Tema 17. La Administración consultiva. El Consejo de Estado
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Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 TEMA 17 LA ADMINISTRACION CONSULTIVA. EL CONSEJO DE ESTADO. ORGANOS DE PARTICIPACION. LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL: LOS ORGANISMOS PUBLICOS. ORGANISMOS AUTONOMOS Y ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES. LAS AGENCIAS. ÍNDICE 1. LA ADMINISTRACION CONSULTIVA. ......................................................... 2 2. EL CONSEJO DE ESTADO .......................................................................... 2 3. ORGANOS DE PARTICIPACION. ................................................................ 9 4. LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL: LOS ORGANISMOS PUBLICOS ..................................................................................................................... 10 5. ORGANISMOS AUTONOMOS.................................................................... 15 6. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES. ............................................ 16 7. LAS AGENCIAS .......................................................................................... 20 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................... 25 Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 1 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 1. LA ADMINISTRACION CONSULTIVA. Según GARCÍA OVIEDO la Administración pública efectúa cuatro categorías distintas de actividades; la activa propiamente dicha, la deliberante, la consultiva y la de vigilancia. La Administración consultiva es, pues, aquella manifestación de la actividad administrativa, cuya labor consiste en el consejo y asesoramiento de la administración activa. En efecto, los órganos activos encargados de la decisión y ejecución a un tiempo de los asuntos públicos, necesitan muchas veces, para alcanzar una adecuada formación de la voluntad administrativa, del asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de las personas que las integran. Tales órganos, denominados consultivos, realizan su función mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico. 2. EL CONSEJO DE ESTADO Por lo expuesto, podemos definir el Consejo de Estado con GARCÍA OVIEDO como el «organismo supremo de la administración central consultiva, centro general de asesoramiento que emite su parecer, indistintamente, sobre todas las medidas de gobierno. Por razón de la materia, es su competencia ilimitada». El Consejo de Estado tiene su origen más remoto en el «oficio palatino» o en las juntas de los principales de los godos. El fuero habla del consejo del Príncipe y en las Partidas se consigna que conviene ayuden al Rey varones, sabedores, entendidos, leales y verdaderos para «facer justicia et derecho a la gente». Realmente la verdadera creación data de don Juan I en las Cortes de Valladolid de 1385. Los Reyes Católicos reorganizaron el consejo, dando entrada en él a elementos doctos. Felipe II excluyó a la nobleza, vinculando los cargos a los letrados, en número de 16. Felipe V lo reorganizó ampliamente. Carlos IV, frente al Consejo de Castilla, creó el de Estado (28 de febrero de 1792). La Constitución de 1812 suprimió este consejo, creando el Consejo de Estado como consejo único del Rey. Sus consejeros eran nombrados por el monarca, a propuesta de las Cortes. La reforma sufrió las vicisitudes del régimen constitucional. La Ley de 17 de agosto de 1860 organizó el Consejo de Estado con el triple carácter que tenía el antiguo Consejo Real: cuerpo consultivo del gobierno en los asuntos administrativos, en los contencioso-administrativos y en los Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 2 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 conflictos entre la Justicia y la Administración. La revolución de 1863 suprimió la sección de lo contencioso, pasando esta jurisdicción al T.S. La Ley de 5 de abril de 1904 reorganizó el consejo con tendencia a darle un cierto carácter técnico y hacerlo independiente, en lo posible, de la situación política dominante. La II República disolvió el Consejo del Estado, suprimiendo el Pleno y reorganizando la Comisión Permanente, que podía ser consultada en los asuntos que la Ley Orgánica encomendaba al pleno. Los cargos de consejeros eran de libre nombramiento del gobierno. El 25 de noviembre de 1944 se promulgó la L.O. de este alto cuerpo, y el 13 de abril de 1945 su reglamento de aplicación, que constituían la legalidad vigente. El apartado IV del art. 40 de la L.O. del Estado señalaba que era el «supremo cuerpo consultivo de la administración, y su competencia y funcionamiento se ajustarán a los que disponga la ley». La legalidad vigente del Consejo de Estado se concreta en la L.O. 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, siguiendo en el apartado primero de su primer artículo que «el Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno». Respecto a la composición, cabe señalar que es un órgano complejo, central, de competencia general, en el que la función consultiva está encomendada a dos órganos colectivos, que son el Pleno y la Comisión Permanente. - Integran el Consejo de Estado en Pleno (art. 4): El presidente. Los consejeros permanentes. Los consejeros natos. Los consejeros electivos. El secretario general. - Componen la Comisión Permanente (art. 5): El presidente. Los consejeros permanentes ( art. 7). El secretario general. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 3 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 La competencia para emitir el dictamen o consulta puede estar atribuida al Pleno o a la Comisión Permanente. - Al pleno. El Pleno del Consejo de Estado deberá ser consultado en aquellos asuntos que señala el art. 21 de la Ley Orgánica. - A la Comisión Permanente. Le competen las consultas en los asuntos que de manera concreta determina la Ley Orgánica en su art. 22. Por otro lado, el art. 23 determina que las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Consejo del Estado en los asuntos en que lo estimen conveniente. El art. 24, por su parte, determina la posible facultad de solicitar dictamen del Consejo de Estado cuando lo estimen conveniente el presidente del Gobierno o cualquiera de los ministros. Para finalizar haremos referencia a las atribuciones del Consejo de Estado. En términos generales, y conforme a lo que dispone el art. 2 de la Ley Orgánica, el Consejo de Estado en el ejercicio de su función consultiva (ejercida «con autonomía orgánica y funcional para garantizar su objetividad o independencia de acuerdo con la Constitución y las leyes», art. 2) realiza dos tipos fundamentales de consulta: - De carácter de legalidad: «velará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico». - De carácter de oportunidad: «valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exijan la índole del asunto o lo solicite expresamente la autoridad consultante». Decir también que la consulta puede ser de varias clases, a saber: - Preceptiva cuando así lo dispongan las leyes. - Facultativa en los demás casos. Respecto a su eficacia, se distingue entre: - Vinculante, cuando la resolución administrativa deba ser conforme al dictamen del Consejo de Estado. - No vinculante, esto será la regla general al disponer el art. 2 de la Ley Orgánica que «los dictámenes del Consejo no serán vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario». Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 4 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 La expresión de Administración consultiva identifica al Consejo de Estado y a órganos análogos en las Comunidades Autónomas cuya finalidad es la de informar determinados actos y disposiciones del Gobierno de la Nación o de los órganos de gobierno de las autonomías. Centrando nuestra concreta atención en el primero de estos órganos tenemos que al mismo se refiere el art. 107 CE diciendo que es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Previene el precepto constitucional que una ley orgánica regulará su composición y competencia. Tal previsión legal es la Ley Orgánica 3/1980 modificada en 2004. Tres son las materias que estimamos básicas proporcionadas por dicha norma: la composición, el funcionamiento y las competencias del Consejo de Estado. Aquí veremos sucintamente la primera y la tercera. Composición Integran el Consejo de Estado en Pleno: - El Presidente. Los Consejeros permanentes. Los Consejeros natos. Los Consejeros electivos. El Secretario general. El Presidente El Presidente del Consejo de Estado será nombrado libremente por real decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente entre juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado. Los Consejeros Permanentes Los Consejeros Permanentes, en número igual al de las Secciones del Consejo, son nombrados, sin límite de tiempo, por real decreto entre personas que estén o hayan estado comprendidas en alguna de las categorías siguientes: - Ministro. Presidente o miembro de los Consejos Ejecutivos de las Comunidades Autónomas. Consejero de Estado. Miembros de los Consejos consultivos u órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas. Letrado Mayor del Consejo de Estado. Académico de número de las Reales Academias integradas en el Instituto de España. Profesor numerario de disciplinas jurídicas, económicas o sociales en Facultad Universitaria, con quince años de ejercicio. Oficial general de los Cuerpos Jurídicos de las Fuerzas Armadas. Funcionarios del Estado con quince años de servicios al menos en Cuerpos o Escalas para cuyo ingreso se exija título universitario. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 5 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 - Ex Gobernadores del Banco de España. Los Consejeros Natos Quienes hayan desempeñado el cargo de Presidente del Gobierno adquirirán la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitalicio, y en cualquier momento podrán manifestar al Presidente del Consejo de Estado su voluntad de incorporarse a él. Serán Consejeros (además y en razón del cargo que desempeñan) natos de Estado: - - El Director de la Real Academia Española y los Presidentes de las Reales Academias de Ciencias Morales y Políticas y de Jurisprudencia y Legislación. El Presidente del Consejo Económico y Social. El Fiscal General del Estado. El Jefe del Estado Mayor de la Defensa. El Presidente del Consejo General de la Abogacía. El Presidente de la Comisión General de Codificación o el Presidente de su Sección Primera si aquel fuera Ministro del Gobierno. El Abogado General del Estado-Director del Servicio Jurídico del Estado. El Director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. El Gobernador del Banco de España. Los Consejeros Electivos Los Consejeros electivos de Estado, en número de diez, serán nombrados por real decreto, por un período de cuatro años, entre quienes hayan desempeñado cualquiera de los siguientes cargos: - Diputado o Senador de las Cortes Generales. Magistrado del Tribunal Constitucional, Juez o Abogado General del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Defensor del Pueblo. Presidente o Vocal del Consejo General del Poder Judicial. Ministro o Secretario de Estado. Presidente del Tribunal de Cuentas. Jefe del Estado Mayor de la Defensa. Presidente o miembro del Consejo Ejecutivo de Comunidad Autónoma. Embajador procedente de la carrera diplomática. Alcalde de capital de provincia, Presidente de Diputación Provincial, de Mancomunidad Interinsular, de Cabildo Insular o de Consejo Insular. Rector de Universidad. De entre los diez Consejeros electivos, dos deberán haber desempeñado el cargo de Presidente del Consejo Ejecutivo de Comunidad Autónoma por un período mínimo de ocho años. Su mandato será de ocho años. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 6 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 El Secretario General El Secretario general será nombrado por real decreto entre los Letrados Mayores, a propuesta de la Comisión Permanente aprobada por el Pleno. Funciones Según los arts. 20 y siguientes de la Ley 3/1980 tenemos: Con carácter general El Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, podrá elevar al Gobierno las propuestas que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugieran. El Consejo de Estado en Pleno elevará anualmente al Gobierno una memoria en la que, con ocasión de exponer la actividad del Consejo en el período anterior, recogerá las observaciones sobre el funcionamiento de los servicios públicos que resulten de los asuntos consultados y las sugerencias de disposiciones generales y medidas a adoptar para el mejor funcionamiento de la Administración. Deber de consulta al Pleno - - - - - - - Anteproyectos de reforma constitucional, cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado. Anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo. Proyectos de decretos legislativos. Dudas y discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte. Problemas jurídicos que suscite la interpretación o cumplimiento de los actos y resoluciones emanadas de organizaciones internacionales o supranacionales. Reclamaciones que se formalicen como consecuencia del ejercicio de la protección diplomática y las cuestiones de Estado que revistan el carácter de controversia jurídica internacional. Anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que fuere su rango y objeto, que afecten a la organización, competencia o funcionamiento del Consejo de Estado. Transacciones judiciales y extrajudiciales sobre los derechos de la Hacienda Pública y sometimiento o arbitraje de las contiendas que se susciten respecto de los mismos. Separación de Consejeros permanentes. Asuntos de Estado a los que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 7 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 - Todo asunto en que, por precepto expreso de una ley, haya de consultarse al Consejo de Estado en Pleno. Deber de consulta a la Comisión Permanente - - - - - - - - En todos los tratados o convenios internacionales sobre la necesidad de autorización de las Cortes Generales con carácter previo a la prestación del consentimiento del Estado. Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones. Anteproyectos de ley orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las Comunidades Autónomas. Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas. Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso. Conflictos de atribuciones entre los distintos departamentos ministeriales . Recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de disposición expresa de una ley el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la Presidencia del Gobierno. Recursos administrativos de revisión. Revisión de oficio de disposiciones administrativas y de actos administrativos, en los supuestos previstos por las leyes. Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado. Nulidad, interpretación, modificación y extinción de concesiones administrativas, cualquiera que sea su objeto, cuando se formule oposición por parte del concesionario y, en todo caso, cuando así lo dispongan las normas aplicables. Reclamaciones que, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, se formulen a la Administración del Estado a partir de 6.000 euros o de la cuantía superior que establezcan las leyes. Concesión de créditos extraordinarios o suplementos de crédito. Concesión y rehabilitación de honores y privilegios cuando así se establezca por disposición legal. Asuntos relativos a la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado. Concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados. Todo asunto en que por precepto expreso de una ley haya de consultarse al Consejo de Estado en Comisión Permanente. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 8 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 - Todo asunto en que por precepto de una ley haya de consultarse al Consejo de Estado y no se diga expresamente que debe ser al Consejo en Pleno. 3. ORGANOS DE PARTICIPACION. Órganos, organismos, entidades, que están especialmente capacitados para asesorar a otros. Están especialmente capacitados por su estructura (colegiada) y por la preparación de sus elementos personales. Realizar su labor mediante dictámenes e informes. En muchas ocasiones los órganos consultivos hacen llegar a los órganos decisorios la opinión de los administrados porque en muchos de los órganos consultivos está prevista la participación orgánica de los administrados. Clasificación de los órganos consultivos españoles. I. Atendiendo a las funciones que desempeñan. 1) Órganos exclusivamente consultivos (Por ej.: Consejo Económico y Social) 2) Órganos Híbridos (mixtos): Por ej.: Consejo de Seguridad Nuclear o el Consejo de Estado. II. De acuerdo con su estructura. 1) Unipersonales 2) Colegiados: La regla es que lo sean, es una tradición española que fue copiada de la Administración Napoleónica. III. También atendiendo a su estructura pueden ser: 1) Formalizados: El informe que emiten, que suele ser escrito, se incorpora al expediente administrativo. 2) No Formalizados: El informe carece de esa relevancia externa y no es obligado que ese informe se incorpore al procedimiento. Ejemplo: Gabinetes de los Ministerios, tipo "Staff" típico de la organización inglesa. Régimen jurídico de los informes (art. 83 ley 30/92) Los informes son no preceptivos y no vinculantes, es decir, no obligatorios. La Administración no está obligada a pedir informe salvo cuando una ley así lo prevea. Son no vinculantes, la Administración Activa no está vinculada por su informe . Artículo 83: el órgano consultivo tiene que evacuar el informe en diez días y si dentro del plazo no se ha emitido el informe el procedimiento puede continuar con su tramitación. Excepción: informes preceptivos, la recepción Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 9 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 determina la paralización del procedimiento, por ejemplo, para un procedimiento de rescisión unilateral de un contrato, es preceptivo el informe del Consejo de Estado. CONSEJO CONSULTIVO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. Se ha discutido si el Consejo de Estado es el órgano consultivo de la administración del Estado o también de las administraciones locales o comunidades autónomas. Pese a lo que dice el artículo 107 de la Constitución (órgano consultivo del gobierno) el Tribunal constitucional en STC 56/90, ha indicado que es el órgano consultivo del Estado en conjunto (gobierno, comunidades autónomas y entes locales) pero la STC 204/92, también ha dejado claro que las comunidades autónomas de acuerdo con su autonomía organizativa, pueden crear órganos consultivos específicos que asuman las competencias que la legislación estatal atribuye al Consejo de Estado, pero también ha dicho que el Estado en la legislación básica en materia de procedimientos administrativos puede señalar los procedimientos de dictamen de este órgano consultivo. En tales casos, es obligatorio pedir informe judicial aunque al final no lo dé un órgano autonómico, además por su composición, los consejos consultivos autonómicos, sus miembros tendrán requisitos técnico-judiciales. 4. LA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL: LOS ORGANISMOS PUBLICOS Fábricas reales, establecimientos públicos y cajas especiales. Como precedente de la Administración institucional podríamos citar las fundaciones reales que se dan durante la Monarquía absoluta. También las fábricas reales, antecedente de los que hoy son establecimientos públicos industriales o empresas públicas con fines de interés general, aparecen el siglo XVIII como una manifestación de la política de fomento de la industria por la Administración real (fábricas de tapices, de porcelanas, de armas, de tejidos, etc.) En el siglo XIX se generalizó la figura del establecimiento público cuya función más frecuente se dio en el campo de la gestión de servicios públicos asistenciales, como los de carácter benéfico, sanitario y docente (hospitales, hospicios, institutos, universidades). La singularidad de esta forma organizativa es conciliar la subordinación jerárquica a la autoridad ministerial con una relativa independencia en la gestión de los servicios. De éste se responsabiliza a los propios técnicos, quienes normalmente forman un órgano colegiado (Claustro, Junta) en cuyo seno se propone a la superioridad de quienes han de ser los responsables del establecimiento (Director, Rector). Como un tercer supuesto de administración especializada puede considerarse el fenómeno burocrático de las cajas especiales. Éstas no fueron otra cosa que órganos administrativos Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 10 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 ordinarios insertados en la jerarquía, pero privilegiados con excepciones de dudosa legalidad a los principios y reglas presupuestarias de unidad de caja y de especialidad. El objetivo era administrar las tasas recaudadas por la prestación de servicios con destino a compensar las insuficientes dotaciones presupuestarias del personal o material. La aplicación del Derecho privado y el sentido de la huida del Derecho Administrativo. Por Administración Institucional se entiende el conjunto de las organizaciones de que se sirven los Entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa. Las características son la especialidad de sus fines y la dependencia de un Ente territorial lo que se hace compatible con la atribución de personalidad jurídica independiente de éste. Mientras la descentralización territorial es un fenómeno esencialmente político y constituye una forma de concebir el Estado en su conjunto, provocada por la presión de la población y su forma de asentamiento, la denominada descentralización funcional es un fenómeno de distribución interna de los órganos públicos de los entes territoriales que depende del arte administrativo, fundamentado en razones técnicas, y en el que los administrados no se interesan directamente. Las razones de la creación de los primeros entes especializados son puramente funcionales: dotar a un sector de la Administración de una cierta independencia de gestión económica y jurídica, mediante el reconocimiento de personalidad jurídica propia, atemperándose discretamente el principio de jerarquía. La proliferación de organizaciones especializadas resultará potenciada en las últimas décadas mediante la creación de sociedades mercantiles, sociedades anónimas o fundaciones, de capital íntegra o mayoritariamente público, para atender fines de interés general. Esto es lo que se denomina como “huida de las Administraciones públicas al derecho privado”, y cuya constitucionalidad cuestionan numerosos autores. La Administración especializada sirve de cauce para la neutralización partidaria de algunas instituciones de especial trascendencia (como las que gestionan, por ejemplo, los medios de comunicación), dando origen a lo que se ha venido en llamar las “administraciones neutrales o independientes”. Los organismos públicos: problemática actual y situación comparada. El crecimiento exponencial de los entes instrumentales en el siglo XX fue también consecuencia de la crisis del dogma liberar de la incapacidad industrial del Estado que, por el contrario, irrumpe en actividades antes reservadas al sector privado. En España, la actividad industrial del Estado se sirve de la sociedad anónima y comienza durante la Dictadura de Primo de Rivera. Así, y al margen de la creación asilada de empresas mixtas en el ámbito estatal, como CAMPSA, TABACALERA Y TELEFÓNICA, para la gestión de servicios públicos monopólicos, el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 1924 reguló la municipalización de servicios que serían administrados en forma de empresa privada municipal como alternativa a la gestión directa por el Ayuntamiento. Será bajo el Régimen del General Franco cuando se establezca un marco Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 11 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 jurídico completo en el ámbito estatal y local de regulación de sociedades privadas mercantiles en mano pública. Son cuatro las vías de presencia del Derecho privado en el sector público estatal: 1. Organismos de forma pública que desarrollan su actividad en régimen de Derecho privado (por ejemplo los ferrocarriles- RENFE). 2. Sociedades de capital público que cumplen fines de interés general (por ejemplo, las Olimpiadas de Barcelona o la Expo’92 en Sevilla). 3. Sociedades de capital público que desarrollan actividades industriales en el mercado compitiendo en igualdad de condiciones con las empresas privadas. 4. Fundaciones públicas sometidas a la legislación de fundaciones. Se ha recurrido a la fundación privada para disfrazar organismos tradicionalmente públicos, como ha ocurrido con la Universidad Oberta de Cataluña y los hospitales públicos. MARCO NORMATIVO Y CLASES DE ORGANISMOS PÚBLICOS. Regulación vigente. Hasta La Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 no existía una regulación general de los entes institucionales. Esta ley abandonó el término de establecimiento público y asignó al conjunto de los entes públicos especializados la denominación de Entidades Estatales Autónomas. A su vez, clasificó éstas en Servicios administrativos sin personalidad jurídica, Organismos autónomos y Empresas nacionales. El intento de ordenación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas no fue precisamente un éxito, la singularidad de las organizaciones administrativas especializadas impidió y sigue impidiendo el ajuste de todas ellas a los tipos previstos en una Ley ordinaria, quedando fuera de su regulación algunas de ellas, que fueron designadas “Organismos autónomos apátridas”. La Ley General Presupuestaria de 1977 abandonó la clasificación y terminología de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y, a efectos de presupuestos y control económico, introdujo una nueva, e injustificada, caracterización de los entes instrumentales de la siguiente forma: 1. Prescindió de los Servicios Administrativos sin personalidad jurídica, autorizando al Gobierno a integrarlos plenamente en los Presupuestos Generales del Estado o transformarlos en Organismos autónomos. 2. Distinguió dos clases de Organismos autónomos: los Organismos autónomos administrativos y los Organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero y análogo. 3. Bajo el inapropiado denominador de sociedades estatales, se englobaron: a) Sociedades mercantiles en cuyo capital era mayoría la participación, directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus Organismos autónomos y demás Entidades estatales de Derecho Público. b) Las Entidades de Derecho público que por Ley ajustasen sus actividades al Ordenamiento jurídico privado. c) El “resto de los Entes del Sector Público”. Los desaciertos de la Ley Presupuestaria de 1977 los ha intentado arreglar la Ley 6/1997 de Organización y Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 12 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 Funcionamiento de la Administración General de Estado (LOFAGE). A todos ellos los define como “los creados bajo la dependencia o vinculación de la administración General del Estado, para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional”; y les atribuye personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión. Clases de organismos públicos. Esquema general. Los Organismos públicos se clasifican en Organismos autónomos y Entidades públicas empresariales. Con la denominación genérica de Organismos públicos se agrupa todas las entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado. De otro lado, se diferencian los Organismos autónomos “que realizan funciones fundamentalmente administrativas y se someten plenamente al Derecho público” de las Entidades públicas empresariales, que realizan funciones de prestación de servicios o producción de bienes susceptibles de contraprestación económica. A estos dos tipos de entes hay que sumar las “sociedades mercantiles estatales” que se regirán íntegramente por el Ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación, y que en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública. En todo caso quedan fuera de esta tipología determinados entes que pueden seguir siendo clasificados como apátridas. RÉGIMEN GENERAL DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES. Creación y personalidad jurídica. La regulación de los Organismos públicos parte de un régimen general aplicable tanto a los Organismos autónomos como a las Entidades públicas empresariales, para después diversificar el régimen propio de unos y otras. Su creación se efectuará por Ley que establecerá sus fines generales, el Ministerio u Organismo de adscripción, los recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras peculiaridades que, por su naturaleza, exijan normas con rango de ley Los estatutos se aprueban por Real Decreto a iniciativa del titular del Ministerio de adscripción y a propuesta conjunta de los Ministerios de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda. En ellos se referirán los órganos de dirección del Organismo, funciones, recursos financieros, recursos humanos, contratación, régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, que será, en todo caso, el establecido en los Presupuestos Generales del Estado. Como consecuencia de la personalidad jurídica diferenciada, los Organismos públicos estatales ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jurídicas. No es admisible que Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 13 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 puedan impugnar los actos del Departamento Ministerial al que está adscrito en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Régimen de dependencia. Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad. Las Entidades públicas empresariales pueden depender, además de un Ministerio, de un Organismo autónomo. Dirección. En donde la independencia y personalidad propia de los Organismos públicos se revela más ficticia e irreal es en el nombramiento de los órganos directivos. Ante la ausencia de criterios, generalmente, los Presidentes y Vocales de los Consejos de Administración de los Organismos autónomos son los respectivos Ministros y altos cargos del Departamento al que figuran adscritos. Financiación. Los organismos públicos tienen una relativa autonomía patrimonial. Además de su patrimonio propio, podrán tener adscritos para su administración bienes del Estado. Los bienes adscritos conservarán su calificación jurídica originaria y únicamente podrán ser utilizados para el cumplimiento de sus fines. Respecto de su patrimonio propio, podrán adquirir a título oneroso o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado los bienes que resulten innecesarios para el cumplimiento de sus fines. Modificación. La modificación de los Organismos públicos estatales deberá producirse por Ley cuando suponga la alteración de sus fines generales, del tipo de Organismo público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley. En los demás casos, se hará por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda y a iniciativa del Ministro o Ministros de adscripción. Cuando la modificación afecte únicamente a la organización del Organismo público se llevará a cabo por Real Decreto, a iniciativa del Ministro de adscripción y a propuesta del Ministro de Administraciones Públicas. Extinción. La extinción Por Autor: de los organismos públicos determinación de Leodegario Fernández Sánchez se produce una por: ley. Tema 17. Página 14 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 Mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros en los casos siguientes: 1. Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la Ley de creación. 2. Porque la totalidad de sus fines y objetivos sean asumidos por los servicios de la Administración General del Estado o por las Comunidades Autónomas. 3. Porque sus fines hayan sido totalmente cumplidos. 5. ORGANISMOS AUTONOMOS. a) Concepto y naturaleza. La Ley define los organismos autónomos como “aquellos que se rigen por el Derecho Administrativo y a los que se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestaciones o de gestión de servicios públicos” (artículo 45.1 LOFAGE) Su rasgo esencial y distintivo frente a las Entidades públicas empresariales es su dependencia económica de los presupuestos estatales. b) Órganos de Gobierno. Funcionalmente en nada se diferencian los organismos autónomos de los órganos ordinarios de la administración ministerial. Asimismo los rasgos comunes con la administración ministerial a la que están adscritos son los relativos al régimen de nombramiento de sus órganos de gobierno (libre designación y remoción) y del personal, que será funcionario o laboral en los mismos términos establecidos para la Administración General del Estado. c) Bienes. d) Régimen de contratación y presupuestario. El régimen de contratación de los Organismos autónomos se rige por las normas generales de contratación de las Administraciones Públicas. Igualmente, el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero es el establecido por la Ley General Presupuestaria. Además están sometidos a un supuesto control de eficacia, que será ejercido por el Ministerio al que están adscritos, sin perjuicio del control establecido al respecto por la Ley General Presupuestaria. e) Impugnación de actos. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 15 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 El régimen jurídico de los actos del Organismo autónomo es idéntico al del Ministerio al que están adscritos, todos sometidos a la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJAP) y al Procedimiento Administrativo Común (PAC). No obstante, en materia de recursos se ha acentuado su independencia, de modo que los recursos administrativos interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales, son resueltas por el órgano máximo del organismo autónomo, salvo que su Estatuto asigne la competencia a uno de los órganos superiores del Ministerio de adscripción. 6. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES. a) Concepto y naturaleza. Las entidades públicas empresariales son las sucesoras de las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica que por Ley ajustaban su actividad al Ordenamiento jurídico privado. La LOFAGE las define ahora como “organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación y que se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos en el ejercicio de las potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en la ley, en sus Estatutos o en la Ley General Presupuestaria” (artículo 53). Están a mitad de camino entre los organismos autónomos y las sociedades estatales. b) Órganos de gobierno. La selección del personal directivo de estas Entidades se realizará con criterios de competencia profesional, atendiendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la agestión pública o privada. El resto del personal, igualmente laboral, será seleccionado mediante la convocatoria pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad. c) Bienes y régimen presupuestario. d) Impugnación de actos. Corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativo enjuiciar los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas por las entidades públicas empresariales, previos los recursos administrativos previstos en la LRJAP y PAC. En los demás casos, su actividad se sujeta al Derecho privado y el fuero ordinario, tras las reclamaciones previas a la vía judicial, civil o laboral que son resueltas por el órgano máximo del Organismo. Otras figuras cercanas. Sociedades Mercantiles Estatales. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 16 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 a) Concepto y naturaleza. La sociedad mercantil está basada en títulos representativos del capital, cuya titularidad pertenece al Estado. La sociedad mercantil ha tenido inicialmente un diverso alcance en la legislación local y estatal. Mientras en la local se admitió para la gestión ordinaria, incluso en régimen de monopolio, de los servicios públicos, en el ámbito estatal se utilizó en principio para la realización por el Estado de actividades industriales en concurrencia con el sector privado. No obstante, el Estado siguió pronto el ejemplo local y utilizó también la forma societaria como fórmula más ágil para la gestión de actividades y servicios públicos o de obras públicas. Casi siempre la finalidad perseguida ha sido la de burlar la aplicación del Derecho Administrativo, sobre todo en lo que se refiere a los procedimientos de adjudicación de contratos y selección de personal. Privatizadas la mayor parte de las empresas nacionales o sociedades estatales que actuaban en el sector privado en régimen de competencia con otras empresas privadas, la LOFAGE prescribe ahora que se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el Ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación. b) Creación y dirección. Para que la sociedad estatal sea tal, se requiere que la participación del Estado sea total o mayoritaria. Se crean por acuerdo del Consejo de Ministros. c) Régimen de funcionamiento. Las sociedades mercantiles se rigen por las normas de Derecho mercantil, civil o laboral, pero no se liberan del todo del Derecho Administrativo. Así es, en primer lugar, para la contratación: “las sociedades mercantiles en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o indirecta de las Administraciones Públicas se ajustarán en su actividad contractual a los principios de publicidad y concurrencia, salvo que la naturaleza de la operación a realizar sea incompatible con estos principios”. Se trata de una norma destinada a cumplir parcialmente con el principio de libre competencia que impone el Derecho Comunitario. No obstante, una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha condenado a España y resuelto que deben aplicarse en su integridad los procedimientos de adjudicación de los contratos previstos en las directivas comunitarias sobre contratación. La razón esgrimida es que, a estos efectos del Derecho comunitario, se consideran organismos públicos, al margen de la forma societaria adoptada o cualesquiera otras, aquellos creados para satisfacer necesidades de interés general que se nutren de fondos públicos o que son gestionados por directivos nombrados por las Administraciones Públicas. En todo caso, las sociedades estatales, tengan asignadas o no funciones de interés general, deben someterse a determinados controles: elaboración anual de un programa de actuación, inversiones y financiación, acompañado de una memoria explicativa y de presupuestos de explotación y de capital, donde se detallen los recursos y dotaciones anuales correspondientes. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 17 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 Entes públicos atípicos o apátridas. a) Concepto y naturaleza. La Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 ya excluyó de su ámbito de aplicación a determinados organismos por no estar sujetos a la regulación general sino a sus peculiares estatutos. La LOFAGE define a las Administraciones independientes como: “organismos públicos a los que se les reconozca expresamente por ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General de Estado”. Las Administraciones independientes, sin perjuicio de sus caracteres que les confieren neutralidad política, podrán definirse a la vista de su estatuto como organismos autónomos, entidades empresariales o entes atípicos. b) Tipología. Entre los Organismos autónomos apátridas se encuentran las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, la Seguridad Social, El Instituto del Libro o de Moneda extranjera, RENFE, Bancos Oficiales, etc. Entre los Entes recientemente incluidos en este grupo figura la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, junto con el Consejo Económico y Social y el Instituto Cervantes. Asimismo se remite a su legislación específica al Consejo de Estado y al Banco de España, a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, al Consejo de Seguridad Nuclear, al Ente Público RTVE, las Universidades no transferidas, a la Agencia de Protección de Datos, etc. c) Regulación. Los Organismos autónomos apátridas se rigen por su legislación específica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria y, supletoriamente, por la LOFAGE. En cuanto a las Administraciones independientes, la LOFAGE determina que se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía. Empresas de Economía Mixta. a) Concepto y naturaleza. En la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas se encuentra la Empresa mixta, organismo en que se unen, con vistas a realizar una actividad de servicio público, los Entes públicos y los particulares, aportando unos y otros una parte del capital. La técnica de la Empresa mixta, siguiendo la estela francesa, se utilizó para organizar el Monopolio de petróleos, CAMPSA y TELEFÓNICA. Ambas son concesionarias de servicios públicos en régimen de monopolio. Posteriormente, la empresa mixta sirvió para sostener empresas deficitarias de interés general como es el caso de IBERIA. b) Régimen de contratos en las Empresas de economía mixta. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 18 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio) contempla ahora la sociedad de economía mixta como una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos junto con la concesión, la gestión interesada y el concierto. Y la define como aquellas en que el Estado participe por sí o por medio de un Ente público estatal en concurrencia con personas naturales o jurídicas, pero sin imponer una cuota determinada de capital público. La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 incluye la empresa de economía mixta entre los modos de gestión indirecta. En este caso, la participación podrá ser mayoritaria o minoritaria, y deberá determinarse si la participación de los particulares ha de obtenerse únicamente por suscripción de acciones, participaciones y aportaciones a la empresa que se constituya, o previo concurso en que los concursantes formulen propuestas respecto a la cooperación municipal y a la particular en la futura sociedad, fijando el modo de constituir el capital social y la participación que se reserve la entidad local en la dirección de la sociedad y en los posibles beneficios o pérdidas y demás particularidades que figuren en la convocatoria para la constitución de la empresa. Se prevé también que la aportación de la Entidad local consista exclusivamente en la concesión u otra clase de derecho, así como instalaciones, equipamientos o numerario, siempre que tengan la condición de bienes patrimoniales. c) Las empresas de economía mixta estatales: régimen de funcionamiento. Cuando nacieron las Empresas de economía mixta se las contempló como una feliz combinación de esfuerzos de capital privado y la Administración Pública, y como una técnica para rectificar el monopolio empresarial. El móvil de lucro, fin legal y esencial de las sociedades mercantiles, se muestra contradictorio con los postulados del servicio público que obligan a un constante perfeccionamiento y mejora de las prestaciones a favor de los usuarios y por encima de las consideraciones de rentabilidad estrictamente comerciales. En España, las empresas de economía mixta estatales, como Telefónica, CAMPSA e Iberia, han desaparecido con el proceso privatizador. Agrupaciones de entes públicos. Los consorcios. a) Concepto y naturaleza. Los entes institucionales también pueden ser engendrados por diversas Administraciones territoriales del mismo o distinto nivel y, en consecuencia, surgir del compromiso y la agrupación o asociación de diversos Entes territoriales. Éstos, una vez asociados y comprometidos en una tarea común, crean una organización especializada, un organismo ad hoc para la gestión común de una obra o un servicio, organización en la que, eventualmente, pueden también tomar parte los particulares. A estas finalidades responden las figuras de las mancomunidades de municipios y los consorcios, figura esta última que admite la presencia de particulares. b) Regulación legal. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 19 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 En el sector público local, surge como primera figura asociativa la mancomunidad de municipios, contemplada en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985: “se reconoce a los municipios el derecho de asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras o servicios determinados de su competencia” (artículo 44) A diferencia de la Mancomunidad, la figura del consorcio supone la presencia en la agrupación de otros entes públicos y de particulares y se define así: “organización que pueden constituir las autoridades locales con otras Administraciones Públicas para fines de interés común, o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas” (artículo 87) c) Funcionamiento y organización. El consorcio goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto que determina las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero, y deberá, una vez constituido, crear una organización específica para el cumplimiento de sus fines, que puede ser cualquiera de las organizaciones previstas en la forma de gestión de servicios “sustituyendo a los entes consorciados”. Esta última precisión da a entender que los Estatutos del consorcio podrán prever la creación de un aparato propio u órgano directo de gestión, o dar origen a un ente institucional (organismo autónomo, empresa privada), o bien adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de gestión indirecta de los servicios locales. La figura del consorcio como agrupación estricta de entes públicos superiores, pero sin presencia de particulares, ha saltado a la legislación estatal, con la finalidad de servir a la ejecución de acuerdos de cooperación que en el ámbito de sus respectivas competencias concierten el Estado y las Comunidades Autónomas. 7. LAS AGENCIAS Las Agencias, reguladas en lo que se refiere a las de carácter estatal (puesto que las Comunidades Autónomas pueden crear y crean sus propias Agencias) por la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos, viene a satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas con el nivel de calidad que en estos momentos la sociedad exige es un compromiso de los poderes públicos y, por ello, la adecuada y eficaz prestación de aquellos servicios públicos cuya gestión corresponde a la Administración General del Estado, requiere un nuevo enfoque organizativo y funcional de los organismos públicos que tienen encomendados estos servicios. El objetivo general de este nuevo marco de actuación es que los ciudadanos puedan visualizar de manera clara cuáles son los fines de los distintos organismos públicos y los resultados de la gestión que se ha encargado a cada uno de ellos, así como la forma en que se responsabilizan sus gestores por el cumplimiento de los objetivos que previamente han sido fijados de forma concreta y evaluable. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 20 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado supuso una simplificación de la normativa de la Administración General del Estado y también de sus Organismos Públicos, dotando a éstos de una regulación que constituye su régimen básico. No obstante, las rigideces que presentan los actuales modelos de gestión y la escasa autonomía con que cuentan los organismos públicos, sobre todo en su configuración de organismos autónomos, dificultan en gran medida la consecución de los objetivos antes indicados. Por ello, en los últimos años, se han buscado soluciones estructurales para intentar solventar problemas de gestión, fundamentalmente de naturaleza presupuestaria, económico-financiera y de gestión de personal, dando lugar, en muchos casos, a respuestas organizativas forzadas desde la perspectiva de los objetivos y funciones del Organismo de que se trate, pero que llevan aparejado el establecimiento de un régimen de funcionamiento más flexible y superador de las rigideces que el régimen general presenta respecto de las materias indicadas. Ello ha dado lugar a una proliferación de entes que presentan un régimen jurídico singular, básicamente del derecho privado y al margen de las configuraciones generales de los organismos públicos. Baste indicar, como comprobación de estas consideraciones, que de un total de 138 Organismos Públicos que existen en la actualidad, 47 presentan la peculiaridad de disponer cada uno de su propio régimen regulador, cifra considerable si se tiene en cuenta que, inicialmente, esta categoría nació como complementaria de las categorías generales -de Organismo Autónomo y de Entidad Pública Empresarial- para regular una serie limitada de entes que, por sus peculiaridades y el mayor grado de independencia que presentan respecto de la Administración General del Estado, no encajaban en las configuraciones generales. Se hace pues necesario incorporar a la Administración General del Estado una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y de flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por resultados. Dicha fórmula, la constituyen las Agencias Estatales y su regulación, permitirá implantar un modelo de gestión que equilibre adecuadamente los principios de autonomía, control y responsabilización por resultados, así como establecer un régimen general lo suficientemente operativo para dar cabida a aquellos Organismos para los que la categoría de Organismo Autónomo es insuficiente, sin tener que acudir, como sucede en la actualidad, a soluciones particulares para cada caso. En efecto, un aspecto capital que se incorpora a la gestión de servicios públicos a través de las Agencias Estatales es la profundización en una nueva cultura de gestión que ha de apoyarse en el cumplimiento de objetivos claros, medibles y orientados hacia la mejora en la prestación del servicio, con las consiguientes ventajas para los usuarios y para los contribuyentes. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 21 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 Una de estas ventajas es el fortalecimiento de los mecanismos de la responsabilización por objetivos en la gestión pública: se trata de configurar a la Agencia Estatal como una organización dotada de una capacidad de decisión sobre los recursos asignados y de un nivel de autonomía en su funcionamiento que son las premisas necesarias para que se le pueda exigir una responsabilidad efectiva sobre el cumplimiento de los objetivos que tiene encomendados. En consecuencia, resulta esencial que la creación de una Agencia comporte la prestación de servicios con alto nivel de calidad, con una cultura de gestión acorde a dicha finalidad y que sea fácilmente visualizable por los ciudadanos. Como correlato de lo anterior, el fortalecimiento de un modelo como el indicado ha de repercutir positivamente sobre los modos de funcionamiento de la Administración General del Estado, ya que ésta ha de fijar los objetivos y establecer un marco de evaluación y de control, mediante los oportunos indicadores que, sin interferir en la gestión de las Agencias aseguren su correcto funcionamiento, lo que, indirectamente, va a suponer, sin duda, una sustancial mejora en el ejercicio de las funciones de planificación, evaluación y control que han de desarrollarse desde la Administración. Otro aspecto resaltable en la Ley es impulsar aquellos instrumentos que posibiliten conocer y evaluar el impacto que las políticas y servicios prestados por el Estado tienen sobre el ciudadano. A tal efecto, en la propia norma reguladora de las Agencias se autoriza al Gobierno para que cree una Agencia destinada específicamente al cumplimiento de estos objetivos. Por último, hay que señalar que las Agencias Estatales no van a ser, sin más, un nuevo tipo de Organismo Público, sino la fórmula organizativa hacia la que, progresivamente, se van a reconducir aquellos Organismos públicos existentes en la actualidad, cuya actividad y funciones se ajusten al concepto de Agencia Estatal y se estime oportuno y más eficaz su transformación en este tipo de Organismo público. Asimismo, tras la entrada en vigor de la Ley, la Agencia Estatal será el tipo de organismo público que, con carácter general, se cree por la Administración General del Estado, para dar respuesta a sus necesidades de descentralización funcional, si bien, excepcionalmente, subsistirán los restantes tipos de organismos públicos. Estructura y contenido de la Ley La Ley se estructura en cinco capítulos, ocho disposiciones adicionales y dos disposiciones finales. El Capítulo I establece el objeto de la Ley, la naturaleza y el régimen jurídico aplicable a las Agencias Estatales y los mecanismos de creación, constitución, modificación y extinción y supresión de éstas. Dentro de este Capítulo es de reseñar el proceso de creación de las Agencias Estatales, requiriéndose una previa autorización por Ley, que determine el objeto de la Agencia que se Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 22 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 pretenda crear, y produciéndose mediante Real Decreto del Consejo de Ministros. El Capítulo II trata sobre los aspectos relacionados con la organización de las Agencias Estatales, destacando que la Ley regula los máximos órganos de gobierno -Consejo Rector y Presidente-, y ejecutivos -Director- dejando los restantes al Estatuto, y que se resalta la importancia que se quiere dar a los mecanismos de control que han de implementarse en las Agencias Estatales, con la institucionalización de una Comisión de Control como órgano especializado del Consejo Rector para asegurar el correcto desarrollo de las funciones de la Agencia y la consecución de los objetivos que tenga asignados. El Capítulo III, relativo a la Gestión Transparente por Objetivos, regula el Contrato de gestión, instrumento clave en la configuración de las Agencias Estatales, pues va a ser el instrumento que ha de permitir fijar los compromisos que asume la Agencia en la consecución de sus objetivos, y los planes estratégicos necesarios para ello, los niveles de calidad de los servicios prestados, los medios humanos, materiales y financieros que la Agencia precisa y los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y la consiguiente exigencia de responsabilidad al equipo directivo de la Agencia. El Capítulo IV, correspondiente a funcionamiento y medios, se compone de tres Secciones referidas, respectivamente, a contratación y patrimonio, régimen de personal y medios económico-financieros. En materia de personal es de destacar el mantenimiento del modelo general de función pública -evitándose así las transformaciones forzadas al régimen de personal laboral que han sido frecuentes en recientes procesos de configuración de Organismos Públicos- pero con mayores niveles de autonomía en la ordenación y provisión de los puestos de trabajo, la vinculación de la parte variable de las retribuciones a la productividad y cumplimiento de objetivos y, por último, la inclusión de la categoría de personal directivo de las Agencias Estatales que se proveerá, mediante procesos internos de selección. En cuanto a los procedimientos de selección y de provisión de puestos de trabajo, la Ley, además de garantizar su transparencia y la aplicación de los principios de igualdad, mérito y capacidad, recoge previsiones expresas que garantizan el acceso al empleo público de las personas con discapacidad, de acuerdo con las condiciones que, al respecto, están establecidas en el Real Decreto 227/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad. En cuanto a los medios económico-financieros la Ley prevé una mayor capacidad de generar ingresos por parte de las Agencias Estatales, bien por la prestación de sus servicios o mediante la posibilidad de obtener ingresos por patrocinio. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 23 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 El Capítulo V está dedicado a los aspectos de la Gestión Económico-Financiera y se estructura en tres Secciones, correspondientes a Presupuestos, Contabilidad y Control. El presupuesto de las Agencias Estatales tendrá carácter limitativo por su importe global y estimativo para la distribución interna de sus créditos, excepto los correspondientes a gastos de personal, estableciéndose un mecanismo de variaciones presupuestarias que se distribuye entre el Ministro de Economía y Hacienda -las variaciones de la cuantía global y las que afecten a gastos de personal- y el Director de la Agencia los restantes. Las Agencias Estatales estarán sujetas a los principios y al régimen de contabilidad establecidos para los entes públicos y, en materia de control, el control externo de su gestión económico-financiera corresponde al Tribunal de Cuentas y el interno a la Intervención General del Estado quien lo ejercerá en la modalidad de control financiero permanente y auditoría pública. Por último, las disposiciones adicionales y finales prevén, respectivamente, la autorización para la creación de las distintas Agencias Estatales que se prevén en esta Ley; el asesoramiento jurídico y la representación y defensa en juicio de las Agencias Estatales por los Abogados del Estado; la autorización para la transformación de los actuales Organismos Públicos en Agencias Estatales y las excepciones a dicha transformación; la creación de nuevos organismos públicos, la autorización para modificar órganos colegiados regulados en Ley y, finalmente, la modificación de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado y la entrada en vigor de esta Ley. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 24 de 25 Temario General de la ESTT - OEP 2011 Grupo de Materias Generales Elaborado en 2011 BIBLIOGRAFIA ORGANIZACIÓN GENERAL Y TERRITORIAL DEL ESTADO. TEXTOS BASICOS DE DERECHO CONSTITUCIONAL. PROFS. MANUEL ARAGON REYES Y CESAR AGUADO RENEDO. DERECHO CONSTITUCIONAL. LOS PODERES DEL ESTADO. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO. PROFS. LUIS LOPEZ GUERRA, EDUARDO ESPIN, JOAQUIN GARCIA MORILLO, PABLO PEREZ TREMPS Y MIGUEL SATRUSTEGUI. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO I Y II. PROFS. EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA Y TOMAS RAMON FERNANDEZ. ENCICOPLEDIA JURIDICA. EL CONSEJO DE ESTADO. Autor: Leodegario Fernández Sánchez Tema 17. Página 25 de 25
