.000.000,00
Otras Pérdidas
Otras
78.731.490,00
78.731.490,00
-
904,29
Diferencia de cambio
128.226,46
Pérdidas por juicios
Total
18.916,65
61.459.886,65
90.611.189,23
179.886.175,96
Fuente: Estados Contables del ORSNA
59
Cuadro V
Cuadro de Disponibilidades y Flujo Presupuestario
ORSNA
Compatibilidad
Recursos Ingresados
Gasto Pagado
de Recursos y Gastos
Disponibilidades
Flujo Presupuestario
(1)
(2)
61.840.324
(1-2)
Año 1999
97.030.368
35.190.044
Año 2000
146.523.157
53.038.538
93.484.619
Año 2001
35.564.185
114.783.245
-79.219.060
Fuente: Presupuesto y Estados Contables
60
ANEXO
LISTADO DE CAUSAS JUDICIALES DERIVADAS
DE LA APLICACIÓN DEL CONTRATO DE CONCESIÓN
El ORSNA se encuentra afectado a diversas causas judiciales, tanto como parte
actora, demandada o en su caso involucrado en cuestiones penales a raíz de denuncias
formuladas por terceras personas o incluso por el propio Organismo. Entre los juicios
pendientes de resolución definitiva pueden mencionarse los siguientes:
•
CAUSAS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVAS FEDERALES
1. ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS C/
AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. S/ EJECUTIVO
(Expediente N°
106.736/02). La causa se encuentra radicada en el Juzgado de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal N° 1 a cargo del Dr. Ernesto Marinelli, Secretaría
N° 1.2. ASOCIACION CIVIL DE DEFENSA DEL PASAJERO Y DEL USUARIO DE
TRANSPORTE (ADEPAUT) Y OTRO C/ ORSNA Y OTRO S/ PROCESO DE
CONOCIMIENTO (Expediente N° 14.313). La causa se encuentra radicada en el
Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 2, a cargo
del Dr. Sergio Gustavo Fernández, Secretaría N° 3 a cargo de la Dra. Estela Mónica
Arberas.
3. ASOCIACION CIVIL DE DEFENSA DEL PASAJERO Y DEL USUARIO DE
TRANSPORTE (ADEPAUT) c/ORSNA s/RECURSO DE QUEJA (Expediente N°
26.067/01). La causa tuvo inicio el 3 de diciembre de 2001, y fue remitida
oportunamente a la excma Cámara de Apelaciones, Sala IV. Previamente pasó por el
Juzgado de primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 2.
61
4. ASOCIACION CIVIL DE DEFENSA DEL PASAJERO Y DEL USUARIO DE
TRANSPORTE (ADEPAUT) Y ASOCIACION PROTECCION CONSUMIDORES
DEL MERCADO COMUN DEL SUR (PROCONSUMER) C/ ESTADO NACIONAL
– JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS Y MINISTERIO DE ECONOMIA
– DECRETO N° 375/97 S/ PROCESO SUMARISIMO (Expediente N° 28/01). La
presente causa se encuentra radicada en el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal N° 3, Secretaría N° 5.
5. ASOCIACION CIVIL CRUZADA CIVICA C/ ORSNA S/ MEDIDA CAUTELAR
AUTONOMA (Expediente N° 23.173/00). La causa tuvo inicio en el Juzgado de
Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 9, actualmente se
encuentra radicada en la Sala IV.
6. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ ORSNA (RESOLUCION 69/99) Y
OTRO S/ MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA. El conflicto fue planteado en sede
administrativa a través del Procedimiento para la Sustanciación de Controversias
(Resolución ORSNA N° 172/98) y resuelto por el Directorio mediante Resolución
ORSNA N° 69/99. Contra dicha resolución el Concesionario solicita una medida
cautelar de no innovar, la cual es decretada por el Tribunal Contencioso Administrativo
Federal N° 1 a cargo del Dr. Ernesto L. Marinelli, con fecha 7 de abril de 1999.
7. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ ORSNA (RESOLUCION 69/99) Y
OTRO S/ PROCESO DE CONOCIMIENTO. La presente causa se encuentra radicada
en el Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 1,
Secretaría N° 18. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ ORSNA (NOTA 1157/99) S/
PROCESO DE CONOCIMIENTO. La presente causa se encuentra radicada en el
Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 3,
62
Secretaría N° 5.
9. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ESTADO NACIONAL – JEFE DE
GABINETE DE MINISTROS S/PROCESO DE CONOCIMIENTO. (Expediente N°
19.483/2001). La presente causa se inicia en el Juzgado Nacional de Primera Instancia
en lo Contencioso Administrativo Federal N° 3, Secretaría N° 5.
10. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ ESTADO NACIONAL (JEFATURA
DE GABINETE DE MINISTROS) S/ PROCESO DE CONOCIMIENTO. (Expte. N°
198/98). En trámite ante el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo Federal N° 3, Secretaría N° 5.
11. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ PODER EJECUTIVO NACIONAL S/
MEDIDA CAUTELAR. (Expediente N° 117/2001). En tramite ante el Juzgado Federal
de Primera Instancia de Resistencia, Provincia del Chaco, a cargo del Dr. Carlos Rubén
Skidelsky, Secretaria Civil N° 1 a cargo de la Dra. Gloria E. Galassi de Jardón. En este
proceso se inició un trámite de apelación ante la Corte Suprema de Justicia caratulado:
autos VAN LACKE, CARLOS A. POR EL ORGANISMO REGULADOR DEL
SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS s/ SU PRESENTACION EN AUTOS
AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. c/ PODER EJECUTIVO NACIONAL S/
MEDIDA CAUTELAR, (Expediente letra “V” n° 12/2002). Actualmente se encuentra
radicado ante el Juzgado del Fuero N°5 Secretaría N°9 con los Nros de
Expte.
146.688/02 y 146.681/02.12. AEROPUERTOS ARGENTINA 2000 S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE VALLE
VIEJO Y OTRO S/ ACCION DECLARATIVA DE CERTEZA (Expediente N°
819/01). La presente causa se encuentra radicada en el Juzgado Federal de Primera
Instancia de Catamarca.
13. ASOC. VECINAL BELGRANO “C” Y OTROS C/ PEN DTO 577/02 Y OTRO S/
63
AMPARO PROC. SUMARISIMO. (Expediente N° 156.881/02). Se encuentra
radicado en la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal Sala
IV.
•
CAUSAS PENALES FEDERAL
1. ORSNA S/ ABUSO DE AUTORIDAD: (Expediente N° 4498/01). La presente causa
se encuentra radicada en el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 11, Secretaría
N° 21.
2. KORZIN MANUEL S/ EXTORSION: (Expedientes N° 1302/91, 3412/01, 8714/01,
6905/01 y 8760/01). Las presentes causas se encuentran radicadas en el Juzgado
Criminal y Correccional Federal N° 3, Secretaría N° 6.
3. CANOSA ARMANDO S/ ESTAFA: (Expediente N° 2727/98). La presente causa se
encuentra radicada en el Juzgado Criminal y Correccional Federal N°3, Secretaría N°6.
4. CEC PROCONSUMER CRUZADA CIVICA S/ DENUNCIA: (Expediente N° 1534).
La presente causa se encuentra en la Fiscalía Federal N°7, a cargo del Dr. Carlos M.
Cearras.
5. NN DELITO DE ACCION PUBLICA: (Expediente N° 565/00). La presente causa se
encuentra en la Fiscalía Federal N° 5, a cargo del Dr. Luis Comparatore.
6. MONNER SANZ RICARDO S/ ABUSO DE AUTORIDAD Y VIOLACION DE LOS
DEBERES DE FUNCIONARIO PUBLICO: (Expediente N° 14711/02). La presente
64
causa se encuentra radicada en el Juzgado Criminal y Correccional Federal N° 11,
Secretaría N° 21.
65
ANEXO AL ACÁPITE V
Análisis del descargo formulado por el Organismo Regulador del Sistema Nacional de
Aeropuertos (ORSNA) a las observaciones y recomendaciones de la Actuación n°
47/02-AGN.
En respuesta a la Nota AGN N° 88/03, el organismo remite las consideraciones y
aclaraciones efectuadas por las distintas gerencias conforme la incumbencia de los temas
tratados. Asimismo el Presidente del organismo aclara que las recomendaciones y
conclusiones de la auditoría -compartidas por éste- serán tenidas en cuenta al momento de
fijar las acciones y establecer criterios de gestión para el desarrollo de las funciones
encomendadas.
Para el análisis de la presentación del ORSNA se han extractado las observaciones objeto
de comentario y lo vertido por el Organismo, aclarándose que corresponde mantener el
Informe en todos sus términos excepto por la incorporación en el acápite Hechos
Posteriores del Decreto N° 311/03.
Observación IV.3.a) Expediente 666/01- ORSNA - Cuestiones procedimentales.
"El ORSNA al notificar al Concesionario sus resoluciones, no da cumplimiento estricto a
lo establecido por el art.40 del Decreto Reglamentario N°1759/92 (t.o. según Decreto
N°1883/91) de la Ley Nacional N°19.549 de Procedimientos Administrativos".
Respuesta ORSNA
La Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos informa que el modelo de
cédula actualmente empleada se ajusta a las exigencias del artículo 40 del Decreto
Reglamentario N°1759/92 (t.o. según Decreto N°1883/91) de la Ley Nacional N°19.549 de
Procedimientos Administrativos.
Comentario
Se mantiene la observación y recomendación efectuada. En posteriores auditorías
se verificará la adecuación del modelo de cédula a la normativa vigente.
66
Observación IV.3.b) - La demanda judicial Expte 152/02
El ORSNA no procedió en su momento a ejecutar la garantía de cumplimiento de contrato.
Respuesta ORSNA
La Gerencia de Análisis Económico y Usuarios informa que la constitución de las
Garantías tramitada por Expte. ORSNA N° 373/02 es responsabilidad primaria de la
Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos; en tanto, que su intervención es velar
porque se cumpla lo dispuesto en el Numeral 21.1, es decir mantener la garantía vigente y
actualizada, habiéndose notificado oportunamente al Concesionario sobre el monto que
debía constituir ante el vencimiento y a cuanto ascendía la actualización.
Comentario
Atento que la respuesta del auditado no contraría la observación efectuada, la
misma se mantiene con su correspondiente recomendación.
Observación IV.3.b) - La demanda judicial Expte 152/02
"En lo que se refiere al contenido de la demanda se incluyó la actualización del canon
2002 (u$s 8.086.511,00). Sin embargo, dos días después de presentada, la Gerencia de
Asuntos Legales y Administrativos de dicho Organismo emite un dictamen en el cual
considera que no corresponde la actualización".
Respuesta ORSNA
El Organismo responde a través de la Gerencia de Asuntos Legales y
Administrativos que "las acciones de la actual gestión tendientes al cobro de las cuotas 6 y
7 del Canon, son posteriores al periodo objeto de la auditoría, debiéndose ser ponderadas a
la luz de las circunstancias fácticas y jurídicas sobrevinientes al dictado de la Ley N°
25.561 de Emergencia Pública en materia social, económica, administrativa, financiera y
cambiaria. En tal sentido, el cambio de criterio destacado en el informe en torno a la
procedencia o no de la actualización del canon, obedeció a la opinión fundada de la
GERENCIA DE ANALISIS ECONOMICO Y USUARIOS respecto del momento del
vencimiento de la obligación de pago de la actualización (3/3/02, es decir, ya vigente la
67
mencionada ley 25.561) y a la conveniencia de no habilitar discusiones cuyo conocimiento
y dilucidación enervaría la vía procesal escogida para el cobro de la deuda vencida. Sin
perjuicio de ello, recientemente, por dictamen GALA N° 119/03 se ha rectificado el
criterio en pro de la aplicabilidad de dicho índice a partir del devengamiento, elevando las
actuaciones a consideración del directorio, que aún no se ha expedido sobre el particular."
Comentario
Se destaca que el objeto de la auditoría es específicamente la gestión del ORSNA
en el cobro de las cuotas 6 y 7 del canon, análisis que incluyó el marco de la Ley 25.561
como surge del informe de auditoría en análisis (Punto IV.5.2. La situación del Contrato de
Concesión frente a la Ley 25.561).
El Informe de Auditoría puso de resalto las contradicciones existentes en el
Organismo sobre el monto de la demanda judicial a que se hace referencia en el informe,
máxime si se tiene presente que la misma fue presentada el 25 de marzo de 2002, es decir,
ya vigente la Ley 25.561.
Finalmente, dado que los comentarios efectuados por el ORSNA no modifican la
observación formulada, corresponde mantener los términos de la misma.
Observación IV.3.c) Sobre la asignación del canon.
La Observación del acápite de referencia dio
origen a la siguiente recomendación:
"Considerando la relevancia de los objetivos que se fijaron al Organismo Regulador,
revisar en ejercicios futuros, los criterios de asignación de los recursos y distribución del
gasto a fin de que haya una correspondencia entre las funciones encomendadas y la
disponibilidad de créditos presupuestarios"
Respuesta ORSNA
La Gerencia de Administración y Presupuesto manifiesta que "con relación a los
comentarios y observaciones en el apartado IV 3. c) no tiene comentario que realizar".
Comentario
Atento lo expresado corresponde mantener la observación y su recomendación.
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Observación IV.3.d) La inversiones en aeropuertos no concesionados.
La observación señala el bajo nivel de ejecución por dicho concepto frente a lo
presupuestado (en ejercicios 1999/2000) recomendándose "Ajustar las previsiones
presupuestarias a fin de reducir los desvíos entre los créditos iniciales y la ejecución del
gasto". "Adecuar los registros de información a los efectos de incorporar a la información
presupuestaria los datos referidos a las inversiones a realizar en los aeropuertos no
concesionados" y "Detectar, planificar, programar y ejecutar las inversiones necesarias
en los aeropuertos no concesionados".
Respuesta ORSNA
Se realiza a través de la Gerencia de Administración y Presupuesto y la Sub
Gerencia Técnica. La primera informa que "permanentemente hace los ajustes necesarios
para poder realizar las previsiones presupuestarias a fin de reducir los desvíos entre los
créditos iniciales y la ejecución del gasto".
La segunda expresa, que "no obran
antecedentes de ejecución de obras públicas en los años 1999/2000" y que durante el año
2001 se llevó adelante el "Plan de Obras Menores y Urgentes" aunque sin alcanzar lo
previsto, tal como fuera informado oportunamente al grupo auditor, a través del
MEMORANDO GAP N° 216/02.
Comentario
La respuesta del auditado confirma lo observado, por lo que corresponde mantener
la Observación 3.d) y sus correspondientes recomendaciones.
Observación IV.3.e) Financiamiento del Sistema de Seguridad Social.
Lo desarrollado en el presente acápite originó la siguiente recomendación "Instrumentar
mecanismos de control que permitan verificar el cumplimiento en tiempo y forma de la
obligación del Concesionario de aportar el 30% del canon en la cuenta del ANSSES".
Respuesta ORSNA
La Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos señala que mediante nota
ORSNA N° 499/02 de fecha 25 de junio de 2002, se le comunicó al Concesionario la
69
obligación de depositar el 30% del importe del canon directamente en la Cuenta Corriente
N° 45.911/92 “ANSES –Ley 23966 Art. 31”, habilitada en el BANCO DE LA NACIÓN
ARGENTINA –Sucursal Plaza de Mayo" .
Agrega que frente a dicha comunicación AA2000 S.A. interpuso recurso de
reconsideración, respecto del cual se propició el rechazo mediante Dictamen GALA N°
66/03. Las actuaciones se hallan en estado de resolver, debiendo señalarse, que en dicho
dictamen también "se analizan las consecuencias jurídicas derivadas de la adopción de un
criterio propio por parte del Organismo".
Por su parte, la Gerencia de Análisis Económico y Usuarios manifiesta al respecto
que las actuaciones tramitan mediante Expediente ORSNA N° 862/00, y "que con
posterioridad al dictado de la Resolución ORSNA N° 05/2002, en la que el Directorio
había decidido variar el criterio sustentado con relación a la vigencia de la Ley N° 23966 y
Decreto N° 437/92 se cursó al Concesionario AA 2000 S.A. la Nota ORSNA N° 0499/02,
cuya copia se acompaña" indicándosele que “deberá presentar, dentro de los 5 (cinco) días
de efectuado el depósito, fotocopia autenticada de la boleta de depósito, mediante nota de
estilo, a efectos de acreditar el pago del canon por montos depositados con destino a la
Seguridad Social”.
"Posteriormente, con fecha 30 de julio de 2002 se recibe de AA 2000 S.A. el
Recurso de Reconsideración contra la Resolución ORSNA N° 05/02 y solicita la
suspensión de efectos, razón por la cual no se ha sido intimado a dar cumplimiento a la
presentación de las constancias de depósito mencionadas en el párrafo anterior".
Comentario:
La recomendación
efectuada tiende a que el ORSNA verifique que el
Concesionario abone en tiempo y forma a las cuentas del ANSeS, instrumentando
mecanismos idóneos que impidan dilaciones.
Así, con relación a lo informado por la Gerencia de Análisis Económico y
Usuarios, se recuerda que el artículo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos
establece:
70
“El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria
faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios –a menos que una
ley o la naturaleza del acto exigiera la intervención judicial- e impide que los recursos que
interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma
expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá de oficio o a pedido
de parte y mediante resolución fundada suspender la ejecución por razones de interés
público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente
una nulidad absoluta”. (el resaltado nos pertenece)
Teniendo en cuenta la normativa señalada, no se entiende las razones por las que no se
ha intimado al concesionario a dar cumplimiento con su obligación, no existiendo un
pronunciamiento definitivo sobre la procedencia del recurso ni sobre la suspensión de los
efectos del mismo, y por el contrario, existir un dictamen propiciando su rechazo
Por último, y con relación al recurso presentado por el Concesionario contra la Res.
ORSNA N°05/02 si bien no se dan mayores fundamentos sobre la acción incoada es de
destacar que la Resolución no modifica en modo alguno la obligación del Concesionario
respecto del pago del canon, sino que establece un destino distinto respecto de una parte de
dicho ingreso, por lo cual, en principio, no surge cuál es la lesión que tal decisión puede
causar al Concesionario.
Por lo tanto, se mantiene la observación y recomendación.
Observación IV. 4 “La desarticulación con la Administración Central”.
"Se observa que existe desarticulación y desinformación entre el Organo Regulador y la
Administración Central, ambos con competencia sobre el Concesionario, lo que incide en
la adecuada defensa de los intereses del Estado, tornando anárquico y poco eficiente el
accionar de la Administración". "Con relación al ORSNA, se ha observado que una vez
que los expedientes traspasan su órbita el organismo pierde toda información sobre los
mismos".
Respuesta ORSNA
71
La Gerencia de Asuntos Legales y Administrativos responde que "el reclamo a que
se alude e identifica como ya analizado en la actuación AGN 375/00 ha de ser aquel cuya
copia obra como Anexo del expediente ORSNA 22/99, efectuado por el Consorcio
Adjudicatario ante el Concedente en los términos del artículo 30° del Decreto-Ley N°
19549 (t.o. según artículo 12° de la Ley 25344) en el cual se agrupa y reproducen los
existentes hasta la fecha de su interposición (22/12/00), a fin de solicitar: 1) El dictado de
los actos y hechos administrativos conducentes al cumplimiento de las obligaciones de la
concesión. 2) La reparación integral de los perjuicios que enumera como sufridos en el
mismo. 3) La reducción sustancial y definitiva del canon pactado en el Numeral 17 del
Contrato aprobado por Decreto 163/98. 4) La admisibilidad de la exceptio non rite
adimpleti contractu"..
"Con antelación, en el informe AGN aprobado por Resolución N° 99/02 de fecha
25/9/02, se había recomendado a la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
“Resolver a la brevedad el reclamo administrativo previo interpuesto por AA2000 con
fecha 22/12/00 y las consultas que le efectuara el ORSNA a efectos de dar certeza sobre
las obligaciones del Concesionario” y al MINISTERIO DE ECONOMÍA Resolver a la
brevedad los recursos interpuestos por el Concesionario contra actos administrativos del
ORSNA”.
"La necesidad de resolver dichos reclamos, motivó el Dictado del Decreto N°
1535/02, de fecha 20/8/02, explicándose la integración por representantes de las
respectivas jurisdicciones estatales."
Comentario
El ORSNA, al citar los ejemplos mencionados en el informe de auditoría nada
aclara sobre su responsabilidad en el seguimiento de los expedientes que tramitan
cuestiones que hacen al objeto de su gestión ni identifica mecanismos para una correcta
articulación con otras dependencias administrativas que tienen incumbencia en la
Concesión por lo que las aclaraciones efectuadas no desvirtúan la observación y su
correspondiente recomendación.
72
Cabe señalar finalmente que el ORSNA hace mención al Decreto N°311/03,
dictado con fecha 4 de julio de 2003 es decir, a posteriori de la fecha de cierre del Informe.
Éste en sus considerandos deja sin efecto el Decreto N° 1535/02, mencionada en el
Informe, y en el artículo 4° incluye al SISTEMA NACIONAL de AEROPUERTO en el
proceso de renegociación a cargo ahora,
de la UNIDAD de RENEGOCIACIÓN y
ANÁLISIS de los CONTRATOS de SERVICIOS PÚBLICOS. Se considera oportuno
incluir lo señalado como Hechos Posteriores.
73
INDICE
I.- OBJETO DE AUDITORÍA........................................................................................................................1
II.- ALCANCE DE AUDITORÍA...................................................................................................................1
III. ACLARACIONES PREVIAS ..................................................................................................................3
A- PAGO DE LAS CUOTAS 6° Y 7° DEL CANON BÁSICO (Vencimientos: 31/07/01 y 31/01/02) .......3
A.I. CANON BÁSICO...................................................................................................................................3
•
HECHOS SUCEDIDOS CON ANTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6° ..........4
I.1. El Informe de la Comisión Decreto N° 301/01. ...............................................................................4
I.2. Primera Medida Cautelar .................................................................................................................7
•
HECHOS SUCEDIDOS EN OCASIÓN DEL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6° . ....................9
I.3. Expediente 666/01-ORSNA.............................................................................................................9
•
HECHOS SUCEDIDOS CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 6° ......10
I.4. Acta Compromiso ..........................................................................................................................10
I.5.Sindicatura General de la Nación: Pronunciamiento sobre el Acta Compromiso...........................12
I.6. Pronunciamiento de la Procuración del Tesoro de la Nación.........................................................14
I.7. Ampliación de la Medida Cautelar dictada con fecha 31 de julio de 2001. ...................................14
I.8. Recurso de Apelación directa ante la Corte ...................................................................................16
•
HECHOS SUCEDIDOS CON POSTERIORIDAD AL VENCIMIENTO DE LA CUOTA N° 7° . ....21
I.9. Expediente 666/01-ORSNA...........................................................................................................21
I.10. Expediente 152/02 - Presentación judicial promoviendo juicio ejecutivo contra AA2000..........23
I.11. La Renegociación de los Contratos de Concesión. ......................................................................28
A.II. ACTUALIZACIÓN DEL CANON.....................................................................................................31
B. ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DEL CANON, DESDE EL INICIO DE
LA CONCESIÓN AL 31 DE DICIEMBRE DE 2001. ................................................................................31
B.I. ASPECTOS GENERALES...................................................................................................................31
B.II. IMPUTACIÓN DEL CANON A AEROPUERTOS NO CONCESIONADOS. .................................33
B.III. FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL ...........................................36
IV- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES .............................................................................................36
1. Pagos efectuados .................................................................................................................................36
2. Deuda por canon básico en el período auditado .................................................................................36
3. El accionar del ORSNA ......................................................................................................................37
a) Expediente 666/01-ORSNA Cuestiones procedimentales............................................................37
b) La demanda judicial- Expte 152/02..............................................................................................38
d) Las inversiones en los aeropuertos no concesionados......................................................................39
e) Financiamiento del Sistema de la Seguridad Social.........................................................................40
4. La desarticulación con la Administración Central ............................................................................41
5. Las instancias conciliadoras ...............................................................................................................42
5.1. La situación de Aeropuertos Argentina 2000 al 31 de diciembre de 2001 ....................................42
5.2. La situación del Contrato de Concesión frente a la Ley 25.561. ...................................................47
6. Las medidas judiciales.........................................................................................................................48
7. Hechos Posteriores. .............................................................................................................................48
V. COMUNICACIÓN DEL PROYECTO DE INFORME Y ANÁLISIS DE LOS DESCARGOS
FORMULADOS.............................................................................................................................................50
VI.- RECOMENDACIONES ........................................................................................................................50
AL ÓRGANO DE CONTROL......................................................................................................................50
AL ÓRGANO DE CONTROL, AL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y A JEFATURA DE GABINETE
DE MINISTROS ............................................................................................................................................51
A JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS......................................................................................51
74
VII. CONCLUSIÓN.......................................................................................................................................51
ANEXOS .........................................................................................................................................................53
LISTADO DE CAUSAS JUDICIALES DERIVADAS .............................................................................61
ANEXO AL ACÁPITE V ..............................................................................................................................66
75