2010_026info.pdf
Anuncio
AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN-Actuación AGN N° 364/08Índice 1 OBJETO DE LA AUDITORÍA ______________________________________________________ 1 2 ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORIA __________________________________________ 1 2.1 2.2 2.3 2.4 3 A NIVEL NACIONAL:____________________________________________________________ A NIVEL MUNICIPAL: ___________________________________________________________ DETERMINACIÓN DE LA M UESTRA _________________________________________________ LIMITACIONES AL ALCANCE ______________________________________________________ 2 3 4 5 ACLARACIONES PREVIAS ________________________________________________________ 6 3.1 DESCRIPCIÓN Y MARCO NORMATIVO DEL PROGRAMA ___________________________________ 6 3.2 DEFINICIÓN DE METAS DEL PROGRAMA ______________________________________________ 9 3.3 GESTIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS DE FONDOS Y SUS RENDICIONES ________________________ 11 3.4 OPERATORIA P ARA LA PRESENTACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PROYECTOS ___________________ 13 3.5 M ARCO CONTRACTUAL: CONVENIOS M ARCO Y ESPECÍFICO______________________________ 14 3.6 OPERATORIA DE LA APROBACIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS, SU PAGO Y RENDICIÓN ____________ 15 3.7 REGISTRO DE LAS OPERACIONES __________________________________________________ 17 3.8 RESGUARDO DE LA DOCUMENTACIÓN ______________________________________________ 17 3.9 M ODALIDAD DE CONTRATACIÓN__________________________________________________ 18 3.10 EJECUCIÓN DE LOS FONDOS______________________________________________________ 18 3.11 RESPUESTAS DE LA SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN Y LA UNIDAD DE A UDITORÍA INTERNA DEL MPFIPYS A LA AGN _________________________________________________________________ 20 3.12 RESPUESTA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE A SUNTOS JURÍDICOS DEL MPFIPYS A LA AGN ______ 20 3.13 EXPEDIENTES QUE OBRAN EN LA JUSTICIA. __________________________________________ 20 4 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES _____________________________________________ 22 5 COMUNICACIÓN DEL INFORME AL ENTE AUDITADO – ANÁLISIS DE LA VISTA ______ 37 6 RECOMENDACIONES ___________________________________________________________ 37 7 CONCLUSIONES ________________________________________________________________ 42 ANEXOS ___________________________________________________________________________ 44 GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y SECTOR PRIVADO. -Noviembre de 2009- INFORME DE AUDITORIA DE TRANSFERENCIA DE FONDOS NACIONALES A MUNICIPIOS EN EL MARCO DEL PROGRAMA 86 DEL MPFIPyS Al Señor Subsecretario de Coordinación de Obra Pública Federal Arq. Carlos Santiago KIRCHNER S / D En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en el ámbito de la Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal (SSCOPFE) dependiente del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios de la Nación, con el objeto que se detalla en el apartado I. 1 OBJETO DE LA AUDITORÍA Examinar las transferencias de Fondos Nacionales efectuadas a Munic ipios en el marco del Programa 86-Apoyo para el Desarrollo de Infraestructura Urbana en Municipios – MPFIPyS. Período a auditar: Ejercicio 2007. 2 ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORIA El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACIÓN, aprobadas por la Resolución Nº 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156. 1 El trabajo abarcó la operatoria del Programa desde la recepción de la demanda de proyectos de obra hasta la aplicación de los fondos transferidos de la Nación a los Municipios y eventual finalización de las obras comprometidas para las siguientes actividades: - Actividad 2: Asistencia Financiera para Obras de Infraestructura Económica. - Actividad 3: Asistencia Financiera para Obras de Infraestructura Social. El trabajo de auditoría se ejecutó en etapas, la primera a nivel Nacional y la segunda a nivel Municipal, habiéndose aplicado los siguientes procedimientos los que- junto a la planificación de la auditoría- son presentados con mayor detalle en el Anexo V del presente informe: 2.1 A Nivel Nacional: • Análisis de la normativa concerniente a la operatoria del Programa 86 del MPFIPyS, la estructura organizativa de su Unidad Ejecutora y los circuitos administrativo-contables que implementa para la aprobación, liquidación y pago de los certificados de obra y las rendiciones de cuenta por los fondos invertidos. (Anexo I del presente informe) • Relevamiento de la ejecución presupuestaria del Programa a partir de la información registrada en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF). • Se debe tener presente, que si bien el alcance de este informe corresponde a las transferencias realizadas en el año 2007, se procedió a relevar la información necesaria para completar el circuito más allá de ese período. • Relevamiento del circuito administrativo de registro y control de la Unidad Ejecutora. • Consulta a la Sindicatura General de la Nación y a la Unidad de Auditoría Interna del MPFIyS sobre antecedentes de controles practicados por esos organismos relacionados con el objeto de esta auditoría. 2 • Consulta a la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios sobre la existencia de denuncias de irregularidades, inicio de actuaciones administrativas o judiciales, con motivo de la ejecución del Programa, y en su caso, el trámite conferido a las mismas, su estado judicial actual, montos involucrados y demás datos de interés. • Realización de pruebas de procedimiento, seleccionando una muestra de convenios. • Análisis –en la Unidad Ejecutora del Programa- de los expedientes de las obras seleccionadas en lo que concierne a: - El cumplimiento de la normativa nacional, provincial y municipal. - Las certificaciones justificativas de las transferencias efectuadas por Nación en el período auditado; los avances físicos, la documentación de respaldo de los pagos efectuados por los Municipios que conforman la pertinente rendición de cuentas. • Entrevistas con autoridades de la Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal dependiente del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios. El Grupo de Trabajo “Gestión Integral de la Secretaría de Obras Públicas- creado por Resolución MPFIPyS- SOP N° 752/06”, ha actuado como nexo entre la UEP y la AGN, debido a que, por Resolución MPFIPyS – SOP 281/07, se le instruyó desarrollar acciones vinculadas al objeto de esta auditoría. 2.2 A Nivel Municipal: Se visitaron tres de los municipios abarcados por la muestra- Lanús y Avellaneda en la Provincia de Buenos Aires y Maipú en la Provincia de Mendoza,-a fin de: - Relevar el circuito administrativo adoptado por los Municipios para el 3 ingreso y aplicación de los fondos nacionales transferidos: registros contables, extractos bancarios y libros contables. - Verificar la aplicación a las obras convenidas de los fondos que les fueron transferidos a los Municipios. - Visitar las obras seleccionadas para constatar su grado de avance, acorde a lo expuesto en los certificados respectivos y actas de medición. - Entrevistar a los funcionarios de los municipios de Avellaneda y Lanús -en la provincia de Buenos Aires- y Maipú - en la provincia de Mendoza-, encargados de la ejecución de los Convenios a nivel local, a efectos de completar los procedimientos desarrollados en los mismos (en el Anexo IV se exponen los resultados de la s visita a los mismos). En el marco de las verificaciones efectuadas en los municipios abarcados por la muestra, se contó con la colaboración del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires y del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza. 2.3 Determinación de la Muestra La muestra de convenios incluyó 20 obras, distribuidas en 8 municipios, que representaron el 38,27% de los fondos pagados. La selección de estas obras se basó en el análisis del comportamiento que registraron las variables que tienen relevancia en el marco del Programa: distribución geográfica de los fondos pagados por provincia y por municipio y tipo de obra. 4 Obras incluidas en la muestra Provincia Localidad Lanús Buenos Aires Florencio Varela Avellaneda Ituzaingó Córdoba Villa María Gral. Deheza San Luis Mendoza San Luis Maipú Obra Nuevo Puente Escalada Lanús Fresado y Reencarpetado Bacheo de Hormigón Reconstrucción Sumideros Pavimento Pavimento y Repavimentación Avellaneda Pavimento Avellaneda 1° Etapa Pavimento Urbano y Obras Pluviales Ampliación Club Rally Anfiteatro Asfalto Asfalto 130 Cuadras Pavimento San Luis Boulevard de Los Sueños Rediseño Microcentro San Luis Reencarpetado en Concreto Asfáltico Calle Maza Tramo Sarmiento y R Peña Alumbrado Público Calle Maza Construcción Cunetas y Cordón Banquina y Rampas Peatonales B° Jardín Necochea Construcción de Cordón Veredas y Alcantarillas - B° Villa Teresa Calle Vinculación Entre B° Civit y B° Cóndor Monto Convenio (En $) 36.933.287,85 7.477.052,00 6.182.183,04 2.088.651,13 10.156.118,47 10.953.031,00 5.986.612,96 10.521.225,00 445.250,00 8.214.448,70 4.567.860,00 1.376.496,00 11.998.861,03 8.412.516,70 6.783.070,56 547.740,00 215.598,83 168.864,74 114.071,85 247.701,89 Fuente: Elaboración propia a partir de datos suministrados por la SSCOPFE (Anexo II a) Muestra de Convenios Analizados – Metodología aplicada para su diseño). Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de octubre de 2008 y mayo de 2009. Las tareas en campo se realizaron entre los días 23 y 27 de febrero de 2009 en el Municipio de Avellaneda, entre los días 25 de febrero a 5 de marzo en el Municipio de Lanús y del 9 al 13 de marzo de 2009 en el Municipio de Maipú. 2.4 Limitaciones al alcance Finalmente, cabe destacar que la SSCOPFE no ha suministrado copia de la documentación respaldatoria de las actuaciones que tramitaron la liquidación y pago de algunos Certificados de Obra, requerida mediante Notas Nros 12/09-AG5, 04/09-AG6 y 5 167/08-AG6, cuyo registro de pago en el SIDIF fue constatado por el equipo de auditoría. Si bien la falta de información impidió efectuar verificaciones de cumplimiento en algunos casos particulares, no imposibilitó la obtención de conclusiones sobre la operatoria de la SSCOPFE en torno al objeto auditado, ya que los fondos involucrados en esos documentos representan sólo el 3,23% de la suma de los montos de los Convenios incluidos en la muestra. A continuación se expone el detalle de lo faltante: Expdte SSCOPFE Descripción S01:0110540/2006 Villa María-Córdoba – Pavimento S01:0110090/2006 Gral. Deheza -Córdoba – Asfalto S01:0137661/2005 Ituzaingó-Bs. As. – Pavimento urbano y obras pluviales Ituzaingó-Bs. As. – Ampliación Club Rally S01:0085883/2007 Documentación respaldatoria faltante Anticipo financiero. Anticipo financiero, certificados 1 y 2. Anticipo financiero y certificado 7. Anticipo financiero y certificado 2 y siguientes. Fuente: Elaboración propia a partir de la información suministrada por la SSCOPFE 3 ACLARACIONES PREVIAS 3.1 3.1.1 Descripción y marco normativo del Programa Descripción del Programa La Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal (SSCOPFE) es la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) auditado. Fue creada por el Decreto N° 907/05, publicado el 27/07/2005 y depende de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS). El mencionado Decreto de creación define que es de su incumbencia “intervenir con las distintas dependencias de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación, en lo que respecta a la propuesta, elaboración, ejecución, marco regulatorio y proyectos de programas a realizar en materia de obras de infraestructura habitacional, viales, públicas, de prevención sísmica, de planificación territorial de la inversión pública e hídricas, como así también de las que surjan de los entes desconcentrados como descentralizados, a nivel 6 internacional, nacional, regional, provincial y municipal”. Asimismo, tiene atribuciones para celebrar convenios con las Provincias, Municipios, y/u otras entidades para el desarrollo e implementación de los programas y acciones en el área de su competencia. Lo establecido en este Decreto ha sido incorporado al texto actualizado del Decreto 27/03 y sus modificatorias que establece el organigrama y los objetivos de las reparticiones que integran el MPFIPYS. Con el propósito de dimensionar la importancia del Programa 86, en el siguiente cuadro se muestra la participación de los programas que tuvieron por objeto la realización de obras de infraestructura social y vivienda del MPFIPyS por los cuales se transfirieron fondos a Gobiernos Provinciales y Municipales en el ejercicio 2007. Programa Participación sobre el total transferido A Provincias y Municipios (%) P.26-Desarrollo Urbano y Vivienda P.89-Acciones para "Más Escuelas, Mejor Educación”(BID 1345) P.50-Formulación, Programación Ejecución y Control de Obras Públicas P.41-Mejoramiento de Barrios P.86-Apoyo para el Desarrollo de Infraestructura Urbana en Municipios P.90-Atención del Estado de Emergencia por Inundaciones P.25- Ejecución de Obras de Arquitectura P.33- Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico P.29-Recursos Sociales Básicos Total 66,01 14,02 9,29 4,29 2,86 2,85 0,25 0,23 0,2 100,00 Sólo a Municipios (%) 73,43 12,50 11,61 0,79 0,91 0,76 100,00 Fuente: SIDIF – Listado parametrizado de gastos por beneficiario Nota: Para la confección de este cuadro se contemplaron la totalidad de las transferencias a Gobiernos Provinciales y Municipales, independientemente de la fuente de financiamiento. Conforme a lo establecido en las Leyes Nacionales de Presupuesto de los ejercicios 2007 a 2009, los objetivos del Programa 86 están orientados a la asistencia a los municipios en los procesos de planificación, diseño y ejecución de obras públicas de infraestructura de carácter urbano, bajo la modalidad de transferencias de recursos a los organismos comitentes involucrados. 7 Al respecto, en el Formulario F.7 – Descripción del Programa, correspondiente al Presupuesto 2007, se señala que “el objetivo primordial de la Subsecretaría, es satisfacer la demanda de Obras solicitadas por las municipalidades y comunas del país, de acuerdo a los proyectos presentados por cada una de ellas”. La satisfacción de dicho objetivo se concreta mediante la firma de convenios de transferencia de capital con los municipios en concepto de asistencia técnica y financiera para la realización de obras públicas de equipamiento urbano y comunitario, la construcción y refacción de infraestructura urbana, la construcción y repavimentación de obras de pavimentación urbana y obras menores de infraestructura de transporte. En cuanto al criterio aplicado en la distribución de la asistencia financiera, las autoridades de la Subsecretaría indicaron que, si bien la misma se encuadra dentro de la política presupuestaria del MPFIPyS- que procura transferir los fondos siguiendo el esquema de coparticipación federal-, dado que las obras realizadas en el marco del Programa se realizan por requerimiento de los municipios, los fondos asignados no replican exactamente dicho esquema. (Entrevista del 26-11-08 – Respuestas 2.4, 2.5, 3.3 y 3.4) 3.1.2 Marco normativo: - Decreto Nº 1142/2003 y sus modificaciones: Estructura organizativa del primer nivel operativo del MPFIPyS. Organigrama. - Circular SOP Nº 1/2006: Acuerdo SOP-SIGEN para el Ambiente de control interno, definición de los circuitos, uno para la aprobación de la transferencia y otro para los pagos. (Anexos I y II de la Circular). - Decreto Nº 225/2007: Dispone la creación de un reglamento regulatorio sobre la rendición de los fondos presupuestarios transferidos. - Resolución MPFIPyS Nº 268/2007, modificado por Resolución Nº 267/2008: Aprueba el Reglamento general para la rendición de cuentas 8 de fondos presupuestarios transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes. - Resolución lineamientos MPFIPyS-SOP del Nº Reglamento 281/2007: General Adecuación para los a los Convenios Específicos y/o Acuerdos suscriptos o a celebrarse con Provincias, Municipios y/u otros Entes. 3.2 Definición de metas del programa El proceso de definición del Presupuesto Nacional de cada ejercicio implica que cada jurisdicción, de acuerdo al ordenamiento legal vigente 1 , presente ante la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) un conjunto de descripciones y formularios que componen el anteproyecto de presupuesto de esa jurisdicción o entidad en particular. En el marco de la entrevista mantenida con las autoridades de la UEP, éstas señalaron que para la elaboración del presupuesto consideran la inversión realizada en el año anterior y las metas físicas alcanzadas, introduciéndole las adecuaciones cuali-cuantitativas que sean necesarias según las metas que se proyectan alcanzar. Si al momento de la ejecució n se presentan contingencias, éstas son contempladas posteriormente por medio de ampliaciones presupuestarias. (Entrevista del 26-11-08 – Respuesta 2.2) Consultada al respecto, la Dirección de Presupuesto de la Subsecretaría de Coordinación y Control de Gestión dependiente del MPFIPyS, mediante Nota DP Nº 745/09 del 02/03/09, informó a la AGN que “(…) de acuerdo al marco normativo vigente, y a lo establecido por la OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO, a la fecha no se encuentra instrumentado un seguimiento físico de aquellas transferencias de capital que ejecutan los Programas 50 y 86”. Por tal razón, la UEP del Programa 86 sólo presenta el Formulario Nº 7 con la descripción del Programa y no se le requiere la presentación de los formularios F.1 y F.12 relativos a la programación y ejecución física de los proyectos de inversión, obras y 1 La base jurídica es la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional N°24.156, Título II “Del Sistema Presupuestario” y los decretos y resoluciones que la reglamentan. 9 actividades que se desarrollan en el marco de estos programas, ni el F.8 referido a los cuadros de metas y producción bruta. Además, tampoco presenta el F.1 de programación de la ejecución física anual y trimestral de metas. Los formularios F.12, antes mencionado, y el F.13- Programación Financiera de los proyectos de inversión, sus obras y actividades tienen por objeto: “Obtener información física y financiera de los proyectos de inversión, sus obras y actividades que tiene programado realizar la jurisdicción o entidad a nivel de los programas y subprogramas para el próximo año, que le permita a la institución y a los órganos centrales de asignación de recursos, una mayor racionalización en la asignación de los mismos, como así también posibilitar el seguimiento de la ejecución de las categorías programáticas señaladas en el período presupuestario.” “Obtener la información necesaria para dar cumplimiento al artículo 15 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional y a lo requerido por la Ley N° 24.354 de creación del Sistema Nacional de Inversión Pública.” 2 Por su parte, el formulario F.8, tiene por fin obtener información de las metas y/o producción bruta a nivel de programas y subprogramas con los recursos reales y financieros asignados y que se estima asignar. En este formulario debe consignarse, entre otros aspectos, la descripción en forma sintética de algunas características del producto, la medición, el registro y la relación físico- financiera, que se consideran relevantes para lograr información homogénea y de mayor calidad. Adicionalmente, mediante el formulario F.1 de programación de la ejecución física anual y trimestral de metas, se procura completar o actualizar datos generales del programa y captar la información relacionada con la programación física anual y trimestral de sus metas. 2 Oficina Nacional de Presupuesto: Manual presupuestario “El Sistema Presupuestario en la Administración Nacional de la República Argentina”. 10 3.3 Gestión de las transferencias de fondos y sus rendiciones El 06/03/06 la SOP emitió la Circular 1/06, a fin de dar cumplimiento a lo acordado con la SIGEN (Acuerdo 1816/05) en lo referido a la adecuación el sistema de control interno de la Secretaría. Esta circular, en sus Anexos I y II, define los circuitos administrativos de aprobación de la transferencia, por una parte, y de liquidación y pago, por otra, que deben seguir se para la ejecución de los recursos asignados a transferencias de capital resultantes de los convenios marco o particulares celebrados por esa Secretaría o por sus distintas Subsecretarías. La Circular también establece que las Subsecretarías deberán generar sus respectivos procesos de gestión. En cuanto a la metodología de rendición de cuentas, el PEN dispuso por el Decreto N°225/07 que cada jurisdicción o entidad cuyos presupuestos incluyan créditos en los Incisos 5 – Transferencias a Gobiernos Provinciales y/o Municipales que se ejecuten en el marco de convenios bilaterales que prevean la obligación de rendir cuentas, debe dictar un reglamento que regule el modo y contenido mínimo de tales rendiciones. Asimismo, les instruye suscrib ir convenios con los receptores de esos fondos, que a la fecha de dictado de la norma tuviesen rendiciones pendientes, para que las confeccionen ajustándose a las nuevas exigencias, comunicándole a la SIGEN tal situación y sus antecedentes. En cumplimiento de lo dispuesto por el Decreto N°225/07, el Ministerio de Planificación, con fecha 01/05/07 y 17/05/07 aprobó las Resoluciones MPFIPYS N°268/07 y 281/07. La primera, posteriorme nte modificada por la Resolución MPFIPYS N°267/08, aprobó el “Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/u otros Entes”, estableciendo que las Secretarías que integran la jurisdicción debían elevar un estado de situación respecto de las contrapartes que no hubiesen cumplido con el procedimiento de rendición de cuentas exigible a partir de su dictado. También estipuló que las Unidades Ejecutoras de Programas debían elaborar en un plazo de noventa días corridos, contados a partir de la entrada en vigencia de esa norma, sus 11 reglamentos particulares. Este plazo fue extendido a 180 días por la Resolución N°267/08. Asimismo, instruye que tales reglamentos particulares debían establecer entre otros aspectos: • Modelos de Convenios. • Imputación, evaluación y control presupuestario, especificando la metodología aplicable a la evaluación presupuestaria, de seguimiento y control correspondiente. • Metodología para la presentación, aprobación y ejecución de programas, planes o proyectos. • Criterios de elegibilidad de programas, planes o proyectos por parte de la UEP o áreas de ejecución dependientes, conforme al tipo de obra a realizar y atendiendo a criterios técnicos, económicos, financieros y socio-ambientales o aquellos que corresponda considerar. • Metodología para la evaluación de la calidad ambiental. • Metodología para efectuar desembolso de fondos. • Metodología de la rendición de cuentas. • Seguimiento y control de programas, planes o proyectos. • Manual de Ejecución. Ese Reglamento General también indica que la rendición deberá ser acompañada por una Nota de Remisión de la documentación rubricada por la máxima autoridad competente y reunir como mínimo la siguiente documentación: la relación de comprobantes que respalda la rendición de cuentas, indicando: número de factura, recibo y/o certificado de obra debidamente conformados y aprobados por la autoridad competente, Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT), denominación o razón social, fecha de emisión, concepto, fecha de cancelación, número de orden de pago o cheque e importe. A fin de dar cumplimiento a lo estipulado en la Resolución MPFIPyS N°268/07 y su modificatoria, por Resolución MPFIPyS-SOP 281/07 se instruyó a las Subsecretarías y Organismos Descentralizados dependientes de la SOP para que adecuaran los Convenios Específicos y/o Acuerdos suscriptos o a celebrase con Provincias, Municipios y/u otros Entes. 12 Con esa finalidad, la SSCOPFE integra como Anexo a los Convenios Específicos que se suscriben en el marco del Programa el articulado de dicha Resolución. La Resolución MPFIPYS N°105/07, en el marco del Plan de Mejora Continua, aprobó los manuales de procedimientos de la Mesa de Entradas de las Secretarías de la Jurisdicción, entre ellas la de Obras Públicas, quedando pendiente de aprobación, al momento de practicarse esta auditoría, un nuevo modelo de Pliego de Condiciones Generales para la licitación y contratación de Obras Públicas. 3.4 Operatoria para la presentación y aprobación de los proyectos Las autoridades del municipio presentan directamente ante la SSCOPFE la propuesta del proyecto a ser financiado para lo cual completan un “Instructivo para la presentación de proyectos de obras por convenio” que incluye: ü La nota de elevación de la documentación del proyecto. ü La identificación del proyecto y responsables del ente ejecutor. (Dentro del ámbito de aplicación de la Ley 13.064 y modificatorias) ü Beneficiarios. ü Fundamentos y memoria descriptiva del proyecto. ü Declaración jurada sobre la ejecución de los fondos a recibir. ü Localización y documentación técnica del proyecto (las obras que se ejecutarán por la modalidad Licitación Pública agregarán los correspondientes Pliego de Condiciones Generales, Pliego de Condiciones Particulares y el calendario del proceso licitatorio). ü Cómputo métrico y presupuesto. ü Plan de trabajo conforme al plazo de ejecución a comprometer (cronograma de obra) y curva de inversión (flujo de fondos previstos). ü Solicitud de anticipo financiero suscripto por el intendente, en el caso que la obra lo requiera. 13 ü Información sobre la cuenta corriente que el Municipio habilite, debidamente registrada, para la acreditación de los fondos transferidos por el Tesoro Nacional. También deben informar si el municipio ha recibido algún otro subsidio o crédito, para el proyecto propuesto, así como el detalle de proyectos de obra presentados ante las distintas Subsecretarías y/o entes dependientes de la Secretaría de Obras Públicas en el transcurso del año. Los Gobiernos Provinciales no tienen ningún nivel de participación en la formulación de la demanda. Sin embargo, éstos suelen requerirle información a los municipios sobre sus demandas de obras, para sus propias planificaciones estratégicas, aunque esos informes no llegan a la SCOPFE del MPFIPyS. (Cuestionario a la Unidad Ejecutora Nacional-Respuestas 2.4, 2.5, 3.3 y 3.4) Los municipios reciben asesoramiento informal, tanto en el armado y presentación de la propuesta como en aspectos técnicos, siendo necesaria la intervención de otras áreas del MPFIPyS, ya que no hay un área de evaluación de proyectos dentro de la Subsecretaría. 3.5 Marco contractual: Convenios Marco y Específico El Convenio Marco y el Convenio Específico son los dos instrumentos contractuales utilizados por la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y los respectivos municip ios, para la ejecución de cada obra. El Convenio Marco tiene por objeto la ejecución de la obra y determina las responsabilidades de las partes contractua les. La Secretaría se compromete, a través de la Subsecretaría, a realizar gestiones para el financiamiento de la obra y la municipalidad, en su carácter de comitente de la obra, a desarrollar las acciones técnicas/administrativas y la ejecució n de los trabajos. El municipio es responsable exclusivo de todos los efectos resultantes de la obra. 14 Por medio del Convenio Específico, la Subsecretaría, ad referéndum de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, se compromete a financiar la ejecución de la obra. El mismo consta de dos anexos: a) El primero contiene la descripción del organismo receptor, la individualización de la cuenta receptora de los fondos, el monto total de la transferencia a rendirse, la memoria descriptiva de la obra a financiar, la metodología de la rendición de cuentas y las cláusulas de efectivo cumplimiento. b) El segundo incluye el Reglamento General para la rendición de cuentas aprobado por Resolución MPFIPyS Nº 268/07. 3.6 Operatoria de la aprobación de las transferencias, su pago y rendición Previo a la suscripción del Convenio Específico entre la SSCOPFE y el municipio solicitante de los fondos, éste último tiene que tener abierta una cuenta corriente en el Banco Nación, y haber notificado su número a la UEP. Bastará con que la cuenta esté claramente identificada como habilitada para recibir fondos del Programa aunque sea para más de una obra (Resolución MPFIPyS Nº 268/07, Art. 3º, Inc. b), puntos 2 y 3). Asimismo, debe abrir una cuenta contable específica que reflejará la operatoria que lleve a cabo luego con los fondos del Programa. La firma del Convenio Específico no sólo implica la individualización del organismo receptor de los fondos y de la cuenta bancaria afectada exclusivamente al Programa, sino también la incorporación del binomio (municipio, Nº de cuenta bancaria) a la tabla de beneficiarios en el SIDIF y la determinación del monto total de las transferencias sobre el cual el municipio queda obligado a rendir cuentas de su aplicación, en función de la obra específica que se atenderá. En función de lo dispuesto por la Circular SOP N° 1/06, la aprobación de una transferencia dada en el marco de un convenio se debe realizar en oportunidad del primer pago. En ese trámite se aprueba la transferencia correspondiente al monto total del convenio y 15 se faculta a la SSCOPFE a gestionar la liquidación y pago de cada uno de los desembolsos que se generen durante la ejecución del mismo. (Anexo I del presente informe) Desde la fecha de suscripción del Convenio Específico el municipio beneficiario tiene un plazo de 120 días para acreditar el inicio de las obras. En el caso de los Convenios firmados con anterioridad a la emisión de las Resoluciones MPFIPYS N°268/07 y 281/07, el plazo se computa a partir de la fecha de suscripción del Convenio Específico, en tanto que en los posteriores el plazo se calcula a partir del inicio de las obras. En ambos casos, si en ese lapso no queda constancia en el expediente respectivo de tal circunstancia se da por desistido el beneficio, lo cual consta en el Convenio Especifico. El Convenio Específico podrá prever que se otorgue una transferencia en carácter de Anticipo Financiero (en general del 20% del total acordado), en cuyo caso se descontará de los pagos posteriores. Si no se ha previsto tal circunstancia, el Municipio presenta un primer certificado de grado de avance de obra que incluye el detalle del acopio de materiales y, eventualmente, también la apertura del obrador. Una vez iniciada la obra, el monto oficialmente aprobado será transferido en etapas. Cada desembolso está sujeto a la presentación por parte del municipio, de los certificados de avance de obra (fojas de medición) que acrediten la efectiva ejecución y medición de la misma, aprobada por la inspección a su cargo. En la planilla de medición deben volcarse, entre otros, los siguientes datos de la obra: identificación de la misma, fecha de inicio, plazo de ejecución, empresa contratista, importe y fecha del convenio, fecha de la medición, período que se certifica, identificación y firma de los responsables de la medición y de la certificación, porcentaje de avance e importe a pagar. La rendición debe efectuarse cada 30 días, así la obra no hubiere registrado avance El seguimiento Presupuestario del Programa se encuentra a cargo del Área de Presupuesto del MPFIPyS, mientras que el pago de los certificados lo efectúa el Área de Tesorería del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. La metodología para la rendición de cuentas deberá reunir como mínimo lo s requisitos especificados en el Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias, Municipios y/o Entes, Resolución MPFIPyS Nº 268/07. 16 Tal como se indica en los Convenios Específicos, la Subsecretaría se reserva la facultad de supervisar la obra, sin perjuicio de las tareas inherentes del municipio. 3.7 Registro de las operaciones El Programa lleva su propio seguimiento y registro de la ejecución presupuestaria a través de planillas Excel para la medición cuantitativa de las certificaciones, ya que no existe un procedimiento normado, que exija la existencia de un registro para tal fin. En ese registro consta, por municipio y por obra, cuál es el monto acordado y las cifras comprometidas a erogar desde el Estado en cada mes, según la curva de inversión prevista. El mandado a pagar se contabiliza a medida que los certificados de obra se tramitan vía expediente. Dichos saldos se calculan trimestralmente. 3.8 Resguardo de la docume ntación Los municipios deben tener a resguardo la documentación sobre la contratación ante eventuales reclamos por un período de diez años. En el Anexo de la Resolución Nº 267, Art. 3º Inc k) se define que dicha obligación incluye el respaldo documental de la rendición de cuentas, los comprobantes originales completados de manera indeleble, debiendo cumplir con las exigencias establecidas por las normas impositivas y provisionales vigentes y, en su caso, en función del tipo de inversión efectuada, la presentación de la totalidad de los antecedentes que respalden la aplicación de los fondos remesados. La cláusula séptima de los respectivos convenios específicos responsabiliza al Municipio de todas las tareas inherentes a la ejecución de la Obra siendo responsable exclusivo de todos los efectos resultantes de esas tareas como así también de su mantenimiento y conservación posterior. 17 3.9 Modalidad de contratación El Programa promueve una metodología de contratación estructurada de acuerdo al monto de la obra, que se encuadra legalmente dentro de la normativa de la Ley 13.064 de Obras Públicas de la Nación y sus modificatorias. Asimismo cuenta con un modelo de pliego unificado. Sin embargo, dada la operatoria de obras por convenio y de ejecución descentralizada, al normativa nacional no es de aplicación directa con la excepción de las redeterminaciones de precios, por lo cual los municipios elaboran el pliego de bases y condiciones de acuerdo a la normativa provincial amparados en la Ley de Contabilidad aplicable en cada jurisdicción. Las modificaciones de la obra, aunque no impliquen alteraciones del monto o requerimientos adicionales de financiamiento, deberán ser sometidas a consideración de la Subsecretaría. Ante cualquier disidencia mayor se fijan los Tribunales Administrativos de la Capital Federal (cláusulas décima tercera y décimo cuarta del convenio específico). 3.10 Ejecución de los fondos Durante el período auditado, se efectuaron transferencias a 76 municipios distribuidos en 12 provincias. Los de las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, San Luis, Formosa y Mendoza (en ese orden), concentraron más del 95% de los fondos pagados. En su mayor parte los fondos transferidos fueron destinados a financiar obras de infraestructura vial (72,12%). Además, se afectaron a infraestructura edilicia (13,46%), equipamiento urbano (6,73%), infraestructura de espacios verdes (6,73%) y urbanización (0,96%). (Anexo II a) Punto 3 y Anexo III). En los siguientes cuadros se exponen los pagos efectuados por el Gobierno Nacional durante los ejercicios 2007 y 2008, agrupándolos según la provincia donde se ubica geográficamente el Municipio beneficiario. 18 Distribución de los Fondos Transferidos por el Programa 86 (Ejercicio 2007) Provincia Saldo Inicial Buenos Aires 4.411.998,49 Córdoba 2.337.335,82 San Luis 0,00 Santa Fe Comprometido ($) Acumulado al 31/12/07 Participación Comprometido ( %) Participación Pagado (%) Ejecutado (%) 62.565.510,15 56.911.857,35 47,45 48,94 90,96 18.346.016,03 20.683.351,85 19.588.789,91 14,97 16,84 94,71 12.168.903,02 12.168.903,02 5.438.889,66 9,93 4,68 44,69 1.723.247,55 13.345.854,95 15.069.102,50 15.069.102,50 10,89 12,96 100,00 Formosa 34.512,68 8.587.801,84 8.622.314,52 7.544.019,84 7,01 6,49 87,49 Mendoza 0,00 6.084.746,43 6.084.746,43 6.084.746,43 4,97 5,23 100,00 Tucumán 0,00 4.172.025,57 4.172.025,57 3.855.649,30 3,40 3,32 92,42 Salta 0,00 1.152.665,79 1.152.665,79 1.152.665,79 0,94 0,99 100,00 Catamarca 39.214,80 429.942,04 469.156,84 405.530,53 0,35 0,35 86,44 Neuquén 25.513,61 70.547,00 96.060,61 96.060,61 0,06 0,08 100,00 0,00 31.740,00 31.740,00 31.740,00 0,03 0,03 100,00 109.931,45 5.050,59 114.982,04 114.982,04 0,00 0,10 100,00 116.294.033,96 100,00 100,00 88,62 T del Fuego Entre Ríos Total 58.153.511,66 Pagado ( $) 8.681.754,40 122.548.804,92 131.230.559,32 Fuente: SIDIF El total pagado durante el ejercicio 2007 incluye el monto de $ 8.681.754,40 devengado durante el año 2006. Distribución de los Fondos Transferidos por el Programa 86 (Ejercicio 2008) Provincia Saldo Comprometido Acumulado Pagado Participación inicial en $ al 31/12/08 en $ Comprometido Participación Ejecutado Pagado en % en % en % Buenos Aires 5.653.652,80 78.042.914,39 83.696.567,19 78.386.552,27 57,88% 55,44% Córdoba 1.094.561,94 25.845.403,95 26.939.965,89 26.939.965,89 19,17% 19,05% 100,00% Formosa 1.078.294,68 16.799.795,47 17.878.090,15 15.530.920,16 12,46% 10,99% 86,87% Tucumán 316.376,27 5.752.120,21 6.068.496,48 5.490.338,62 4,27% 3,88% 90,47% Mendoza 0 4.975.981,06 4.975.981,06 4.975.981,06 3,69% 3,52% 100,00% Santa Fe 0 3.007.260,11 3.007.260,11 3.007.260,11 2,23% 2,13% 100,00% Catamarca 93,66% 63.626,31 199.997,60 263.623,91 103.232,32 0,15% 0,07% Entre Ríos 0 170.074,57 170.074,57 170.074,57 0,13% 0,12% 100,00% T del Fuego 0 46.907,47 46.907,47 46.907,47 0,03% 0,03% 100,00% San Luis 39,16% 6.730.013,36 0 6.730.013,36 6.730.013,36 0,00% 4,76% 100,00% Salta 0 0 0 0 0,00% 0,00% 0,00% Neuquén 0 0 0 0 0,00% 0,00% 0,00% 14.936.525,36 134.840.454,83 149.776.980,19 141.381.245,83 100,00% 100,00% 94,39% Total Fuente: SIDIF 19 En el caso del ejercicio 2008, los municipios de las provincias de Buenos Aires y Córdoba siguen siendo los de mayor participación (77,05% de los fondos comprometidos y 74,49% de los pagados). Si a ellas se les suma las dos siguientes en importancia relativa, Formosa y Tucumán, la participación acumulada asciende a 93,77% y 89,37%, respectivamente. 3.11 Respuestas de la Sindicatura General de la Nación y la Unidad de Auditoría Interna del MPFI PyS a la AGN Consultadas sobre antecedentes de controles practicados en relación con el objeto de esta auditoría, tanto la SIGEN como la UAI indicaron que no se efectuaron auditorías referidas a la aplicación de fondos transferidos por el Gobierno Nacional, en el marco del Programa, durante el año 2007. (Nota SIGEN N° 4776/08-GSEPFyER y Nota UAI N°450/08) 3.12 Respuesta de la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MPFIPyS a la AGN Por Nota de la Subsecretaría Legal del MPFIPyS N° 117/09 se remitió a la AGN el informe producido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio indicando que no obran registradas en esa Dirección actuaciones judiciales algunas relacionadas con la consulta sobre la existencia de eventuales denuncias de irregularidades, inicio de actuaciones administrativas o judiciales, con motivo de la ejecución del Programa 86. 3.13 Expedientes que obran en la justicia. Detalle de las actuaciones Dos de las actuaciones administrativas integrantes de la muestra de auditoría no fueron puestas a disposición por la SSCOPFE indicando que se encontraban elevadas a Tribunales Ordinarios de la Capital Federal por requerimiento judicial en virtud de la causa Nº 20 3080/2007 caratulada “CALBISMONTE, Jorge y otros s/ Defraudación a la Administración Pública” (Expte. 8048/08 - Nota SSCOPFE 36/2009 respuesta a nota 157/08AG6). Las mismas han sido identificadas por la Dirección General de Despacho y Mesa de Entradas de Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios como: • S01:0110540/2006 MINPLAN “PAVIMIENTO URBANO EN LA MUNICIPALIDAD DE VILLA MARIA CORDOBA (100 CUADRAS); y • S01:0110090/2006 MINPLAN “PAVIMIENTO URBANO EN EL MUNICIPIO GENERAL DEHEZA. CORDOBA. A requerimiento de la AGN por Nota N° 22/09-AG5, se procedió a realizar el análisis de los expedientes que obran en la causa mencionada la cual es tramitada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal Nº 4, Secretaría Nº 7, de acuerdo con las constancias fotocopiadas suministradas por el juzgado interviniente. Esta causa se inic ió en el mes de noviembre de 2007. De la mencionada documentación surge la siguiente información: Los expedientes, por los cuales se tramitó la realización de las respectivas obras, se iniciaron en la SSCOPFE el 30 de marzo de 2006. Los convenios marco se firmaron con fecha 22 de mayo de 2006. En cuanto a los convenios específicos, el de General Deheza se firmó el 12 de diciembre de ese año y el de Villa María el día 15 del mismo mes y año. Los municipios presentaron su propuesta de solicitud de financiamiento en base a los datos económicos de la elaboración de la mezcla asfáltica en caliente suministrados por el Ente Intermunicipal para el Desarrollo Regional3 que cotizó la tonelada de asfalto a $ 396,00. En ambos casos, las obras de pavimentación están a cargo de dicho Ente, pero en ninguno de los expedientes analizados se detalla la procedencia de la selección del ENINDER como empresa contratista ni el sustento jurídico que regirá la relación contractual. 3 El ENINDER se encuentra conformado por 47 municipios y comunas de la provincia de Córdoba, los cuales participan en calidad de socios activos o socios adherentes , con el objeto de asistir a los municipios que lo conforman y a otros Estados directamente o a través de terceros, en la prestación de servicios públicos, construcción de obras públicas, diseño de estrategias conjuntas de financiamiento, administración, recupero de acreencias, reducción de costos, radicación de emprendimientos, y todo otro tema que haga al mejoramiento de los Municipios y de sus habitantes. 21 En el caso de Villa María el monto del convenio ascendía a $4.567.860,00. El municipio presentó 6 certificados de obra que comprendían el anticipo y cinco meses de avance de obra (mayo a septiembre) por el 53,02% del importe total, concertándose los pagos entre los meses de julio a noviembre del 2007. A esa fecha, el avance de obra informado por el municipio era del 60,20%. En el caso de General Deheza, las transferencias se repartieron –según consta en el registro de la SSCOPFE y del SIDIF- en tres pagos: el anticipo en marzo, una cuota en julio y otra en septiembre del año 2007, que sumaron el total del monto del convenio ($ 1.376.496). El equipo de auditoría constató que, una vez iniciado el trámite judicial, no se efectuaron pagos posteriores en el ejercicio 2007. 4 4.1 COMENTARIOS Y OBSERVACIONES Las metas del Programa son definidas de modo insuficiente. El Programa 86, carece de un diseño que desagregue en metas físicas y de gestión los objetivos generales definidos en el presupuesto de cada ejercicio. Respecto de la definición de las metas físicas del Programa para el Ejercicio 2007, las autoridades de la UEP informaron al equipo de auditoría que, dada la naturaleza del Programa- que opera por demanda de solicitudes de los municipios- y la heterogeneidad de las obras involucradas, resulta complejo definir metas según obras. Por lo tanto la unidad de medida adoptada es la de municipio asistido, sin considerar la cantidad ni el tipo de obras por municipio. (Entrevista del 26-11-08 – Respuesta 2.1.1) En la práctica, la asistencia brindada por el Programa se basa en la demanda espontánea de proyectos de obras que presentan los municipios. Al ser la unidad de medida la cantidad de municipios asistidos, esto dificulta la definición de metas de cobertura basadas en el universo de municipios potencialmente demandantes. Asimismo, se restringe el análisis de los resultados obtenidos, ya que se margina del análisis de la cobertura brindada variables tales como el tipo de obra y su costo. 22 4.2 El Programa carece de una definición clara de los criterios de distribución de los recursos destinados a financiar obras en los municipios. Al no poseer la UEP un Reglamento Particular según los términos establecidos por la Resolución N° 268/07 del MPFIPyS, se sigue el criterio de satisfacer necesidades no cubiertas por otros programas, sin contar con pautas o criterios formalizados para seleccionar municipios o priorizar obras, en función del cumplimiento de determinados requisitos que debiera reunir un municipio para ser elegible. (Entrevista del 26-11-08 – Respuestas 2.5 y 3.4) Considerando lo informado por la UEP, acerca de la complementariedad del Programa 86 con los demás programas desarrollados por el MPFIPyS, se analizó la distribución de los fondos transferidos por el Ministerio a Gobiernos Provinciales y Municipales para desarrollar obras de infraestructura en comparación con diferentes índices de distribución de posible aplicación. Para ello, se incluyeron los ejercicios presupuestarios 2005 4 a 2008. Los índices de distribución que se utilizaron para cotejar la distribución de los recursos fueron: - Población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). - Índice de Coparticipación Secundaria – Ley 23.548 - Indicadores de presencia de Servicios de Infraestructura. Para este último caso, se construyó el Índice de Ausencia de Infraestructura (IAI), cuyo diseño es detallado en el Anexo II b) del presente informe. En el siguiente cuadro se expone la distribución de las transferencias a Gobiernos 4 Se tomó a partir del año 2005 dado que la Subsecretaría se creó a mediados de ese año por Decreto 907/2005 Publicado en el Boletín Oficial del 27/07/05. 23 Provinciales y Municipales, realizadas por el MPFIPyS y su relación comparativa con cada uno de los criterios de distribución considerados. Tal como se exhibe en el cuadro y el gráfico que sigue a continuación, los casos que muestran valores más cercanos al cero son los que registran mayor grado de coincidencia con el parámetro con el que han sido contrastados. Comparación entre el total de fondos transferidos por el MPFIPyS y los criterios de distribución: Población con NBI, ICS e IAI. -Ejercicios 2005 al 2008Ubicación geográfica Distribución Transferencias MPFIPyS 2005 a 2008 % Población NBI Indice s/total país (%) Coparticipació n Secundaria (%) 0,32 1,5 Santa Cruz 4,15 T del Fuego 1,35 0,22 Chubut 4,53 CABA Índice IAI (%) Asignación de las transferencias respecto de cada ponderador Pob NBI ICS IAI 0,15 11,961 1,765 26,651 0,05 5,131 0,124 25,978 0,99 1,2 1,5 0,69 3,575 2,019 5,564 1,60 3,35 2,4 0,45 -0,524 -0,335 2,547 La Rioja 2,81 0,93 2,0 0,9 2,017 0,403 2,117 La Pampa 1,86 0,48 1,8 0,61 2,871 0,032 2,046 Jujuy 4,01 2,76 2,7 1,76 0,454 0,486 1,279 San Juan 3,72 1,69 3,3 1,76 1,199 0,126 1,111 Río Negro 2,20 1,54 2,4 1,32 0,428 -0,084 0,665 Tucumán 6,49 5,02 4,6 4,46 0,293 0,411 0,455 Neuquén 1,18 1,25 1,7 0,97 -0,056 -0,306 0,217 Catamarca 1,46 1,12 2,7 1,21 0,302 -0,460 0,205 Formosa 2,88 2,57 3,5 2,73 0,119 -0,179 0,053 Chaco 5,43 5,10 4,8 5,35 0,065 0,131 0,015 Mendoza 3,16 3,80 4,0 3,16 -0,168 -0,209 0,001 Salta 3,01 5,34 3,31 -0,437 -0,188 -0,092 Buenos Aires 30,29 34,07 3,7 21,2 34,81 -0,111 0,429 -0,130 S del Estero 3,29 3,95 4,0 4,29 -0,167 -0,177 -0,233 Entre Ríos 2,47 3,19 4,7 3,79 -0,226 -0,475 -0,349 Misiones 3,48 4,10 3,2 5,6 -0,151 0,088 -0,379 Santa Fe 4,71 6,94 8,6 8,23 -0,322 -0,453 -0,428 Corrientes 2,23 4,17 3,6 4,28 -0,466 -0,381 -0,480 San Luis 0,39 0,90 2,2 0,98 -0,564 -0,822 -0,599 Córdoba 3,33 100 6,21 8,6 100 9,14 - -0,464 - -0,613 - -0,636 - Total general 100 Fuente: SIDIF / INDEC- Censo Nacional de Población 2001/ Coparticipación secundaria Ley 23.548 24 Gráfico de comparación entre el total de fondos transferidos por el MPFIPyS y los criterios de distribución: Población con NBI, ICS e IAI -Ejercicios 2005 al 2008- Fuente: SIDIF / INDEC- Censo Nacional de Población 2001/ Coparticipación secundaria Ley 23.548 Dado que dentro de la misma Secretaría de Obras Públicas se desarrolla el Programa 50- Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obras Públicas que brinda asistencia financiera a los municipios con características similares a las de este Programa, en cuanto al tipo de obras financiadas y modalidad de implementación, se contrastó la distribución de los fondos transferidos a Gobiernos Municipales en el marco de los Programas 50 y 86 durante el período 2005 a 2008 en relación con el Índice de Ausencia de Servicio de Iluminación y Pavimento (IAI – IP) 5 , tomando en cuenta que la mayor proporción de convenios que financian se concentran en ese tipo de obras. Tal como se muestra en el siguiente cuadro, los resultados de esta comparación fueron similares a los anteriores. 5 Ver Anexo II b) 25 Comparación entre la distribución de fondos transferidos a municipios por los Programas 50 y 86 en los ejercicios 2005 a 2008 y el Índice de Ausencia de Servicio de Iluminación y Pavimento Ubicación geográfica Transferencias P50 y 86 MPFIPyS (%) IAI-Iluminación y Pavimento (%) Santa Cruz 4,36 0,30 Chubut 19,08 1,56 Buenos Aires 52,16 27,15 San Luis 1,39 1,23 Córdoba 7,21 8,11 Formosa 2,82 3,25 Rio Negro 1,88 2,35 Santa Fe 3,86 6,55 Entre Ríos 2,41 4,40 Mendoza 2,10 3,99 Neuquén 0,53 1,98 La Rioja 0,14 0,68 Tucumán 1,05 5,73 La Pampa 0,11 0,85 Jujuy 0,30 2,56 Catamarca 0,12 1,17 T del fuego 0,01 0,13 Misiones 0,21 6,17 Sgo del Estero 0,13 4,83 Salta 0,12 4,54 San Juan 0,01 1,29 Chaco 0,01 5,72 Corrientes 0,00 4,92 CABA 0,00 0,55 Total 100,00 100,00 Fuente: SIDIF / INDEC- Censo Nacional de Población 2001 Fondos transferidos / IAI - IP (%) 13,430 11,255 0,922 0,137 -0,110 -0,133 -0,199 -0,411 -0,452 -0,474 -0,734 -0,798 -0,817 -0,876 -0,885 -0,898 -0,940 -0,966 -0,973 -0,975 -0,989 -0,999 -0,999 -1,000 - 26 Gráfico de distribución de los fondos de los Programas 86 y 50 en relación con el Índice de Ausencia de Servicio de Ilumi nación y Pavimento Fuente: SIDIF / INDEC- Censo Nacional de Población 2001 Al no explicitarse los criterios de asignación territorial se dificulta la posibilidad de analizar la complementariedad de programas similares, como es el caso del Programa 50, a nivel nacional, y de otros financiados por los Gobiernos Provinciales y/o locales. 4.3 Las actividades del Programa carecen de una difusión estructurada a nivel masivo. El Programa no cuenta con un mecanismo institucionalizado de difusión de sus actividades que asegure su conocimiento entre los potenciales beneficiarios. Además, tanto en las página s Web del Ministerio de Planificación (MPFIPyS) como en la de la Secretaría de Obras Públicas, no hay ningún tipo de acceso a la Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal ni a las actividades que ésta ejecuta en el marco del Programa 86. (www.minplan.gov.ar; www.obraspublicas.gov.ar, respectivamente). 27 4.4 La Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal carece de una normativa que defina formalmente su estructura organizativa y sus procesos de gestión. Si bien el Decreto 27/03 y sus modificatorias, definen los objetivos de las Subsecretarías dependientes del MPFIPyS, la SSCOPFE no cuenta con una estructura orgánica y la correspondiente descripción de responsabilidades primarias y acciones, formalmente definidas. 4.5 La Unidad Ejecutora ha incumplido el plazo que le fuera otorgado para la elaboración de su Reglamento Particular. La Resolución MPFIPyS Nº 268 publicada el 14/05/07 en su Artículo 2º estableció un plazo de 90 días corridos, que fue extendido por la Resolución MPFIPyS Nº 267 publicada el 15/04/08 (Art. 3°) a 180 días corridos contados a partir de su entrada en vigencia, para que las Unidades Ejecutoras del Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios readecuasen sus Reglamentos Particulares. Tal como se indica en el Anexo al Artículo 2° de esta última Resolución, la finalidad del reglamento deberá ser la de facilitar, clasificar y clarificar “las acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a las provincias y municipios y /u otros entes”. Dicho plazo vencía a mediados de octubre del 2008. Al mes de Marzo de 2009 no se había aprobado dicho reglamento. Más allá que la Subsecretaría haya elaborado un Instructivo a completar por los municipios que presentan proyectos de obras a ser financiados, que la Circular SOP 1/06 define los circuitos administrativos de aprobación, liquidación y pago de las transferencias, y que la Resolución MPFIPYS Nº 268/07 defina la metodología a seguir para la rendición de cuentas, la falta de este Reglamento le impide a la UEP contar con una normativa de procedimientos para la gestión integral de Programa. 28 4.6 Falencias de control interno. Los principales aspectos a destacar son los siguientes: a) Incumplimiento de la Ley de Procedimientos Administrativos. El Programa no cumple con lo dispuesto en los Artículos 9 y 10 del Reglamento de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto N° 1759/72 (T.O. por Decreto N° 1883/91), ni con el Reglamento para Mesa de Entradas, Salida y Archivo, aprobado por Resolución MPFIPYS N°105/07, publicada el 14/03/07; por cuanto las solicitudes de los municipios son recibidas directamente por la SCOPFE y no por la Mesa de Entradas del MPFIPyS, tal como lo estipula la normativa vigente. b) Insuficiente definición de criterios pautados para la operatoria de ingreso de las solicitudes de financiamiento. El Instructivo para la presentación de los proyectos de obra que la Subsecretaría suministra a los Municipios no se encuentra plasmado en una norma que disponga su vigencia y aplicación por parte de los municipios interesados. Aunque, en los convenios marco, se indica que para poner en marcha su ejecución los municipios se obligan a presentar ante la Subsecretaría la totalidad de la documentación técnica (que incluye cómputo, presupuesto detallado y toda otra documentación necesaria para la realización de la obra), como así también a cumplimentar cualquier otro requisito que oportunamente establezca la UEP. Además, la Subsecretaría – Unidad Ejecutora del Programa tampoco cuenta con un registro que contenga la totalidad de las solicitudes ingresadas, dado que sólo recepta las demandas que puede atender. Así, sólo puede contar con una estadística de las solicitudes de obra de los municipios que fueron aprobadas y que se encuentran en proceso de ejecución. (Entrevista del 26-11-08 – Respuesta 3.6 y 3.6.1 a) y b)) 29 c) Insuficiente estructura de control de la gestión financiera sobre los recursos transferidos a los municipios para la ejecución de las obras convenidas. El ambiente de control se encuentra debilitado por la ausencia de un desarrollo orgánico del mismo y carencias de integración de los distintos sectores que participan en el proceso de aprobación, liquidación y pago de las transferencias. Además de no contar aún con el Reglamento Particular, cuya elaboración le fuera encomendada a la UEP, tampoco se han aprobado normas que reglamenten el ambiente de control, ni un instructivo que formalice el proceso de ingreso de datos a fin de controlar la ejecución del gasto de las obras financiadas. Para el registro de las operaciones, la Subsecretaría utiliza sistema informático abierto sin clave de acceso de seguridad incorporando en una planilla Excel los datos relativos al tipo y monto de cada obra, por provincia, convenios aprobados y en ejecución. Los controles sobre la información incorporada a dicha planilla no están sistematizados. De la muestra seleccionada, se detectaron estas debilidades de la gestión financiera en el caso de la obra “Reconstrucción de sumideros 600 unidades”, desarrollada en el Municipio de Lanús donde se verificó que la suma liberada por la Dirección de Presupuesto del MPFIPyS para el pago del Certificado N° 8 transferido el 12 de setiembre de 2008, difería en menos de la autorizada por la SSCOPFE. Posteriormente, en lugar de remitir el saldo para completar la partida, se transfirió la totalidad del certificado y a la fecha de las tareas de campo el municipio reservó la diferencia para el pago del próximo certificado según nota municipal de fecha 16 de febrero de 2009, de acuerdo al siguiente detalle: Pagos del Certificado de obra Nº 8 Importe total del certificado Montos Diferencia entre lo percibido y el monto del certificado $ 126.499,94 Transferencia recibida el 23/09/08 $ 79.477,92 Transferencia recibida el 12/02/09 $ 126.499,94 Total recibido $ 205.977,86 $ -47.022,02 $ 79.477,92 Fuente: SSCOPFE – Municipalidad de Lanús 30 La calidad del sistema actualmente implementado presenta debilidades que pueden afectar la toma de decisiones apropiadas en el manejo y control de las actividades y para la elaboración de informes financieros confiables. d) La UEP no ha desarrollado un sistema de indicadores que genere información suficiente para realizar el análisis y seguimiento de la ejecución presupuestaria. Además de la falta de definición de metas desagregadas, la Subsecretaría tampoco cuenta con un procedimiento formal que evalúe la eficiencia, eficacia y economía del gasto para la confección de la formulación presupuestaria. La asignación de las transferencias no se halla sustentada en un análisis de riesgo previo, ni se han desarrollado estándares de referencia aptos que permitan efectuar un seguimiento y evaluación de los resultados de la gestión del Programa. e) Insuficiente capacidad de supervisión y monitoreo de las obras convenidas. Si bien en los convenios específicos se establece que la Subsecretaría se reserva la facultad de realizar la supervisión de las obras por medio del organismo que designe para tal fin, no se verificó la existencia de normas o instructivos que definan el alcance de las tareas de supervisión y las responsabilidades que le competen a la SSCOPFE en el caso de ejecución de obras por convenio con municipios cuando éstos conservan el carácter de comitente de las mismas y son encargados de la certificación y fiscalización de los trabajos. Además, en la estructura de la UEP no está prevista la asignación de recursos económicos y humanos para la supervisión de las obras y desarrollo de auditorías técnicas por lo que la UEP no realiza controles directos respecto del avance de las obras sino que la operatoria normal para constatar tanto los avances declarados, como su finalización, es la solicitud de información fotográfica adjunta a las rendiciones –que incluyen los certificados de obra presentados para el cobro que reflejan las mediciones de la obra- y, en ocasiones, la concurrencia del Subsecretario a la inauguración de la obra. Así, el control que implementa la 31 UEP se limita a que la documentación para procesar los certificados de obra se presente completa. Por su parte, la Planilla Anexa al Artículo 3º que forma parte integrante del Decreto N° 907/05 de creación de la Subsecretaría (Artículo que modifica la Distribución Administrativa del Presupuesto de la Administración Nacional Recursos Humanos de la Jurisdicción 56 - MPFIPyS) indica que el Programa contará con 1 (un) recurso humano. Esta situación se refleja también en la Decisión Administrativa N° 1 de Distribución de los Recursos correspondiente al Presupuesto Nacional 2007 aprobado por Ley N° 26.198. En ella, para el Programa 86, sólo se indican los recursos humanos afectados a la Actividad 1, “Conducción Superior”, pero no se incluye el detalle para las dos actividades substanciales del Programa : la 2-Asistencia Financiera para Obras de Infraestructura Económica y la 3Asistencia Financiera para Obras de Infraestructura Social. Idéntica situación se reproduce en el Presupuesto 2008. 4.7 4.7.1 Observaciones que surgen del análisis de Expedientes de Obras incluidas en la muestra. Incumplimiento de los requisitos contenidos en el Instructivo para la presentación de los proyectos de obra por convenio. Ninguno de expedientes de los municipios incluidos en la muestra contaba con la documentación completa requerida en el Instructivo que les suministra la SSCOPFE para aprobar la ejecución de la obra. Asimismo, en las actuaciones administrativas tampoco constaba que esa falta de presentación de la documentación completa hubiese sido objetada por la Subsecretaría. 32 4.7.2 Insuficiente evaluación previa sobre la viabilidad de los proyectos. Del análisis de los expedientes incluidos en la muestra no surge que la SSOPFE haya realizado por sí o requerido a terceros estudios de factibilidad económica, financiera y técnica de los proyectos cuyo financiamiento aprobó. En el caso de la obra Nuevo Puente Escalada de Lanús, por deficiencias en la formulación del Proyecto inicial fue necesario realizar un replanteo de la obra que implicó un costo adicional al originalmente convenido y la ampliación de su plazo de ejecución. El replanteo se produjo al detectar el inspector de obra algunas deficiencias en la documentación correspondiente al Pliego de la Licitación, fundamentalmente en cuanto a que el proyecto no se correspondía con la topografía del lugar y a que no tuvo acceso al soporte digital de los planos. La suspensión de la obra se produjo 4 meses después de la firma del Convenio Específico (08/08/2007) y tras 2 meses de haberse firmado el Acta de Inicio de la obra El nuevo proyecto fue aprobado por Decreto Municipal Nº 2310 del 03/10/2008 y el 6 de noviembre de 2008 se firmó un convenio complementario con la SSCOPFE, resultando incrementado el monto inicial de la obra en $ 6.907.282,44, esto es un 18,70% más, y su plazo de ejecución ampliado 6 meses. (Anexo IV del presente informe) 4.7.3 Incumplimiento de normativa y de cláus ulas contractuales contenidas en los convenios firmados. De la documentación analizada no surgen datos que permitan verificar el cumplimiento de la Circular SOP 01/06 –Circuito para la liquidación y pago de transferencias- respecto de la verificación que debiera hacer la UEP ante la Coordinación de Presupuesto a fin de acreditar la existencia de crédito y cuota de las partidas. 33 Por otra parte, en los expedientes de liquidaciones de pago relevados, se detectó que no se ha dado cumplimiento a la metodología de la rendición de cuentas por no haberse presentado la documentación completa requerida por la norma. 4.7.4 Ausencia de documentación para analizar la ejecución de las obras. En la totalidad de los expedientes relevados no están incorporadas las actas de replanteo o iniciación de obra, con su fecha cierta de inicio, ni las de recepción provisoria y definitiva de las que han finalizado. Asimismo, la mayoría de las fojas de medición relevadas se encuentran incompletas. Al respecto, se ha detectado que, según los casos, falta consignar los siguientes datos: fecha de la medición, período certificado, identificación de la empresa, de los responsables de la medición y de la certificación, entre otros. 4.8 4.8.1 Nivel Municipal Municipio de Maipú Del análisis de la documentación suministrada por el Municipio surge que: a- El Municipio no destina una cuenta exclusiva para el Programa Si bien el Programa tiene asignada una cuenta bancaria específica para percibir los fondos que le transfiere la SSCOPFE, la misma es utilizada por el Municipio para el movimiento de fondos de otros programas provinciales. b- Incumplimiento de la normativa nacional En los cinco casos analizados en este Municipio, los expedientes de los convenios específicos firmados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Resolución MPFIPyS 34 268/2007, no tenían incorporadas, en caso de que se hubiesen firmado, las actas complementarias (adendas) sobre procedimiento de rendición de cuenta establecido en el Reglamento General de Rendición de Cuentas aprobado por la misma 6 . La modalidad de incorporar dicha addenda para los casos mencionados fue propulsada por la UEP a fin de dar cumplimiento a la instrucción de la SOP 7 de adecuar los convenios específicos. c- Deficiencias en el expediente de la Obra “Iluminación calle MAZA”. c.1-En el Expediente de la misma no constaba la sustitución del Contrato de Obra Pública por el de Suministro. c.2- Tampoco constaba en el expediente la documentación (Actas) que acredite las fechas de inicio y final de la obra. Tales datos fueron informados a la AGN por nota del 12/03/09 de la Dirección de Obras Públicas del Municipio, indicando que ello surgía de sus registros internos los cuales no fueron puestos a disposición del equipo de auditoría. 4.8.2 Municipio de Lanús a- Para el caso de la obra “Nuevo Puente Escalada 205-210”, al momento de efectuarse las tareas de campo no constaba en los expedientes obrantes en el Municipio, la documentación respaldatoria de la gestión de compra de los materiales. b- Tanto el Municipio de Lanús como la SSCOPFE han incurrido en demoras en la gestión del pago de los certificados de obra. Ello surge del análisis de la documentación disponible en el organismo, los expedientes de pago analizados en la Subsecretaría y lo registrado en el SIDIF. En el siguiente cuadro se muestran los casos en los que se detectaron demoras. 6 7 Anexo Art. 6º de la Resolución MPFIPyS 268/2007 y modificatorias. Resolución N° 281/07 –MPFIPYS – SOP 35 Certificado de obra Obra Nro. Período certificado Reconstrucción de sumideros 600 unidades Fresado y reencarpetado Bacheo de hormigón en las calles y avenidas del partido 2 11/07 3 12/07 6 03/08 2 11/07 3 12/07 4 01/08 1 10/07 2 11/07 3 12/07 4 01/08 5 6 Fecha presentación Municipio Fecha de transferencia SIDIF Fecha pago Municipio al contratista 17/03/08 09/04/08 29/04/08 22/07/08 29/08/08 02/10/08 09/06/08 05/09/08 30/09/08 04/11/08 17/04/08 09/05/08 19/06/08 (*) 19/02/08 19/03/08 16/04/08 09/05/08 18/06/08 02/08 11/08/08 22/09/08 03/08 09/09/08 30/09/08 04/11/08 Fuente: Municipio de Lanús- SSCOPFE - SIDIF (*) Estos expedientes de pago no fueron suministrados por parte de la SSCOPFE al equipo de auditoría 4.8.3 Municipio de Avellaneda a- Se detectó que el municipio tramitó el pago simultáneo de dos certificados correspondientes a la obra “Repavimentación y bacheo de la red de tránsito urbano 2º etapa”, entre 4 y 5 meses después de haberse efectuado la medición. En efecto, los certificados 3 y 4referidos a las mediciones de julio y agosto del 2008- fueron remitidos por el Municipio a la SSCOPFE el 18/12/08. Los fondos transferidos el 9 de enero de 2009, en tanto que el pago al contratista se efectivizó el 20 de enero del 2009. b- El municipio no utiliza una cuenta específica para el Programa, ya que se han verificado ingresos de otros programas y además la utiliza como pagadora de otros conceptos. 36 Al mismo tiempo, se contabilizaron los ingresos del programa en otra cuenta (cuenta específica de la obra “Repavimentación y bacheo 1º etapa), que actúa como pagadora de los certificados de la obra. 5 Comunicación del Informe al ente auditado – Análisis de la Vista El presente informe en su etapa de Proyecto fue puesto en conocimiento del Organismo con fecha 20/11/09 mediante Nota N°100/09 – AG5. El 21 de Diciembre de 2009 la AGN recibió, por Nota de la SSCOPFE sin número, fechada el 18 de Diciembre de 2009, la respuesta inherente al Informe de Auditoría. Cabe aclarar, que el descargo fue presentado fuera de término por el ente auditado. Como resultado del análisis del descargo presentado por la SSCOPFE se mantienen la totalidad de las observaciones y recomendaciones formuladas en el presente informe. El análisis de la respuesta recibida consta en el Anexo VI. 6 Recomendaciones 6.1. Aplicar lo acordado entre la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) y la SOP en el marco de la Resolución Nº 114/04 incorporando en la elaboración anual del presupuesto del Programa los formularios correspondientes a la ejecución física. A fin de poder efectuar un adecuado seguimiento físico y financiero de las acciones ejecutadas, los objetivos definidos en la planificación deberán estar desagregados en metas concretas asociadas a los recursos disponibles. Concomitantemente, debe desarrollarse un conjunto de indicadores que torne posible la medición de los resultados alcanzados. (Cde 4.1 y 4.6.c) 6.2. La asignación de fondos a los municipios debiera basarse en un criterio de distribución objetivo y explícitamente definido que esté en línea con los fines del Programa. 37 Tomando en consideración el objetivo del Programa (que figura en la Decisión Administrativa N°1 - Ley de Presup uesto 2007) de contribuir a las economías regionales procurando el “logro de un equilibrado desarrollo geográfico que en la diversidad pueda garantizar la igualdad en el acceso a oportunidades para mejorar el ámbito y calidad de vida de los ciudadanos,” la UEP debe elaborar criterios y metodologías de evaluación de los Proyectos de las obras solicitadas, que a partir de la utilización de indicadores apropiados (NBI, Coparticipación Federal, etc.) permitan analizar y especificar aspectos tales como los fundamentos e impactos esperados del proyecto, su viabilidad técnica, económica, ambiental y social e indicadores apropiados. En caso de aplicarse el índice de coparticipación federal deberá contemplarse el sistema de distribución de los ingresos entre los municipios definidos por cada provincia, de modo de asegurar un parámetro objetivo para la distribución regular de los fondos. Dado que la distribución de los recursos transferidos suele ajustarse en función de la demanda real, es común que no replique idént icamente a la que teóricamente se define mediante un coeficiente de distribución. La importancia de aplicar distribuidores provinciales radica en que permite fijar topes a las partidas a las que pueden acceder las Provincias y los Municipios y evaluar los costos de oportunidad que evidencia la demanda atendida. Así, el contar con un índice de distribución teórico, además de dotar de mayor transparencia a la ejecución de los fondos, le otorga mayor previsibilidad al desarrollo del programa permitiendo una complementación más eficiente con las acciones desarrolladas por otros programas nacionales, provinciales y locales. (Cde 4.2) 6.3. Asegurar la difusión de las actividades del Programa entre la totalidad del universo de potenciales beneficiarios, en lo atinente a los mecanismos disponibles para acceder al financiamiento de los proyectos, los tipos de obras para los cuales se brinda la asistencia y los requisitos necesarios para tramitar solicitudes de Proyectos al Programa. (Cde 4.3) 38 6.4. Definir formalmente la estructura organizacional de la UEP de modo tal que, en función de sus misiones y funciones, queden claramente establecidas las responsabilidades específicas de las áreas involucradas en el desarrollo de las actividades del programa. Fundamentalmente, definir los alcances de las actividades de seguimiento y supervisión. (Cde 4.4) 6.5. La Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal debe cumplimentar con urgencia la elaboración y aprobación del Reglamento Particular conforme a lo establecido por la Resolución 268/07 y su modificatoria 267/08, habida cuenta de hallarse vencido el plazo otorgado. (Cde 4.5) 6.6. Fortalecer el ambiente de control interno mediante: a) El cumplimiento de las normas relativas a procedimientos administrativos en lo concerniente a la recepción de documentación. b) La implementación de un sistema integrado y seguro de información que administre los datos registrados de modo tal que provea indicadores cuantificables, oportunos y confiables para la adecuada gestión del programa. En este sentido, articular un sistema informático de control interno del Programa con el “Sistema Integral de la Gestión de Obras Públicas” del MPFIPyS que permita registrar no sólo la obra, sus avances y los pagos efectuados hasta el momento, sino también realizar el seguimiento de las mismas y emitir diferentes tipos de reportes e informes. c) La aplicación de una matriz de riesgo sobre la elegibilidad de los proyectos que pondere el volumen de los fondos involucrados según envergadura de la obra proyectada, el proceso licitatorio, las rendiciones y eventuales redeterminaciones de precios. d) La UEP debe fortalecer las instancias de supervisión y monitoreo de la ejecución de las obras convenidas, y en caso de registrarse incumplimientos injustificados como por ejemplo de los plazos previstos para la realización de las mismas, aplicar las eventuales sanciones y/o penalidades que correspondan. A tal fin puede prever, en caso de no contar con los recursos humanos necesarios, la participación activa de 39 entidades con capacidades de control de obra específicas que emitan opiniones vinculantes. Complementariamente, definir estándares de calidad según el tipo de obras. (Cde 4.6. a, b, c y d) 6.7. Recomendaciones que surgen del análisis de Expedientes de Obras incluidas en la muestra 6.7.1. La UEP debe formalizar los criterios para la presentación y justificación de los proyectos que deberán estar incluidos en el Reglamento Particular de la Subsecretaría. Hasta tanto ello se concrete, debe evaluar la posibilidad de anexar al Convenio Marco el Instructivo para la presentación de proyectos que actualmente le suministra a los municipios, indicando la obligatoriedad de su cumplimiento y su carácter de Declaración Jurada. (Cde 4.7.1) 6.7.2. La UEP debe definir una operatoria de evaluación técnica y financiera de cada obra sujeta a aprobación a fin de asegurar la consistencia y viabilidad del Proyecto. (Cde 4.7.2) 6.7.3. La UEP debe cerciorarse del cumplimiento por parte de los municipios de lo establecido en el Reglamento General de Rendición de Cuentas, adoptando las medidas pertinentes en caso de presentarse irregularidades. (Cde 4.7.3) 6.7.4. La UEP debe incorporar a los expedientes la información necesaria para un adecuado seguimiento de las obras en ejecución.(Cde 4.7.4) 6.8. Recomendaciones que surgen de las Comisiones de Servicios efectuadas a los Municipios. 6.8.1 a) Asegurar que el manejo contable de los fondos se efectúen desde la cuenta declarada ante el Programa Requerirle a los municipios que gestionen las cuentas bancarias conforme a lo requerido por el marco regulatorio del Programa. 40 (Cde 4.8.1. a)- y 4.8.3. b)) b) Instrumentar las acciones pertinentes a fin de dar cumplimiento al Anexo Art. 6º de la Resolución MPFIPyS 268/2007 y modificatorias. En caso de haberse firmado las actas complementarias, incorporarlas al expediente. (Cde 4.8.1. b)) c) Mejorar las tareas de control que ejerce la SSCOPFE sobre las rendiciones de aplicación de los fondos transferidos por la Nación. Exigirle a los Municipios que incorporen a los respectivos expedientes la documentación relativa a la gestión de compra de materiales, su recepción y la constancia de su utilización en las obras financiadas por el Programa. Asimismo, instruirles sobre la obligación de informar todo cambio en la modalidad de contratación. (Cde 4.8.1.c) y 4.8.2 a)) 6.8.2 Instrumentar las medidas pertinentes a fin de agilizar, sin perjuicio de la realización de los controles pertinentes, el trámite de presentación, liquidación y pago de los certificados de obra, a fin de evitar interrupciones en la cadena de pagos que afecten ejecución de las obras y costos mayores por eventuales ajustes de precios que pudiese reclamar la empresa contratista. (Cde 4.8.2 b) y 4.8.3 a)) 41 7 Conclusiones El objeto de esta auditoría ha sido el analizar las transferencias efectuadas en el marco del Programa a fin de determinar si las mismas fueron gestionadas de manera eficaz y eficiente. Como resultado de los procedimientos aplicados se constató que los objetivos del programa no están desagregados en metas claramente definidas y que el marco normativo es incompleto. En cuanto al ambiente de control interno en el que se desenvuelve el Programa se ha verificado que está pendiente de definición formal la estructura organizacional de la Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal, así como también el Reglamento Particular que debería contener aspectos fundamentales atinentes a la gestión del Programa. El sistema de control de la información presenta debilidades: es inseguro y no coteja sus datos con los generados en las otras áreas del MPFIPyS y de la Secretaría de Hacienda – MECON que operan en el proceso de liquidación y pago de las transferencias. La UEP carece de recursos humanos suficientes para efectuar la supervisión de las obras convenidas, siendo insuficientes los mecanismos de control actualmente instrumentados. En lo atinente a la ejecución del presupuesto asignado al Programa, se ha verificado que además de carecer de un criterio objetivo formalmente definido para la asignación de los recursos disponibles, la distribución de los fondos no se sustenta en un análisis previo de las necesidades del universo a asistir. Las transferencias no tienen el respaldo documental completo, aunque en términos generales, los pagos se han realizado dentro de plazos razonables. La información concerniente a las obras convenidas es archivada por cada una de las áreas que la generó, por lo que no se encuentra agrupada en un mismo lugar. Del análisis de los casos incluidos en la muestra se constató que los fondos fueron aplicados a las obras correspondientes. Conforme surge de la documentación relevada se registraron demoras en la gestión de presentación, liquidación y pago de los certificados de avance de obra y la rendición de los 42 fondos no fue acompañada de la totalidad de la información requerida por la normativa vigente. Los municipios visitados llevan un registro adecuado de los movimientos de fondos y la información se encuentra a resguardo. Los únicos controles efectuados sobre las obras son los correspondientes a las mediciones que dan sustento a los certificados de avance de obra, no habiendo practicado la SSCOPFE inspecciones específicas. Por lo expuesto se concluye que las debilidades detectadas condicionan negativamente tanto a la planificación de las actividades del Programa como a la ejecución y evaluación del mismo, impidiendo asegurar una afectación eficiente y eficaz de los recursos públicos que le han sido asignados. 8 Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 29 de Diciembre de 2009 9 Firma 43 ANEXOS Anexo I: Circuitos administrativo – contables Anexo II: Aspectos metodológicos a) Muestra de convenios analizados – Metodología aplicada para su diseño b) Índice de Ausencia de Infraestructura (IAI) - Metodología aplicada para su confección Anexo III: Administración financiera y contable Anexo IV: Muestra de Obras Analizadas: Expedientes relevados y de obras financiadas en Municipios Anexo V: Planificación y procedimientos aplicados Anexo VI: Análisis de la Vista del Organismo Auditado 44 Anexo I: Circuitos administrativo – contables 1. Circuito de Aprobación de la Transferencia Coordinación de Presupuesto Minplan U.E.P. Secretaría Legal S.O.P. Coordinación de Despacho DGAdm.de MECON Inicio Proceso de Aprobación de la Transferencia Elabora Proyecto de Resolución de Aprobación de Transferencia por el total del Convenio. Informa Nº CUIT beneficiario, cuenta bancaria y CBU. Elabora Nota de Elevación INICIA EXPEDIENTE. Copia de: a) CONVENIO MARCO; b) CONVENIO ESPECÍFICO y c) FACTURA Y/O CERTIFICADO DE OBRA Proyecto de Informe CUIT, NºNOTA de Resolución de la CUENTA y CBU Elevación S.O.P. Beneficiario no Pago por cuenta y orden de la provincia y/o el municipio? Expdte. sí Constancia AFIP Contratista y Exenciones Impositivas Informe Retenciones, CUIT, Nº CUENTA y CBU Contratista y otros datos pertinentes. Verifica correspondencia datos expediente con registros de cuentas SLU. Verifica existencia de crédito y cuota en las partidas presupuestarias. Acredita la existencia de Crédito y Cuota. Expdte. Recaba el Dictamen Jurídico Expdte. Firma la Resolución de Aprobación por la Transferencia del total del Convenio Expdte. Copia Certificada de la Resolución Archivo Copia Certificada de la Resolución Registra el compromiso del Gasto Expdte. Protocoliza la Resolución Copia Certificada de la Resolución Se notifica Expdte. Fin del Proceso de Aprobación Fuente: Circular SOP N° 01/2006. 45 2. Circuito de Liquidación y Pago de la Transferencia U.E.P. Coordinación de Presupuesto Minplan DGAdm.de MECON Inicio Proceso de Liquidación y Pago Informa Nº CUIT beneficiario, cuenta bancaria y CBU. Elabora Nota de Elevación INICIA EXPEDIENTE. Copia de: a) CONVENIO MARCO; b) CONVENIO ESPECÍFICO y c) FACTURA Y/O CERTIFICADO DE OBRA Informe CUIT, NºNOTA de CUENTA y CBU Elevación Beneficiario Pago por cuenta y orden de la provincia y/o el municipio? no Expdte. Verifica correspondencia datos expediente con registros de cuentas SLU. Verifica existencia de crédito y cuota en las partidas presupuestarias. Acredita la existencia de Crédito y Cuota. sí Constancia AFIP Contratista y Informe Retenciones, Exenciones CUIT, Nº CUENTA y CBU Impositivas Expdte. Fin del Proceso de Aprobación Contratista y otros datos pertinentes. Fuente: Circular SOP N° 01/2006. 46 Anexo II: Aspectos metodológicos a) Muestra de convenios analizados – Metodología aplicada para su diseño La metodología utilizada en este caso se basa en el análisis del comportamiento que registran las variables que tienen relevancia en el marco del Programa. En este sentido, se ha considerado la distribución geográfica de los fondos pagados por provincia y por municipio y el tipo de obra. 1. Peso porcentual de lo pagado según provincia. En el ejercicio 2007, se efectuaron transferencias a 76 municipios distribuidos en 12 provincias. Los municipios de las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe San Luis, y Formosa (en ese orden) concentran el 90,25% de los fondos pagados. Cuadro1. Distribución de fondos pagados a los municipios agrupados por Provincia Provincia Pagado % Porcentaje Acumulado Cantidad Municipios (*) Buenos Aires 58.153.511,66 47,45 47,45 25 Córdoba 18.346.016,03 14,97 62,42 31 Santa Fe 13.345.854,95 10,89 73,31 2 San Luis 12.168.903,02 9,93 83,24 1 Formosa 8.587.801,84 7,01 90,25 1 Mendoza 6.084.746,43 4,97 95,22 9 Tucumán 4.172.025,57 3,40 98,62 1 Salta 1.152.665,79 0,94 99,56 1 429.942,04 0,35 99,91 2 Neuquén 70.547,00 0,06 99,97 1 T del Fuego 31.740,00 0,03 100,00 1 5.050,59 0,00 100,00 1 122.548.804,92 100,00 - 76 Catamarca Entre Ríos Total Fuente: SIDIF (*) Se muestra la cantidad de municipios de la provincia que recibieron fondos nacionales en el período auditado Nota: El pagado incluye también aquellos fondos comprometidos en el ejercicio 2007 que fueron pagados en el año 2008. 47 Distribución de los fondos pagados Otras Ubi Geo 1,38% Tucumán 3,40% Buenos Aires 47,45% Mendoza 4,97% Formosa 7,01% San Luis 9,93% Córdoba 14,97% Santa Fe 10,89% Fuente: SIDIF 2. Peso porcentual de lo pagado según provincia y municipio. Como se mostró en el cuadro 1, no hay una relación directamente proporcional entre monto recibido por provincia y cantidad de municipios beneficiados, sino que hay una marcada tendencia de concentración de los fondos transferidos en un municipio en las provincias más pequeñas, en términos de cantidad de población, y mayor dispersión (aunque no siempre significativa) en las provincias más grandes. Asimismo, cabe aclarar que hay municipios a los cuales se les ha asignado más de una obra. 48 Detalle de los municipios que recibieron transferencias correspondientes al ejercicio 2007 Provincia Santa Fe San Luis Buenos Aires Buenos Aires Formosa Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Tucumán Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Buenos Aires Córdoba Buenos Aires Córdoba Municipio Pagado MUN. DE SANTA FE MUN. CIUDAD DE SAN LUIS MUN. DE LANÚS MUN. FLORENCIO VARELA MUN. DE FORMOSA MUN. DE AVELLANEDA MUN. DE GRAL. PUEYRREDON MUN. DE MAR CHIQUITA MUN. DE S. M. DE TUCUMAN MUN. DE ITUZAINGO MUN. DE TRES ARROYOS MUN. S. NICOLAS DE LOS ARROYOS MUN. GRAL MADARIAGA MUN. DE VILLA MARIA MUN. LEANDRO ALEM MUN. VILLA ASCASUBI Subtotal Distribución % 13.272.635,93 12.168.903,02 10.536.234,81 9.280.246,48 8.587.801,84 5.387.951,66 4.298.137,35 4.274.186,26 4.172.025,57 4.034.654,63 3.447.775,54 3.215.439,05 2.868.745,80 2.845.842,49 2.595.914,09 2.504.357,25 10,83 9,93 8,60 7,57 7,01 4,40 3,51 3,49 3,40 3,29 2,81 2,62 2,34 2,32 2,12 2,04 93.490.851,77 Municipios que recibieron menos del 2% del total de los fondos transferidos 29.057.953,13 23,71 Total 122.548.804,92 100,00 Acumulado Distribución % 10,83 20,76 29,36 36,93 43,94 48,33 51,84 55,33 58,73 62,03 64,84 67,46 69,80 72,13 74,25 76,29 76,29 100,00 - Fuente: SIDIF En el siguiente cuadro se muestran los municipios agrupados en cinco estratos definidos según el porcentaje de fondos que le fueron transferidos en el período auditado. Porcentaje de fondos pagados s/ total del programa Cantidad de municipios Distribución % % de fondos pagados 8,0 y más 3 3,85 29,36 6,0 - 7,9 2 2,56 14,58 4,0 - 5,9 1 1,28 4,40 2,0 - 3,9 10 12,82 27,95 0,0 - 1,9 60 79,49 23,71 Total 76 100,00 100,00 Fuente: SIDIF 3. Tipo de obras financiadas A partir de la información suministrada por la Subsecretaría de Coordinación de Obras Publicas Federales (SCOPF), se han clasificado las obras financiadas en el marco del Programa 86 de la siguiente manera: 49 Tipo de obra Obras incluidas en el estrato Infraestructura vial Pavimento, asfalto, fresado, reencarpetado, bacheo e impermeabilización. Cordón cuneta, veredas, alcantarillas. Ampliación, recuperación y remodelación de: Hospitales, polideportivos, centro comerciales y terminal. Barrio Plan Federal Iluminación y/o alumbrado público Construcción de: paseos, plazas, y anfiteatros. Infraestructura edilicia Urbanización Equipamiento urbano Infraestructura de espacios verdes Sin identificar (*) Total Cantidad de obras % % de fondos 67 64.42 71.2 13 12.50 18,9 1 6 0.96 5.77 2,8 1,1 6 5.77 0,5 11 104 10.58 100,00 5,5 100,00 Fuente: Subsecretaría de Coordinación de Obras Publicas Federales – Listado de Convenios Específicos / SIDIF. (*) Se trata de Convenios en que la denominación dada por la Subsecretaría no permite identificar el tipo de obra. Asumiendo que convenios sin identificar se distribuyen proporcionalmente entre las diferentes tipologías definidas, el agrupamiento quedaría de la siguiente manera: Código Tipo de obra Categoría Cantidad de obras % A Infraestructura vial 75 72,12 B Infraestructura edilicia 14 13,46 C Urbanización 1 0,96 D Equipamiento urbano Infraestructura de espacios verdes 7 6,73 7 6,73 E Total 104 100,00 Fuente: SSCOPFE – Listado de Convenios Específicos / SIDIF. 4. Toma de Muestra A partir del análisis de los datos anteriormente expuestos se ha seleccionado una muestra de 8 municipios que incluyen 20 obras y el 38,27% de los fondos pagados. La 50 elección de los municipios se efectuó respetando la distribución tanto de los fondos transferidos a cada municipio respecto del total del programa, como del tipo de obra. Porcentaje de fondos pagados sobre el total de l programa Código Categoría 1 8,0 - y más 29,36 2 6,0 - 7,9 14,58 3 4,0 - 5,9 4,4 4 2,0 - 3,9 27,95 5 0,0 - 1,9 Total % 23,71 100,00 Fuente: Elaboración propia a partir de datos SIDIF Distribución de los Convenios según tipo de obra Código Categoría % A Infraestructura vial 72,12 B Infraestructura edilicia 13,46 C Urbanización 0,96 D Equipamiento urbano 6,73 E Infraestructura de espacios verdes 6,73 Total 100,0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos SSCOPFE 51 5. Municipios seleccionados Municipio Provincia San Luis Lanús Florencio Varela Avellaneda Ituzaingó Villa María General Deheza Maipú San Luis Fondos pagados al municipio 12.168.903,02 10.536.234,81 9.280.246,48 5.387.951,66 4.034.654,63 2.845.842,49 1.376.496,00 1.264.200,52 46.894.529,61 Buenos Aires Córdoba Mendoza Total de fondos transferidos incluidos en la muestra Total de fondos transferidos % de fondos incluidos en la muestra sobre total 122.548.804,92 38,27 6. Resumen de casos seleccionados Cantidad de casos seleccionados según el porcentaje de fondos pagados sobre el total del programa Código Categoría Muestra 1 8,0 y más 2 2 6,0 - 7,9 1 3 4,0 - 5,9 1 4 2,0 - 3,9 2 0,0 - 1,9 2 5 Total 8 Fuente: Elaborado a partir de datos SIDIF 7. Cantidad de casos seleccionados según el tipo de obra Tipo de obra Código Categoría 15 A Infraestructura vial B Infraestructura edilicia 2 C Urbanización 0 D Equipamiento urbano Infraestructura de espacios verdes 1 E Total 2 20 Fuente: Elaboración propia a partir de datos SSCOPFE. 52 b) Indice de Ausencia de Infraestructura (IAI) - Metodología aplicada para su confección Elementos preliminares: Índice de Ausencia de Infraestructura (IAI) Es una variable que va desde 0 a 100, la cual mide el grado de necesidad de infraestructura necesaria en una población. Al valor 0 le corresponde una necesidad nula de infraestructura, lo cual idealmente representa que los habitantes de una población encuentran satisfechas perfectamente todas sus necesidades. Al valor 100 le corresponde una situación ideal donde ningún habitante goza de ninguno de los servicios que hacen a la infraestructura de una población. En términos prácticos, en tanto la puntuación del índice de ausencia de infraestructura de una población se acerque más a 0, mayor será el nivel de cobertura de infraestructura para sus habitantes, mientras que cuanto más se acerque a 100 menor cobertura de infraestructura será el que reciben sus habitantes. Servicios de infraestructura ponderados en el Índice El Índice de Ausencia de Infraestructura (IAI) se construyó, en base a los datos del Censo Nacional de población, Hogares y Viviendas 2001, mediante la ponderación en proporciones iguales de las variables demográficas de tal modo de poder indicar la falta o ausencia de cobertura de una serie de servicios en cada Departamento o Partido en particular. El Índice a nivel provincial se construyó considerando la importancia relativa en términos de habitantes de cada uno de los Departamentos o Partidos que componen cada provincia. Los servicios que se consideraron son: Red de Cloaca Red de Agua Energía Eléctrica Red de Gas Alumbrado Público Pavimento Recolección de residuos Transporte Público 53 Nota: la ponderación que se realice de cada servicio dará lugar a distintos índices de ausencia de infraestructura para una población dada. En este informe se confeccionaron dos índices: El Índice de Ausencia de Infraestructura General y el Índice de Ausencia de Infraestructura de Iluminación y Pavimento (ver mas adelante en la sección definición de los índices). Fundamentación de la construcción El IAI registra la tasa de no cobertura que tiene cada servicio en cada una de las poblaciones. Es decir, registra la tasa de personas no cubiertas por cada servicio respecto del número de habitantes de una población. Para obtener un único número por población se pondera la tasa de no cobertura de cada servicio y se computa en el índice. En el caso de calcular el IAI a nivel provincial, se agrega el índice correspondiente a cada una de las poblaciones que componen la provincia ponderándolas por el número de habitantes de cada población considerada dentro de cada provincia. Desarrollo En principio la asignación de recursos en función del nivel de infraestructura debería observar dos principios fundamentales: • Dadas dos poblaciones, se debería asignar mayores fondos a aquella con mayor índice de ausencia de infraestructura (asumiendo la misma cantidad de habitantes en ambas poblaciones). • Dadas dos poblaciones, se debería asignar mayores fondos a aquella con mayor número de habitantes (asumiendo el mismo nivel de índice de ausencia de infraestructura en ambas poblaciones). A continuación se proponen tres situaciones ideales para ilustrar como se aplican los principios arriba enunciados. Caso 1 Si se parte de una situación ideal donde dos poblaciones tienen el mismo nivel de ausencia de infraestructura (ninguna de las dos poblaciones en términos relativos esta mejor o 54 peor que cualquier otra) entonces la asignación presupuestaria deberá respetar el numero de habitantes como variable central. A mayor número de habitantes, mayor asignación de recursos a una población dado que cada habitante de cualquiera de las poblaciones goza proporcionalmente del mismo nivel de falta de infraestructura. Para ejemplificar, se tiene la siguiente tabla: Presupuesto $ 1,000,000 Población A B IAI 25 25 Nro Habitantes 2000 1000 Total 50 3000 Asignación(%) 66.67% 33.33% Asignación ($) $ 666,667 $ 333,333 100.00% $ 1,000,000 La columna Asignación se obtiene de considerar el número de habitantes de cada población respecto del total de habitantes de ambas poblaciones .Conceptualmente representa la proporción de fondos que recibe una provincia respecto del total de fondos a asignar y el valor calculado para la población A sería de 66.67% = 2000/3000. La columna Asignación $ se obtiene multiplicando la columna Asignación por el presupuesto total para ambas poblaciones y representaría el valor en Pesos que recibiría cada provincia en función de la proporción calculada anteriormente. Caso 2 Si dos poblaciones poseen el mismo número de habitantes pero distinto IAI entonces la asignación presupuestaria deberá respetar la diferencia existente entre los distintos niveles de IAI de cada una de las poblaciones. Una manera de distribuir considerando esta diferencia sería la de considerar el peso relativo del valor del IAI de cada población respecto de la suma de los valores del IAI de ambas poblaciones. Para ejemplificar se tiene la siguiente tabla: 55 Presupuesto: $ 1.000.000 Población A B Total IAI 25 50 75 Nro Habitantes 1000 1000 2000 Asignación (%) 33.33% 66.67% 100.00% Asignación ($) $ 333.333 $ 666.667 $ 1.000.000 La columna Asignación% se obtiene de considerar el valor de IAI de cada población respecto de la suma de los valores del IAI de ambas poblaciones. Conceptualmente representa la proporción de fondos que recibe una provincia respecto del total de fondos a asignar y el valor calculado para la población A seria 33.33% = 25/75. La columna Asignación $ se obtiene multiplicando la columna Asignación % por el presupuesto total para ambas poblaciones y representaría el valor en Pesos que recibiría cada provincia en función de la proporción calculada anteriormente Caso 3 Por último se presenta otra posibilidad que consiste en asignar recursos entre dos poblaciones con distinto número de habitantes y con distinto nivel de IAI. Para ejemplificar se tiene la siguiente tabla: Presupuesto $ 1,000,000 Poblacion A B IAI 25 50 Nro Habitantes 2000 1000 Total 75 3000 Según el criterio de distribución del número de habitantes, la proporción que le correspondería a la población A sería de 66.67% (2000/3000) mientras que a la población B un 33.33% (1000/3000). Pero, según el criterio de dis tribución del IAI, ocurriría justo lo contrario: a la población A un 33.33% (25 / 75) y a la población B un 66.67% (50 / 75). Claramente se presenta una situación antagónica donde cada población prevalece en una de las variables a ponderar pero no en la otra. No obstante hay un hecho que resulta evidente: si bien por un lado la población B tiene el doble de necesidades de infraestructura 56 que la población A (50 es el doble de 25), por el otro tiene también la mitad de habitantes que la población A (1000 es la mitad de 2000). Si se considera que cada punto del IAI es remunerado de la misma forma para cada una de las poblaciones (tal cual se desprende del caso 2 donde existe el mismo numero de habitantes para cada población) entonces resulta que serán necesarios los recursos de 2 habitantes de la población A para igualar los recursos asignados a un habitante de la población B. Por lo tanto como la población A tiene justamente el doble de habitantes que la población B necesariamente el presupuesto asignado a al población A deberá ser el mismo que la población B. En el razonamiento anterior se estableció una línea argumental que establece una equivalencia entre número de habitantes de una población respecto de la otra considerando previamente cómo se distribuye cada punto del IAI respecto del total de puntos de ambas poblaciones. De esta forma se pondera en la distribución de los recursos tanto el número de habitantes de una población como el IAI que posee esa misma población. La asignación del caso anterior seria como sigue: Presupuesto: $ 1.000.000 Población IAI Nro Habitantes A B Total 25 50 75 2000 1000 3000 W 666.67 666.67 1333.33 Asignación (%) 50.00 (%) 50.00 (%) 100.00 (%) Asignación ($) $ 500.000 $ 500.000 $ 1.000.000 Nota: la variable W es el ponderador que se construye para consolidar en una única variable la información de IAI y de número de habitantes de cada población Generalización del concepto Si se tienen N poblaciones y de cada una de ellas la información de número de habitantes y nivel de IAI, se podrá representar dicha información en una tabla como la siguiente: 57 Identificador de Población Nú mero Habitantes (P) 1 P1 2 Índice Ausencia Infraestructura (IAI) Variable de Consolidación (W) Asignación en % según Numero Habitantes y IAI) IAI1 W1 W1 / ? W i P2 IAI2 W2 W2 / ? W i …. …. …. …. …. n Pn IAIn Wn Wn / ? W i ? Pi ? IAIi ? Wi ? (W i / ? W i ) = 1 Totales N Donde W i = Pi * (IAIi / ? IAIi ) Definición de los índices wÍndice de Ausencia de Infraestructura General (IAI): se confeccio nó mediante la ponderación en proporciones iguales de las variables demográficas que miden la carencia de Alumbrado, Pavimento, Cloacas, Red de Agua Potable y Gas por parte de un Departamento en particular. El Índice a nivel provincial se construyó considerando la importancia relativa en términos de habitantes de cada uno de los Departamentos que la componen. wÍndice de Ausencia de Infraestructura de Iluminación y Pavimento (IAI – IP): Se construyó mediante la ponderación en proporciones iguales de las variables demográficas que miden la carencia de Alumbrado y Pavimento en un Departamento en particular. El índice a nivel provincial se confeccionó considerando la importancia relativa en términos de habitantes de cada uno de los Departamentos que la componen. 58 Variable Ponderación utilizada IAI - IP Cloaca No IAI (Todos los Programas) 0,00% 16,67% Agua Red No 0,00% 16,67% Energía Eléctrica No 0,00% 16,67% Gas Red No 0,00% 16,67% Alumbrado Público No 50,00% 16,67% Pavimento No 50,00% 16,67% Residuo No 0,00% 0,00% Transporte Público No 0,00% 0,00% 100,00% 100,0% Total 59 Anexo III: Administración financiera y contable En el siguiente cuadro se exponen los resultados de la consulta realizada en el SIDIF – Listado de créditos y gastos, sobre las transferencias a Gobiernos Municipales para financiar gastos de capital (partida 586), en el marco del Programa 86-Apoyo para el Desarrollo de Infraestructura Urbana en Municipios – MPFIPyS - Ejercicio 2007. Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1110Infraestruc. Urbana en Tes. Catamarca Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1110Infraestruc. Urbana en Tes. Catamarca Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 10- Municipios de Catamarca P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1114- Córdoba Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1114- Córdoba Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 14- Municipios de Córdoba P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1118Infraestruc. Urbana en Tes. Corrientes Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. Finalidad Función DADC Cred Inicial Cred Vigente Compromiso Devengado Pagado 4-Serv. 3Económicos Transporte 1.144.000,00 1.144.000,00 224.000,00 279.199,38 279.199,38 215.573,07 3-Serv. Sociales 1.144.000,00 1.144.000,00 154.169,00 150.742,66 150.742,66 150.742,66 2.288.000,00 3.688.000,00 2.288.000,00 3.688.000,00 378.169,00 188.000,00 429.942,04 - 429.942,04 - 366.315,73 - 3.688.000,00 3.688.000,00 17.525.918,00 18.346.016,03 18.346.016,03 17.251.454,09 7.376.000,00 1.544.000,00 7.376.000,00 1.544.000,00 17.713.918,00 - 18.346.016,03 - 18.346.016,03 - 17.251.454,09 - 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 60 Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1118Infraestruc. Urbana en Tes. Corrientes Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 18- Municipios de Corrientes P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1122- Chaco Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1122- Chaco Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 22- Municipios de Chaco P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1126- Chubut Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1126- Chubut Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 26- Municipios de Chubut P.86-Apoyo p ’ el Des. de 112-CABA Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 112-CABA Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Finalidad Función 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social DADC Cred Inicial Cred Vigente Compromiso Devengado Pagado 1.544.000,00 1.544.000,00 - - - - 3.088.000,00 2.072.000,00 3.088.000,00 2.072.000,00 272.000,00 - - - 2.072.000,00 2.072.000,00 - - - - 4.144.000,00 552.000,00 4.144.000,00 552.000,00 272.000,00 - - - - 552.000,00 552.000,00 - - - - 1.104.000,00 560.000,00 1.104.000,00 560.000,00 - - - - 560.000,00 560.000,00 - - - 61 - Programa-SubprogProy-Act-Obra Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Fue Fin Ubicación Geográfica Total 2-Municipios de CABA P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1130- Entre Infraestruc. Urbana en Tes. Ríos Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1130- Entre Infraestruc. Urbana en Tes. Ríos Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 30- Municipios de Entre Ríos P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1134- Formosa Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1134- Formosa Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 34- Municipios de Formosa P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1138- Jujuy Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1138- Jujuy Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Finalidad Función 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social DADC Cred Inicial Cred Vigente Compromiso Devengado Pagado 1.120.000,00 2.000.000,00 1.120.000,00 2.000.000,00 - - - - 2.000.000,00 2.000.000,00 5.712,00 5.050,59 5.050,59 5.050,59 4.000.000,00 1.440.000,00 4.000.000,00 1.440.000,00 5.712,00 240.000,00 5.050,59 712.116,72 5.050,59 712.116,72 5.050,59 712.116,72 1.440.000,00 1.440.000,00 2.640.000,00 7.875.685,12 7.875.685,12 6.797.390,44 2.880.000,00 1.192.000,00 2.880.000,00 1.192.000,00 2.880.000,00 - 8.587.801,84 - 8.587.801,84 - 7.509.507,16 - 1.192.000,00 1.192.000,00 - - - - 62 Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica Total 38- Municipios de Jujuy P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1142- La Infraestruc. Urbana en Tes. Pampa Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1142- La Infraestruc. Urbana en Tes. Pampa Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 42- Municipios de La Pampa P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1146- La Rioja Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1146- La Rioja Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 46- Municipios de La Rioja P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1150Infraestruc. Urbana en Tes. Mendoza Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1150Infraestruc. Urbana en Tes. Mendoza Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 50- Municipios de Mendoza Finalidad Función 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social DADC Cred Inicial Cred Vigente Compromiso Devengado Pagado 2.384.000,00 780.000,00 2.384.000,00 780.000,00 - - - - 780.000,00 780.000,00 - - - - 1.560.000,00 860.000,00 1.560.000,00 860.000,00 - - - - 860.000,00 860.000,00 - - - - 1.720.000,00 1.732.000,00 1.720.000,00 1.732.000,00 - - - - 1.732.000,00 1.732.000,00 5.135.262,00 6.084.746,43 6.084.746,43 6.084.746,43 3.464.000,00 3.464.000,00 5.135.262,00 6.084.746,43 6.084.746,,43 6.084.746,43 63 Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1154- Misiones Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1154- Misiones Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 54- Municipios de Misiones P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1158- Neuquén Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1158- Neuquén Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 58- Municipios de Neuquén P.86-Apoyo p ’ el Des. de 116- Buenos Infraestruc. Urbana en Tes. Aires Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 116- Buenos Infraestruc. Urbana en Tes. Aires Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 6- Municipios de Buenos Aires Finalidad Función DADC Cred Inicial Cred Vigente Compromiso Devengado Pagado 4-Serv. 3Económicos Transporte 1.372.000,00 1.372.000,00 312.000,00 - - - 3-Serv. Sociales 1.372.000,00 1.372.000,00 1.372.000,00 - - - 2.744.000,00 616.000,00 2.744.000,00 616.000,00 1.684.000,00 216.000,00 - - - 616.000,00 616.000,00 673.623,00 70.547,00 70.547,00 70.547,00 1.232.000,00 7.972.000,00 1.232.000,00 7.972.000,00 889.623,00 972.000,00 70.547,00 2.598.173,02 70.547,00 2.598.173,02 70.547,00 2.598.173,02 7.972.000,00 7.972.000,00 61.013.971,00 55.555.338,64 55.555.338,64 53.134.469,41 15.944.000,00 15.944.000,00 61.985.971,00 58.153.511.66 58.153.511,66 55.732.642,43 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 64 Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1162- Río Infraestruc. Urbana en Tes. Negro Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1162- Río Infraestruc. Urbana en Tes. Negro Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 62- Municipios de Río Negro P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1166- Salta Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1166- Salta Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 66- Municipios de Salta P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1170- San Juan Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1170- San Juan Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 70- Municipios de San Juan Finalidad Función DADC Cred Inicial 4-Serv. 3Económicos Transporte 1.048.000,00 1.048.000,00 3-Serv. Sociales 1.048.000,00 1.048.000,00 2.096.000,00 1.240.000,00 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social Cred Vigente Compromiso 148.000,00 Devengado Pagado - - - - - - - 2.096.000,00 1.240.000,00 148.000,00 240.000,00 - - - 1.240.000,00 1.240.000,00 2.040.000,00 1.152.665,79 1.152.665,79 1.152.665,79 2.480.000,00 1.404.000,00 2.480.000,00 1.404.000,00 2.280.000,00 204.000,00 1.152.665,79 - 1.152.665,79 - 1.152.665,79 - 1.404.000,00 1.404.000,00 - - - 2.808.000,00 2.808.000,00 - - - 2.604.000,00 2.808.000,00 65 Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1174- San Luis Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1174- San Luis Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 74- Municipios de San Luis P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1178- Santa Infraestruc. Urbana en Tes. Cruz Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1178- Santa Infraestruc. Urbana en Tes. Cruz Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 78- Municipios de Santa Cruz P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1182- Santa Fe Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1182- Santa Fe Infraestruc. Urbana en Tes. Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 82- Municipios de Santa Fe Finalidad Función DADC Cred Inicial 4-Serv. 3Económicos Transporte 800.000,00 800.000,00 3-Serv. Sociales 800.000,00 800.000,00 1.600.000,00 552.000,00 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social Cred Vigente Compromiso Pagado - - - 800.000,00 12.168.903,02 12.168.903,02 5.438.889,66 1.600.000,00 552.000,00 800.000,00 152.000,00 12.168.903,02 - 12.168.903,02 - 5.438.889,66 - 552.000,00 552.000,00 - - - 1.104.000,00 3.712.000,00 1.104.000,00 3.712.000,00 704.000,00 212.000,00 - - - 3.712.000,00 3.712.000,00 17.206.997,00 13.345.854,95 13.345.854,95 13.345..854,95 7.424.000,00 7.424.000,00 17.418.997,00 13.345.854,95 13.345.854,95 13.345.854,95 552.000,00 - Devengado 66 Programa-SubprogFue Ubicación Proy-Act-Obra Fin Geográfica P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1186- Sgo del Infraestruc. Urbana en Tes. Estero Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1186- Sgo del Infraestruc. Urbana en Tes. Estero Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 86- Municipios de Sgo del Estero P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1190Infraestruc. Urbana en Tes. Tucumán Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1190Infraestruc. Urbana en Tes. Tucumán Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 90- Municipios de Tucumán P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1194- Tierra Infraestruc. Urbana en Tes. del Fuego Municipios- Act.2-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Económ. P.86-Apoyo p ’ el Des. de 1194- Tierra Infraestruc. Urbana en Tes. del Fuego Municipios- Act.3-Asist. Nac. Financ. p’ Obras de Infraestruc. Soc. Total 94- Municipios de Tierra del Fuego Total general Finalidad Función DADC Cred Inicial Cred Vigente Compromiso Devengado Pagado 4-Serv. 3Económicos Transporte 1.716.000,00 1.716.000,00 213.230,00 - - - 3-Serv. Sociales 1.716.000,00 1.716.000,00 3.116.000,00 - - - 3.432.000,00 1.976.000,00 3.432.000,00 1.976.000,00 3.329.230,00 - - - - 1.976.000,00 1.976.000,00 5.410.348,00 4.172.025,57 4.172.025,57 3.855.649,30 3.952.000,00 28.000,00 3.952.000,00 28.000,00 5.410.348,00 28.000,00 4.172.025,57 31.740,00 4.172.025,57 31.740,00 3.855.649,30 31.740,00 28.000,00 28.000,00 - - - - 56.000,00 80.000.000,00 56.000,00 80.000.000,00 28.000,00 123.871.230,00 31.740,00 122.548.804,92 31.740,00 122.548.804,92 31.740,00 107.612.279,56 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 4-Serv. 3Económicos Transporte 3-Serv. Sociales 2-Promo y Asist. Social 67 Anexo IV: Muestra de Obras Analizadas: Expedientes relevados y de obras financiadas en Municipios Municipio Expediente / Obra Convenio Marco Licitación Sistemas de contratación Redeterminación de Precios Aprobación Convenio específico Convenio complementario Acta Complementaria Fecha de inicio obra Plazo de obra Grado de avance AVELLANEDA –Pcia. De Buenos Aires S01:0145769/2006 “Repavimentación y bacheo de la red d e tránsito urbano 1º etapa 31/05/2006 L.P. Nº 06/06 Licitación Pública No Decreto 4346 del 17/10/06 05/10/2006 No * No 30/10/2006 6 meses Terminada S01:0185760/2007 “Repavimentación y bacheo de la red d e tránsito urbano 2º etapa 19/07/2007 L.P. Nº16/07 Licitación Pública No Decreto 4862 del 30/11/07 31/03/2008 Sí No 13/05/2008 6 meses Terminada *Obra terminada en Junio de 2007. Inicio de expediente último certificado 18/05/07 Municipio Expediente / Obra Convenio Marco Licitación Sistemas contratación Redeterminación Precios Aprobación de 28/11/2006 L.P. Nº 1/07 Licitación Pública LANUS –Pcia. De Buenos Aires S01:0145769/2006 S01:0145769/2006 “Fresado y “Reconstrucción de reencarpetado de sumideros 600 calles y avenidas ” unidades” 28/12/2006 28/12/2006 L.P. Nº 5/07 L.P. Nº 6/07 Licitación Pública Licitación Pública S01:0145769/2006 “Bacheo de hormigón en las calles y avenidas del partido” 28/11/2006 L.P. Nº 4/07 Licitación Pública de Sí No No No Decreto 638 del 08/05/07 08/08/2007 Sí Decreto 636 del 08/05/07 S01:0405524/2006 “Nuevo Puente Escalada 205-210” Convenio específico Convenio complementario Acta Complementaria Fecha de inicio obra Plazo de obra Pedido de Prórroga Grado de avance Decreto 506 16/04/07 08/08/2007 Sí del Decreto 637 08/05/07 08/08/2007 Sí del 08/08/2007 Sí Sí 06/11/08 05/10/2007 12 meses Sí No 01/10/2007 6 meses Sí Aprob. 09/2008 No 11/10/2007 6 meses Sí No 03/10/2007 9 meses No 23% 85% Terminada Terminada S01:0405524/2006 - “Nuevo Puente Escalada 205-210” Al momento de efectuarse las tareas de campo, la obra se encontraba en ejecución, luego de un período de inactividad de tareas, con un nuevo proyecto técnico de obra. Conforme a lo que surge de la documentación obrante en el Municipio, por Decreto Municipal Nº 2020 del 23/11/2007 se aprobó la modificación del proyecto presentado por las Empresas adjudicatarias otorgando un plazo de ampliación de la obra en seis (6) meses totalizando un plazo de dieciocho (18) meses. 68 La suspensión de la obra se efectuó mediante la Orden de Servicio Nº 7 del 14/12/2007. Por Orden de Servicio Nº 9 de fecha 23/01/2008, se solicitó a la Contratista la elaboración de un Proyecto con las nuevas pautas para la ejecución de la obra. El nuevo proyecto fue aprobado por Decreto Municipal Nº 2310 del 03/10/2008 modificando la traza original lo cual incrementó el monto inicial de la obra en $ 6.907.282,44. El monto fijado en el primer convenio ascendía a $36.933.287,85. Con fecha 6 de noviembre de 2008 se firmó un convenio complementario por replanteo de obra que implicó la modificación de cláusulas contractuales, así como modificaciones técnicas. Por esta razón, los certificados de obra correspondientes al período octubre a diciembre del 2007, recién fueron abonados al contratista el 27 de enero del 2009. Municipio Expediente / Obra Convenio Marco Licitación Sistemas de contratación Redeterminación de Precios Aprobación Convenio específico Convenio complementario Acta Complementaria Fecha de inicio obra Plazo de obra Grado de avance MAIPU –Pcia. De Mendoza S01:0354928/2005 S01:0354928/2005 “Construcción de “Alumbrado público cunetas, cordón, calle Maza” banquinas y rampas peatonales BºJardín Necochea 25/04/2006 25/04/2006 L.P. Nº 35/07 Licitación Pública Administración S01:0354928/2 005 “Asfalto calle vinculación entre Bº Civil y Bº Cóndor” S01:0354928/2005 “Construcción cordón, veredas y alcantarillas Bº Villa Teresa” S01:0354928/2005 “Reencarpetado y concreto asfáltico calle Maza” 25/04/2006 L.P. Nº 37/07 Licitación Pública No 25/04/2006 L.P. Nº 36/07 Licitación Pública No No D.888 15/11/06 20/12/2006 D.952 06/12/06 20/12/2006 D.953 06/12/06 20/12/2006 D.58 09/01/07 20/12/2006 D.903 22/11/06 20/12/2006 No * No * No * No * No * No No No No No 12/01/2007 16/01/2007 08/01/2007 15/02/2007 * 26/01/2007 2 meses Terminada 4 meses Terminada 4 meses Terminada 3 meses Terminada 3 meses Terminada 25/04/2006 L.P. Nº 38/07 Licitación Pública No *Observado S01:0354928/2005 - “Alumbrado público calle Maza” En este caso, el Municipio decidió utilizar sus recursos humanos para la obra, con el procedimiento de obras por administración, y procedió a la compra de materiales con los fondos transferidos a través de licitación pública, tal como si fuera provisión de suministros. 69 Anexo V: Planificación y Procedimientos de Auditoría Para la planificación de la auditoría se tomó como referencia el enfoque utilizado por la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (NAO). En efecto, a partir del taller de trabajo acerca de las técnicas “Value for Money”, dictado por la National Audit Office del Reino Unido”8 en 2008 a funcionarios de la casa, la Gerencia está aplicando esa metodología en aquellos aspectos pasibles de ser adaptados los requerimientos, considerando las ventajas que se derivan de su uso. El enfoque mencionado permite disminuir los riesgos de auditoría al generar una planificación específica con alto grado de detalle, definiendo las áreas de interés de auditoria y el conjunto de procedimientos a ser empleados para cada una de ellas, en una etapa muy temprana del proyecto, lo que obliga, como paso inicial, a lograr un conocimiento profundo del Programa objeto de auditoria, su normativa y operatoria. A continuación se expone la planificación de las tareas de campo implementadas en el marco de esta auditoría: PLANIFICACIÓN DE LAS TAREAS DE CAMPO Pregunta Clave: Las Transferencias efectuadas en el marco del Programa fueron gestionadas de manera eficaz y eficiente? A. AREA DE INTERES: NACIONAL A.1. Cuenta el Programa con Objetivos claramente definidos? A.1.1. Cuenta el Programa con Objetivos y Metas Físicas Definidas? A.1.2. Posee el Programa un Marco Normativo adecuado? A.2. Es confiable el Ambiente de Control Interno en el que opera el Programa? A.2.1. Se encuentran formalmente definidas las áreas de competencia, con sus misiones y funciones? A.2.2. Cuenta la UEP con Manuales de Procedimientos formalizados para desarrollar los procesos involucrados en la gestión del Programa? 8 Se refiere a la metodología que aplica la NAO a sus auditorias de gestión. El taller se llevó a cabo como resultado de la firma de un convenio de asistencia técnica entre las EFS (Act. AGN Nº 58/09) 70 A.2.3. Tiene los RR.HH. necesarios para la ejecución satisfactoria de las actividades involucradas en el Programa? A.2.4. Cuenta la UEP con un adecuado sistema de control de la información, separación de funciones y control por oposición? A.2.5. La UAI del MPFIPyS ha incluido en su planes de acción 2007/8 o practicado con anterioridad, controles sobre el Programa? A.2.6. Aplica la UEP herramientas de seguimiento y control de gestión adecuadas? A.3. Sostiene el ejecutor una sólida política Presupuestaria? A.3.1. La Política Presupuestaria de la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) se halla sustentada en un análisis previo de las necesidades planteadas por los Municipios? A.3.2. Refleja el Crédito Presupuestario el contenido de un Plan Estratégico? A.3.3. Existe respaldo documental que avale el monto y el criterio de asignación geográfica del crédito presupuestario original y modificaciones posteriores? A.3.4. Se han transferido los fondos en tiempo y forma? A.3.5. Cuentan los pagos con la debida documentación respaldatoria? A.3.6. Se efectúan controles de validación sobre la documentación respaldatoria (rendiciones) presentada por los Municipios? A.3.7. Se han registrado adecuadamente los movimientos de fondos? A.3.8.. Existe un adecuado archivo y resguardo de la documentación? B. AREA DE INTERES: SUBNACIONAL B.1. Cumple el Municipio con los compromisos convenidos? B.1.1. La modalidad de Contratación implementada por el Municipio se efectuó conforme a la normativa vigente? B.1.2. Se han aplicado los fondos a los fines previstos? B.1.3. Se han aplicado los fondos en tiempo y forma? B.1.4. Se han ejecutado las Obras conforme a lo establecido en los pliegos de bases y condiciones? B.1.5. Se han registrado adecuadamente los movimientos de fondos? B.1.6. Existe un adecuado archivo y resguardo de la documentación? B.1.7. Se efectúan controles suficientes sobre la ejecución de la obra? 71 A continuación se exponen los Procedimientos implementados en el marco de esta auditoría: Definición de los Objetivos del Programa Requerimiento y análisis de la normativa general que sustenta el programa. Descripción de sus objetivos y naturaleza, alcance, modalidad de asignación de los fondos y su instrumentación, identificación de a) organismos responsables, controles aplicables sobre los fondos invertidos. Examen de las asignaciones de fondos efectuadas por el Gobierno Nacional para la ejecución del programa. b) Determinación de los municipios a los que se les asignaron fondos según lo registrado en el SIDIF. Requerimiento y análisis de la normativa relativa a los circuitos administrativo-contables de: * Autorización de las transferencias efectuadas por la Nación a los Municipios. c) * Liquidación y pago de los certificados de avance de obra. * Rendición de cuenta de los fondos transferidos al Municipio. Requerimiento y análisis de la siguiente información/documentación elaborada por la UEP: d) * Detalle de los municipios que han sido atendidos. * Universo de transferencias efectuadas en el período bajo análisis. Requerimiento y análisis del procedimiento de comunicación e información directa (técnica, de requisitos y e) procedimientos) suministrada por la UEP a los Municipios para toma de conocimiento del Programa. f) Identificación de los requisitos previstos para la firma del Convenio Marco. g) Identificar los requisitos previstos para la firma del Convenio Específico. h) Determinación de una muestra de auditoría por criterios específicos. Ambiente de Control Interno en el que opera el Programa a) Relevamiento de cómo está determinado el flujo de fondos para los distintos organismos intervinientes. b) Análisis del circuito de información entre la unidad ejecutora y los municipios c) Relevamiento de la estructura organizativa del Programa (Organigrama), a nivel de Subsecretaría y sus dependencias. d) Entrevista a las autoridades del Programa en base a un cuestionario predeterminado. e) Verificación de la existencia de manual de procedimientos Relevamiento de los reportes emitidos por el sistema contable y el informático, así como las registraciones extracontables de control de la Coordinación del Programa. g) Relevamiento de los informes de auditoría interna h) Relevamiento de informes producidos por otros organismos de control (SIGEN) i) Identificación y análisis de los riesgos de control interno f) Sostenimiento de la Política Presupuestaria a) Requerimiento y análisis la siguiente información/documentación: * Formu larios de elaboración del proyecto de ley de presupuesto para el año 2007 o el plurianual que lo contenga o los documentos con que se hayan reemplazado: de Formulación (Nros. 3, 7 y 8), de Programación de Ejecución Física (Nº 1), de Ejecución Física (Nros.11 y 12). 72 * Estadísticas elaboradas por la UEP sobre el universo de las demandas recibidas de los municipios y convenios resultantes Requerimiento y análisis de la normativa que regula los criterios de selección de las obras y su modalidad b) de ejecución. Requerimiento y análisis de expedientes de obras ejecutadas para verificar el cumplimiento de las normas y c) procedimientos previstos (tanto por la autorización de la transferencia como por la liquidación y pago de los certificados y por las rendiciones de cuenta). d) Elaboración de una Guía de Trabajo para aplicar a los expedientes de la muestra seleccionada. e) Determinación de la muestra de auditoría sobre la cual se trabajó. Cumplimiento de los Convenios por parte de los Municipios a) Requerimiento y análisis de la normativa que regula el Régimen de Obras Públicas de la jurisdicción. b) Requerimiento y análisis de la normativa que regula la modalidad de Contratación. Elaboración y aplicación una Guía de Trabajo para las tareas de campo de acuerdo a la muestra seleccionada, contemplando aspectos que hacen a: elaboración del proyecto; preparación de los pliegos de c) bases y condiciones; aprobación de lo actuado por parte del Concejo Deliberante y/o Tribunal de Cuentas; supervisión sobre la ejecución de las obras; control de recepción de transferencias, pagos al contratista y rendiciones de cuentas. d) Análisis de la consistencia entre lo relevado en la UEP y lo que surge de la Guía en Municipios e) Determinación de la muestra de auditoría sobre la cual se trabajó. 73 Anexo VI: Análisis de la Vista del Organismo Auditado A continuación se expone el análisis del descargo al Informe de Auditoría “Programa 86 – Apoyo para el Desarrollo de Infraestructura Urbana en Municipios – MPFIPYS – Ejercicio 2007” presentado por la Subsecretaría de Coordinación de Obra Pública Federal (SSCOPFE) mediante nota sin número fechada el 18/12/2009. El mismo ha sido formulado entre los puntos II y IV de la mencionada nota. Cabe aclarar que los comentarios efectuados por la mencionada Subsecretaría han sido transcriptos textualmente. Comentarios de la SSCOPFE: II – Que como primer punto, surge de los cuadros comparativos expuestos a fs. 24, 25,26, los cuales versan sobre la “Comparación entre el total de fondos transferidos por el MPFIPYS y los criterios de distribución: Población con NBI, ICS e IAI, Ejercicios 2005 al 2008”; “Gráfico de Comparación entre el total de fondos transferidos por el MPFIPYS y los criterios de distribución: Población con NBI, ICS e IAI, Ejercicios 2005 al 2008”; “Comparación entre la distribución de los fondos transferidos a municipios por los Programas 50 y 86 en los ejercicios 2005 y 2008 y el Índice de Ausencia de Servicio de Iluminación y Pavimento”, respectivamente, NO coinciden con el total invertido por la Subsecretaría a mi cargo, pues en virtud de las reiteradas reuniones mantenidas con el personal de AGN, se dejó claramente explicitado el total del presupuesto asignado en virtud del ejercicio anual y la utilización del mismo. Que en virtud de las audiencias con autoridades comunales y entrega de la documentación queda evidenciado, surgen que los mismos NO cuentan con personal idóneo o especializado para la confección de la documentación necesaria u obligatoria requerida en oportunamente por parte de esta Subsecretaría, dejando claramente manifestado que dicha falencia se observa en la totalidad de los municipios y sin distinción de provincias. Atento a lo reseñado, se pretende que los Municipios, Comunas o Comisiones de Fomento no requieran los servicios de “oportunistas”, a través de figuras de consultoras o estudios de arquitectura o ingeniería donde éstos solo pretenden enriquecerse, obtener 74 ventajas y sin poder tener por parte de las autoridades municipales injerencia o manejo de la misma, que es la “cosa pública”, exteriorizada a través de la utilización de la “mano de obra local” y de esta forma realizar un circuito económico donde benefician a los comercios de la zona. Por ello, tendiente a una mayor “transparencia administrativa”, en la confección de la documentación y con ello la consecuente obtención de dichos recursos, más del cincuenta por ciento (50%) de las tramitaciones realizadas fue confeccionada, ordenada, por personal a mi cargo. Desde su creación, las metas establecidas por esta Subsecretaría son claras y contundentes, es decir “otorgar obras a todos los municipios sin miramientos ni políticos, ni económicos”, es decir, a través del estudio y del análisis exhaustivo de la totalidad de los mismos, por ello, los municipios se colocan en situación de riesgo social y desprenden la imposibilidad cierta de ejecutar obras públicas tendientes a satisfacer las necesidades básicas urbanísticas y consecuente con ello, un mejor desarrollo de la comunidad; resultan prioritarios en el desarrollo político – institucional por esta Subsecretaría, ya que la finalidad del Estado es satisfacer las necesidades básicas de sus habitantes. III- En este orden de ideas, en relación a los municipios que cuentan con un mayor caudal de recursos se dejan en una instancia secundaria para el respectivo otorgamiento de transferencias atento a que la ejecución de obras pueden ser solventados por su propia recaudación- pavimento, cordones, etc.-, dejando para el tratamiento con esta Subsecretaría la concreción de obras con un mayor dimensión o giro social. De lo expuesto, echa por tierra, lo informado en la conclusión por parte de la AGN, donde se sostiene. “…se ha verificado además de carecer de un criterio formalmente definido para la asignación de los recursos disponibles, la distribución de los fondos no se sustenta en un análisis previo de las necesidades del universo a asistir…”, es decir, que solamente expone todo lo negativo pero sin dejar expuesto cuál es la inquietud de dicho organismo – AGN-. Si es la de otorgar obras a los municipios que tengan dinero para contratar una consultora, lo cual trae aparejado la falta de transparencia que ello acarrea sin dejar claramente evidenciado que esta Subsecretaría ha luchado incansablemente en contra de la 75 corrupción administrativa, que surge desde el direccionamiento y ejecución de la Obra Pública. Respuesta de la AGN: Efectivamente en la construcción de los cuadros y gráficos expuestos a fojas 24, 25 y 26 del informe no sólo se basan en los fondos gestionados por la SSCOPFE. Tal como se expresa en el informe los datos surgen de considerar lo informado por la propia Subsecretaría, acerca de la complementariedad del Programa 86 con los demás programas desarrollados por el MPFIPyS. En ese sentido, se analizó la distribución de los fondos transferidos por el Ministerio a Gobiernos Provinciales y Municipales para desarrollar obras de infraestructura en comparación con diferentes índices de distribución de posible aplicación. Para ello, se incluyeron los ejercicios presupuestarios 2005 a 2008, tomándose a partir del año 2005 dado que la Subsecretaría se creó a mediados de ese año por Decreto 907/2005 - Publicado en el Boletín Oficial del 27/07/05. (Observación 4.2) Respecto de la presentación de la documentación pertinente por parte de los municipios beneficiarios, en el Informe de Auditoría lo que se observa es el incumplimiento de los requisitos contenidos en el Instructivo que la propia SSCOPFE suministra a los municipios demandantes para la presentación de los proyectos de obra por convenio. (Observación 4.7.1). En relación a la definición de las metas del programa, lo que se observa en el Informe de Auditoría es que el Programa 86, carece de un diseño que desagregue en metas físicas y de gestión los objetivos generales definidos en el presupuesto de cada ejercicio. (Observación 4.1) Dado que ninguno de los comentarios vertidos por la Subsecretaría en este punto del descargo modifican lo observado, se mantiene la redacción original. Comentarios de la SSCOPFE: IV- A modo de corolario, las conclusiones arribas en por la AGN en la Subsecretaría a mi cargo, surge una crítica infundada e inconducente para manifestar que “las debilidades 76 detectadas condicionan negativamente a la planificación del programa como a la ejecución y evaluación del mismo”, por ello se requiere se instrumente cuenta propia con los alcances y necesidades establecidas en virtud de nuestras metas y objetivos y de esta forma asegurar que el dinero que se gire sea en cuenta específica para su utilización; pero de una manera que contradice lo reseñado la propia auditoría sostiene: “…del análisis de los casos incluidos en la muestra se constató que los fondos fueron aplicados a las obras correspondientes…”, por ello creemos que no han sido valorados los extremos invocados por parte del suscripto en las continuas entrevistas realizadas con el personal de la AGN. Respuesta de la AGN: En el párrafo de cierre de las conclusiones del Informe de auditoría, haciendo referencia a todas las observaciones formuladas se señala: Por lo expuesto se concluye que las debilidades detectadas condicionan negativamente tanto a la planificación de las actividades del Programa como a la ejecución y evaluación del mismo, impidiendo asegurar una afectación eficiente y eficaz de los recursos públicos que le han sido asignados. Por otra parte, efectivamente, del análisis de los casos incluidos en la muestra se constató que los fondos fueron aplicados a las obras correspondientes, lo cual no se contradice con la observación relativa al manejo contable por parte de los municipios de la cuenta declarada ante el programa. Consecuentemente, se mantiene la redacción original del Informe de Auditoría. 77
