1998_061info.pdf

INFORME EJECUTIVO DE AUDITORÍA.
AL SEÑOR SECRETARIO DE AGRICULTURA,
GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
Ing. Agr. Felipe SOLÁ
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN efectuó un examen en el Programa 36, Actividad 08 - Apoyo a la
Reconversión del Sector Tabacalero de la SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA,
PESCA Y ALIMENTACIÓN, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1. Objeto.
Efectuar un relevamiento del sistema de información que sustenta los resultados
obtenidos en la ejecución del Programa 36, Actividad 08 - “Apoyo a la Reconversión del Sector
Tabacalero” durante el ejercicio 1996.
2. Alcance.
El trabajo fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo
119, inciso d) de la ley 24.156, habiéndose circunscripto básicamente al cumplimiento concreto
de los objetivos previstos en el presupuesto para el programa planteado en el punto 1.
Las tareas propias del objeto del examen han sido desarrolladas entre el 20 de mayo y el 8
de agosto de 1997. Posteriormente, por Nota GG 527/97-CSPNNF se corrió traslado del
resultado del análisis a las áreas pertinentes de la Secretaría, habiéndose considerado las
apreciaciones del organismo auditado en los casos que hubiese correspondido.
3. Aclaraciones previas.
Con anterioridad al presente trabajo se realizó una evaluación de la gestión del Programa
36 a través del sistema de metas físicas, del cual se desprende que la SAGPyA no ha
desarrollado un sistema de información gerencial que contenga un tablero de comando para la
toma de decisiones y que cuente con indicadores de gestión, para evaluar su desempeño.
La Actividad 08 (Apoyo a la Reconversión del Sector Tabacalero) concentra el accionar
del Fondo Especial del Tabaco, instituido por ley 19.800 y sus modificaciones. Para el ejercicio
1996, el presupuesto para esta actividad arroja el siguiente resultado:
Detalle
Fte. Financ. 11
Gastos en personal
$
Metas
75.628
Asistencia a 23.000 pro-
Fte. Financ. 13
Transferencias
Total Actividad 08
199.900.000
199.975.628
ductores tabacaleros y
Aprobación de 7 Programas Operativos Anuales.
El total de la actividad 08 constituye el 80% del total del programa 36, y el 72% del total
de la Secretaría.
Los recursos del FET se distribuyen, según la ley 19.800 (artículos 27 y 28), de la
siguiente manera:
80,00%
Ap.Direct o
Ap.Indir.
Manten.FET
19,40%
0,60%
No obstante, el apoyo directo puede diferir del 80% (cediendo espacio frente al apoyo
indirecto) dependiendo ello de:
- La recaudación del FET.
- La venta de cigarrrilos.
- La cantidad y precio del tabaco pagados por el acopiador.
- El precio que paga el FET por la cantidad comercializada.
El objetivo a satisfacer con los fondos asignados es la distribución del impuesto a los
cigarrillos, para el apoyo directo e indirecto al sector tabacalero, a fin de promover el desarrollo,
tecnificación, diversificación y reconversión de las áreas productoras de tabaco.
El apoyo directo que brinda la Secretaría está materializado en transferencias a las siete
provincias tabacaleras -Catamarca, Corrientes, Chaco, Jujuy, Misiones, Salta y Tucumán-,
siendo éstas las encargadas de su distribución entre los productores, en forma proporcional a los
kilogramos de tabaco acopiados.
El productor recibe por la comercialización del tabaco el valor que pacta con el
acopiador, más el subsidio que recibe del FET en función de lo previsto en la ley 19.800. Este
subsidio a los productores se concreta mediante transferencias a provincias, y éstas se encargan
de distribuirlo con la supervisión de las unidades coordinadoras de la actividad tabacalera en
cada provincia. El importe de cada subsidio está dado por el total de kilogramos acopiados por
cada productor, multiplicado por el importe fijado por la Secretaría para cada tipo y calidad de
tabaco.
La determinación de las sumas a transferir a cada provincia, se articula a partir del
establecimiento de un precio fijo del kilogramo de tabaco, y la estimación de la producción de
cada jurisdicción provincial. El precio establecido regirá toda la campaña productiva, mientras
que las producciones estimadas se van ajustando mes a mes, a medida que se va recopilando
información, mediante las declaraciones juradas de acopio que recibe mensualmente el área
correspondiente.
El primer paso en la ejecución de dicha estrategia de transferencia, es la determinación
del precio que paga el FET. Primero se estima la recaudación anual, que normalmente es
estable, y luego se le calcula el 80% que es la parte que se destina al apoyo directo.
La segunda variable está dada por los kilogramos que se producirán en la campaña, cuya
estimación recae en intenciones de compra por parte de cooperativas y manufactureros,
estimaciones elaboradas por asociaciones y cámaras de productores y estimaciones efectuadas
por técnicos de la Secretaría residentes en las provincias.
Independientemente, el área responsable manifiesta tener en cuenta otros factores para la
determinación del precio: el costo por debajo del cual los productores minifundistas dejarían de
producir, para dedicarse a otro tipo de explotación; o bien el precio pagado en el mercado
internacional, especialmente en Brasil.
Con todos estos elementos de juicio, se reúnen asociaciones, cámaras, cooperativas,
entidades provinciales y autoridades de la Secretaría, estableciendo un precio por tipo y clase de
tabaco que regirá durante toda la campaña, y finalmente se homologa lo convenido por
resolución del Secretario.
Una vez determinado el importe que pagará el FET por el tabaco, se procede a determinar
la participación de cada provincia en la distribución del fondo. La misma se realiza en
proporción al valor del tabaco acopiado y el valor obtenido en función del precio sostén (valor
FET). A partir de dichos valores se elabora la participación porcentual de cada provincia en la
distribución del Fondo Especial del Tabaco.
El apoyo indirecto se concreta a través de la aprobación de “Planes Operativos Anuales”
(POAs) que son confeccionados por cada provincia, y que están compuestos por los diferentes
proyectos que habrán de ser financiados en procura de objetivos diversos, como ser el
saneamiento patrimonial de los productores, el financiamiento de seguros colectivos,
emprendimientos productivos de reconversión o diversificación, entre otros. Luego de
confeccionados, los POAs son elevados a la Secretaría para su aprobación. La Secretaría
celebró convenios quinquenales con cada una de las provincias tabacaleras, en las que se fijaron
objetivos vinculados a la promoción del desarrollo, tecnificación, diversificación y reconversión
de las áreas tabacaleras. Cada convenio orienta el financiamiento hacia actividades o
componentes en los que se deberán aplicar los fondos, como por ejemplo:
- Saneamiento Patrimonial. El FET transfiere fondos para refinanciar deudas contraídas por los
productores.
- Reconversión, diversificación y tecnificación. Se financian o subsidian proyectos que
presentan los productores,
- Seguro Agrícola Obligatorio. Se contratan pólizas de seguro en previsión de pérdidas por
acontecimientos climáticos, accidentes de trabajo y se incluye un seguro de vida.
- Asistencia Técnica, Capacitación y Administración. En este ítem se incluyen los gastos de
mantenimiento de la Unidad Coordinadora del Plan, que es la encargada de supervisar la
ejecución de los distintos componentes.
La regulación del apoyo indirecto está prevista en parte por la propia Ley 19.800, al
establecer que el 20% de los recursos del Fondo (excluyendo un 3% que se reserva para
mantenimiento) se destinen con carácter definitivo y no reintegrable, a compensar el déficit
provincial de recaudación del FET (por la insuficiencia de fondos para afrontar el apoyo directo),
y para atender problemas críticos económicos y sociales en áreas tabacaleras. Otro aspecto a
tener en cuenta, es cuánto se transfiere a cada provincia en concepto de apoyo indirecto. Por
Res. 975/94-SAGPyA, se estableció el siguiente esquema de participaciones.
17,10%
11,00%
4,00%
1,60%
Catamarca: 4%
Chaco: 1,6%
Corrientes: 12,7%
12,70%
Jujuy: 19,1%
Misiones: 34,5%
Salta: 17,1%
Tucumán: 11%
34,50%
19,10%
En años posteriores se mantuvo el criterio porcentual fijado en 1994, sin acordarlo en
forma expresa ni tampoco se aplicó con carácter estricto. No obstante, la Secretaría considera
que la actitud adoptada en 1994 fue excepcional, no siendo necesario establecer dicha
distribución por acto expreso.
4. Comentarios y Observaciones.
4.1. Con respecto al Apoyo Directo.
La actividad de la Secretaría vinculada al FET -además de fiscalizar la recaudación del impuesto
específico- se concentra en la reunión de todos los elementos de juicio necesarios para determinar
las cantidades a transferir y concretar los envíos de fondos para el pago de subsidios. No existe un
monitoreo de las sumas transferidas, en el que se puedan identificar fondos transferidos,
aplicaciones realizadas y eventuales saldos finales.
El cálculo del 80% que la ley prevé para el pago del apoyo directo, se practica en oportunidad de
fijar el precio sostén. En ocasión de proceder a las transferencias de fondos, todo lo recaudado
se destina al pago del subsidio en la medida que esté en ejecución la campaña tabacalera (que
exista acopio). Si no existe acopio, se paga el apoyo indirecto. Bajo este procedimiento, la
separación del 80 y el 20%, nunca es taxativa.
El acopio de tabaco se realiza entre diciembre y agosto, mientras que la recaudación es estable
durante los doce meses del año. En consecuencia, existen provincias que deben pagar
parcialmente el subsidio, a la espera de la recaudación del mes siguiente. Si hubo nuevo acopio,
debe pagarlo parcialmente también, hasta ir cancelando los saldos remanentes.
Existen ocasiones en las que la provincia hace frente al pago del apoyo directo con fondos que
corresponden a recursos inactivos del apoyo indirecto, que permiten adelantar el pago a los
productores. En algunos casos el remanente de lo transferido se acumula con la siguiente
remesa, y en otros casos los eventuales remanentes se acumulan hasta el fin de la campaña. La
Secretaría afirma que nunca existen remanentes de un ejercicio a otro.
A pesar de las situaciones particulares que se dan en el movimiento de fondos, la Secretaría no
procesa la información relativa a remesas giradas y aplicaciones efectuadas por cada provincia, a
fin de documentar su seguimiento. Actualmente se encuentra en vías de implementación un
sistema computarizado de rendición, pero en él no se carga información sobre el apoyo directo.
Las provincias tabacaleras deben remitir a la Secretaría los balances de rendición y
documentación respaldatoria del apoyo directo concretado, en orden a convenios celebrados. Se
constató que tal remisión no es habitual. Asimismo, la documentación respaldatoria se adjunta a
la rendición de cuentas que se efectúa al Tribunal de Cuentas de cada provincia, siendo
verificada recién en oportunidad de las auditorías anuales.
Habiéndose relevado los balances mensuales de Jujuy y Misiones, los mismos consisten en un
detalle de subsidios pagados a cada productor con indicación del tabaco acopiado, importes del
FET y de acopio. Esta información fue cotejada con las declaraciones juradas de acopio para
una muestra de productores. Se detectó una diferencia en el precio pagado en Jujuy por el tabaco
claro (tipo XL4) considerando $ 0,536 por kilogramo en lugar de $ 0,424. El total pagado de
más fue de $ 14.519,87 y fue descontado en la siguiente remesa.
El único seguimiento que se practica sobre el apoyo (susceptible de evaluación) está dado por
auditorías selectivas en las que se revisan, para las provincias escogidas, toda la asistencia
financiera otorgada -directa e indirecta-. En razón de que el apoyo indirecto se realiza cuando no
hay acopio (en los últimos meses del año), la oportunidad de realización del control anual es a
partir del segundo semestre del año siguiente. En marzo de 1997 se concluyó el informe de una
provincia por el apoyo recibido en el ejercicio 1995. El seguimiento del ejercicio 1996 no se ha
comenzado.
4.2. Apoyo Indirecto.
4.2.1. Por Nota 111/97 se informó que las funciones de monitoreo y seguimiento de las
transferencias realizadas, se delegan en las Unidades de Coordinación de cada provincia. Dichas
unidades son las encargadas de confeccionar los planes, del monitoreo de sus acciones
emergentes y de supervisar la aplicación de recursos. Están integradas por representantes de los
gobiernos provinciales y de las cámaras y asociaciones de productores, estando representada la
SAGPyA por un delegado en la provincia. En consecuencia, la Secretaría se encarga de resolver
sobre la aprobación de los planes anuales y de concretar las transferencias de fondos.
Los objetivos previstos para el Programa 36-Actividad 08 en el presupuesto del ejercicio 1996,
tienen correspondencia con los componentes que orientan el otorgamiento del apoyo indirecto,
pese a lo cual, su ejecución insume la menor parte del FET.
En virtud de acuerdos de comercio internacional suscriptos por nuestro país, el apoyo directo
debe comenzar a reducirse hasta su total eliminación. Bajo tal circunstancia, el precio del tabaco
sólo estará fijado por el libre intercambio de compradores y productores, aunque la mecánica
actual augura que la paulatina reducción del apoyo directo cederá espacio en favor del apoyo
indirecto.
La Secretaría implementó un sistema computarizado de seguimiento de gastos que actualmente
se encuentra en proceso de carga de los gastos correspondientes a POAs del año 1996, por lo que
no pudo ser practicado su relevamiento. Con respecto a los gastos de 1995, las unidades
ejecutoras tuvieron problemas de adaptación al software, por lo que no fue utilizado dicho
sistema.
La Secretaría realiza auditorías selectivas (ver punto 4.1.). La extemporaneidad en que se
realizan las mismas no permite tomar conocimiento de lo ocurrido en 1996. De la lectura de
algunos informes de auditoría presentados por POAs 1995, surge que se analizó un porcentaje
reducido del universo -48 productores sobre 1.440 en Salta, por ejemplo- sin aclararse la
significatividad económica de la muestra.
4.2.2. Se seleccionaron casos específicos con relación al apoyo indirecto durante 1996, a fin de
lograr una mayor comprensión de las inversiones realizadas:
a) Seguro Agropecuario Obligatorio. (Provincia de Jujuy. Se transfirieron $2.024.620 con fecha
de devengamiento 27/12/96). La póliza, que ascendió a más de 9 millones de pesos, fue
contratada en forma directa, previa consulta de precios, y habiéndose impugnado dos de un total
de tres ofertas, situación que impide verificar la conveniencia del precio. Se constató la
reparación de daños sufridos por los productores a través de listados procesados por la compañía
aseguradora. La selección del asegurador fue realizada por la Cámara de Tabaco de Jujuy. En la
cotización correspondiente no se contempló la cobertura de accidentes de trabajo y seguro de
vida obligatorio. La prestación y facturación del servicio fue por todos los ítems. El apoyo
brindado por el FET en favor de la constitución de estos seguros es de $150 por hectárea y el
resto es pagado por los productores. El mecanismo consiste en que, siendo la contratante del
seguro una entidad vinculada a la coordinación del plan tabacalero, la parte de la póliza que debe
ser pagada por los productores es retenida de los subsidios correspondientes, antes de ser
cobrados por cada productor, con lo que se pretende significar que el riesgo de incobrabilidad
para la aseguradora se ve muy reducido.
No habiéndose detectado inconvenientes en la indemnización de pérdidas por granizo,
sólo corresponde señalar la falta de una metodología adecuada en la selección de la compañía de
seguros, lo que adquiere mayor relevancia teniendo en cuenta que una parte importante de la
póliza la solventan los productores.
b) Financiamiento de proyectos.
Se remitieron listados demostrativos de sumas asignadas a
productores de Jujuy que, por el año 1996, ascendieron a $ 8.500.000. Con carácter de préstamo,
se acordaron créditos para financiar la campaña tabacalera, recuperándose el crédito en tres
cuotas. Todos los demás proyectos fueron apoyados en forma gratuita. Bajo esta modalidad se
advierten transferencias para cancelar deudas de los productores, proyectos de diversificación
productiva (principalmente “implante de monte frutal”), tecnificación tabacalera (por ejemplo
“adquisición de estufas a gas” para el tratamiento del tabaco) y proyectos de tecnificación
general (para la adquisición y mantenimiento de bienes de uso). La participación más
significativa de este componente está dada, según la muestra seleccionada, por el saneamiento de
pasivos.
Los elementos de juicio obtenidos a partir del requerimiento efectuado, permiten tomar
conocimiento de las aplicaciones de fondos realizadas en cuanto a saneamiento patrimonial,
diversificación y tecnificación, a partir de sumas acordadas e inversiones realizadas. Dichos
elementos de juicio fueron remitidos desde la provincia respectiva. Por lo tanto el área
pertinente no cuenta habitualmente con el material necesario para evaluar la gestión y el impacto
de la financiación realizada. Asimismo, por Nota SSAGYF 821/97 se señaló que resulta
complejo definir puntualmente qué proyectos se financian con cada giro mensual.
No obstante, de la interpretación que le merece al organismo el financiamiento de
proyectos, se cuenta con todos los elementos necesarios, y que los fondos distribuidos entre los
productores deben evaluarse en su totalidad, pues las conclusiones tomadas a partir de muestras
pueden llevar a disminuir la importancia de las actividades de reconversión y diversificación.
c) Mantenimiento administrativo de la unidad de coordinación. Se remitieron los gastos
incurridos por la coordinación del plan tabacalero de Salta, que con fecha 21/01/97 recibió $
650.000 para atender dicho objetivo. Se obtuvo un detalle de gastos en virtud del cual, entre el
21/01/97 y el 30/05/97 se aplicaron $ 127.026,49. Los honorarios de los tres integrantes de la
unidad (que ascienden a $ 9.745 mensuales en conjunto) es la aplicación más significativa.
Cabe señalar que el financiamiento del subcomponente no resulta necesario en su
totalidad al inicio del ejercicio. Independientemente, la proyección de las aplicaciones al
30/05/97 para todo el ejercicio, no guarda proporcionalidad con la suma transferida.
d) Emprendimientos agroindustriales (Diversificación productiva). En la provincia de Misiones
se subsidió el establecimiento de una planta de “Packing” cítrico, en favor de la cooperativa
tabacalera local. Durante el año 1996, se transfirieron $ 4.794.408.
Se han proporcionado
elementos que demuestran la materialización del proyecto, el cual da cuenta de una intención de
diversificar la actividad.
5. Recomendaciones.
Teniendo en consideración los comentarios y obervaciones explicitadas en el apartado
precedente, es menester realizar las siguientes recomendaciones:
5.1. Respecto de la factibilidad de evaluación de gestión y del ambiente de control del sistema de
metas físicas. Desarrollar para el programa sistemas integrales de información gerencial y de
control de gestión para la toma de decisiones que debidamente integrados le permitan determinar
a la unidad ejecutora del programa, si las acciones desarrolladas por la misma están alcanzando
de manera efectiva y económica los objetivos establecidos.
A tal fin deberían tenerse en consideración los siguientes aspectos:
El objetivo básico que persigue la medición física de las metas es reflejar en cantidades
físicas los objetivos planteados a los cuales se asignan los correspondientes créditos
presupuestarios de cada una de las Jurisdicciones y Entidades que forman el Presupuesto de la
Administración Nacional.
Dichas mediciones sirven para modificar planes y programas en los cuales
acontecimientos imprevistos pueden ser considerados, como así también comparar operaciones
similares y evaluar la eficacia relativa de sistemas y procedimientos.
La forma en que están condicionados los productos de las diversas acciones
presupuestarias de una institución, origina una red de relaciones denominada ”red de acciones
presupuestarias” o de categorías programáticas del organismo y que es el correlato concreto de la
red de relaciones productivas en cada ámbito presupuestario.
La confección de costos de la producción pública, resulta necesaria a fin de poder extraer
conclusiones sobre el comportamiento de los mismos, y relacionar la parte física del presupuesto
con la financiera.
Se deben llevar registros de información de la gestión física de la ejecución de sus
presupuestos tendientes a dar mayor certidumbre a la información que surge sobre las metas
físicas.
Los indicadores de la gestión presupuestaria son expresiones cuantitativas que reflejan
distintos tipos de relaciones entre productos y objetivos de las políticas públicas, entre productos
y recursos, entre recursos, así como entre los elementos mencionados y cualquier otro aspecto
cuantitativo de los procesos productivos con capacidad explicativa de una gestión o un resultado.
La inclusión en el presupuesto de la producción de bienes y servicios en términos físicos,
no solo posibilita tomar decisiones en los niveles políticos y directivos sobre los recursos reales y
financieros necesarios para el logro de los objetivos de las políticas públicas, sino que, además es
la base esencial para analizar, controlar y evaluar la ejecución presupuestaria. Esto se podría
lograr mediante un Sistema de Información Gerencial para la toma de decisiones, y un Cuadro de
Mandos que lo complemente y que permita un control periódico con información precisa y
oportuna.
Debe entenderse como Cuadro de Mandos a una de las herramientas básicas de un
sistema de control de gestión, el cual sintetiza, mediante el empleo de indicadores y ratios, el
comportamiento de los centros más relevantes de la organización.
5.2. Con relación al Apoyo Directo que transfiere el FET.
Arbitrar las medidas necesarias que permitan concretar un seguimiento financiero ágil de
los subsidios que se pagan a los productores, independientemente de las auditorías que se
realizan en las provincias.
Exigir el cumplimiento de la rendición de cuentas a las provincias encargadas de pagar
subsidios a los productores tabacaleros, en orden a los convenios celebrados con dichas
jurisdicciones.
5.3. Con relación al apoyo indirecto.
La Secretaría debe orientar a las unidades de coordinación provinciales acerca de qué
actividades deben dirigirse los POAs, adoptando actividades de seguimiento y monitoreo con
anterioridad a la realización de las auditorías selectivas anuales.
Evitar transferencias de fondos para apoyo indirecto cuya inversión en proyectos no es
inmediata, generando la existencia de fondos inmovilizados.
BUENOS AIRES, 8 de agosto de 1997.
INFORME EJECUTIVO DE AUDITORÍA.
AL SEÑOR SECRETARIO DE AGRICULTURA,
GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTACIÓN
Ing. Agr. Felipe SOLÁ
S.
/
D.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN efectuó un examen en los Programas 37 - Plan Campo Unido de
Desarrollo Social Agropecuario y 38 - Reconversión Productiva de la SECRETARÍA DE
AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTACIÓN, con el objeto que se detalla en
el apartado 1.
1. Objeto.
Efectuar un relevamiento de los resultados obtenidos durante el ejercicio 1996 por los
Programas 37 - Plan Campo Unido de Desarrollo Social Agropecuario y 38 - Reconversión
Productiva o Cambio Rural, a través del sistema de información que sustenta los logros
alcanzados.
2. Alcance.
El trabajo fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General de la Nación, dictadas en virtud de las facultades conferidas por el artículo
119, inciso d) de la ley 24.156, excepto por la ejecución de las actividades propias del Programa
38, del cual no se ha obtenido la información de base que se utilizó para elaborar los informes de
seguimiento suministrados.
Las tareas propias del objeto del examen han sido desarrolladas entre el 20 de mayo y el 8
de agosto de 1997.
3. Aclaraciones previas.
Con anterioridad al presente trabajo se realizó una evaluación de la gestión de los
Programas 37 y 38 a través del sistema de metas físicas, del cual se desprende que la SAGPyA
no ha desarrollado un sistema integral de información gerencial que contenga un tablero de
comando para la toma de decisiones, que cuente con indicadores de gestión para evaluar su
desempeño. En ambos programas se presentan iniciativas aisladas al respecto.
3.1. Programa 37 - Plan Campo Unido de Desarrollo Social Agropecuario (PSA)
El Plan Social Agropecuario (PSA) fue creado por Resolución 158/93 SAGPyA, y para el
ejercicio 1996 tuvo el siguiente crédito presupuestario:
F.FINANC. 13
Transferencias
Total Programa 37
CRED. VIGENTE
METAS
9.985.000
20.000 productores asistidos
9.985.000
Este programa persigue como objetivo central mejorar los ingresos de los pequeños
productores minifundistas, caracterizados por la posesión de parcelas de tierra muy pequeñas o
marginales, escaso capital, mano de obra familiar y bajos ingresos. Las acciones tendientes al
logro de dicho objetivo son la asistencia técnica ó financiera, y la capacitación.
La meta fijada en el presupuesto para alcanzar el objetivo fue la de lograr la asistencia a
20.000 productores minifundistas, sin especificar los aspectos ó cualidades que debe reunir dicha
asistencia para considerar asistido a un productor.
Durante el ejercicio 1996, se erogaron $ 9.691.790 aplicados en la asistencia a
productores. El financiamiento del programa está dado por una parte de la recaudación del
impuesto de emergencia a los cigarrillos (Ley 24625).
Por Resolución 821/93-MEyOSP se autorizó a la Secretaría a convenir con el INTA la
administración de los fondos asignados. La ejecución del Programa es realizada por una Unidad
de Coordinación Nacional, debiendo implementar la auditoría previa, concomitante y posterior
de las actividades. El INTA a su vez, se constituye en administrador del PSA, para lo cual
convino con la Fundación ArgenInta dicha función, estableciéndose una comisión del 3% sobre
los gastos efectivamente realizados en procura del objetivo del programa.
El convenio entre INTA y Fundación ArgenInta, que fue celebrado por una suma y
término fijos, se encontraba vencido en 1996, y se habría prorrogado en forma tácita. La
Secretaría efectúa transferencias a la Fundación en virtud de dicho convenio.
El Programa Social Agropecuario presta asistencia técnica y financiera a pequeños
productores minifundistas, que deben estar organizados en grupos de seis familias, como
mínimo. Una vez organizados los grupos, pueden solicitar financiamiento (de hasta $ 1.200 por
proyecto) para distintas clases de emprendimientos:
-De Autoconsumo, dirigidos a la subsistencia familiar
-Tradicionales, destinados a incrementar la productividad del grupo (son los más frecuentes)
-Innovadores, mediante los cuales se persigue desarrollar nuevas alternativas productivas ó
agroindustriales
-Experimentales (son muy escasos).
El programa también brinda apoyo no económico, principalmente bajo la forma de
asistencia técnica, por medio de organizaciones intermedias y a través del asesoramiento directo
en diversas actividades.
La actividad del PSA parte de la colaboración de las entidades de apoyo (organizaciones
no gubernamentales) que determinan cuáles son los grupos de productores capaces de encarar un
proyecto de financiamiento, asistiendo luego en la elaboración de los proyectos o
emprendimientos.
Con posterioridad, las coordinaciones provinciales se encargan de centralizar los pedidos
de financiación que integran el Programa Operativo Mensual (POM). Finalmente, cada POM es
elevado a la coordinación nacional, para su aprobación.
Los fondos son transferidos por Resolución de la SAGPyA a la Fundación Argeninta, a
medida que se recauda el impuesto de emergencia a los cigarrillos. La cantidad de cada remesa
está relacionada con los POM presentados, la población minifundista de cada provincia y con las
cuotas presupuestarias correspondientes.
Una vez aprobado el POM de una provincia, se dispone la transferencia de fondos a la
Unidad Administrativa Local correspondiente (perteneciente al INTA). Estas unidades se
encargan de administrar los fondos a nivel regional, siendo las coordinaciones provinciales las
responsables de ordenar los pagos de acuerdo a cada rubro.
Las acciones vinculadas a la ejecución del Programa Social Agropecuario encuadran en
los siguientes rubros, consignándose en cada caso el total de erogaciones efectivamente aplicadas
en 1996, y su participación porcentual:
RUBRO
Proyectos de Autoconsumo
Proyectos Tradicionales
Proyectos Innovadores
Proyectos Experimentales
Asistencia Técnica
Honorarios Eq.Técn.Apoyo
Gs.Opertat. Eq.Técn.Apoyo
Honor. Cap. Específica
Gs. Op. Cap. Específica
Gs. Operat. y funcionamiento
Inversiones:
Emergencia
Eventuales:
Capacit. Monit. UTCN
Hon. Coord. Provincial
TOTAL
APLICADO
360.233,71
3.311.587,25
138.714,40
52.087,20
1.632.988,38
765.437,21
124.685,32
210.935,08
666.506,44
861.819,25
314.130,64
78.588,50
355.658,56
152.386,79
838.969,78
9.864.728,52
PORC.
3.65
33.57
1.41
0.53
16.55
7.76
1.26
2.14
6.76
8.74
3.18
0.8
3.61
1.54
8.5
100
La desagregación por orígenes del importe antes detallado es el siguiente:
2.431.556
360.130
1.000.000
41.163
Pres. SAGPyA 1995 (remanente):
1.000.000
Presupuesto SAGPyA 1996:
6.031.880
Remanentes Provincias al
31/12/95: 41.163
Remanentes Fund.ArgenInta al
31/12/95: 360.130
Fondos de FET y Sec.Desar.
Social: 2.431.556
6.031.880
3.2. Programa 38 - Programa Federal de Reconversión Productiva (Cambio Rural).
Creado por Resolución 227/93-SAGyP, el programa 38 tuvo un crédito presupuestario
para el ejercicio 1996 de:
Fte.Financ. 11
Transferencias
Fte.Financ. 13
14.837.620
Transferencias
Total Programa 38
677.380
15.515.000
El presupuesto no fijó metas para medir su gestión.
Cambio Rural está destinado a la pequeña y mediana empresa agropecuaria, a fin de
diseñar alternativas que permitan superar la crisis económica del campo, incrementar los
ingresos de la empresa agropecuaria y desarrollarse en el contexto de una economía abierta de
mercado.
Existe una unidad coordinadora que centraliza la actividad del programa, ejecutado en
forma descentralizada por los Centros Regionales y Estaciones Experimentales del INTA,
coordinaciones provinciales y entidades agropecuarias no gubernamentales. La estrategia se
basa en la reconversión productiva y comercial del sector, mediante la asistencia técnica y la
vinculación al crédito. La asistencia técnica se interpreta como la elaboración de alternativas
para ganar mercados y encontrar nuevos negocios, que permitan aumentar los ingresos. El
asesoramiento técnico está organizado en forma similar que el Programa Social Agropecuario,
pero aquí los productores que se agrupan son empresas. La vinculación al crédito se encamina a
crear las condiciones básicas para que el productor consiga financiamiento en el mercado de
capitales. Este componente no provee financiamiento a productores y es desarrollado fuera de la
coordinación de Cambio Rural (no utiliza fondos del Programa 38).
A través de la difusión del programa y de la promoción que se hace del mismo en las
delegaciones del INTA, los productores toman conocimiento de las posibilidades antes
descriptas formándose grupos de empresas y proponiendo la designación del promotor que
prestará el asesoramiento técnico. Téngase presente que luego del primer año de ejecución de un
plan, y a medida que se alcancen resultados positivos, los honorarios del asesor dejarán de ser
financiados por el programa, para ser costeados por los productores. El promotor o asesor
orienta al grupo en la elaboración de una propuesta y participa en su posterior ejecución (es
quien efectúa el diagnóstico, la planificación y la asistencia técnica). A su vez, existen agentes
de proyecto que coordinan y supervisan la actividad de los asesores, y realizan el seguimiento.
El financiamiento de los honorarios de asesores y supervisores, los gastos operativos que
demandan sus funciones y el mantenimiento de las estaciones experimentales agropecuarias del
INTA, son los destinos que pueden tener los fondos del programa Cambio Rural. La
coordinación nacional elabora mensualmente un detalle con todas las erogaciones desagregadas
por centro regional, clasificándolas en alguno de los conceptos comentados. Dicho detalle es el
que se utiliza para determinar la suma a transferir a la Fundación ArgenInta, que es la encargada
de administrar los fondos del programa.
Del total devengado en 1996, que fue de $ 15.514.920, se destacan por su significatividad
la suma de $ 11.007.917 pagada a asesores y demás especialistas, y los gastos operativos
vinculados a sus funciones por $ 2.508.360. Las comisiones pagadas a la Fundación ArgenInta
por su gestión en este programa fueron de $ 658.902.
La mecánica financiera y administrativa de Cambio Rural es la misma que la del
programa 37 - PSA. Operativamente, se desarrolla un Plan de Trabajo de Grupo (o
Diagnóstico), en el cual se definen pautas sobre la situación general de los integrantes y
objetivos a lograr. Posteriormente, se elabora el Plan Técnico-Económico y Financiero, en
donde los productores plantean las alternativas que habrán de mejorar la rentabilidad de sus
empresas, en concordancia con el diagnóstico trazado.
La información relativa a la elaboración de los planes y su ejecución, se encuentra en los
centros regionales del INTA. El diagnóstico constituye un informe de situación que abarca a
todo el centro regional. Define las actividades a las que se dedican los grupos, superficies
cosechadas, tipo de mano de obra utilizada y situación patrimonial, entre otros aspectos. El plan
técnico económico define alguna alternativa por medio de la cual, el grupo pretende incrementar
sus ingresos y mejorar su situación económica inicial. Las alternativas comentadas se pueden
agrupar en:
- Intensificación tecnológica. Continuación de la explotación existente, efectuando un mejor
aprovechamiento de la tecnología que poseen, o incorporando nueva tecnología.
- Diversificación de la producción. Encontrando otras alternativas de explotación, atomizando
riesgos y destinando parte del capital de trabajo a nuevas actividades.
- Cambios en los sistemas de comercialización. Adoptando otras vías de comercialización como
por ejemplo la exportación o venta al menudeo.
- Asociativismo. Reunión de varias empresas para la obtención de un beneficio común, como
por ejemplo, la compra de insumos, maquinaria, o para compartir infraestructura.
4. Comentarios y Observaciones.
4.1. Programa 37.
4.1.1. La registración de las aplicaciones concretas del programa se efectúa en la contabilidad del
INTA en un sistema paralelo, destinado a informar al ente auditado de acuerdo a sus
necesidades (Sistema de Rendición). El mismo permite informar todas las aplicaciones
ocurridas, desagregadas por rubros y provincias, pero no distingue origenes de fondos. Los
orígenes son conocidos a través de la contabilidad de la Fundación Argeninta. En resumen, no
existe un sistema contable que respalde la información de lo aplicado correlacionado con el
origen de fondos, siendo de destacar que el PSA se financia con orígenes diversos.
La Fundación ArgenInta funciona en la práctica como un agente financiero del programa. No
interviene en la toma de decisiones con respecto a la planificación ni ejecución de las acciones
de asistencia. Sólo centraliza las transferencias provenientes de la Tesorería General y las
distribuye a las provincias, según la determinación efectuada por la Coordinación Nacional. No
posee una separación financiera de las cuentas del Programa. En tal sentido, la Fundación
informó por nota que el saldo remanente del PSA al cierre de cada ejercicio se encuentra junto
con los fondos propios de la Fundación y de otros programas, en diversas colocaciones. Por lo
tanto no es posible certificar el saldo del PSA a una fecha determinada, partiendo de información
bancaria.
Contablemente, la información remitida por la Fundación posee un saldo inicial (al 01/01/96) de
los movimientos del PSA de $ 9.121.090,86 cuando según la Coordinación Nacional es de $
360.130,05. La diferencia se debe a la falta de regularización contable de operaciones de
ejercicios anteriores.
La Fundación Argeninta no rinde cuenta de su gestión. El costo que representa su
intermediación para el PSA ascendió en 1996 a $ 234.459,81, siendo los intereses que se ganaron
por las colocaciones realizadas en plazos fijos y caja de ahorro durante igual período de $
105.327,55.
Con relación al seguimiento de las actividades del programa, el PSA contrata a profesionales
independientes para la elaboración de informes de monitoreo, fijándose como objetivo llegar a
relevar -en junio de 1997- el 20% de proyectos de más de un año. La coordinación nacional
interviene en la selección de proyectos a relevar. Se analizó el monitoreo de la provincia de
Chubut, que abarca aspectos sociales y organizativos de los grupos asistidos, aspectos técnicoproductivos de los proyectos, comercialización, ingresos y empleo; evaluando la marcha de la
asistencia con profundidad.
4.1.2. Con el objeto de lograr una mayor comprensión de la contribución del PSA en el
incremento de los ingresos de los minifundistas, la promoción del asociativismo y en mejorar el
nivel de vida de la familia rural, se solicitaron elementos de juicio vinculados con una muestra de
proyectos y actividades de asistencia técnica, los cuales fueron remitidos desde las respectivas
Coordinaciones Provinciales.
a) Se relevaron diversos proyectos de financiamiento tradicionales de la Provincia de Corrientes.
Son frecuentes los pedidos de financiamiento para la inversión en material de trabajo (caballos,
infraestructura agrícola, instrumentos de labranza, etc.) y en insumos (plantines, alimento
balanceado, semillas, entre otros) todo ello en atención a procurar una explotación agropecuaria
determinada (por ejemplo agricultura diversificada, cría de animales de granja, proyectos
agrícolas comunitarios).
Con respecto a los informes de seguimiento elaborados por la Coordinación Provincial,
los mismos dan cuenta de aspectos generales del medio y de la actividad en que se desenvuelve
el proyecto. No se pudo determinar el grado de cumplimiento del objeto esperado, en virtud de
algún indicador o parámetro que compare la situación al momento cero y con posterioridad a la
ejecución. Existiendo en todos los proyectos relevados una estimación de ingresos netos futuros
como consecuencia de las inversiones a realizar, sería razonable que se brindara algún grado de
detalle acerca de su cumplimiento.
b) Se relevaron los convenios celebrados con las entidades de apoyo de la provincia de Misiones
(Movimiento Agrario Misionero e Instituto de Desarrollo Social), en procura de prestar
asistencia técnica a los productores minifundistas. Su objeto es invariablemente, promover el
asociativismo, incrementar los ingresos de los productores y salvaguardar el medio ambiente.
Sin perjuicio del objeto general, se establecen con razonable claridad las actividades que
el ente de apoyo deberá desplegar, los proyectos en ejecución que requieren el asesoramiento
técnico y además se establece (para todos los convenios analizados) un cuadro con los objetivos
que persigue la asistencia técnica y los indicadores y metas con que habrá de medirse su
cumplimiento.
Como ejemplo, cabe citar un proyecto de ganadería, en donde la entidad de apoyo se
propone lograr “mejorar la alimentación, la sanidad y las instalaciones”. Para medir su
cumplimiento se fijan metas (por ejemplo productores capacitados en “suplementación de
invierno” o “diversificación de pasturas”), indicadores (“animales vigorosos y bien
desarrollados”) y actividades para llevar a cabo lo propuesto (experiencias demostrativas, visitas,
cursos de capacitación y asesoramiento personal).
Con relación al seguimiento, se destaca la metodología de una de las dos entidades
(INDES) para informar el avance. Describe las actividades desplegadas para cada uno de los
objetivos fijados y evalúa el rendimiento o performance de cada grupo, mencionando los logros
y problemas que se han podido identificar. Su lectura permite formar una opinión sobre la
marcha de un grupo, y por lo tanto, la gestión del programa. No siendo esa la situación en que se
encuentran los informes de la otra entidad de apoyo, cabe mencionar los beneficios que
resultarían de fijar pautas homogéneas en los informes de avance, toda vez que los contratos con
las entidades de apoyo son estándares.
4.2. Programa 38.
Se requirieron diversos elementos de juicio acerca de proyectos en ejecución: informes de
diagnóstico, planes técnico-económicos y precisiones sobre la información contable de
determinados proyectos a partir de un informe de seguimiento y evaluación de impacto del año
1996. En respuesta de ello se obtuvieron algunas aclaraciones (en particular sobre el mejor
aprovechamiento de la tecnología existente) pero no se remitieron los planes de acción de los
proyectos requeridos, ni los informes de evaluación correspondientes.
Con relación a los ingresos netos considerados para la evaluación de impacto, las aclaraciones
suministradas no especifican si fueron complilados a partir de estados contables, totales de
facturas menos comprobantes de gastos, resúmenes bancarios o algún otro elemento de juicio.
En consecuencia, no se ha podido determinar el grado de confiabilidad que merece la
información con que se elaboraron los indicadores y demás resultados de gestión considerados
en el seguimiento y evaluación de impacto.
En cuanto a los aspectos de control, el informe de seguimiento de septiembre de 1996 del centro
regional Buenos Aires Norte (que abarca las áreas de Pergamino, Villegas y San Pedro) da
cuenta de diversa información de cada área y por zonas económicas (ganadera, mixta, agrícola o
tambo). Se brinda información al momento inicial (año 0) y después del primer año de la
aplicación del programa (año 1), detallando superficies cultivadas por producto, rendimiento por
hectárea, situación patrimonial de los grupos relevados, ingresos brutos, gastos directos, ingresos
netos. Esta metodología permite tomar conocimiento del desenvolvimiento del programa,
comparando situaciones de origen y fin. Se utilizó el indicador de ingresos netos para medir el
resultado de la gestión durante un año. La medición de punta a punta sirve para tener una idea
aproximada de la gestión del programa. El informe de seguimiento analiza las justificaciones de
los eventuales incrementos o caídas entre ambas situaciones, que están dados por alguna de las
alternativas de expansión antes descriptas (intensificación, diversificación, comercialización o
asociativismo).
Del centro regional relevado se desprende un incremento de los ingresos netos, siendo su
justificación la intensificación de la tecnología ya existente.
Los informes de seguimiento y evaluación de impacto brindan variada información sobre la
marcha del programa. La ponderación de los resultados a través de la participación que tuvieron
las distintas alternativas implementadas permite tomar conocimiento de los resultados logrados,
en forma rápida y clara. Sin embargo, no se ha obtenido la información de base que permita
validar los resultados e indicadores incluidos en el informe de seguimiento.
5. Recomendaciones.
Teniendo en consideración los comentarios y obervaciones explicitadas en el apartado
precedente, es menester realizar las siguientes recomendaciones:
5.1. Respecto de la factibilidad de evaluación de gestión y del ambiente de control del sistema de
metas físicas. Desarrollar sistemas integrales de información gerencial y de control de gestión
para la toma de decisiones que debidamente integrados le permitan determinar a la unidad
ejecutora del programa, si las acciones desarrolladas por la misma están alcanzando de manera
efectiva y económica los objetivos establecidos.
A tal fin deberían tenerse en consideración los siguientes aspectos:
El objetivo básico que persigue la medición física de las metas es reflejar en cantidades
físicas los objetivos planteados a los cuales se asignan los correspondientes créditos
presupuestarios de cada una de las Jurisdicciones y Entidades que forman el Presupuesto de la
Administración Nacional.
Dichas mediciones sirven para modificar planes y programas en los cuales
acontecimientos imprevistos pueden ser considerados, como así también comparar operaciones
similares y evaluar la eficacia relativa de sistemas y procedimientos.
La forma en que están condicionados los productos de las diversas acciones
presupuestarias de una institución, origina una red de relaciones denominada ”red de acciones
presupuestarias” o de categorías programáticas del organismo y que es el correlato concreto de la
red de relaciones productivas en cada ámbito presupuestario.
La confección de costos de la producción pública, resulta necesarios a fin de poder extraer
conclusiones sobre el comportamiento de los mismos, y relacionar la parte física del presupuesto
con la financiera.
Se deben llevar registros de información de la gestión física de la ejecución de sus
presupuestos tendientes a dar mayor certidumbre a la información que surge sobre las metas
físicas.
Los indicadores de la gestión presupuestaria son expresiones cuantitativas que reflejan
distintos tipos de relaciones entre productos y objetivos de las políticas públicas, entre productos
y recursos, entre recursos, así como entre los elementos mencionados y cualquier otro aspecto
cuantitativo de los procesos productivos con capacidad explicativa de una gestión o un resultado.
La inclusión en el presupuesto de la producción de bienes y servicios en términos físicos,
no solo posibilita tomar decisiones en los niveles políticos y directivos sobre los recursos reales y
financieros necesarios para el logro de los objetivos de las políticas públicas, sino que, además es
la base esencial para analizar, controlar y evaluar la ejecución presupuestaria. Esto se podría
lograr mediante un Sistema de Información Gerencial para la toma de decisiones, y un Cuadro de
Mandos que lo complemente y que permita un control periódico con información precisa y
oportuna.
Debe entenderse como Cuadro de Mandos a una de las herramientas básicas de un
sistema de control de gestión, el cual sintetiza, mediante el empleo de indicadores y ratios, el
comportamiento de los centros más relevantes de la organización.
5.2. Con relación al Programa 37
Implementar un seguimiento financiero documentado de las operaciones realizadas, de manera
que puedan conocerse orígenes y aplicaciones en forma correlacionada.
Con respecto a los servicios que presta la Fundación Argeninta, tener presente la razonabilidad
de la ecuación “costo-beneficio” que debe caracterizar al vínculo que mantiene la Secretaría con
dicha entidad.
.
BUENOS AIRES, 8 de agosto de 1997.