La Planificación Urbana como referente normativo y operativo de la Política Pública en Gestión Integral de Riesgos de Desastres: el caso de México.

“Taller Internacional sobre riesgo en las ciudades:
Compartiendo herramientas para la resiliencia urbana”
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Estado Mayor Nacional
de la Defensa Civil y Gobierno de Santiago de Cuba
Santiago de Cuba
21 – 23 Octubre, 2013
"La Planificación Urbana como referente normativo y operativo de la Política Pública
en Gestión Integral de Riesgos de Desastres: el caso de México".
Dr. Sergio Puente
El Colegio de México A. C.
Objetivos de la presentación:
•
•
•
•
•
•
El Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) de México.
Premisas conceptuales de la Gestión Integral de Riesgo de Desastres.
La Gestión Integral de Riesgo como Política Pública
Diagnóstico de los Instrumentos Financieros del Sistemas Nacional de
Protección Civil, SINAPROC:
• FONDEN (Fondo Nacional de Desastres Naturales)
• FOPREDEN (Fondo para la Prevención de Desastres Naturales).
Diagnóstico de Riesgo Sísmico en la Ciudad de México, como
determinante de una Política de Prevención de Riesgos y Resiliencia
Urbana.
Conclusiones.
El Sistema Nacional de Protección Civil
(SINAPROC) de México.
Erupción del volcán el Chichón
Marzo y Abril de 1982
Marzo de 1982
Fuente: CENAPRED
2013, Ponencia
presentada en el
Primer Encuentro
de Investigación
Urbana y
Ambiental, El
Colegio de México,
Mayo de 2013
Explosiones en San Juan Ixhuatepec, Estado de México. 19 de Nov de
1984
•
•
•
•
•
* CARACTERÍSTICAS
1000 muertos *
26.3 millones de dólares
5 mil heridos,
5 mil damnificados
200 casas totalmente
destruidas y otras 150
inutilizadas
DEL IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LOS PRINCIPALES DESASTRES OCURRIDOS EN MÉXICO EN EL PERÍODO 1980-99
Fuente: CENAPRED 2013, Ponencia
presentada en el Primer Encuentro
de Investigación Urbana y
Ambiental, El Colegio de México,
Mayo de 2013
Los sismos del 19 y 21 de septiembre de 1985





* CARACTERÍSTICAS
6,000 muertes*
20,000 personas heridas
500 edificios colapsados
13,000 edificios dañados
4,100,000,000 de dólares
DEL IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LOS PRINCIPALES DESASTRES OCURRIDOS EN MÉXICO EN EL PERÍODO 1980-99
Fuente: CENAPRED 2013, Ponencia
presentada en el Primer Encuentro
de Investigación Urbana y
Ambiental, El Colegio de México,
Mayo de 2013
Explosiones en San Juan Ixhuatepec, Estado de México. 19 de Nov de
1984
•
•
•
•
•
* CARACTERÍSTICAS
1000 muertos *
26.3 millones de dólares
5 mil heridos,
5 mil damnificados
200 casas totalmente
destruidas y otras 150
inutilizadas
DEL IMPACTO SOCIOECONÓMICO DE LOS PRINCIPALES DESASTRES OCURRIDOS EN MÉXICO EN EL PERÍODO 1980-99
Fuente: CENAPRED 2013, Ponencia
presentada en el Primer Encuentro
de Investigación Urbana y
Ambiental, El Colegio de México,
Mayo de 2013
Conceptualización del Sistema de Protección Civil
Gobierno
Federal
Conjunto orgánico y articulado de estructuras,
relaciones funcionales, métodos y
procedimientos...
Sectores
Social y
Privado
…que establecen las dependencias y las entidades
del sector público entre sí, con las organizaciones
de los diversos grupos sociales y privados y con las
autoridades de los estados y municipios...
...a fin de efectuar acciones de común acuerdo
destinadas a la protección de la población contra
los peligros y riesgos que se presentan en la
eventualidad de un desastre.
Gobierno
Estatal
•
•
•
•
Gobierno
Municipal
LEYES, REGLAMENTOS Y
NORMAS
PROGRAMAS
PLANES
ACUERDOS Y CONVENIOS
Fuente: CENAPRED
2013, Ponencia
presentada en el
Primer Encuentro de
Investigación Urbana y
Ambiental, El Colegio
de México, Mayo de
2013
El Sistema Nacional de Protección Civil
C. Presidente de
la República
Comités Científicos Asesores
del SINAPROC
Consejo Nacional
Secretaría de
Gobernación
DEPENDENCIAS FEDERALES Y
ENTIDADES DEL SECTOR
PÚBLICO
Dirección General de Vinculación,
Innovación y Normatividad en Materia
De Protección Civil
Dirección General para la Gestión de
Riesgos (Instrumentos Financieros
FONDEN y FOPREDEN)
Sistemas Estatales
de Protección Civil
Coordinación
Nacional de
Protección Civil
Dirección Nacional
de Protección Civil
Sistemas Municipales
de Protección Civil
Unidad Estatal de
Protección Civil
Unidad Municipal
de Protección Civil
Coordinación
Asesoría
Centro Nacional de
Prevención de
Desastres
Consejo
Municipal de
Protección Civil
Consejo Estatal
de Protección Civil
Funcional
Organizaciones de los
diversos grupos voluntarios,
sociales,privados
POBLACIÓN
Unidad Interna de
Protección Civil, así
como Dependencias y
Organismos del Sector
Público, Privado, Social,
Fuente:
Reactualización
propia de la
Ponencia
CENAPRED 2013,
presentada en el
Primer Encuentro
de Investigación
Urbana y
Ambiental, El
Colegio de México,
Mayo de 2013
En Síntesis: Evolución De La Protección Civil
1986-2002
SINAPROC
FONDEN
SISMO
1985
LEY GENERAL DE
PROTECCIÓN CIVIL
FIPREDEN
PROTECCIÓN
CIVIL
REACTIVA
SOCIEDAD
CIVIL
2003-2012
GIR
BONO
CATASTRÓFICO
Instrumentos
Financieros:
FOPREDENFONDEN
FIPREDEN
NUEVA LEY
GENERAL DE
PROTECCIÓN
CIVIL
PROTECCIÓN
CIVIL
PREVENTIVA
Fuente: CENAPRED 2013, Ponencia
presentada en el Primer Encuentro de
Investigación Urbana y Ambiental, El
Colegio de México, Mayo de 2013
Ley General de Protección Civil 2012








Actualización de términos y definiciones.
Prioridad a valores sustantivos (vida, salud, etc.).
Incorporación de la visión: “Gestión Integral de Riesgos: GIR”.
Fomento de la Cultura de Protección Civil.
Profesionalización de la Protección Civil.
Escuela Nacional de Protección Civil: ENAPROC.
Fondo de Protección Civil: FOPROCI.
Delito grave la construcción, edificación, realización de obras de
infraestructura y los asentamientos humanos, sin elaborar un análisis de
riesgos.
Fortalecimiento de la
RESILIENCIA en la sociedad
Fuente: CENAPRED 2013, Ponencia
presentada en el Primer Encuentro de
Investigación Urbana y Ambiental, El
Colegio de México, Mayo de 2013
Sobre el concepto de Resiliencia de las Comunidades ante los
Desastres


A raíz de la Conferencia Mundial sobre la
Reducción de los Desastres, de 2005 en la
ciudad de Kobe, se adoptaron los lineamientos
del “Marco de Acción de Hyogo” orientados
al “Aumento de la resiliencia de las
naciones y las comunidades ante los
desastres”. El concepto describe la:
“Capacidad de un sistema, comunidad o
sociedad potencialmente expuesto a
amenazas para adaptarse, resistiendo o
cambiando, con el fin de alcanzar o mantener
un nivel aceptable en su funcionamiento y
estructura. Viene determinada por el grado en
que el sistema social es capaz de organizarse
para incrementar su capacidad de aprender
de desastres pasados a fin de protegerse mejor
en el futuro y mejorar las medidas de
reducción de los riesgos“ (EIRD de las
Naciones Unidas, Ginebra, 2004.)
Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los
Desastres Kobe, Hyogo (Japón), 18 a 22 de enero de 2005.
Principales Dimensiones de la resiliencia:
1)
2)
3)
4)
5)
Bienestar socio-psicológico personal y
familiar;
Restauración organizacional e
institucional;
Reanudación económica y comercial de
los servicios y de la productividad;
Restauración de la integridad de los
sistemas infraestructurales;
Regularidad operacional de la seguridad
pública y la gobernabilidad.
Fuente: McCreight, 2010, citado por Aldrich, 2012.
Premisas conceptuales
de la
Gestión Integral de Riesgo de
Desastres
La Construcción Social del Riesgo
implica reconocer y asumir que:
 Un fenómeno natural no es sinónimo de
desastre.
 Los desastres naturales son socialmente
construidos.
La Construcción Social del Riesgo
se fundamenta en :

La ineluctable relación Sociedad – Naturaleza

Los procesos de apropiación históricamente
cambiantes de dicha relación: del Modelo de
Desarrollo y del inherente Sistema de Valores

Hombre es ante todo una Especie más de la
Naturaleza.

Tiene su expresión Espacio – Temporal

Culmina en la máxima artificialidad lograda por el
Hombre sobre la Naturaleza que es la Ciudad.

La Ciudad es la cosificación socio-espacialmente
diferenciada de la Construcción Social del Riesgo.

La Construcción Social del Riesgo es un proceso
dinámico, heterogéneo, acumulativo y reversible.

De ahí que el cambio de paradigma de Gestión tenga
como principal objetivo la Deconstrucción del
Riesgo.
Riesgo de Desastres
=
Fenómeno Natural / Exposición Social
Amenaza
/ Vulnerabilidad
(Naturaleza) - (Sociedad)
(Medio Ambiente) - (Ciudad)
En donde existe conocimiento de una amenaza particular, natural o
antrópica, y la población expuesta es vulnerable, existe una alta
probabilidad de riesgo de un desastre.
La Exposición Social a la Amenaza de un Fenómeno Natural está Espacial
y Temporalmente Diferenciada.
Históricamente se evidencia una correlación entre Desarrollo
Económico – Desarrollo Urbano e Incremento de la
Vulnerabilidad y Riesgo de Desastres.
La sobre explotación de la naturaleza contradice el concepto
de mismo de Desarrollo Económico, al generar efectos
negativos en términos de Cambio Climático, Deterioro
Ambiental e Incremento de los Desastres Naturales.
Paradójicamente, la incertidumbre del Desarrollo Tecnológico
en lugar de construir una Sociedad de Bienestar está
produciendo una Sociedad de Riesgo (Ulrich Beck), altamente
vulnerable.
El Desafío de Mitigar la Vulnerabilidad
Y
De-construir el Riesgo
La Multidimensionalidad del concepto de
Vulnerabilidad:









Vulnerabilidad Estructural (de Ingeniería).
Vulnerabilidad de la Infraestructura de las Líneas Vitales.
Vulnerabilidad de los Sistemas de Comunicación.
Vulnerabilidad Macro Económica.
Vulnerabilidad Regional.
Vulnerabilidad Comercial.
Vulnerabilidad Institucional.
Vulnerabilidad Social.
Vulnerabilidad Urbana.
El enfoque de la Participación Social como:
Principio Ético de Corresponsabilidad Social,
tendiente a la construcción de una:
Cultura de la Prevención:
- Apropiación del Conocimiento.
- Praxis Social Coherente con el Conocimiento.
- Prioridad a la Prevención.
- Cohesión y Solidaridad Social.
Vulnerabilidad Urbana como Factor Social.
 La ciudad es la máxima artificialidad lograda por el hombre en
su apropiación de la naturaleza.
 La ciudad es altamente dependiente de insumos externos
(energía, materias primas, alimentos, etc.), por lo tanto altamente
vulnerable.
 La ciudad no es autosuficiente para garantizar sus ciclos
reproductivos, por lo tanto difícilmente sustentable.
 En el análisis Gestión de Riesgo, la ciudad podría considerarse
como un Ecosistema Socio – Artificial, con funciones que
rebasan su demarcación espacial, pero en la cual se cristalizan
los Desastres.
La Vulnerabilidad Urbana
Es resultante del grado socio-espacialmente diferenciado de
exposición y capacidad reactiva y preventiva ante fenómenos
naturales y riesgos socialmente inducidos, propios a las
diferentes funciones urbanas (producción, comercio, gestión,
cultura, residencia, etc.).
La vulnerabilidad urbana debe ser principio rector
del
Atlas de Riesgos (Sistema de Información Geográfica)
y éste referente normativo de los
Planes y Programas de Desarrollo Urbano
El Problema Endémico de la Planificación Urbana
como referente normativo de la Gestión de Riesgo
Integral de Riesgos de Desastres.
La Divergencia entre la Racionalidad Normativa de la
Planificación
y
Los Procesos Sociales de Producción y Reproducción
de la Ciudad.
Inundaciones de Septiembre de 2013 por el Huracán Manuel
en la ciudad de Acapulco, Guerrero.
Fuente: eluniversal.com.mx y excelsior.com.mx
SEDESOL,
(2004), Acapulco, Gro. Atlas de Peligros Naturales de la Ciudad, identificación y zonificación. Convenio de Colaboración entre el Consejo de
Recursos Minerales y la SEDESOL, México D.F.
FUENTES: Google Earth, Y SEDESOL, (2004), Acapulco, Gro. Atlas de Peligros Naturales de la
Ciudad, identificación y zonificación. Convenio de Colaboración entre el Consejo Recursos
Minerales y SEDESOL, México D.F.
FUENTES: Google Earth, Y SEDESOL, (2004), Acapulco, Gro. Atlas de Peligros Naturales de la
Ciudad, identificación y zonificación. Convenio de Colaboración entre el Consejo Recursos
Minerales y SEDESOL, México D.F.


PLAN DIRECTOR URBANO DE LA ZONA METROPOLITANA DE
ACAPULCO DE JUAREZ, GRO. 1998. VERSION 2001 un su capítulo II
de Diagnóstico ya integraba la dimensión de “Riesgos y Medio Ambiente”
(2.5.10). Precisa que: “Las áreas vulnerables a inundación por desborde
fluvial se ubican en torno al Río La “Sabana y por desborde lagunar en la
parte norte de la zona 4F Punta Diamante” (p.53).
No obstante en el capítulo V de Programas (p.96), recomienda en el Valle
de la Sabana, en aparente contradicción con lo diagnosticado y el Atlas de
Peligros, la:
La Gestión Integral de Riesgos de Desastres
como
Política Pública
La Nueva Ley General de Protección Civil de 2012
establece en su Artículo 4 que:
“Las políticas públicas en materia de protección civil
se ceñirán al Plan Nacional de Desarrollo y al
Programa de Nacional de Protección Civil,
identificando para ello las siguientes prioridades:”,
dentro de las cuales en su fracción V señala:
“Incorporación de la Gestión Integral del Riesgo,
como aspecto fundamental en la planeación y
programación del desarrollo y ordenamiento del país
para revertir el proceso de generación de riesgos”.
Artículo 84. Se consideran como delito grave la construcción, edificación,
realización de obras de infraestructura y los asentamientos humanos que se
lleven a cabo en una zona determinada sin elaborar un análisis de riesgos y, en
su caso, definir las medidas para su reducción, tomando en consideración la
normatividad aplicable y los Atlas municipales, estatales y el Nacional y no
cuenten con la autorización de la autoridad correspondiente.
Artículo 87. En el caso de asentamientos humanos ya establecidos en Zonas
de Alto Riesgo, las autoridades competentes con base en estudios de riesgos
específicos, determinará la realización de las obras de infraestructura que sean
necesarias para mitigar el riesgo a que están expuestas o, de ser el caso,
deberán formular un plan a fin de determinar cuáles de ellos deben ser
reubicados, proponiendo mecanismos financieros que permitan esta acción.
Artículo 90. La autorización de permisos de uso de suelo o de utilización por
parte de servidores públicos de cualquiera de los tres niveles de gobierno, que
no cuenten con la aprobación correspondiente, se considerará una conducta
grave, la cual se sancionará de acuerdo con la Ley de Responsabilidad de los
Servidores Públicos respectiva, además de constituir un hecho delictivo en los
términos de esta Ley y de las demás disposiciones legales aplicables.
Ejes Normativos de una Política Pública
en Gestión Integral del Riesgos de
Desastres
33
Ejes Normativos de un Sistema de Gestión
Integral del Riesgo de Desastres
Ejes axiológicos normativos
Eficiencia
y
Equidad
Integralidad
Transversalidad
Corresponsabili
dad
Rendición de
Cuentas
Fuente: Elaborado con base en Puente (s/f), Fundamentos para un Sistema de Gestión Integral del Riesgo (SGIR),
documento borrador.
Sistema de Gestión Integral del Riesgo
Ejes Axiológicos Normativos

Eficiencia y Equidad: Asignación de recursos a aquellas entidades con mayor exposición
al riesgo, en base en un riguroso conocimiento del mismo, fundamentado en la elaboración y
permanente reactualización de los Atlas de Riesgos, integrados en un Sistema de Información
Geogràfica, diseñado en base a la conceptualización de una Matriz de Escenarios
Probabilísticas de Riesgos (MEPRI). Evaluación del logro de objetivos y metas de los
recursos asignados, en base a prioridades establecidas .

Integralidad:

Transversalidad: No se limita a la interdependencia intra e intersectorial, horizontal y
Permanente retroalimentación del conocimiento sobre las amenazas
naturales y las acciones más pertinentes para mitigar la vulnerabilidad de las personas y bienes
expuestos a un desastre, en el marco de un proceso intrigado de las distintas fase de la
construcción social de riesgo de desastres: emergencia, recuperación, reconstrucción)
(resiliencia, adaptación,, mitigación y prevención.
vertical, en los diferentes niveles de gobierno, sino que también debe considerar las
implicaciones que tiene la toma de decisiones en la Transferencia Intergeneracional del
Riesgo.
Sistema de Gestión Integral del Riesgo
Ejes Axiológicos Normativos

Corresponsabilidad:

Rendición de Cuentas:

La coherente observancia integrada de los principios de Eficiencia y Equidad,
Integralidad, Transversalidad, Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas son
indispensables para el logro de una asignación eficiente y equitativa de recursos, es
decir, una Gestión Transparente
En tanto construcción social del riesgo, todos los actores
sociales, en mayor o menor medida inciden en este proceso. De ahí el imperativo de
hacer transparente y asumir la responsabilidad que les compete, en los programas y
planes de mitigación y prevención del riesgo.
se erige en un referente para limitar la discrecionalidad
en la toma de decisiones y hacer más transparente y eficiente la gestión pública, y la
asignación de recursos en prevención y mitigación.
FONDEN-FOPREDEN
2004-2012
Análisis comparativo
Escenarios Normativos de la Relación FONDEN-FOPREDEN en la
Asignación de Recursos para transitar de una Política Pública enfocada
del manejo de la emergencia a la prevención del desastre
RECURSOS
ASIGNADOS
FONDEN
FOPREDEN
TEMPORALIDAD
T0
T1
Relación Normativa de Eficiencia y Equidad
FOPREDEN-FONDEN 1/5 - 1/7
T2
Impacto potencial de la relación normativa (1/5) FONDEN-FOPREDEN en la
asignación de recursos 2004-2012 en México (Millones de dólares)
3,000
2,500
Erogación Total FONDEN
$ 10,495.28 mdd
2,000
Ahorro potencial
$ 8,396.23 mdd
1,500
Totales 2004-2012
1,000
Déficit en Inversión
Normativa en Prevención
$ 1,996.17 mdd
500
0
2004
2005
Gasto Real FONDEN
2006
2007
2008
2009
Gasto Potencial Normativo (1/5)
2010
2011
2012
Erogación Total FOPREDEN
$ 102.89 mdd
Gasto Real FOPREDEN
Fuente: Elaborado con datos de www.proteccioncivil.gob.mx Los datos de FONDEN se refieren a recursos autorizados por declaratoria de desastre, y
se presentan según el año de autorización de los mismos..
Inversión FONDEN en el período 2004-2012
(millones de pesos)
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
FONDEN 2004-2012
Fuente: Elaborado con datos de www.proteccioncivil.gob.mx, para el periodo 2004-2012, para el rubro reconstrucción. Los datos de
FOPREDEN incluyen el ejercicio de remanentes de los años 2009 y 2010, que se asignaron a proyectos en cartera (los montos se
imputaron según el año de procedencia de los recursos). Las cifras no incluyen los proyectos registrados en cartera bajo la categoría “por
financiar”.
Inversión FOPREDEN en el período 2004-2012
(millones de pesos)
160
140
120
100
80
60
40
20
0
FOPREDEN 2004-2012
Fuente: Elaborado con datos de www.proteccioncivil.gob.mx, para el periodo 2004-2012, para el rubro reconstrucción. Los datos de
FOPREDEN incluyen el ejercicio de remanentes de los años 2009 y 2010, que se asignaron a proyectos en cartera (los montos se
imputaron según el año de procedencia de los recursos). Las cifras no incluyen los proyectos registrados en cartera bajo la categoría “por
financiar”.
160
35,000
140
30,000
120
25,000
100
20,000
80
15,000
60
10,000
40
5,000
20
0
0
FONDEN 2004-2012
FOPREDEN 2004-2012
Fuente: Elaborado con datos de www.proteccioncivil.gob.mx, para el periodo 2004-2012, para el rubro reconstrucción. Los datos de
FOPREDEN incluyen el ejercicio de remanentes de los años 2009 y 2010, que se asignaron a proyectos en cartera (los montos se
imputaron según el año de procedencia de los recursos). Las cifras no incluyen los proyectos registrados en cartera bajo la categoría “por
financiar”.
FOPREDEN
40,000
Tlaxcala
Nayarit
Yucatán
Morelos
Aguascalientes
Distrito Federal
Guananjuato
Querétaro
Zacatecas
México
San Luis Potosí
Campeche
Guerrero
Coahuila
Durango
Colima
Michoacán
Sinaloa
Jalisco
Chihuahua
Sonora
Quintana Roo
Puebla
Tamaulipas
Baja California
Baja California Sur
Hidalgo
Oaxaca
Chiapas
Nuevo León
Tabasco
Veracruz
FONDEN
Comparativo de Erogaciones FONDEN-FOPREDEN en el
período 2004-2012 (millones de pesos)
Comparativo porcentual de Inversiones (FONDEN vs. FOPREDEN)
por entidad Federativa 2004-2012 (con respecto al total)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
FONDEN 2004-2012
Nacional
Veracruz
Tabasco
Nuevo León
Chiapas
Oaxaca
Hidalgo
Baja California Sur
Baja California
Tamaulipas
Puebla
Quintana Roo
Sonora
Chihuahua
Jalisco
Sinaloa
Michoacán
Colima
Durango
Coahuila
Guerrero
Campeche
San Luis Potosí
México
Zacatecas
Querétaro
Guananjuato
Distrito Federal
Aguascalientes
Morelos
Yucatán
Nayarit
Tlaxcala
0%
FOPREDEN 2004-2012
Fuente: Elaborado con datos de www.proteccioncivil.gob.mx, para el periodo 2004-2012, para el rubro reconstrucción. Los datos de
FOPREDEN incluyen el ejercicio de remanentes de los años 2009 y 2010, que se asignaron a proyectos en cartera (los montos se
imputaron según el año de procedencia de los recursos). Las cifras no incluyen los proyectos registrados en cartera bajo la categoría “por
financiar”.
Recursos recibidos vía FONDEN 2004-2012 vs. Porcentaje del
Presupuesto asignado a Protección Civil
1.20
FONDEN (Millones de pesos)
35,000
1.00
30,000
0.80
25,000
20,000
0.60
15,000
0.40
10,000
0.20
5,000
0
% del Presupuesto destinado a PC
40,000
0.00
% Presupuesto Total / PC
FONDEN 2004-2012
Coef. Correl. -0.07201
a/ Presupuesto destinado a Protección Civil en el Distrito Federal en 2012 como Secretaría.
b/ Presupuesto destinado a Protección Civil en el Distrito Federal en 2012 como vertiente del gasto (subfunciones)
Nota: se incluyen los datos para aquellas entidades que incluían de manera explícita el rubro de protección civil en sus presupuestos. En el caso del Estado de Guerrero, el
presupuesto especificaba el monto para la Secretaria de Seguridad Pública y Protección Civil, pero no desglosaba lo correspondiente específicamente para Protección Civil.
Fuente: Elaborado con base en las Leyes y Decretos de Presupuesto de Egresos para el año Fiscal 2012 de las Entidades Federativas
Recursos recibidos vía FOPREDEN 2004-2012 vs. Porcentaje del
Presupuesto asignado a Protección Civil
1.20
140
1.00
120
0.80
100
80
0.60
60
0.40
40
0.20
20
0
% del Presupuesto destinado a PC
FOPREDEN (Millones de pesos)
160
0.00
% Presupuesto Total / PC
FOPREDEN 2004-2012
Coef. Correl. 0.1686
a/ Presupuesto destinado a Protección Civil en el Distrito Federal en 2012 como Secretaría.
b/ Presupuesto destinado a Protección Civil en el Distrito Federal en 2012 como vertiente del gasto (subfunciones)
Nota: se incluyen los datos para aquellas entidades que incluían de manera explícita el rubro de protección civil en sus presupuestos. En el caso del Estado de Guerrero, el
presupuesto especificaba el monto para la Secretaria de Seguridad Pública y Protección Civil, pero no desglosaba lo correspondiente específicamente para Protección Civil.
Fuente: Elaborado con base en las Leyes y Decretos de Presupuesto de Egresos para el año Fiscal 2012 de las Entidades Federativas

Para estimular la construcción de una Cultura de la Prevención
y el Principio de Corresponsabilidad, se recomienda que el
FOPREDEN se norme por un sistema de asignación basado en
Coeficientes
de
Coparticipación
Variable.
Estaría
reconociendo y estimulando a los gobiernos que más hacen por
la prevención, es decir, aquellos que De-construyen el Riesgo y
no aquellos que lo Construyen.

Sería una instancia para disminuir la potencial
discrecionalidad en el proceso de selección de las solicitudes
presentadas, haciéndolo más equitativo y transparente, y
coadyuvando a la neutralización de posibles sesgos partidistas o
ideológicos.
Diagnóstico de Riesgo Sísmico en la Ciudad
de México,
como determinante de una
Política de Prevención de Riesgos y
Resiliencia Urbana
(Investigación realizada por el Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y
Ambientales, El Colegio de México A. C. y el Instituto de Ingeniería de la
Universidad Nacional Autónoma de México).
Objetivos:
- Definir el grado y correspondencia de la vulnerabilidad
inmobiliaria y socio-cultural de la zona a mayor riesgo de la Ciudad
de México ante una amenaza sísmica.
- Evaluar el nivel de Conciencia y Percepción del Riesgo al que
está expuesta población en zonas de alto riesgo sísmico.
- Evaluar, directa e indirectamente, las acciones realizadas después del sismo de
1985 en el ámbito de la educación, de la comunicación, de lo jurídico, de la
ingeniería, etc., tendientes a reducir la vulnerabilidad sísmica de la Ciudad de
México, y definir las precondiciones, instrumentos y acciones necesarias a la
construcción de una Cultura de la Prevención.
- Evaluar las políticas del Estado en materia de prevención de desastres y
de las acciones realizadas.
- Evaluar el papel realizado por los Medios de Comunicación en la construcción
de los sistemas de representación de riesgo.
Hipótesis Operativa:
-
“Desfase entre la Riesgo Subjetivo (percepción de riesgo de la población y factor
determinante de su vulnerabilidad), en sus diferentes niveles de agregación
espacial de las distintas acciones de su cotidianeidad urbana (vivienda, trabajo,
educación, recreación, etc.) y el Riesgo Objetivo (estructural, constructivo y
geológico), de los diferentes soportes materiales e infraestructura física de la
ciudad, en prioridad la vivienda.”
-
La convergencia de Riesgo Objetivo y Subjetivo expresa el nivel de
conocimiento sustentado del riesgo al que la población está expuesta y como
precondición para implementar acciones de mitigación prevención y resiliencia,
normadas por el principio de corresponsabilidad.
Área y Población de Estudio
México
Población Total (país):
112’336,538 personas
Distrito
Federal
Zona de Estudio
Distribución espacial de inmuebles muestreados
Población Distrito
Federal:
8’851,080 personas
Población de la Zona
Metropolitana :
20’116,842 personas
Características Urbanas de la Zona de Estudio
(Delegación Cuauhtémoc)
Hombres: 245,697
Población total de la delegación (2005): 521,348
Mujeres: 275,651
Fuente: skyscraperlife.com
Superficie: 32.44 Km2
Densidad: 16,071 personas por Km2
2.2 % del territorio del DF
Características Urbanas de la Zona de Estudio
(Delegación Cuauhtémoc)
La Delegación esta conformada por:






Fuente de la imagen: mexico.travelguia.net
34 colonias
2 zonas arqueológicas,
1,500 inmuebles catalogados
como Patrimonio Nacional,
1,290 inmuebles catalogados de
valor Patrimonial de Propiedad
Privada
210 inmuebles catalogados de
valor Patrimonial de Propiedad
Pública.
Así como construcciones de gran
antigüedad que datan en
algunos casos de hasta 500 años
o más.
Totales de viviendas en cada estrato
57 – 85
Edad
<57
Tipo
No. pisos
suelo
< 1.5 Vivienda
No vivienda
5
>5
5
>5
5
>5
5,876
1,019
10,122
2,800
196
35
445
270
3,675
982
11,675
4,358
338
195
795
670
1,620
496
4,794
2,548
30
36
167
386
Total
> 1.5 Vivienda
No vivienda
> 85
Totales
11,735
2,763
27,998
11,032
53,528
Tamaños de la muestra en cada estrato
57 – 85
Edad
<57
> 85
Totales
Tipo
No. pisos
suelo
< 1.5 Vivienda
No vivienda
> 1.5 Vivienda
No vivienda
5
>5
5
>5
5
>5
111
37
113
38
7
3
7
2
112
38
112
38
4
3
7
3
107
36
110
38
6
3
7
3
Total
347
120
356
122
945
Cálculo Formal de Pérdida



Evaluación del riesgo sísmico, mediante el Sistema de Riesgo Sísmico de
México “RSMex®”
El Objetivo es apreciar el comportamiento de las variables en la medida que
aumenta el riesgo sísmico
Las gráficas muestran la distribución de los valores de las variables en
proporción a la cantidad de edificaciones evaluadas; al igual que su
distribución en 2 grupos de estructuras (aquellas con pérdida inferior a 10% y
aquellas con pérdida superior)
Cálculo Subjetivo
(Percepción)
de la Amenaza Sísmica
Módulos Socio- Demográficos Abordados en el Estudio
Socioeconómico
Percepción del Riesgo
Organización Social
Interacción Institucional
Medidas de Mitigación y Prevención
Variables Socio-Demográficos Consideradas en el Estudio
Edad del entrevistado
Nivel de estudios
Tiempo de vivir o trabajar en la colonia
Número de personas que viven o trabajan en el inmueble
Número de años que tiene el inmueble
Sistema de seguridad del inmueble
Frecuencia con que realizan simulacros
Percepción sobre el desastre que podría causar mayor daño al inmueble
Medidas adoptadas para disminuir los riesgos o daños que pudieran causar un
sismo
Daños ocasionados por anteriores sismos al inmueble
Frecuencia con que ocurren sismos en la ciudad
Memoria del sismo del 19 de septiembre de 1985 en el área
Daños ocasionados a los inmuebles por sismos posteriores a 1985
Daños ocasionados por el sismo de 1985 en el área
Probabilidad de que ocurra otro sismo similar al de 1985
Daños que podría causar en el área un sismo similar al de 1985
Grado de seguridad percibida que brinda el inmueble a las personas ante un
sismo como el de 1985
Conocimiento sobre las medidas a tomar en caso de sismo
Conocimiento sobre los planes para disminuir el riesgo sísmico
Riesgo Calculado (Objetivo)
Riesgo calculado
100
90
84%
Muy bajo
Bajo
Medio / Alto / Muy alto
Total
Frecuencia
Porcentaje
442
83,87
58
11,01
27
5,12
527
100
80
Porcentaje
70
60
Equivalente a 2,676
estructuras
50
40
30
20
11%
5%
10
0
Muy
bajo
Bajo
Bajo
Medio
Medio
Alto/ Alto /
Muy alto
Porcentaje de Pérdida Estructural
84%
% de Perdida RSMEX
> 50%
30% a 50%
15% a 30%
5% a 15%
0 a 5%
1%
11%
1%
3%
Muy baja
Baja
Media
Alta
Muy alta
1% de pérdida Muy alta = 545 estructuras
1 % de pérdida Alta
= 545 estructuras
3 % de pérdida Media= 1586 estructuras
Lo cual arroja que 2676
estructuras se
encontrarían con Perdida Media a Muy Alta
La mayoría de las
estructuras
se
encuentran con una
pérdida estimada muy
baja y un porcentaje
menor se encuentra con
una pérdida muy alta o
mayor al 50%
Riesgo Percibido
(Subjetivo)
Riesgo Percibido
Porcentaje
Frecuencia
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Segura
Regular
Insegura
No sabe
Total
35%
Porcentaje
189
222
94
26
531
35,59
41,81
17,70
4,90
100
42%
18%
5%
Segura
Regular
Insegura
No sabe
El Riesgo Subjetivo fue considerado a partir de la percepción sobre la seguridad de la
vivienda en caso de que ocurra un sismo como el de 1985
Relación Riesgo Calculado y Riesgo Percibido
Riesgo
Calculado
Total
(Porcentaje)
Riego percibido
Bajo
Medio
Alto
Bajo
17,5
41,0
25,4
83,9
Medio
2,7
6,3
2,1
11,0
Alto
0,9
2,8
1,3
5,1
Total
21,1
50,1
28,8
100
Acierto = 25 %
Síntesis de Conclusiones del Estudio
La
relación entre el Cálculo Objetivo y Subjetivo del Riesgo arroja una:
- Sobreestimación de 68%,
- Acierto de 25%
- Subestimación de 6 %

No existe correlación entre las variables: educación y nivel
socioeconómico con el acierto en la percepción del riesgo
Los
resultados demanda una Política de Concientización y Transferencia
del Conocimiento para que la población pueda actuar en
corresponsabilidad con las autoridades
De
ahí el derecho legitimo de la población de conocer el riesgo al que
esta expuesta a fin de dar la prioridad que merece una política de
prevención

Por ello, se recomienda la creación de una Procuraduría de Protección
Civil que garantice el derecho a conocer el Riesgo al que están expuestos
los Ciudadanos
Conclusiones
El Desafío de pasar de la Emergencia a la
Prevención y a una Política de Resiliencia,
requiere tomar conciencia de los siguientes
aspectos:

“No existen desastres naturales como tal, si no fenómenos
naturales que socialmente se transforman en desastre, es decir,
los desastres son socialmente construidos”.

Las ciudades son altamente dependientes y vulnerables.

La vulnerabilidad de la ciudad no es homogénea, si no altamente
diferencial en sus características naturales y sociales. La
concentración de los daños del Sismo de 1985 en la Delegación
Cuauhtémoc prueba esta particularidad.

La vulnerabilidad de la población está estrechamente
correlacionada con los niveles de pobreza (el desastre de New
Orleans lo ha hecho evidente).

La dimensión de riesgo y vulnerabilidad debe ser eje rector de
los Planes y Programas de Desarrollo Urbano

Resolver El Problema Endémico de la Planificación como
Gestión de Riesgo :
- La Divergencia entre la Racionalidad Normativa de la
Planificación.
y
- Los Procesos Sociales de Producción y Reproducción de
la Ciudad.

Obligar la rigurosa observancia e implementación de los Planes
y Programas de Desarrollo Urbano, para no perder su utilidad
de instrumento normativo de mitigación y prevención del riesgo.

Para ser eficiente, la Prevención del Riesgo debe estar apoyada
y promovida por consistentes Programas de Educación.

Estimular los Programas de Participación Ciudadana, que
permita a la población tener conciencia de su vulnerabilidad y
riesgo al que está expuesta y fomenten una Cultura de la
Prevención y de la Corresponsabilidad.

El papel de los medios de comunicación es fundamental para la
difusión y desarrollo de una Cultura de la Prevención.

El Estado debería exigir una mayor colaboración de los medios
de comunicación en esta empresa, a través de condicionar las
concesiones que otorga.

La Gestión del Riesgo debe de tener como referente e influir en
las características de modelo de desarrollo económico.
Construir una Cultura de la Prevención requiere:

Resolver el binomio: Ignorancia – Irresponsabilidad.

De aplicar el Principio de Responsabilidad (J. Jonas).

En la Sociedad Civil anteponer el principio de autoprotección
y corresponsabilidad.

En el Estado pasar de la voluntad política a la viabilidad
política, resolver la contradicción entre normatividad y acción.
Una
Cultura de la Prevención
no es factible sin una
Cultura Ciudadana
y una
Cultura de la Corresponsabilidad
Muchas Gracias
Dr. Sergio Puente
Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales
CEDUA
El Colegio de México A. C.
Tel. 54493000 Ext. 4082
Cel.: 04455-13679759
Mail: spuente@colmex.mx