LEGITIMIDAD Y EFICACIA: EL SUEÑO DEL ESTADO DE BIENESTAR

LEGITIMIDAD Y EFICACIA: EL SUEÑO DEL ESTADO DE BIENESTAR
...el Estado de bienestar quizás ha sido la mayor aportación de la civilización europea al mundo y sería muy
triste si la misma Europa lo perdiera
Amartya Sen, Premio Nobel de Economía 1998.
¿Qué Es El Estado Del Bienestar?
Sin la presión comunista occidente nunca hubiera conocido ese intento de síntesis de justicia y libertad que
hoy conocemos como Estado social (Monedero, 1994:35)
Después de la Segunda Guerra Mundial se produce un importante crecimiento económico, acompañado de
una fuerte presión social para redistribuir la riqueza. El clima de consenso alcanzado provoca que el Estado
por primera vez pase a ser el protagonista absoluto de la protección social considerándole como único sistema
de acción adecuado para satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Se reconoce que cada miembro de la
comunidad debe tener un mínimo nivel de vida y para ello se responsabiliza de una serie de servicios
(educación, vivienda, servicios sociales, seguridad social, etc.). Al tiempo que se compromete a mantener la
estabilidad económica, tratando de controlar los ciclos económicos mediante su intervención a través de
programas públicos, estableciéndose el pleno empleo como uno de sus principales aspectos.
Se basa en el modelo keynesiano, según el cual el Estado regula tanto la política social como la económica.
Debe saber conjugar ambas de manera que se eviten los conflictos sociales que surgen al intentar hacer
compatible el modo de producción capitalista, en el que prevalece la lógica de mercado, y el sistema
democrático, en el que predomina la participación y la redistribución. Este modelo funcionó en los países
occidentales, hasta que entra en crisis en los años 70 cuando empiezan a fallar algunos de los supuestos sobre
los que se sustentaba. Caen los beneficios empresariales y los procesos de acumulación de capital disminuyen
el ritmo de crecimiento que habían alcanzado en décadas anteriores ante la incapacidad del Estado para poder
mantener e impulsar la producción de un mercado nacional, cada vez más condicionado por la globalización
que requiere un mayor volumen de recursos para poder incidir en el mismo. Se produce una nueva situación
demográfica por la caída de la natalidad y el incremento de la esperanza de vida, que supone un
envejecimiento de la población con la siguiente repercusión en el incremento de los gastos de protección
social y de carácter asistencial. Llega un momento en que el Estado no dispone de los recursos suficientes
para hacer frente a las exigencias ciudadanas y empresariales, debido a su crisis financiera. Durante un cierto
periodo el Estado había incrementado progresivamente los servicios que ofrecía a la sociedad, creando
expectativas de mayores servicios a la población, hasta que es incapaz de hacerlo sin aumentar los impuestos.
Al principio, una elevación de impuestos no es del todo mal recibida ya que se compensa con más
prestaciones, pero llega un momento en que el ciudadano considera insoportable la presión fiscal, apareciendo
la resistencia a nuevas subidas de las tasas.
Las economías occidentales han pasado por un largo período recesivo que no le ha permitido en general
cumplir los objetivos marcados tras la Segunda Guerra Mundial. Sus actuaciones han dejado mucho que
desear, siendo en su mayoría ineficaces e ineficientes. Todo ello ha sido la clave la pérdida de legitimidad del
Estado de bienestar. El grado de legitimidad puede influir en la capacidad del sistema democrático para
superar la crisis de eficacia como puedan ser las depresiones económicas. Parece que el Estado de bienestar
consiguió pasarla pero está seriamente tocado, lo que hace peligrar su futuro. De hecho, en los últimos años se
ha debilitado el amplio consenso que existía con respecto a la economía mixta. El Estado de bienestar se
enfrenta con una crisis de legitimación. Al perder credibilidad el Keynesianismo y otras teorías sociales, [...]
la crítica radical tanto desde la Derecha como la Izquierda, ha ganado respaldo (Mishra, 1992:55).
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Ante esta situación de ineficacia al Estado solo le queda reducir la sobrecarga de servicios que proporciona,
desviando el máximo posible al campo del mercado, desmontando los servicios públicos y restaurando los
mecanismos de libre competencia. Sin embargo, los diferentes grupos sociales realizan constantemente
peticiones a los Estados de nuevos servicios de un modo ilimitado. Se produce una deslegitimación del orden
político establecido, ya que el Estado deja de responder a las expectativas y demandas de los distintos grupos
de presión, y de la población en general. Por ello, el libre mercado se convierte en el eje del funcionamiento
de la economía neoliberal de final de siglo, lo que conlleva la crisis de lo público, cuya actividad se ha ido
reduciendo a aquellos sectores de productividad menos rentables que están relacionados con la protección
social y asistencial, o con la prestación de determinados servicios ciudadanos que no interesan por la escasa o
nula rentabilidad a la iniciativa privada. En definitiva, se ha iniciado un proceso de reestructuración o
eliminación del Estado del bienestar.
La crisis aparece también en nuestro país, aunque llega más tarde ya que hasta la década de los 80 no existía
un auténtico Estado del bienestar. Esto se puede observar en la evolución de la ratio deuda pública−PIB que se
duplicó en las dos últimas décadas, siendo hoy cerca del 50%. Actualmente se pueden apreciar los efectos de
la crisis siendo el gasto social en España sólo un 20,6% del PIB (el promedio de la UE es un 27%),
porcentaje que ha ido disminuyendo desde 1993, cuando era un 24%. Este descenso del porcentaje del PIB
que se dedica al Estado del bienestar ha sido consecuencia de un mayor crecimiento económico, con un
crecimiento más rápido del PIB, y también de un descenso de la tasa de paro, con lo cual ha habido una
disminución del seguro público de desempleo (Navarro, 2001).
Análisis Teórico De La Crisis
Tras cualquier acción de un político se puede encontrar algo dicho por un intelectual quince años atrás
John Maynard Keynes (1.883 − 1.946)
El debate ideológico se centra en saber cuál debe ser el nivel de intervención necesario del Estado en una
sociedad cada vez más condicionada por la economía de mercado y cómo se está produciendo la legitimación
del poder en una sociedad sometida a unos cambios constantes, que afectan a la estructura política,
económica, social, cultural..., que fomenta la desigualdad en favor de la eficiencia.
El pensamiento conservador, representado por Hayek o Friedman entre otros, considera que el origen de la
crisis del Estado del bienestar se encuentra en la forma de intervención del Estado en la economía, y
concretamente en el excesivo gasto público, para compensar los desequilibrios sociales, que aparecen como
resultado de los desajustes del mercado, y que han provocado unas pérdidas masivas de empleo, lo que supone
la minoración de los recursos públicos que resultan necesarios para el relanzamiento de la actividad
productiva. Criticaron duramente la economía mixta y consideraban al Estado del bienestar como el camino a
la servidumbre y la ruina económica (Mishra 1992:23) ya que la tendencia igualitarista que pretendía,
distorsionaba los fundamentos sobre los que se mantiene la sociedad capitalista.
Esta propuesta supone el rechazo de la sociedad del bienestar, entendida como sociedad de masas, y la
supresión de las políticas sociales y distributivas y el establecimiento, por el contrario, de una estructura social
fundamentada en el principio de rivalidad y competitividad, frente a la tendencia igualitaria, promovida por el
Estado del bienestar. El discurso conservador conduce a las viejas formas de mercado, lo que contrasta con el
modelo de sociedad de bienestar, con el que se han conseguido, a lo largo de su desarrollo histórico, unos
logros que ya no pueden ser considerados como privilegios sino como derechos sociales, políticos y culturales
propios de las sociedades democráticas. En los países en los que, durante los últimos años, se ha desarrollado
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una política conservadora se ha conseguido efectivamente una reactivación económica más rápida, pero a
costa de la disminución de los sistemas de protección social, y el consiguiente aumento de las diferencias
sociales, lo que está produciendo un incremento de la conflictividad por la dualidad social. Es cierto que la
administración es ineficaz e ineficiente con respecto al mercado y que, en definitiva, el Estado del bienestar se
legitima de acuerdo a estos dos principios en la actuación de los poderes públicos, pero no podemos olvidar
que crecer mucho y rápido no es sinónimo de crecer equitativamente.
En contra de esta postura, J. Habermas comprende la crisis del Estado del bienestar como causa de los
constantes ajustes económicos que se están produciendo en los últimos años en las sociedades capitalistas
avanzadas. Analiza la crisis a través de dos conceptos: racionalidad y legitimidad. Para este autor, se debe
considerar una actuación racional por parte del Estado cuando su política económica y social responde a los
intereses generales y colectivos. El origen de la crisis de racionalidad es, por tanto, un problema de primacía
de intereses. La racionalidad se puede medir por la capacidad del poder para que sus decisiones sean
universales y no particulares y, por tanto, el consenso constituye el principio formal de la racionalidad.
Cuando se reprimen los intereses generales y prevalecen los de los grupos de presión más poderosos, es
cuando el poder debe buscar nuevas formas de legitimación falsas, y se produce una crisis de racionalidad. La
legitimidad del Estado se basa en el mismo proceso democrático, es decir, si el poder se ha constituido
conforme a la legalidad y, si su actuación es racional. Por ello, cuando su intervención no alcanza el nivel de
realización de expectativas deseado por los ciudadanos, se produce un problema de legitimación, y disminuye
su nivel de lealtad y apoyo. La deslegitimación del Estado se produce cuando su actuación política no sigue
los principios de racionalidad. La alternativa a la crisis del Estado es la restauración de la relación
legitimidad−racionalidad.
Las aspiraciones de libertad y de igualdad, son compartidas por la mayoría de los ciudadanos del mundo
desarrollado. Pero en la medida en que esta moral es aceptada universalmente, las estructuras económicas,
políticas, sociales... del sistema capitalista entran en contradicción con ella. Por eso, la crisis de legitimación
debería conducir a un nuevo "modelo social", capaz de motivar una nueva adhesión y aceptación general del
mismo. La alternativa consiste en el restablecimiento del consenso como principio formal de racionalidad, y
que las decisiones del Estado respondan a intereses universales y colectivos. Estos problemas y
contradicciones que aparecen en las sociedades de bienestar están produciendo la deslegitimación del Estado
como resultado de la falta de eficiencia en su actuación, y concretamente cuando reduce las políticas sociales
por la presión de grupos particulares, y en contra del interés colectivo. Esta situación está conduciendo a la
quiebra de la racionalidad colectiva, como consecuencia de la descompensación que se produce entre la
política económica y la social.
Por su parte, Giddens considera que el Estado del bienestar, en su configuración actual, no está siendo capaz
de dar respuesta a los grandes cambios, y a la nueva situación social que se ha producido en los países
desarrollados. El Estado del bienestar se propuso, como objetivo prioritario, la consecución del pleno empleo.
Para ello se basaba en la importancia económica de la producción en serie, y en la organización centralizada
entre el capital y el trabajo asalariado. La situación actual ha experimentado unos cambios considerables, que
han afectado al incremento de la demanda de empleo femenino, al mismo concepto de trabajo y a las
circunstancias en las que éste se produce, junto a las posibilidades de empleo en función del sexo y al trabajo
femenino y su repercusión en la familia. También ha afectado a la idea de solidaridad, ya que el nuevo
contexto de globalización económica ha contribuido a la ruptura de la idea de solidaridad nacional, sobre la
que se fundamentaba el Estado del bienestar. De la idea de reparto, y de solidaridad intergeneracional, en la
que se basaban los sistemas de protección social, se está pasando a la idea de capitalización y de privatización
de determinados servicios de bienestar.
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La situación de clase estaba unida a una experiencia y acción comunitaria concreta, dentro de un área local, y
en ella se desarrollaba la solidaridad. El nuevo contexto ha contribuido a la disminución de este sentido de
solidaridad. El individuo se relaciona con el sistema de clases, no como productor sino como consumidor. El
estilo de vida se ha convertido en indicador de la clase social a la que se pertenece, al igual que en tiempos
pasados fue la posición dentro del orden productivo. La inclusión o exclusión del mercado laboral es ahora lo
determinante. La política de protección social del Estado del bienestar ha estado dirigida principalmente a
riesgos, que pueden ser previstos y calculables − vejez, enfermedad... −, o que van a producirse en un futuro
próximo. Con la nueva situación mundial aparecen riesgos cuyas repercusiones son imprevisibles − el
deterioro ecológico, la contaminación, las presiones migratorias de los países subdesarrollados hacia el mundo
desarrollado...−. Esta situación, está desbordando los planteamientos y alternativas estrictamente nacionales, y
exige respuestas a escala internacional con políticas a largo plazo, basadas en la solidaridad entre los pueblos.
La corriente neocorporativista defiende que es el Estado quien debe canalizar la tensión que se produce entre
los procesos de acumulación de capital, la participación política y las demandas ciudadanas de redistribución
de la renta y de incremento de las prestaciones sociales. Para ello, propondrá alternativas eficaces y racionales
(políticas de rentas, acuerdos sobre reconversión industrial, pacto por el empleo, política sanitaria,
educativa...) para la solución de los problemas sociales. Previsiblemente ésta será la solución que se adopte a
corto plazo por los distintos países desarrollados dado el contexto político y económico actual, lo que no
quiere decir que sea la mejor y, ni mucho menos, la más justa.
Otras teorías consideran que la crisis del Estado del bienestar se corresponde a un deterioro del proyecto
político, que se ha ido produciendo por la ineficacia de los gobiernos. Principalmente al no saber anticipar los
problemas económicos, lo que les ha llevado a aplicar políticas compensatorias a posteriori, en lugar de
emplear programas preventivos en política económica. La ineficaz política redistributiva ha provocado nuevos
colectivos de marginados, lo que ha producido un desconcierto social e incrementado la desmotivación
colectiva. Resulta necesario, por tanto, la aceptación, por parte de todos los grupos sociales, de las reglas
legitimadoras de los Estados constitucionales y democráticos, y de las políticas y medidas gubernamentales
que canalicen las demandas ciudadanas respecto a la redistribución de la riqueza y la ampliación de las
coberturas de protección social.
Futuro Del Estado Del Bienestar
El mejor gobierno no es aquel que hace más felices a los hombres, sino aquel que hace felices al mayor
número de personas
Jacques Duclos (1896−1975), político francés.
En el futuro debemos buscar el sistema que sirva de medio para dar respuesta a las necesidades humanas y
que esté condicionado a su satisfacción, y no a la tasa de beneficio. Por lo que los gobiernos deben establecer
unos criterios comunes y básicos de lo que es conveniente para poder definir la estrategia a seguir de acuerdo
a las prioridades de bienestar. ¿Cuál puede ser esta norma común de justicia, de igualdad, de garantías
colectivas y de responsabilidad individual?. Y una vez se haya llegado a un acuerdo, ¿cuál es la mejor manera
de poner en práctica nuestros compromisos de equidad para lograr la mayor eficiencia?. Definamos como
estrategia "beneficiosa para todas las partes" la que implique que todos tengamos más posibilidades
económicas, o por lo menos, las mismas. Podemos elegir entre dos criterios de justicia distintos. El primero, y
más convencional, es el principio de Pareto que define la optimización del bienestar como una redistribución
que produce más eficacia sin que por ello nadie se vea perjudicado. Un ejemplo sería la desregulación salarial
que sin duda producirá un aumento de la desigualdad de los ingresos, pero que, al crear más puestos de
trabajo, beneficiará a muchos; además, si se compensa a los peor remunerados con subsidios, los sueldos de
éstos no disminuirán. El segundo, sería un principio de justicia de Rawles según el cual toda mejora de
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eficiencia debe ser ventajosa para todos, pero, especialmente, para los más pobres o los más débiles. De
acuerdo con ello una política de desregulación constituiría hoy en día una estrategia "beneficiosa para todas
las partes" sólo si la combinación de puestos de trabajo adicionales y los efectos salariales generarán un
beneficio relativo para los menos adinerados y si la mejora favoreciese a todos. Parece claro, que este último
es el criterio que debemos seguir. En este sentido lo ideal sería avanzar en una doble dirección: promover un
crecimiento estable y sostenido, y desarrollar el Estado del bienestar. Pero sería un error supeditar una de
estas líneas de avance a favor de las otras. (Castells y Bosch, 1998:88)
Se puede salir de la crisis, pero a largo plazo, y a través de estrategias globales, a escala mundial, que
supongan el establecimiento de un nuevo marco general de cooperación y una nueva actitud respecto de la
naturaleza y de la utilización de sus recursos, basada en la armonía y no en la dominación. Otra posible
solución más a corto plazo, sería la señalada por Norman Jonson. Este autor plantea compartir la
responsabilidad de fomentar el bienestar entre el Estado, el mercado y la iniciativa social. El Estado juega en
este contexto un papel menos dominante, de este modo no es el único instrumento posible para dar una
provisión colectiva de servicios sociales de bienestar aumentando por consiguiente progresivamente el papel
de la iniciativa social y del mercado. En mi opinión, dejar el futuro del bienestar social en manos de éstos dos
últimos es demasiado arriesgado.
Conclusión
Las colas del Estado son malas, pero no son mejores los codazos en el mercado (Monedero, 1996:39)
La globalización de la economía ha supuesto el agotamiento del modelo keynesiano ante los profundos
cambios producidos en el mercado mundial, que impiden el crecimiento económico constante, que era lo que
había posibilitado el desarrollo y funcionamiento del Estado del bienestar hasta mediados de los años 70. Será
con la desaparición del socialismo real a finales de los años ochenta cuando el sistema capitalista entra en
expansión. Parece claro que el hundimiento de los sistemas comunistas en los países del Este de Europa
extendió una sombra de duda sobre toda forma de intervención del Estado y produjo un movimiento pendular
hacia la exaltación de las virtudes del mercado y la libertad económica (Castells y Bosch, 1998:17).
Esta globalización que se está produciendo lleva consigo una serie de contradicciones, que han dado origen a
una dualización social dentro de los mismos países desarrollados. Ha producido una sociedad crecientemente
fragmentada y de múltiples velocidades, donde las desigualdades sociales se acrecientan aunque exista
desarrollo económico. Es evidente que la globalización traerá consigo un incremento de la riqueza, pero esto
no quiere decir que se reparta equitativamente. Realmente no se han logrado alcanzar muchas de las
necesidades humanas a través del sistema capitalista: autorrealización, seguridad, estabilidad personal y
laboral... porque el crecimiento económico es el fin y el hombre un medio para conseguirlo.
La globalización y el sistema capitalista fomentan la competencia entre los individuos, dividiendo las
sociedades en grupos económicos. El capitalismo ha repartido la riqueza en manos de unos pocos, y con ello
el poder, mientras que el Estado del bienestar no ha sido capaz de contrarrestarlo, perdiendo con ello
legitimidad. Nuestras sociedades tienden a convertirse en sociedades de tres cuartos: un cuarto de la
población vivirá con todas las comodidades materiales; otro cuarto en la más absoluta marginalidad; y los
otros dos cuartos lucharán por alcanzar el polo positivo o no caer en el negativo (Monedero, 1994:40).
En esta última fase de desarrollo del capitalismo, la experiencia nos está demostrando que la abundancia no
conduce necesariamente al bienestar y a la calidad de vida, que la economía no puede crecer de forma
indefinida a causa de los límites físicos de la propia naturaleza, y que el problema económico fundamental no
es el crecimiento sino la distribución de bienes y recursos. Pero cuando dejamos al mercado que se ocupe de
la eficiencia y damos al Estado el poder de redistribuir hay cosas que no cuadran. La UE establece como
objetivo prioritario mantener la inflación, dejando el pleno empleo a la deriva. Por otra parte el Gobierno
español trata de contener el gasto público y anuncia el equilibrio presupuestario de sus cuentas. Las
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privatizaciones parecen ser la solución a la ineficiencia estatal, y realmente solo se beneficia a unos pocos. Sin
ir más lejos, Telefónica, que era un monopolio del Estado, dejó de serlo; se privatizó, y sigue siendo
prácticamente un monopolio. Pero, de repente, Telefónica aumenta su valor en billones de pesetas, y no es que
haya cambiado el valor físico, real de telefónica, no. Participa en una cadena de televisión, se mete a fondo en
el control de los medios de comunicación, y deja de ser un servicio público para comunicarnos, para
convertirse en un poder político, puesto que, a través de los medios de comunicación, puede formar la opinión
y la conciencia política de la gente que ve esas televisiones y que lee esos periódicos. Parece que vivimos en
un mundo donde los intereses particulares pueden ser impuestos sobre los colectivos con demasiada facilidad.
Todo indica que vamos en dirección contraria.
Una de las principales cosas que han conseguido los líderes económicos europeos es convencer a las
poblaciones europeas y especialmente a sus líderes sociales de que la política europea sólo puede ir en una
dirección que no puede ser alterada. Ésta es una creencia falsa que tiene que cambiarse, y sólo puede
cambiarse en el ámbito europeo. Tenemos que fomentar urgentemente y con fuerza la idea de que la política
europea tiene que cambiar y puede cambiarse. Para ello, es necesario constituir fuertes movimientos europeos
para la justicia social y el bienestar de sus poblaciones. Durante siglos, las acciones sociales y políticas han
estado dirigidas a la esfera nacional, y los movimientos sociales al nivel de bloques integrados quedaba muy
por debajo. El escenario europeo se ha convertido ahora en un campo adicional y adecuado para continuar los
esfuerzos de generaciones por obtener una mejor distribución de la riqueza y la renta y un mayor poder de
participación en las decisiones que afectan a la sociedad. Ese es el camino.
A pesar de los múltiples problemas por los que ha pasado, el Estado del bienestar ha logrado importantes
avances, que en ocasiones al hablar de su crisis son olvidados o poco valorados. Quizás, el más importante, es
la institucionalización de los derechos sociales, es decir, el derecho de todo ciudadano, por el hecho de serlo, a
recibir determinadas prestaciones y servicios, que garanticen desde un mínimo de bienestar económico y de
seguridad hasta el derecho de compartir la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con
los niveles prevalentes de la sociedad. En tan solo cien años (siglo XX) los trabajadores han alcanzado
elevadas cuotas de bienestar y los estados se han organizado de manera a asegurar ese bienestar. Ni Carlos
Marx, ni Federico Engels, hubieran podido imaginar, dentro del capitalismo, la existencia de esas
posibilidades(Carrillo, 2001).
Éste a su vez hace referencia a Cotarelo, R. (1991), Del Estado del bienestar al Estado del malestar, Madrid,
CEC.
Según Lipset, la condición básica para que una democracia se sostenga es el desarrollo económico, ya que es
un indicio de la eficacia del sistema. También depende de la eficacia y la legitimidad del sistema político. A
partir de mediados de los años 70 el Estado del bienestar no cumple estas condiciones.
Para Lipset, una crisis de legitimidad puede iniciar el cambio hacia una nueva estructura social que solo se
mantendrá si es capaz de satisfacer las expectativas de los grupos importantes durante un periodo de tiempo
suficiente como para crear legitimidad sobre la base creada recientemente.
La consolidación de un sistema de mercado global ha llevado consigo la privatización de sectores de carácter
estratégico, de los que un porcentaje importante de los mismos o era propiedad del estado o su actividad
estaba sometida a una legislación específica, como sucedía con las empresas energéticas, comunicaciones,
telecomunicaciones ....
Habermas, J. (1986), Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, Amorrortu,
pp.63−69.
Para Habermas los ajustes económicos constituyen un claro ejemplo de que la forma de intervención del
estado, en lugar de reactivar el sistema productivo y corregir sus desajustes, responde a las leyes económicas
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que operan en el mercado, y por tanto, se encuentra sometida a la propia lógica de la crisis. El estado, a través
de la política redistributiva, no ha conseguido contrarrestar los efectos sociales derivados de los procesos de
acumulación y especulación capitalistas, por lo que la crisis económica ha generado a su vez una crisis social,
lo que ha producido un resurgimiento de las luchas políticas y de clases.
Giddens, A. (1996), Más allá de la izquierda y la derecha. El futuro de las políticas radicales, Madrid,
Cátedra, pp.139−155 y 181−196.
el mercado nos iguala a todos pues todos somos consumidores y todos tenemos algo que vender (Monedero,
1994:41)
Offe, C. (1990), Contradicciones en el Estado de Bienestar, Madrid, Alianza Universidad, pp.117−134.
A todos los efectos, el Estado de bienestar fracasa por el mantenimiento de una administración cara, ineficaz
y caótica. Cara porque los servicios públicos cuestan más que los privados y eso supone un despilfarro de los
recursos económicos y, como consecuencia, un incremento de los impuestos. Caótica, porque una excesiva
reglamentación incrementa la burocracia y la ineficacia. (Giner, 1999)
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