La crisis de legitimidad en la última etapa del sexenio de José

LA CRISIS D E LEGITIMIDAD
E N L A ÚLTIMA E T A P A D E L S E X E N I O
D E JOSÉ LÓPEZ P O R T I L L O
FRANCISCOÍGIL VILLEGAS
MONTIEL
EN LOS Ú L T I M O S diez a ñ o s , han aparecido en E u r o p a y Estados U n i d o s varios estudios que analizan los problemas de l e g i t i m a c i ó n en los países capitalistas avanzados. Algunos de estos estudios se caracterizan por u n nivel teórico lo suficientemente profundo como para justificar el intento de aplicarlos
a países latinoamericanos que no son capitalistas desarrollados. L a justificación debe p a r t i r del hecho de que la mayor parte de los países latinoamericanos pertenecen a u n sistema capitalista internacional donde sus funciones son
diferentes de las de los países desarrollados: tienen u n ordenamiento capitalista avanzado, aunque subdesarrollado. Las tesis de autores como J ü r g e n
Habermas, Claus Offe y James O ' C o n n o r surgen en Estados U n i d o s , Europa
y J a p ó n , pero muchas de sus observaciones relativas al problema de la legitim a c i ó n son aplicables a M é x i c o , siempre y cuando se tome en cuenta su posición en el contexto del capitalismo avanzado dependiente. Las ideas sobre las
crisis e c o n ó m i c a s , administrativas y de legitimidad que desarrollaron estos autores, son q u i z á demasiado generales para captar muchos aspectos específicos
de la realidad mexicana, pero sí pueden servir para conceptualizarla usando
marcos de referencia que ponen al descubierto f e n ó m e n o s y aspectos coyunturales generalmente soslayados al utilizar otras perspectivas t e ó r i c a s .
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El intento de aplicar el marco teórico propuesto a la realidad mexicana
de los ú l t i m o s a ñ o s , debe iniciarse con algunas interrogantes cruciales. A n t e
todo, debemos aclarar q u é se entiende por l e g i t i m i d a d y q u é relaciones pueden establecerse entre una crisis e c o n ó m i c a y una crisis de legitimidad. Por
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Entre los estudios más importantes sobre los problemas de legitimación, mencionaremos
los siguientes: J ü r g e n Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, Amorrortu, 1975; Alan Wolfe, Los límites de la legitimidad, México, Siglo X X I , 1980; James O'Connor,
La crisis fiscal del Estado, Barcelona, Península, 1981; Claus Offe, Strukturprobleme des kapiialislischen
Staates, Frankfurt, Suhrkam Verlag, 1973; Claus Offe, "Crises and Crisis Management: Elements
of a Political Crisis Theory", International Journal qf Politics (1976), "Political Authority and Class
Structure", en P. Connerton (ed), Critical Sociology, Penguin Books, 1976.
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El término "capitalismo avanzado" o "modernizado" se refiere, entre otras cosas, a la
creciente intervención del Estado en la sociedad y la economía, y a los nuevos problemas que enfrenta el Estado moderno en ese contexto. Estas modificaciones de la situación original del capitalismo son comunes tanto a los sistemas capitalistas desarrollados como a los subdesarrollados. En
esa medida, es posible considerar dos modalidades de capitalismo avanzado: desarrollado y subdesarrollado.
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o t r o lado, ¿ h a s t a q u é punto puede decirse que a fines del p e r í o d o presidencial
de J o s é L ó p e z Portillo surgió u n a crisis de legitimidad? E n caso de que se haya
d a d o , ¿ p o r q u é surgió y a q u i é n afectó? ¿A la persona de L ó p e z Portillo, a
l a i n s t i t u c i ó n presidencial en general o incluso a todo el sistema político m e x i cano? L a respuesta a estas preguntas s e r v i r á de punto de o r i e n t a c i ó n a nuest r o ensayo.
S e g ú n J ü r g e n Habermas, la c o n c e p t u a l i z a c i ó n sociológica de los procesos
de l e g i t i m a c i ó n sigue dominada, hasta la fecha, por el enfoque y la influencia
de M a x Weber, aun entre los teóricos marxistas. " L e g i t i m i d a d " significa que
u n orden de d o m i n a c i ó n es reconocido como correcto y justo por los dominados. Se trata de una "creencia de que las estructuras, los procedimientos, las
acciones, las decisiones, las políticas, los funcionarios y los líderes de u n Estad o son correctos, adecuados, moralmente buenos, y merecen por ello
reconocimiento".
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S e g ú n la t e o r í a de sistemas, u n Estado con posibilidades de estabilidad
a largo plazo es el que emplea poder l e g í t i m o . Su output o " p r o d u c t o " consiste en decisiones administrativas ejecutadas a u t o c r à t i c a m e n t e , lo cual requiere
u n input o " i n s u m o " de apoyo y lealtad de las masas. Las crisis del output tom a n la forma de crisis de racionalidad cuando el aparato administrativo no
l o g r a c u m p l i r con las funciones de control que en u n sistema capitalista de l i bre competencia ha d e s e m p e ñ a d o tradicionalmente u n sistema e c o n ó m i c o no
i n t e r v e n i d o por el Estado; estas crisis de racionalidad tienen efectos de desorg a n i z a c i ó n en el aparato productivo y en otras á r e a s de la vida social. Las crisis del input constituyen crisis de l e g i t i m i d a d cuando no se consigue mantener
el nivel necesario de lealtad de las masas. T a n t o las crisis de racionalidad com o las de legitimidad surgen dentro del sistema político, pero se manifiestan
de manera m u y diferente. Si una crisis de racionalidad ocurre cuando el aparato estatal no puede controlar el sistema e c o n ó m i c o , constituye una crisis econ ó m i c a desplazada, que no siempre i m p l i c a una crisis de legitimidad o una
amenaza directa a la i n t e g r a c i ó n social. U n a crisis de l e g i t i m i d a d , por su parte, es una "crisis de i d e n t i d a d " y por lo tanto una amenaza directa a esa integ r a c i ó n , pues para superarla se requiere no de una mera solución t é c n i c a , sino
de una r e n o v a c i ó n de las estructuras normativas para obtener nuevamente el
apoyo difuso o lealtad de las masas. Este apoyo representa el insumo necesario
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:ì
J. Habermas, "Legitimationsprobleme im modernen Staat", en Zur rekonstruktmn des Hishmschen Materialismus, Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 1976, p. 293.
R . M . Merelman, "Learning and Legitimacy", American Politicai Science Review, 60 (1966),
p. 548; citado por Habermas, op. cit., p. 293.
Talcott Parsons y David Easton son los teóricos clásicos de la aplicación del. enfoque sistemico a la política. Sin embargo, en literatura más reciente, autores como Niklas Lunhmann y
J ü r g e n Habermas han complementado ese enfoque con perspectivas críticas que superan algunas
de las limitaciones de la aportación original norteamericana. Véanse Niklas Luhmann, The Diffe¬
rentiation of Society, Nueva York, Columbia University Press, 1982, y J ü r g e n Habermas y Niklas
Luhmann, Theone der Gesellschaft und Sozialtechnologie. Was leistet die Systemforschung?, Frankfurt, Suhrkamp Verlag, 1974.
J. Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires, Amorrortu, 1975,
pp. 64-65.
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para ejecutar las medidas técnicas encaminadas a superar la crisis de racional i d a d , que es una crisis e c o n ó m i c a desplazada al á m b i t o administrativo. E n
suma, una crisis de racionalidad puede ser el detonador de una crisis de legitim i d a d , pero no tiene por q u é implicarla necesariamente; es m u y importante
recordar que son distintas. U n a vez establecida la r e l a c i ó n que puede haber
entre los dos tipos de crisis, debemos responder a otras interrogantes: ¿ c u á n do y de q u é manera surge una crisis de racionalidad que detone una crisis
de l e g i t i m i d a d en u n Estado que no funciona s e g ú n los presupuestos del capitalismo liberal?
M o d i f i c a n d o ligeramente las tesis de Habermas sobre el Estado capitalista avanzado, podemos decir que cuando u n Estado ya no puede depender, para p r o p ó s i t o s de l e g i t i m a c i ó n , ú n i c a y exclusivamente de la fuerza integradora
de la conciencia nacional, intenta resolver los conflictos de origen e c o n ó m i c o
c a n a l i z á n d o l o s al sistema político, con el fin de institucionalizar la lucha por
la d i s t r i b u c i ó n de recursos. Este proceso conforma u n Estado social de masas
que suele enfrentar serias dificultades financieras cuando se ve obligado a cub r i r gastos que no obedecen directamente a la racionalidad de una ganancia
e c o n ó m i c a . Entre estos gastos e s t a r í a , por u n lado, el financiamiento de obras
de infraestructura (sistemas de transporte y c o m u n i c a c i ó n , i n v e s t i g a c i ó n y
desarrollo técnico y científico, entrenamiento ocupacional), y por el otro, el subsidio de u n consumo social que sólo tiene u n a r e l a c i ó n indirecta con la producción (vivienda, salud, e d u c a c i ó n , seguridad social, etc.). L a a d m i n i s t r a c i ó n
p ú b l i c a tiende así a t o m a r a su cargo cada vez m á s asuntos que en alguna ocasión estuvieron sujetos al control del mercado. E n estos casos, el Estado asume
la c u á d r u p l e tarea de constituir y mantener el modo de p r o d u c c i ó n , complementar el mercado, substituirlo cuando sea necesario y producir las compensaciones
exigidas por los grupos menos favorecidos. E n los países de capitalismo avanzado, el Estado se ve obligado a d e s e m p e ñ a r todas estas funciones dentro de
los l í m i t e s que le marca la lógica de la a c u m u l a c i ó n p r i v a d a capitalista. S e g ú n
Claus Offe, n i n g ú n Estado capitalista puede extender su p l a n e a c i ó n y sus actividades e c o n ó m i c a s al grado de suspender la libertad de i n v e r s i ó n y subordinar las unidades de p r o d u c c i ó n a la lógica de decisiones políticas, no a la de
la a c u m u l a c i ó n p r i v a d a . E l Estado ha de realizar todas sus funciones sin
transgredir las condiciones esenciales de una e c o n o m í a capitalista. E n otras
palabras, el Estado se halla excluido del sistema e c o n ó m i c o pero no escapa a
su d i n á m i c a .
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Esta c o n t r a d i c c i ó n e n d é m i c a en los países de " e c o n o m í a m i x t a " del capitalismo t a r d í o , puede mantenerse latente hasta que su desarrollo genere una
crisis de racionalidad en la que
se pretende ampliar la capacidad de planeación del Estado en beneficio del capitalismo en su conjunto, pero al mismo tiempo, poner límites a esa ampliación que
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Habermas habla específicamente de una "democracia de masas del Estado social",en Zar
rekonstruktion des Histonschen Materialismus, p. 287.
J . Habermas, Problemas de legitimación, pp. 72-73.
C . Offe, art. cit., p. 47.
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tiende a amenazar la existencia del propio capitalismo. Por eso el aparato del Estado oscila entre una esperada intervención y una renuncia obligada a esa intervención; entre independizarse de sus subditos en una forma que amenazaría al
sistema y subordinarse a los intereses particulares de é s t o s .
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Para Claus Offe, este problema se resume en la c u e s t i ó n m á s concreta de
c ó m o evitar que el proceso regulador del aparato administrativo se haga a u t ó n o m o y llegue a m i n i m i z a r o s u p r i m i r el d o m i n i o de las relaciones de interc a m b i o p r i v a d o . L a crisis de racionalidad obedece a que el Estado capitalista avanzado se halla atrapado en una s i t u a c i ó n en la cual, mientras m á s
funciones tiene, mayores son sus limitaciones para d e s e m p e ñ a r l a s . P a r a d ó j i camente, la m a y o r actividad del Estado refleja " n o la e x p a n s i ó n de alternativas, sino el agotamiento de las m i s m a s " .
Si la crisis de racionalidad expresa una crisis e c o n ó m i c a desplazada al á m b i t o administrativo, se debe tomar en cuenta su c o n e x i ó n con una crisis de
l e g i t i m i d a d . Esta c o n e x i ó n se da por el hecho de que la p l a n e a c i ó n administ r a t i v a presupone contar con poder l e g í t i m o . Las funciones cada vez m á s n u merosas del Estado en el capitalismo avanzado, y la gran cantidad de cuestiones sociales encomendadas al aparato administrativo, aumentan la necesidad
de l e g i t i m a c i ó n . E l aparato estatal hace frente a los intereses conflictivos de
las facciones del capital y a d e m á s debe atender a los intereses generales de la
p o b l a c i ó n , en la medida de lo necesario, para evitar que la lealtad de las masas
descienda por debajo del " n i v e l de e s t a b i l i d a d " y detone u n conflicto social.
E n este sentido, s e g ú n Habermas, se puede afirmar que la e x p a n s i ó n de la
actividad estatal provoca " u n aumento desproporcionado de la necesidad de
l e g i t i m i d a d " . E n efecto, la a m p l i a c i ó n del campo de materias manejadas adm i n i s t r a t i v a m e n t e exige lealtad de las masas; en el curso de esa a m p l i a c i ó n ,
se desplaza t a m b i é n el límite del sistema político en detrimento del sistema
cultural. A s í , los factores culturales, que hasta entonces eran "condiciones marginales" del sistema político, quedan integrados a la esfera de la p l a n e a c i ó n
a d m i n i s t r a t i v a , lo cual pone en tela de j u i c i o elementos de la t r a d i c i ó n cultural
que h a b í a n estado al margen de los programas p ú b l i c o s , de los discursos y de
la r e t ó r i c a oficial. L a p l a n e a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a se extiende, interfiere con valores culturales y promueve así la p o l i t i z a c i ó n de esferas vitales que hasta entonces p e r t e n e c í a n al á m b i t o privado.
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A l m i s m o tiempo, se desmitifica la c o n c e p c i ó n determinista de la vida social. L a i n t e r v e n c i ó n del Estado en la e c o n o m í a , la e d u c a c i ó n , el desarrollo
regional, etc., hace que la o p i n i ó n p ú b l i c a d i r i j a su a t e n c i ó n a los procesos
de toma de decisiones, p l a n e a c i ó n y control. L a " m a n o del Estado" es m á s
visible y comprensible que la " m a n o i n v i s i b l e " del capitalismo liberal. M á s
y m á s á r e a s de la vida parecen prestarse a control gubernamental. Este proceso
t a m b i é n genera mayores demandas de p a r t i c i p a c i ó n en la t o m a de decisiones.
1 0
J. Habermas, Problemas de legitimación, p. 82. Véase también Alan Wolfe, Los límites de la
legitimidad, p. 288.
C. Offe, "Crises and Crisis Management", p. 47.
'2 A . Wolfe, op. cit., p. 282. Véase también J . Habermas, op. cit., pp. 91-92.
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Si el aparato administrativo no puede satisfacer estas demandas y al m i s m o
tiempo evitar una crisis e c o n ó m i c a , la pena que puede caer sobre el Estado
es u n a crisis de legitimidad, cuando la p o b l a c i ó n retira su apoyo al orden político existente conforme queda roto su compromiso con las normas de ese orden.
Por lo menos durante las ú l t i m a s cuatro d é c a d a s , el Estado mexicano se
ha visto inmerso en la d i n á m i c a de las contradicciones de u n sistema capitalista
avanzado m u y similar al descrito por Habermas y Offe, aunque presenta algunas variantes. E n M é x i c o , las relaciones entre el sector público y el sector
p r i v a d o configuran u n Estado social de masas con la c u á d r u p l e tarea de constit u i r y mantener el modo de p r o d u c c i ó n , complementar el mercado, substituirlo cuando sea necesario y satisfacer las demandas y necesidades de los grupos
menos favorecidos. L a actividad estatal se ha extendido en muchas direcciones: e d u c a c i ó n , salud, seguridad social, obras de infraestructura, e n e r g é t i c o s ,
v i v i e n d a , transportes, c o m u n i c a c i ó n , etc. E l Estado tiene que d e s e m p e ñ a r todas sus funciones dentro de los m á r g e n e s de acción que le impone la racionalidad de una e c o n o m í a capitalista D e l i m i t a n la capacidad de r e c t o r í a del Estado, p o r u n lado su necesidad de intervenir en la vida nacional para asegurarse
la lealtad legitimadora de las masas, y por el otro, su renuncia a una mayor
i n t e r v e n c i ó n , con el fin de mantener la libertad de i n v e r s i ó n y de preservar
u n mercado sujeto a la lógica de la a c u m u l a c i ó n p r i v a d a . A estas c a r a c t e r í s t i cas, hay que agregar las modalidades mexicanas específicas: un sector privado
nacional que se beneficia del sistema proteccionista mantenido por el Estado;
una frontera sumamente permeable con el país capitalista avanzado m á s desarrollado del m u n d o ; y una e c o n o m í a que sigue siendo dependiente del exterior en muchos aspectos, sobre todo las finanzas y la e x p o r t a c i ó n de e n e r g é t i cos. Analizaremos c ó m o y c u á n d o e n t r ó en crisis este sistema.
E l ú l t i m o a ñ o y medio del sexenio de J o s é L ó p e z Portillp .se c a r a c t e r i z ó
por v a r i a i c r i s i s ? e c c í o n ú c a : a d m i n i s t r a t i v a y d e ì e g i t i m i d a d . U n a crisis econ ó m i c a dio Tugar a una de racionalidad en la esfera administrativa, y ésta des e m b o c ó a su vez en una crisis de l e g i t i m i d a d . Se debe tener mucho cuidado
al analizar el origen de la crisis. N o sería adecuado responsabilizar a uno o
dos funcionarios. Por u n lado, las decisiones contradictorias adoptadas en ese
m o m e n t o estuvieron sancionadas por el presidente L ó p e z Portillo. Por el otro
— y es fundamental considerar las tendencias generales de un sistema— los
g é r m e n e s de una crisis e c o n ó m i c a y a d m i n i s t r a t i v a estaban presentes desde
antes de 1981. Esto no quiere decir que la i m p o r t a n c i a de las decisiones deba
m i n i m i z a r s e . A u n q u e las tendencias s i s t é m i c a s del capitalismo avanzado en
M é x i c o apuntaban hacia la crisis antes de 1981, las modalidades que a d o p t ó
y su gravedad responden al margen de d e c i s i ó n que tuvieron los miembros
del equipo administrativo de L ó p e z Portillo. E n este sentido, al adoptar u n
enfoque sistèmico no conviene subestimar la importancia de las decisiones personales: es posible desarrollar una p r o p o s i c i ó n contrafactual para determinar
el peso que se les debe a t r i b u i r dentro de las tendencias sistémicas, para luego
sugerir c ó m o las crisis de 1981 h a b r í a n sido menos graves si se hubiera tomado
decisiones coyunturales diferentes de las adoptadas.
, L a crisis e c o n ó m i c a de M é x i c o tiene .su origen en condiciones anteriores
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a. su agudización,.eii m a y o d « 1981. Fue entonces cuando se produjo la brusca
— aunque no del todo i n e s p e r a d a - c a í d a del prccio.xmmdia] del p e t r ó l e o . Esta baja, el aumento de las tasas de i n t e : - , reales aplicadas a los p r é s t a m o s que
h a b í a contratado el gobierno mexicano desde 1977, así como el descenso del
precio y del v o l u m e n de las exportaciones mexicanas, precipitaron la crisis econ ó m i c a . V a r i o s investigadores coinciden en que la baja del precio del p e t r ó l e o
y el aumento de las tasas de i n t e r é s eran acontecimientos mas o menos predecibles desde 1979, pero que a pesar de esto " e l gobierno mexicano no reaccion ó oportunamente y siguió c o m p r o m e t i é n d o s e con la o p c i ó n del crecimiento
v í a e x p o r t a c i ó n masiva de productos p e t r o l e r o s " . " En cualquier caso, estos
acontecimientos sólo detonaron una crisis e c o n ó m i c a que tuvo profundas repercusiones, dadas las limitaciones estructurales de u n sistema capitalista avanzado de e c o n o m í a m i x t a donde la relación del Estado con el sector privado
l i m i t a su capacidad de acción.
1
L a crisis e c o n ó m i c a originó otra, de racionalidad administra! iva, que pronto
se hizo e v i d e n t e T T á s mcoirgruencias de la a d m i n i s t r a c i ó n en e! sexenio de L ó pez Portillo empezaron a manifestarse en las pugnas entre sus miembros. L a
d e c i s i ó n del director de P e t r ó l e o s Mexicanos ( P E M E X ) , Jorge D í a z Serrano,
de bajar los precios de e x p o r t a c i ó n del p e t r ó l e o de 34 a 30 d ó l a r e s por barril,
en mayo de .1981, fue dictada por la s i t u a c i ó n del mercado m u n d i a l del petróleo en ese m o m e n t o . Si se hubiera mantenido la d e c i s i ó n , tal vez el aparato
a d m i n i s t r a t i v o h a b r í a proyectado una imagen de eficiencia y de control sobre
la e c o n o m í a , ante los mexicanos y ante algunos extranjeros que t e n í a n grandes intereses financieros afectados por las decisiones d e í gobierno. Sin embargo, el Secretario de P a t r i m o n i o y Fomento I n d u s t r i a l , José A n d r é s de Oteyza,
al frente de otro sector de intereses en la a d m i n i s t r a c i ó n , hizo p ú b l i c a su crítica a la medida de D í a z Serrano, quien a r a í z de ello r e n u n c i ó a su puesto el
6 de j u n i o de 1981. Oteyza rectificó la decisión y s u b i ó en dos d ó l a r e s el precio
de e x p o r t a c i ó n del b a r r i l , ocasionando con esto u n conflicto con muchos compradores que c u l m i n ó con la p é r d i d a de clientes. Bajaron las ventas de
P E M E X y " l a gran crisis se p r e c i p i t ó " pues el p a í s p e r d i ó m á s de diez m i l
millones de d ó l a r e s en 1981, lo que obligó al gobierno a r e c u r r i r al c r é d i t o externo para concluir muchas obras que h a b í a n agotado su financiamiento. L a
rectificación de Oteyza d e m o s t r ó que con la crisis e c o n ó m i c a h a b í a surgido
t a m b i é n una crisis de racionalidad a d m i n i s t r a t i v a . L a a d m i n i s t r a c i ó n mexicana e x h i b i ó , a d e m á s de sus incongruencias y conflictos internos, sorpresa ante
el c o m p o r t a m i e n t o del precio m u n d i a l del p e t r ó l e o . L a m a n i f e s t a c i ó n p ú b l i c a
de sorpresa ante acontecimientos inesperados debe evitarse a toda costa si se
quiere i m p e d i r u n a crisis de racionalidad. É s t a es una de las principales preo¬
cupaciones entre los b u r ó c r a t a s del Tesoro B r i t á n i c o :
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1 3
Héctor Guillen Romo, Orígenes de la crisis en México. Inflación y endeudamiento externo
(1940-1982), México, Era, 1984, p. 113. Véase también el análisis político del mismo fenómeno
en Luis Cervantes J á u r e g u i , "Crisis y modernización: tesis para la coyuntura del cambio sexen a l " , Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, 1983, n ú m . 9.
Edmundo Flores, Por qué la crisis y cómo remediarla, México, M a r t í n Casillas, 1984.
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El deseo de lograr y mantener la confianza explica el gran temor a ser tomados
por sorpresa que prevalece entre los ministros y los funcionarios. Sorprenderse no
es ningún pecado, pero mostrar la sorpresa disminuye la confianza y alimenta el
recelo [. . . ] . Es posible pasar por alto muchos fracasos de un ministro, pero un
juicio erróneo o un error son menos dañinos que mostrar inseguridad, sorpresa
o falta de información en un asunto de importancia.
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L a crisis de racionalidad administrativa tuvo serias consecuencias, pues
d i s m i n u y ó la confianza de los sectores nacionales y extranjeros en la capacidad del gobierno para controlar la s i t u a c i ó n e c o n ó m i c a . Esta crisis c o n t i n u ó ,
con variaciones, hasta la sucesión presidencial de 1982, pues la confianza no
se r e c u p e r ó . L a renuencia de las instituciones financieras extranjeras a considerar al gobierno mexicano como sujeto de c r é d i t o , clara e x p r e s i ó n de recelo,
a g u d i z ó la crisis e c o n ó m i c a de M é x i c o al p r i v a r l o de recursos externos. E n
el á m b i t o interno, la falta de confianza no se m a n i f e s t ó en el proceso electoral
o en la v i d a parlamentaria, sino en la actividad e c o n ó m i c a . Los empresarios y ahorradores rechazaron las invitaciones del gobierno a respaldar la política e c o n ó m i c a oficial, y optaron por la e s p e c u l a c i ó n financiera, de bienes raíces o de divisas.
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L a p é r d i d a de credibilidad del gobierno mexicano a d q u i r i ó , para mediados
de 1982, la forma de una crisis de l e g i t i m i d a d que dio lugar a e s p e c u l a c i ó n ,
retiro de ahorros, fuga de capitales y difusión de rumores. Estos acontecimientos
reflejaban la r u p t u r a del compromiso de los gobernados con las normas del
orden político vigente. E l retiro de apoyo o lealtad se h a b í a gestado paulatinamente como consecuencia de la desordenada política gubernamental y de las
devaluaciones de 1982, y t a m b i é n debido a la d i v u l g a c i ó n de los marcados aspectos de nepotismo y c o r r u p c i ó n del sexenio de L ó p e z Portillo. T o d o o c u r r i ó
en u n contexto de irracionalidad a d m i n i s t r a t i v a . L a crisis de legitimidad tendió a centrarse cada vez m á s en la figura del presidente, cuyas acciones y r e t ó rica fortalecieron la i m p r e s i ó n de que el sistema político no p o d í a controlar
la e c o n o m í a . Cuando L ó p e z Portillo d e c i d i ó devaluar el peso, en febrero de
1982, c o m e t i ó la " i n s ó l i t a a b e r r a c i ó n i n s t i t u c i o n a l " de ocultarle la medida al
Secretario de Hacienda, D a v i d I b a r r a , hasta el ú l t i m o m o m e n t o , lo cual
muestra c u á n t o se h a b í a deteriorado la racionalidad administrativa. Por otro
lado, la a p a r i c i ó n en escena, en j u l i o de 1982, de u n presidente electo que empezaba a configurar su propio equipo de administradores, a c e n t u ó las tensiones en el aparato estatal y d e s a t ó " u n a guerra b u r o c r á t i c a entre las fuerzas
del nuevo gobierno y las del v i e j o " .
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1 8
Esta crisis de racionalidad a d m i n i s t r a t i v a c o i n c i d i ó con el deterioro de la
1 5
Hugh Heclo y Aaron Wildavsky, The Private Government of Public Money, Berkeley, U n i versity of California Press, 1974, p. 15; citado por Alan Wolfe, op. cit., p. 290.
16 Tesis desarrollada con gran precisión por Luis Javier Garrido, " E l PRI en la crisis", Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, 1983, n ú m . 9, pp. 47-48.
Adrían Lajous, "Febrero de 1982: historia de una devaluación", Excélsior, 7 de septiempre de 1984.
Héctor Aguilar C a m í n , " A través del t ú n e l " , Nexos, 1982, n ú m . 60, p. 16.
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OCT-DIC
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figura presidencial. C o m o resultado de declaraciones torpes y de acciones erráticas o contradictorias, la figura presidencial p a r e c i ó incapaz de controlar la
s i t u a c i ó n . Para m á s de u n observador, los desastres e c o n ó m i c o s de 1982 pueden atribuirse a una irresponsable apuesta del presidente, quien en sus discursos h a b l ó de " j u g á r s e l a " o de "quedarse sin fichas", de lo cual es posible deducir que " J o s é L ó p e z Portillo se j u g ó todas las divisas del país y las
p e r d i ó " . E n cualquier caso, las declaraciones y acciones de L ó p e z Portillo
durante 1982 generaron desconfianza y recelo entre la p o b l a c i ó n debido a su
incongruencia. Dice G a b r i e l Z a i d en el a r t í c u l o citado:
1 9
Al parecer, López Portülo quedó tan humillado por la devaluación de febrero (llegó.a decir que era un presidente devaluado), que tuvo muchas dificultades para
asumir equilibradamente su papel. A veces parecía sentirse culpable, a veces acusaba a los demás. A veces parecía haber abdicado, a veces asumía violentamente
el poder. De la autodenigración (llamarse chivo loco) a la autoafirmación (no hemos pecado, no tenemos por qué hacer actos de contrición), su inestabilidad se
volvió nacional con una serie de medidas contraproducentes.
T a n grave como la m a n i f e s t a c i ó n p ú b l i c a de inestabilidad fue la afirmación orgullosa del poder presidencial. E n la ú l t i m a etapa de su sexenio, L ó p e z
Portillo t o m ó numerosas decisiones sin respetar ciertos formalismos del sistem a político que tienen una función legitimadora. L a d e s i g n a c i ó n del candidato del Partido Revolucionario Institucional ( P R I ) a la presidencia de la R e p ú blica, por ejemplo, debe cobrar la forma de una p o s t u l a c i ó n por uno de los
tres sectores del p a r t i d o , en vez de ser e x p r e s i ó n abierta y explícita del poder
presidencial. C o n f o r m e L ó p e z Portillo r e b a s ó las normas legitimadoras, cont r i b u y ó a que la credibilidad del sistema político dependiera cada vez m á s de
la figura presidencial, cuya crisis de legitimidad fue t r a n s f i r i é n d o s e al partido
oficial y luego a todo el sistema.
Los acontecimientos posteriores a la d e v a l u a c i ó n de agosto de 1982 ahondaron la i m p r e s i ó n de que el gobierno de L ó p e z Portillo h a b í a perdido el control y la capacidad de manejar la s i t u a c i ó n e c o n ó m i c a . E n ese mes c o n t i n u ó
la fuga de capitales, el peso siguió d e p r e c i á n d o s e , el Banco de M é x i c o se enc o n t r ó sin reservas suficientes para hacer frente a sus compromisos, y esa falta
de liquidez c o i n c i d i ó con los vencimientos de pagos internacionales estipulados para el final del sexenio. A n t e esta s i t u a c i ó n , L ó p e z Portillo c o n s i d e r ó seriamente la p o s i b i l i d a d de-nacionalizar la banca como una medida que, s e g ú n
Carlos T e l l o , i n t e n t a r í a restablecer el control gubernamental sobre la situación financiera. Sin embargo, a mediados de agosto no se h a b í a tomado a ú n
la d e c i s i ó n . A fines del mes, en el punto m á s bajo de su prestigio, L ó p e z Portillo resolvió nacionalizar la banca y establecer el control generalizado de cambios. Surgieron dudas acerca de si estas medidas o b e d e c í a n a una racionalidad
e c o n ó m i c a o a motivaciones de prestigio personal. E n cualquier caso, la deci20
W Gabriel Zaid, " M á s progreso improductivo y un presidente apostador", Vuelta, 1982,
núm. 73, p. 16.
20 Carlos Tello, La nacionalización de la banca en México, México, Siglo X X I , 1984, pp. 16-17.
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FRANCISCO G I LVILLEGAS
MONTIKL
Fl xxv-2
sión se t o m ó p r á c t i c a m e n t e en secreto, y L ó p e z Portillo c o m e t i ó de nuevo la
" a b e r r a c i ó n institucional" de no i n f o r m a r de la medida al Secretario de H a cienda y a otros funcionarios de alto nivel hasta el ú l t i m o momento. A pesar
de esto y de las consecuencias que t e n d r í a n a largo plazo para la i n s t i t u c i ó n
presidencial la m a n i f e s t a c i ó n publica de rabia y eHlanto de L ó p e z Portillo en
su ú l t i m o informe de gobierno, la decisión de nacionalizar la banca p r o v o c ó ,
inicialmente, una r e a c c i ó n positiva en algunos sectores de la p o b l a c i ó n . Esta
r e a c c i ó n fue en buena medida controlada, estimulada y dirigida por los medios masivos de c o m u n i c a c i ó n y por el sistema político, que tiene una gran
capacidad de m o v i l i z a c i ó n .
Aparentemente, las medidas de septiembre de 1982 h a b í a n restituido "de
un g o l p e " la autoridad presidencial y del Estado mexicano. Tres meses desp u é s se p o d í a escribir que " p o r efecto material y político de la nacionalizac i ó n , el Estado y < 1 presidente han vuelto a ser las entidades rectoras indiscutibles de M é x i c o " .
Sin embargo, en los ú l t i m o s tres meses del sexenio de
L ó p e z Portillo c o m e n z ó a desvanecerse el entusiasmo inicial con que se h a b í a
recibido la n a c i o n a l i z a c i ó n de la banca. Esto era natural, como lo r e c o n o c i ó
incluso el d i s e ñ a d o r técnico de la medida, pues la nacionalización no fue resultado de u n movimiento popular, n i h a b í a figurado en el programa de gobierno
de L ó p e z Portillo o en el del P R I .
L a decisión administrativa no t u v o pues
u n fundamento sólido de l e g i t i m i d a d . Poco a poco, las interpretaciones de la
n a c i o n a l i z a c i ó n de la banca corno gesto de vanidad de L ó p e z Portillo o como
una medida precipitada, inconveniente y, sobre todo, inútil, p r e d o m i n a r o n
sobre la " i n t e r p r e t a c i ó n t é c n i c a " que postulaba necesaria esta medida en t é r m i nos de una racionalidad e c o n ó m i c a y financiera. Independientemente de si estas versiones son correctas, al analizar una crisis de legitimidad lo que cuenta
es c ó m o interpretan los sectores gobernados una medida política y q u é sentido
le a t r i b u y e n . L a p é r d i d a de credibilidad personal que sufrió L ó p e z Portillo rep e r c u t i ó sobre el significado y la legitimidad de la n a c i o n a l i z a c i ó n , lo que
r e t r o a i i r o e n t ó la crisis de legitimidad de la i n s t i t u c i ó n presidencial.
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2 2
S e g ú n el enfoque sistémico del capitalismo avanzado, la n a c i o n a l i z a c i ó n
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H . Aguflar Caiaín, arí. cit.. p. 14.
C. Telío, op. di., p. 14.
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de legitimidad.que afectó a su persona y a la institución presidencial, elementcTcTave del sistema político mexicano. D e s p u é s de 1982, las manifestaciones
de una crisis política incipiente, sobre todo en el seno del P R I , pueden considerarse una d e r i v a c i ó n de los acontecimientos al final del sexenio de L ó p e z
P o r t i l l o . H a y q u i e n afirma que para amplios sectores de la p o b l a c i ó n , "el P R I
se ha vuelto el s í m b o l o de la inflación, del endeudamiento, de la c o r r u p c i ó n
y de la demagogia que ahogan al p a í s . E l prestigio del partido está en u n nivel
t a n bajo, que u n simple remozamiento no l o g r a r í a l e v a n t a r l o " . E n otras palabras, parece que el partido oficial h e r e d ó la crisis de legitimidad presidencial
iniciada en el p e r í o d o de L ó p e z Portillo. Evaluar la gravedad de la crisis y las
posibilidades de superarla, rebasa los límites de este trabajo. Sin embargo, es
posible discernir algunas de sus consecuencias en los problemas que enfrenta
el nuevo gobierno.
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1
Miguel de la M a d r i d llega al poder con el proyecto de una r e n o v a c i ó n moral
de la sociedad para reestructurar las bases normativas y motivacionales de u n !
sistema político y social sacudido por la crisis. Los límites de este programa >
son los de todo sistema político cuando asume las funciones que L u h m a n n ha \
llamado de " p l a n e a c i ó n de la i d e o l o g í a " . Se trata de generar una o p i n i ó n i
p ú b l i c a que pro^fcfirne" i l n T l n ^ o de legitimidad, para poner en p r á c t i c a las
decisiones administrativas en u n marco de estabilidad p o l í t i c a . Este insumo
debe obtenerse concentrando a la o p i n i ó n p ú b l i c a en ciertos temas y a l e j á n d o la de otros que obstaculizan la eficiencia administrativa. N o obstante, el margen de m a n i p u l a c i ó n es m u y limitado pues el sistema cultural presenta una
marcada resistencia al control administrativo. Es decir, resulta m u y difícil
—sobre todo en sociedades que han roto normas tradicionales— reestructurar
motivaciones y valores mediante u n plan administrativo. E l problema radica,
s e g ú n Habermas, en que no puede haber c r e a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a del significado sino, a lo sumo, r e d u c c i ó n ideológica de valores culturales: " L a c r e a c i ó n
de legitimidad es autodestructiva tan pronto como el modo de su c r e a c i ó n se
hace " e v i d e n t e . "
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25
Algunos de los esfuerzos realizados por el gobierno de De la M a d r i d para ,5
llevar a cabo el p r o g r a m a de r e n o v a c i ó n m o r a l , han identificado la reestructu- (
r a c i ó n normativa con lo que É m i l e D u r k h e i m l l a m ó " a p l i c a c i ó n conjunta d e ^
u n a justicia represiva y restitutiva cuando u n crimen ha agraviado la conciencia colectiva" . E n r i q u e K r a u z e lleva hasta sus límites algunas tesis ideológicas de De la M a d r i d para sugerir que el fundamento de esa r e e s t r u c t u r a c i ó n
debe ser la r e v a l o r a c i ó n de los ideales d e m o c r á t i c o s primigenios y la aplicac i ó n de una justicia represiva y restitutiva en respuesta al agravio que ha sufrido la sociedad mexicana. E l juicio de L ó p e z Portillo sería la f o r m a de obtener
2 6
2 3
Luis Javier Garrido, " E l purgatorio del P R I " , Nexos, 1984, núra. 80, p. 44.
Niklas Luhmann, The Differentiation of Society, Nueva York, Columbia University Press,
1982, pp. 103-110.
J. Habermas, op. cit., p. 90.
Émile Durkheim, De la división del trabajo social, Buenos Aires, Schapire, 1967. pp. 67-75
y 336-346.
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satisfacción para una conciencia colectiva agraviada. Las ideas de democrat i z a c i ó n nos parecen m u y acertadas, pero no a c e p t a r í a m o s la r e c o m e n d a c i ó n
de enjuiciar a u n ex-presidente. Esa medida sería contraproducente porque
l e s i o n a r í a m á s la i n s t i t u c i ó n presidencial y las normas tradicionales que han
contribuido a preservar la estabilidad del sistema mexicano. A largo plazo,
el intento de crear legitimidad sería destructivo, al hacerse obvios sus p r o p ó s i tos y l a forma de esa c r e a c i ó n .
S e g ú n Habermas, llega u n momento en que la s u p e r a c i ó n de una crisis
de l e g i t i m i d a d requiere resolver p r i m e r o una crisis de m o t i v a c i ó n . Las crisis de m o t i v a c i ó n en M é x i c o y los países capitalistas desarrollados tienen distintos o r í g e n e s y c a r a c t e r í s t i c a s . Sin embargo, en M é x i c o hay ya algunas
manifestaciones de crisis que se asemejan a tendencias en los p a í s e s de capitalismo avanzado desarrollado. Q u i z á el mejor ejemplo en M é x i c o de lo que H a bermas llama "crisis m o t i v a c i o n a l " sea el siguiente:
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Nada tan inquietante, sin embargo, en el trazo de la crisis, como el cierre temporal del futuro para la gran variable humana de México: los millones de jóvenes
que golpean las murallas del mercado laboral y educativo en todos los órdenes del
país. [Se trata de un problema de] insuficientes organizaciones que induzcan espíritu de solidaridad, compromiso social o participación ciudadana, insuficiente politización y movilización partidaria, virtual entrega de la conciencia adolescente
a los medios de comunicación comerciales [. . .] que construyen hoy los paradigmas de la niñez y la juventud mexicana. El crecimiento urbano va despojándolos
de las viejas unidades de identidad —el barrio, la familia— mientras el campo
los expulsa de las unidades tradicionales de la economía campesina.
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H a b r á que t o m a r en cuenta esos factores para superar la crisis de m o t i v a ción en M é x i c o . Si las dificultades de los países capitalistas desarrollados se
o r i g i n a n en el declive de la ideología del rendimiento y del i n d i v i d u a l i s m o ,
así como en la d e s i n t e g r a c i ó n familiar y profesional, el problema en M é x i c o
proviene de factores vinculados a la naturaleza del capitalismo avanzado subdesarrollado. T o d a v í a no se da en nuestro país una grave d e s i n t e g r a c i ó n social como consecuencia del p r e d o m i n i o despolitizador de una ideología cientificista que r o m p a las normas tradicionales de amplios sectores de la p o b l a c i ó n .
N o han surgido poderosos movimientos ecologistas, feministas, pacifistas, n i
de violencia estudiantil, de hippies o "Jesús people". Pero existe una crisis de
m o t i v a c i ó n originada en la inestabilidad e c o n ó m i c a , la m a r g i n a c i ó n c u l t u r a l
y la a l t e r a c i ó n de normas como resultado de una enorme m i g r a c i ó n del campo
a la ciudad y de la d i s o l u c i ó n de las comunidades sociales tradicionales. N o
p o d r á superarse la crisis de m o t i v a c i ó n en M é x i c o y su influencia en la crisis
de l e g i t i m i d a d , si se recurre exclusivamente a los mecanismos legitimadores
2 7
Enrique Krauze, "Por una democracia sin adjetivos", Vuelta, 1984, núm. 86, p. 10. Krauze
no usa el lenguaje durkheimiano, y probablemente tampoco fue su fuente de inspiración, pero sus
ideas sobre un posible juicio a López Portillo son fácilmente integrables al esquema de Durkheim.
28 J. Habermas, Problemas de legitimación, pp. 96-99.
29 H . Aguilar C a m í n , art. cit., p. 25.
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tradicionales. S e r á necesario t o m a r en cuenta las condiciones materiales y la
falta de s o c i a l i z a c i ó n que o r i g i n a n la crisis. Los interesados en
mantener
l a estabilidad del sistema d e b e r á n actuar directamente sobre los elementos que
p r o v o c a n el creciente "desencantamiento del m u n d o " ,
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si no q u i e r e n verse
sorprendidos por u n a nueva crisis que s e r í a realmente inmanejable.
3 0
Schiller acuñó la frase die Entzauberung der Welt durch Wissenschaft; la retomó Max Weber
para describir el proceso de racionalización modernizadora en esferas vitales influidas por la tradición. Weber advirtió que la ruptura de pautas tradicionales originaría, en su momento, un problema de motivación social. (Max Weber, Gesammelte Aufsätze zur Religionsoziologie, vol. I , Tubinga, Mohr, 1920, pp. 1-16 y 536-573, y Johannes Winckelmann, " D i e Herkunft von Max Webers
'Entzauberung' Konzeption", Kölner Zeitschrift für Soziologie and Sozialpsychologie, 32 (1980), pp. 12-53.