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“Neo- liberalims in Argentine. Social policy, welfare and the conditions for the development of social
work”.
Norberto Alayón and Estela Grassi
In:
Globalisation and Social Work: Perspectives from the left
Edited by Iain Ferguson, Michael Lavalette and Elizabeth Whietmore
Routledge
London (England)
ISBN: 0415325374 (hbk)
ISBN:0415325382 (pbk)
2004
El ciclo neoliberal en la Argentina. La asistencialización de la política social y las condiciones para el
desarrollo del trabajo social
Estela Grassi
Norberto Alayón
La última década del siglo XX fue, para Argentina, un período de profunda transformación social y políticocultural. Ella alumbró una sociedad más pobre, pero fundamentalmente, más desigual; y un Estado (su
expresión política), más subordinado al poder exterior y más decididamente clasista, por su capacidad de
instrumentar y legalizar la sistemática expropiación de los derechos del trabajo, a los que se articuló el
desarrollo de los derechos sociales en este país.
Si los años de la última dictadura militar (1976-1983) iniciaron el ciclo regresivo al paralizar la participación
social, crear las condiciones para un endeudamiento externo que desde entonces no dejó de crecer y abrir las
puertas al poder de intervención interna de los organismos internacionales; fue el gobierno democráticamente
elegido, que condujo el Estado entre 1989 y 1999, el que logró instalar y consolidar, conciente y
voluntariamente, el proyecto político del neoliberalismo, produciendo, por ese camino, la más extraordinaria
catástrofe social. Un país productor de alimentos, con importantes recursos energéticos, con altas tasas de
ocupación, terminó con más de la mitad de su población en situación de pobreza (una parte importante de
ella, sin capacidad de cubrir las mínimas necesidades alimentarias) y con índices de desocupación abierta de
alrededor del 20% de la PEA(Población Económicamente Activa). Pero, aún más significativas son las
condiciones de empleo: de los ocupados, la gran mayoría lo está en condiciones de máxima precariedad, con
ingresos que explican buena parte de la indigencia y carentes de protecciones sociales que reemplacen los
perdidos derechos del trabajo.
Entendemos que la Política Social no es simple acompañamiento o consecuencia de un modelo económico,
sino que expresa cabalmente el sentido general de un proyecto político y realiza activamente los valores
sociales que el mismo conlleva. La sistemática crítica ideológica y la desarticulación (formal o por omisión
de la acción estatal) de las normas e instituciones protectoras del trabajo, se reemplazó paulatinamente por la
institucionalización de una política asistencial dirigida a atender la emergencia, materializada en planes y
programas focalizados y efímeros, que sustituyen derechos básicos asociados a un Estado moderno (igualdad
de acceso a los recursos necesarios para satisfacer las necesidades que se derivan del desarrollo alcanzado
por la humanidad) por asignaciones miserables que terminaron, además, con la dignidad de un trabajo
socialmente necesario, al exigirse contraprestaciones de tareas a veces inútiles, cuando no usadas por el
clientelismo político.
En este artículo presentamos, en primer lugar, una breve reseña referida al ciclo de la hegemonía neoliberal
en la Argentina, que es el contexto que hace comprensible el estado y los términos con los que se presenta la
cuestión social en este país, así como la evolución de los indicadores de la desigualdad social en el último
2
cuarto de siglo. Presentamos luego una sintética descripción de los principales planes de política de
asistencia social a la pobreza, desarrollados a lo largo del período, porque es esta política la que pone en
evidencia el sentido general de la política social en cuyo conjunto adquirieron un mayor peso relativo
(inédito en la historia del Estado argentino, como inédita es la dimensión de la pobreza y la brecha de
desigualdad). Sin embargo, si es la política de asistencia la que “pone en evidencia”, la explicación hay que
buscarla en la política laboral, la que, dados los objetivos de este artículo, únicamente es enunciada en el
texto1. Por último, analizamos dicho proceso de asistencialización de la política social y su significación en
la constitución de la sociedad neoliberal. Discutimos allí acerca del reemplazo de los derechos sociales por la
asistencia más o menos efímera, contraponiéndola al derecho a la asistencia2 cuando las condiciones exigen
asumir colectiva y orgánicamente la seguridad de la reproducción del conjunto de los miembros de la
comunidad política que es la nación. Cabe, entonces, advertir que el análisis de la orientación de la política
que hacemos en este artículo corresponde a un ciclo político que estalló en 2001, cuyas consecuencias socioeconómicas y culturales son las que describimos en este texto. El proceso político posterior dio lugar a un
proyecto de reorientación social del Estado que permite vislumbrar políticas alternativas. Aquellas
condiciones y el nuevo contexto constituyen el escenario que se plantea para el desarrollo de un trabajo
social crítico, que sea capaz de proponer y desarrollar programas integrados de políticas sociales.
El ciclo de la hegemonía neoliberal en la Argentina
El ciclo neoliberal en la Argentina tuvo su inicio con la dictadura militar que ocupó el gobierno de la Nación
en marzo de 1976, sostenida en una ideología tradicionalista y autoritaria arraigada en sectores de la iglesia y
las fuerzas armadas, en el poder represivo de éstas y en la tradicional ideología libremercadista de los grupos
políticos que expresaban los intereses de las oligarquías locales. El contexto ideológico internacional, que
alumbraba las políticas neoliberales y la crítica al Estado de Bienestar, coadyuvó, a su vez, para que la
segunda mitad de los años setenta fueran años perdidos —más aún, de retroceso— para el país: el terrorismo
de Estado obstruyó la vida política y, consecuentemente, el debate y la reflexión social, al mismo tiempo que
la Nación se endeudaba y sus instituciones políticas perdían autonomía, al abrirse las puertas al poder
efectivo de los organismos internacionales, principalmente el Fondo Monetario Internacional, que desde
entonces y de manera creciente imponen la definición de los problemas y las prioridades a la hora de tomar
decisiones en el Estado.
Desde ese momento comenzaron a revertirse, con un sentido negativo, los principales indicadores socioeconómicos que hacían de la Argentina un país relativamente homogéneo: la informalización del empleo fue
el primer signo y desnudó, además, las limitaciones de los sistemas de protección de los trabajadores; y,
aunque negado por el discurso autoritario, el crecimiento de la pobreza se hizo patente, marcando el final del
mito de la Argentina igualitaria, sin hambre ni desocupados.
El ciclo democrático se restableció en 1983. El primer presidente elegido democráticamente en esa
oportunidad, Raúl Alfonsín3, creyó que enfrentaba una crisis transitoria, consecuencia inmediata de un mal
gobierno de la dictadura. Pero entonces estalló la crisis de la deuda externa en América Latina y los valores
de la sociedad del trabajo y del bienestar para todos que Alfonsín expresaba en su discurso político, ya
habían sido profundamente erosionados por la crítica neoliberal promovida desde los países centrales,
principalmente los Estados Unidos e Inglaterra. Por estas condiciones relacionadas con el exterior, el poder
ejercido por las corporaciones económicas fortalecidas durante la dictadura (Azpiazu, 1997), la persistencia
de grupos autoritarios y la sistemática oposición al gobierno del poderoso movimiento sindical de filiación
peronista, los ochenta fueron años perdidos. La década terminó con un Producto Bruto Interno negativo y
con casi el cuarenta por ciento de la población por debajo de la línea de pobreza, producto de un proceso
inflacionario desbocado, que se acercó al 5.000 %; una inexorable tendencia a la baja de la población
cubierta por la seguridad social; y el más profundo descrédito de las instituciones del Estado. La situación se
tornó socialmente explosiva: mientras los sectores dominantes precipitaban el desquicio de la economía, con
1
Los fundamentos teóricos y empíricos de esta afirmación, fueron desarrollados en Grassi, 2003.
Al respecto, ver Alayón, 1980 y 2000.
3
Representaba a la Unión Cívica Radical, uno de los partidos de masa tradicionales. Alfonsín expresaba las líneas de
orientación socialdemócrata y humanista en su partido, que alberga también a conservadores y neoliberales.
2
3
lo que se daba en llamar “colchones de precios”,4 los pobres se precipitaban a una ola de saqueos a los
supermercados ante la desesperante crisis alimentaria5.
La hiperinflación desatada en 1988-90 dejó una sociedad inerme y, finalmente, permeable al discurso
neoliberal de la crisis, que abrazó con fervor el presidente elegido en 1989, Carlos Menem, representante del
Partido Justicialista6. Su condición de peronista (entre otras cuestiones) hizo posible la materialización en un
proyecto político y en una política de Estado, del discurso que afirmaba la ineficiencia del mismo y que
encontraba en sus intervenciones (principalmente sociales y de protección de los trabajadores) la causa del
estancamiento económico y de la “crisis hiperinflacionaria”, al entender que tales protecciones
desincentivaban las inversiones de capital y socavaban la voluntad de trabajo de los asalariados. Además, la
ampliación de las funciones económicas del Estado, con el desarrollo de empresas estatales de servicios y
productoras de energía, habría conducido a desvirtuar el funcionamiento de los mercados y dado lugar al
crecimiento desmesurado de los aparatos burocráticos de regulación. A su vez, la seguridad social, los
consumos colectivos y las políticas sociales universales (entre ellas, las de educación y salud)habrían sido los
responsables del incremento de los gastos fiscales a un nivel imposible de solventar sin exceder la presión
tributaria sobre el sector productivo o generar inflación.
Siendo ese el diagnóstico socio-político y económico, se impuso como objetivo prioritario (e inalcanzable)
de la política reducir los gastos fiscales: los ajustes, traducidos en reasignaciones y recortes presupuestarios,
fueron el eje de la política de Estado que concretó la más fabulosa redistribución regresiva de la riqueza,
como lo muestran la ampliación de la brecha de ingresos en más del 30 % (tomando como referencia la ya
considerable distancia que había dejado la dictadura) 7 y los índices de la pobreza y la indigencia, como
veremos enseguida8. En nombre de la racionalidad del gasto en el Estado, se restringieron sistemáticamente
las inversiones y el financiamiento de servicios públicos fundamentales como la salud, la seguridad e
infraestructura pública, la educación y la investigación científica. La política seguida en materia de personal
estatal condujo a un uso abusivo de contratos de locación de servicios que precarizaron el empleo público,
profundizaron su desprofesionalización y favorecieron las relaciones clientelares. Los servicios públicos
fueron privatizados en su totalidad. Y en materia de políticas sociales, ocurrió lo propio con la seguridad
social. El sistema previsional se privatizó9 con el objetivo explícito de abrir un nuevo mercado de capitales,
del que son beneficiarias las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). La retórica de
la campaña por su reforma incluía la necesidad de bajar los gastos del Estado en jubilaciones y pensiones y
una consecuente mejora de los haberes de los ya jubilados. Sin embargo, la privatización del sistema condujo
a un mayor desequilibrio de las cuentas del Estado, al privar a las arcas públicas de buena parte de los
4
Los grandes grupos económicos reunidos en poderosas organizaciones empresarias (entre ellas, la Unión Industrial de
la República Argentina) eran identificados como los “formadores de precios”, porque fijaban los mismos en valores que
le aseguraban mantener sus márgenes de ganancia en plena crisis hiperinflacionaria (o gracias a ella). A esto se lo
denominaba “formar un colchón” y el mecanismo era, a la vez, motor de la inflación.
5
Vale llamar la atención acerca del hecho de que otro estallido social, con asalto a supermercados, cerró la década del
90, terminó con el gobierno del Presidente De La Rúa y marcó el final de la hegemonía neoliberal, la apertura irrestricta
de la economía y el modelo económico de la convertibilidad monetaria, inaugurado en 1991.
6
Expresión partidaria del movimiento político-social fundado por Juan Domingo Perón a mediado del siglo XX, con el
que se perfiló la identidad de la clase trabajadora argentina y que dio forma al Estado Social argentino y estatuto de
derechos constitucionales a los derechos laborales y sociales.
7
En 1982, la diferencia de ingresos entre los grupos más ricos y los más pobres era de 14,3 veces; en 1988, de 18,2
veces; en 1991 se redujo a 15, pero en 1995 pasó a 22 veces, valor en el que se mantenía en octubre de 2001.
8
La población indigente es aquella cuyos ingresos por hogar no permite cubrir una canasta básica de alimentos. En la
medición de la pobreza se toman en cuenta, además, otras necesidades, más allá de las alimentarias (salud, vivienda,
educación, etc.). Sumadas, conforman la canasta básica de bienes y servicios que debería poder cubrirse con los
ingresos del hogar.
9
Si bien los proyectos de reforma iniciales impulsaban la total privatización del sistema, al final se mantuvo un régimen
público de reparto, optativo y a cargo, a su vez, de una prestación básica universal (PBU), consistente en un
componente mínimo del haber para todos los beneficiarios del sistema previsional, sean afiliados del régimen estatal o
clientes de las AFJP.
4
aportes previsionales, que se transformaron en seguros de retiro administrados por las nuevas compañías
privadas.
La noción de “crisis” se había instalado en el sentido común como un fenómeno ajeno a la voluntad y a las
decisiones políticas, por lo que dejaba poco margen para comprender el juego de poder en el que se imponían
y definían los problemas y las prioridades políticas y se decidían los caminos de acción. Sobre toda otra
consideración, estos caminos se orientaron a asegurarle los márgenes de ganancia a las inversiones del
capital más concentrado y a asegurar el pago de los intereses de la deuda externa10. Era requisito, entonces, el
disciplinamiento de la fuerza de trabajo, por razones políticas, como estrictamente económicas.
Los medios normativos principales para el logro de estos objetivos fueron algunas leyes madre que aprobó el
Congreso Nacional a principio del gobierno de Carlos Menem: la Ley de Emergencia Económica, que
permitió la privatización de las empresas públicas casi sin controles; la Ley de Desregulación de la
Economía; y la finalmente, la Ley de Convertibilidad Monetaria que fundó el modelo económico vigente
hasta 200211. En materia laboral, la política fue tras las exigencias de los organismos de crédito, entre las que
figuró sistemáticamente la reforma de las leyes para flexibilizar el empleo y bajar los costos laborales. El
tema permaneció en la agenda política durante toda la década de 1990: la primera nueva Ley Nacional de
Empleo fue sancionada en 1991 y la última Ley Nacional del Empleo Estable (N° 25.250), en 2000, pasando
por varias reformas a lo largo de estos años.12 Sin embargo, más allá de la letra de estas normas —que no
siempre resultó en los contenidos deseados por sus impulsores—, la política laboral se propuso los objetivos
de adaptar la mano de obra a una supuesta demanda de alta calificación, hacer más flexible el uso de la
fuerza de trabajo y reducir el costo laboral, tras la consigna de la modernización de las relaciones
laborales. Cada uno de estos objetivos debía hacer más competitiva la producción local e incentivar la
creación de nuevos puestos de empleo a fin de disminuir la desocupación. El resultado concreto fue una baja
en el nivel de los salarios, la extensión de hecho de la jornada laboral, un aumento sostenido de la
precariedad de los contratos y la consolidación del fenómeno del empleo no registrado y sin protección, todo
junto a un sostenido aumento del desempleo, la subocupación y el sobre-empleo (Grassi, 2003; Lindenboim,
2002; González, 2002).
Tanto la inseguridad en el empleo como la baja en el nivel de ingresos de los hogares empujaron
naturalmente a una mayor oferta de mano de obra, creando presión sobre el mercado de trabajo; al mismo
tiempo, la posibilidad de un uso más intenso y prolongado favoreció la constricción de los puestos y no su
ampliación. La flexibilidad resultó en una noción equívoca, pues se trató en concreto de una mayor
dependencia del empleo para la sobrevivencia y de condiciones más rígidas impuestas por las normas y por
el mercado respectivo, que limitaron fuertemente las reivindicaciones de los trabajadores, de lo que el bajo
nivel de salarios es un indicador.
Si la concepción libremercadista no lo justificaba por sí, la radicalidad ideológica de los principales
ejecutores de estas políticas en la Argentina y la desaprensión en el manejo de los asuntos públicos que
10
El presupuesto fiscal es un buen indicador de las prioridades de políticas: aún cuando el objetivo era reducir el gasto,
el rubro correspondiente a estos pagos al exterior sistemáticamente crecía. A ello se destinaron los ingresos generados
por la venta de las empresas públicas y otros bienes del Estado, así como los préstamos del FMI destinados a hacer
frente a los vencimientos, lo que naturalmente, hizo crecer la deuda en este período (ver Grassi 2003; Lozano, 1999)
11
Otra coincidencia que vale la pena hacer notar: fue también una Ley de Emergencia Económica la que terminó con la
Convertibilidad en 2002, y devaluó el peso argentino, después de la confiscación de los depósitos bancarios en dólares.
Es decir, que esta medida también estuvo en el inicio y en el final del modelo político económico que realizó el
proyecto del neoliberalismo en el país: en 1991 los ahorristas de entonces recibieron bonos, igual que los de ahora.
12
Se dictó una Ley de Promoción del Empleo en 1995, que instituyó los contratos a término o promovidos; éstos fueron
derogados en 1998 por la Ley 25.013. A lo largo de todo el período se registran alrededor de trescientos decretos
modificatorios del contrato laboral. La Ley del año 2000 tuvo como promotor a otro gobierno (la Alianza de partidos
que llevó a la presidencia a Fernando de la Rúa). Su rápida aprobación por el Senado de la Nación se explicaría más
tarde por la existencia de sobornos pagados por el Ejecutivo a algunos senadores propios y de la oposición, lo que llevó
a la renuncia del Vicepresidente de la Nación que denunció el hecho. El tema está siendo ventilado a principios de 2004
y la Ley 25.250 fue derogada.
5
caracterizó al gobierno de Carlos Menem (1989-1999) potenciaron la regresividad social y económica de las
decisiones tomadas.13
Los términos de la cuestión social en la Argentina y los indicadores14 de la crisis de reproducción social
Sin duda, los indicadores socio-económicos de mayor relevancia e impacto político-cultural en las últimas
décadas de la historia argentina, son los de “pobreza” y de “desocupación”. Con toda claridad, sus
magnitudes dan la imagen de una sociedad que no estaba en las expectativas de los argentinos ni en los
planes de ninguno de los proyectos de nación más o menos delineados a lo largo del siglo XX, que
orientaron el sentido común social y las políticas de estado hasta la crisis política de los años 70.
El Plan de Convertibilidad del Ministerio de Economía, puesto en marcha en 1991, logró el control de la
inflación y la estabilización de los precios y permitió la recuperación del PBI, cuyo creciminto fue
importante hasta 1997. Sin embargo, durante ese mismo período, la tasa de empleo se mantuvo estable
primero y luego inició una caída que no pudo recuperarse hasta la fecha. En los años más críticos (19941995)15, no solamente se restringió el ingreso de nuevos trabajadores que se incorporaban a la PEA, sino que
se perdieron puestos existentes, principalmente aquellos de tiempo completo y protegidos. Entonces la
desocupación abierta alcanzó por primera vez los dos dígitos (fue del 13% en octubre de 1994 y alcanzó al
17,3% de la PEA al año siguiente).
Hasta entonces, el “problema social” que movilizaba las acciones sociales del Estado y de la nueva
filantropía, se condensaba en “la pobreza”, definida en unos términos que desvinculaban las condiciones de
vida de la población, de las condiciones de la economía, del mercado de trabajo y del empleo. En los
términos que hegemonizaban el discurso político de entonces, la economía (que crecía) mostraba el éxito del
modelo, el mercado de trabajo daba señas –como cualquier mercado- de los ajustes automáticos; y las
condiciones del empleo resultaban problemáticas para la competitividad de la economía, porque las
regulaciones (perimidas, desde ese punto de vista) encarecían el trabajo. Hasta ahí se trataba de “modernizar”
las relaciones laborales y adaptar la fuerza de trabajo a nuevas demandas del mercado, en términos de
capacidades, disposiciones y flexibilidad para su contratación. Como está dicho antes, en la pobreza se
contaba a los pobres de siempre y a los “nuevos pobres” que, de acuerdo al supuesto ideológico de la "teoría
del derrame", eran definidos por los políticos locales como las “víctimas del ajuste” económico necesario
para crecer y “después” distribuir. En el contexto de ese discurso ideológico, la pobreza resultaba un
fenómeno deshistorizado, que podía describirse y caracterizarse por la enumeración de las carencias del
sujeto carenciado o pobre, elegible como merecedor de la asistencia estatal. Los criterios de la descripción
permitían, simultáneamente, “clasificar” a los pobres y focalizar las políticas (por carencias, por grado de
vulnerabilidad, etc.). Carencia de bienes, servicios y recursos en general para la supervivencia, de educación,
de capital cultural, de disposiciones o aspiraciones, de poder y, al final, hasta de trabajo y de normas, en una
vuelta de sentido común a la anomia durkheniana, completaron las definiciones de la heterogénea pobreza de
los 90.
13
Con la crisis final del ciclo político (2001-02), dejó más en claro este costado del proceso en la Argentina: el
descontrol en las privatizaciones de empresas públicas de sectores estratégicos, tales como el de las comunicaciones, la
explotación de hidrocarburos y la aerolínea de bandera; y la desatención de la protección del trabajo y de las
necesidades sociales más elementales. Así, ese final encontró a una mitad de la población alimentándose de la basura
proveniente del consumo normal de la otra mitad, mientras las empresas y bancos extranjeros pujaban por llevarse hasta
el último dólar de reserva y presionaban al gobierno provisional (enero 2002-mayo 2003) para obtener compensaciones
por los “perjuicios” de la devaluación asimétrica del peso en enero de 2002.
14
Todos los datos que se consignan en adelante corresponden al Aglomerado Gran Buenos Aires, el que es expresivo de
los procesos que se quiere destacar en este trabajo.
15
Esta situación se reeditó en 2002.
6
Es decir que, a pesar del bajo nivel de los ingresos entre el sector cada vez más numeroso de trabajadores
precarios y empleados no registrados, de la falta de cobertura para la atención de la salud, la pérdida de
aportes previsionales (jubilatorios y por riesgos del trabajo), además del desempleo abierto, éste comenzó a
tomar carácter de “problema social” recién cuando los índices que registraban el bajo nivel de ocupación
eran presentados por la prensa en titulares de catástrofe. La pobreza comenzó, entonces, a ser asociada al
trabajo. Pero no a las condiciones de la ocupación expresadas en los indicadores señalados, sino como otra
carencia del sujeto pobre: la “falta” de trabajo. Falta asociada a sus propias características (esto es, sus otras
carencias, como la educación, el capital cultural, la flexibilidad necesaria para adaptarse a los cambios
tecnológicos y organizacionales) que lo hacían “inempleable”. El trabajo fue puesto, entonces, en el centro
de la escena social y ya no sólo de la economía. Ahora el trabajo mereció un tratamiento abstracto y ahistórico: desprendido de la producción, fue constituido en una necesidad del sujeto y se revitalizó la
concepción reificada que concibe al trabajo como condición de humanización por sí mismo y sin
consideración de las relaciones en cuyo marco se realizan las capacidades humanas de producción de la
riqueza, de su distribución y de los objetivos de la misma.
Como consecuencia, “tener trabajo” devino el principal requisito para superar el estado de carencias varias
de tal sujeto, y “dar trabajo”, en una acción unilateral de “buena voluntad” para el eventual empleador. Esto,
a pesar de los numerosos estudios que mostraban que entre “los pobres” no sólo había desocupados, sino
también empleados formales, trabajadores precarios y, aún, beneficiarios de la seguridad social, como es el
caso de la mayor proporción de jubilados cuyos ingresos quedaron fijados por debajo de la línea de pobreza.
Si estos eran los términos más o menos explícitos en los que se problematizó la cuestión social bajo la
hegemonía del neoliberalismo en Argentina, los indicadores que registran y cuantifican la situación social,
daban cuenta que los hogares cuyos ingresos no garantizan su reproducción según estándares razonables de
consumo y acceso a servicios, aunque con altibajos, habían adquirido un peso estadístico tal, que permitían
caracterizar a la argentina como una sociedad de creciente desigualdad.
Tal como mostraron numerosos estudios referidos al tema (Murmis y Feldman, 1992) luego del pico de
1989, cuando casi la mitad de la población era pobre, la situación mejoró hasta 1994 por efecto del control de
la hiperinflación, su impacto en el consumo y el retorno del crédito para estos efectos. Luego de que la crisis
originada en México el fin de ese año afectara la economía local, la pobreza volvió a aumentar de manera
sostenida hasta damnificar a la mitad de la población. En mayo de 1995 el 22,2 % de la población se hallaba
bajo de la línea de pobreza (5,7 % eran técnicamente indigentes; es decir, no tenían ingresos para cubrir las
necesidades alimentarias mínimas); en mayo de 1997, 26,3 % eran pobres (e indigentes, el 5,7 %); en mayo
de 2001 los pobres ascendían al 32,7 % (el 10,3, indigentes). Y en plena crisis (octubre de 2002) la Encuesta
Permanente de Hogares arrojaba que un 42.3% de hogares del Gran Buenos Aires se hallaba bajo de la línea
de pobreza; allí estaban comprendidas 6.672.000 personas (el 54.3% de los habitantes de este aglomerado).
Un tercio estaba en situación de indigencia. Este último es el dato que ilustra (hasta donde es posible con la
distancia de un índice) la profundidad que alcanzara la crisis de sobrevivencia en el país, ya que en algunas
regiones, como la del Noreste argentino, el 26,8 % de sus habitantes no tenía ingresos suficientes para cubrir
necesidades alimentarias básicas. Las estrategias de sobrevivencia en estas condiciones, al límite de la vida,
apenas se conocen por el despliegue de las variadas actividades que son públicas en las zonas urbanas (la
recuperación de alimentos desechados, el limosneo), u otras —no legales y que conllevan aún mayor
peligro—16 apenas atisbadas por los profesionales que prestan servicios educativos o sociales, pasando por
una compleja relación con los planes sociales de asistencia y con la actividad local de los partidos políticos.
Por su parte, la caza, la pesca, la recolección y la producción campesina de subsistencia son los recursos
posibles en regiones rurales o poco urbanizadas.
Desde el punto de vista social, el resultado final del período de recuperación económica fue más negativo
que la llamada “década perdida” de los 80. Habiendo crecido la producción de riqueza de manera
significativa hasta 1998, estos valores indican su apropiación desigual. Es decir, lejos de ser un problema
16
Se sabe de la participación de niños en la distribución de drogas, mercado que creció a la sombra del Estado
neoliberal; igualmente, la participación en actos políticos puede ser una actividad rentada. Son alternativas disponibles
en el sistema formal, no legales, y por eso ofrecidas a quienes ya viven en riesgo. Otras estrategias de la supervivencia
en crisis, como la recolección informal de materiales reciclables, también conllevan riesgos para la salud de quienes
viven de ellas.
7
meramente económico, la cuestión es de orden político-normativo. Son las instituciones del estado neoliberal
las que instalaron y han sostenido la vulnerabilidad de las clases trabajadoras.
En cuanto a la desocupación, el mismo año 1995 fue, también, fatídico. La medición de mayo indicaba que
había alcanzado al 20% de la población activa, lo que equivalía a más del doble que a principios de la
década. En el mismo período había aumentado la productividad por obrero y por hora de trabajo, habían
caído las remuneraciones y se extendió de hecho la jornada laboral. En los años posteriores el desempleo se
estabilizó en los “valores normales” del 15 %, pero según la información oficial, el 80 % de los puestos
nuevos que se crearon fueron de duración predeterminada; y del total de la fuerza laboral, el 11 % estaba “a
prueba”17 según alguna modalidad de contratos promovidos establecidos por la Ley de 1995 de Promoción
del Empleo. La crisis de diciembre de 2001,llevó nuevamente este índice hasta el 22% al año siguiente, en el
Aglomerado del Gran Buenos Aires y la situación nunca fue mejor en el resto del país, aunque con
importantes oscilaciones entre regiones y provincias.
Junto a estos niveles de desocupación, se consolidó la tendencia a sobre-ocupar la fuerza de trabajo. En
octubre de 2001, la proporción de la fuerza laboral que trabajaba por encima de la jornada de 45 horas era
similar a la que estaba subocupada más la desocupada (superior al 31%), y también a la que trabajaba una
jornada normal. Esto equivalía a 3.080.150 de personas sobreocupadas, 3.409.272, con problemas de falta de
trabajo y 3.058.552 ocupadas en una jornada normal. Del total de sobreocupados, 2.024.049 trabajaban entre
46 y 61 horas a la semana y 1.045.821 personas tenían una semana laboral aún más extensa, lo que en
términos cotidianos significa que alrededor de nueve horas de todos los días de su vida eran horas dispuestas
para trabajar. Al año siguiente y en plena crisis, aunque disminuyó la sobre-ocupación, se mantuvo
igualmente por encima de la subocupación, que su vez aumentó un 65%; y de la desocupada, que también se
expandió en un 41%. La amplia mayoría de estas personas son asalariados; como la multi-ocupación
compromete a una porción relativamente pequeña (poco más de 330.000), se entiende que la sobreocupación
se da mayormente en un único empleo.
En relación con la actividad global y el tiempo de vida en actividad, a lo largo de este período se dieron dos
fenómenos: un crecimiento global de la tasa de actividad de la población, que pasó de 39 % en 1985 a
alrededor de 45 % en 1997, nivel en el que se mantiene en la actualidad. Y un engrosamiento del grupo que
compone la edad límite de permanencia como activo en el mercado de trabajo: en 1985 la tasa de actividad
de la cohorte de 50-64 era de 49,4 %; en 1995, 59,5; en 1997, de 63 % ; en 1999, de 65.2 %; y en 2001
alcanzó a 67.2%, valor que se reitera casi idéntico en la última medición de octubre de 2002: el 67,5%.18
Estos datos permiten concluir que en la Argentina, al final de la ola liberalizadora, hay cada vez más
personas que durante más tiempo y en jornadas más extensas están trabajando, es decir, dedicadas a
procurarse el sustento y el abrigo. Una parte está efectivamente ocupada y otra, simplemente disponible. 19
Una parte, cada vez menos, obtiene ingresos suficientes y está protegida, aunque cada vez más insegura en
su puesto de trabajo; otra, sobrevive con ingresos que no cubren sus necesidades, en muchos casos, ni
siquiera los de la canasta alimentaria básica. La crisis del final del ciclo volvió a destruir puestos,
incrementar el desempleo y deteriorar los salarios por la devaluación del peso y la mayor incidencia relativa
del aumento de precios en la canasta de consumo popular. Según los cálculos de un instituto especializado,20
a mayo de 2002 aquéllos perdieron un 20,6 % de su valor, pérdida equivalente a casi el 30 % para la
17
Informe del Ministerio de Trabajo, de mayo de 1997.
18
En todos los casos se hace referencia a las mediciones del segundo semestre de cada año.
19
En 2000, el 29,6 % (1.345.885 personas) buscaba otro trabajo o estaba dispuesto a trabajar más horas. Los
demandantes de empleo (ocupados dispuestos a trabajar más, sumados a los desocupados) en octubre de 2001, eran el
43 % de la PEA.
20
Instituto de Estudio y Formación de la CTA-Central de Trabajadores Argentinos (con datos del INDEC), Lozano,
2002.
8
población indigente, ya que los aumentos más significativos se produjeron en la canasta básica de
alimentos21.
La asistencialización de la política social: principales planes y programas
Si el proceso de empobrecimiento, precarización y desprotección del trabajo se había iniciado durante la
dictadura militar, es a la salida de ésta cuando por primera vez se reconoció el problema alimentario como la
imposibilidad, para un número importante de hogares, de satisfacer sus necesidades de reproducción
alimentaria, aún Argentina es un país productor y exportador de alimentos Hintze, 1989). Si bien existieron
en el país experiencias de políticas alimentarias (controles de precios de productos básicos; complementación
alimentaria en las escuelas públicas, como la copa de leche; distribución gratuita de leche a mujeres
embarazadas y niños pequeños en los centros de salud), se asociaron a intervenciones universales y
estuvieron inscriptas en intervenciones políticamente orientadas a mejorar la distribución del ingreso en
general. Las condiciones sociales del principio de los 80 llevaron, sin embargo, a que se implementara el
primer plan masivo de asistencia alimentaria (Plan Alimentario Nacional – PAN) que consistía en la
distribución de una canasta de alimentos a hogares que presentaban problemas alimentarios. Es decir, que
exigía reunir ciertos requisitos para ser beneficiarios del Plan. Se trató de un programa focalizado, aunque de
amplio alcance, llevada adelante en un contexto de optimismo político. El gobierno democrático que asumió
en 1983 esperaba que la necesidad de un plan de estas características sería transitoria, hasta que quedaran
restablecidas las condiciones de “normalidad” dadas por la vida democrática22. Su concepción política –que
hallaba en el contexto autoritario las causas de la pobreza- pretendía romper con lo que había inaugurado la
dictadura: la pobreza como estigma “de los pobres”, lo que se materializaba en prácticas institucionales
como la imposición de “certificados de pobreza” que debían ser emitidos por las oficinas de Servicio Social,
para autorizar la atención médica en los Hospitales públicos. A pesar de la voluntad democrática, no se
cumplieron ninguna de estas dos previsiones respecto del PAN: la asistencia alimentaria debió ser mantenida
durante todo el período de la llamada “transición democrática” y quedaría instalada hacia delante; y a pesar
de la amplitud del programa, la distribución de las cajas PAN dio lugar al uso clientelar de la asistencia
alimentaria por parte de los numerosos mediadores políticos.
La llegada de Carlos Menem a la presidencia de la Nación, en 1989, a diferencia del gobierno saliente y
contra las expectativas de sus propios votantes, significó la clara decisión de llevar adelante un proyecto
político acorde a las tendencias político-ideológicas prevalecientes en los países hegemónicos. En ese marco,
el lugar de la política de asistencia a los pobres era más claro: si bien se suponía también transitoria (según
las expectativas derivadas, ahora, de la "teoría del derrame" que elaboraban los técnicos de los organismos
internacionales) estaba claro que los necesitados de las ayudas del gobierno o de la filantropía, eran los
perdedores del nuevo régimen que se imponía por las decididas políticas de ajuste estructural. La asistencia a
los pobres (viejos o nuevos, pero perdedores) se supeditaba a aquella decisión y tenía dos funciones
explícitas: de contención del conflicto social (cuando se dirigía a los más pobres, aquellos que no tenían nada
que perder con sus acciones)23; y de compensación a los nuevos pobres, perdedores directos del modelo.
Sin embargo, en caso de Argentina, hay que distinguir distintos momentos y modalidades de intervención
asistencialista más o menos superpuestas durante los años del gobierno del presidente Menem, derivadas,
entre otras cuestiones, del hecho de que el proyecto de la nueva sociedad neoliberal era llevado adelante por
un gobierno cuyo origen político era un movimiento populista que había impulsado una política fuertemente
21
El análisis de un posible aumento salarial en el sector privado, entre la Confederación General del Trabajo y las
principales las Cámaras Empresariales, en junio de 2002, partió de la necesidad de “recuperar el poder alimentario del
salario”. Basta este reconocimiento para comprender cuál ha sido el sentido de la política laboral y su relación con la
pobreza y la indigencia. El acuerdo en el punto de partida era un reconocimiento tácito de esta relación, pero también,
de que quedaban fuera de la discusión las necesidades ligadas a la salud, a la vestimenta, a la educación, a la vivienda, a
la recreación. El salario alcanzaría apenas para comer.
22
23
“Con democracia se come, se educa, se cura...”, afirmaba con convicción el Presidente Alfonsín.
El reparto de alimentos es preventivo, como el estado de sitio, afirmaba un funcionario político en un momento pico
de conflicto, en 1990.
9
proteccionista y distribucionista, a mediados del siglo XX. La asistencia y la ayuda social formaba parte de la
práctica política del movimiento y se encarnaba en un particular comportamiento de sus agentes activos.
En esas modalidades se conjugaron, entonces, dos cuestiones: una referida al modo de concebir y definir los
problemas en relación a los cuales cabía la necesidad de ayudar o asistir que, como vimos, pasó de la pobreza
en abstracto, a la falta de trabajo como carencia de las personas; y la otra cuestión remite a la ayuda social
en la práctica política, en particular la peronista, que se conjugaba con la nueva orientación focalizadora
impulsada por los organismos internacionales que financiaban la política social.
En ese marco, los planes, programas y decisiones políticas más relevantes por su significación y capacidad
de instituir relaciones sociales (es decir, por eso y no por el impacto –que fue irrelevante- respecto de los
problemas que pretendían atender) son los que enumeramos a continuación, los que son ilustrativos, a su vez,
de las diversas modalidades de la asistencia en este período.
* El Bono solidario de Emergencia fue el primer proyecto tendiente a reemplazar el PAN y atender la crisis
social de 1989 y 1990. Fue inspirado por los representantes de las principales corporaciones económicas
aliadas al gobierno y reunidas en una efímera pero mediática Fundación Acción para la Iniciativa Privada. El
Operativo Solidaridad en el que se inscribía el Bono, proponía atender la emergencia en el corto plazo, por la
distribución de bonos que podían canjearse por una lista de alimentos. Inicialmente debía ser financiado con
fondos aportados por la Fundación y exigirían contraprestación laboral e identificación de sus beneficiarios
por un “mameluco de trabajo”. Finalmente, fueron financiados por fondos públicos24, se instituyó un
impuesto ad hoc muy resistido por los representantes empresarios en el Congreso y su distribución fue más
bien desordenada: los beneficiarios no tuvieron mameluco identificatorio, pero debieron hacer patéticas filas
en la vía pública, para recibir el equivalente a unos cinco dólares.
El Bono Solidario tuvo corta vigencia pero puso en evidencia el lugar de la asistencia en la práctica política
tradicional, ya toda su gestión estuvo signada por la disputa por su distribución por parte de funcionarios y
legisladores representantes de las diversas provincias. Estaba en juego la acumulación particular de capital
político y de lealtades locales.
En esta línea clásica que entrecruza la ayuda social, la política y las actitudes filantrópicas, al Bono le
siguieron otros planes como la Ayuda Solidaria de Emergencia para grupos familiares, que exigía
contraprestación en trabajo de cualquiera de sus miembros; un efímero intento de desarrollo de microemprendimientos productivos que luego fueron intentados por numerosas organizaciones no
gubernamentales; hasta que, en enero de 1993, se lanzó el Primer Plan Social.
* Creación de la Secretaría de Desarrollo Social. El citado lanzamiento no fue más que un anuncio, pero
también fue el inicio de la transición hacia la instalación de otra modalidad de política asistencial, inspirada
por las ideologías del gerenciamiento en el Estado. Justamente a un año de este anuncio (enero de 1994) se
creó la estructura institucional de asistencia y promoción social más importante del Estado neoliberal: la
Secretaría de Desarrollo Social, en la órbita directa de la Presidencia de la Nación 25. La política social del
gobierno quedó entonces asociada a la nueva Secretaría, que asumió la coordinación del Plan Social que
reunía programas sociales diversos de todas las áreas del gobierno, a los que sumó programas propios. Al
año siguiente, el Secretario lanzó el Segundo Plan Social, anunciando su voluntad de terminar con los vicios
de la política social voluntarista y clientelística, proponiendo mayor eficacia y eficiencia en la acción de
gobierno del área y señaló como principios: la focalización de los beneficiarios; la integralidad y
sustentabilidad de los planes, el control de las inversiones sociales y el fortalecimiento de la comunidad, en
la que se incluía a los gobiernos locales y a las organizaciones de la sociedad civil. De hecho, fue política de
la Secretaría el impulso a la tercerización de las intervenciones sociales, creándose un registro de
organizaciones no gubernamentales: el Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC). Esta
creación, como el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) y la
Cuenta Social Única y el Programa de Auditoría Social Centralizada, eran los instrumentos para avanzar
hacia una mayor racionalidad. La Secretaría reunió numerosos programas (de emergencias sociales;
24
El Congreso aprobó una Ley que fijó una contribución solidaria en septiembre de 1990.
25
Fue transformada en Ministerio de Desarrollo Social en 1999, cuando asumió el gobierno Fernando de la Rúa.
10
dirigidos a menores; alimentarios; de huertas familiares; de emprendimientos productivos; de desarrollo de
comunidades aborígenes; de ayuda social a personas; etc. Además de los programas coordinados por la
Secretaría, se desarrollaban programas focalizados en otros Ministerios: de Salud, de Educación, de
Agricultura, de Interior, Jefatura de Gabinete, de Economía y de Trabajo y Seguridad Social.
* Bajo la órbita del Ministerio de Trabajo se desarrollaron los llamados planes de promoción del empleo
consistentes, en realidad, en planes de asistencia social a los desempleados, ya que explícitamente la política
se cuidaba de no interferir en el mercado de trabajo26. La Ley de Empleo de 1991 (N° 24.013) instituyó el
seguro por desempleo bajo la denominación de Sistema Integral de Prestaciones por Desempleo, para los
trabajadores despedidos que estuvieran en condición de legalidad y hayan aportado al Fondo Nacional de
Empleo, creado en la misma ocasión a tales efectos y para financiar los programas de promoción y
capacitación. La exigencia de contrato legal constituyó una restricción importante, dadas las características
del mercado de trabajo local y la dimensión del empleo por fuera de la ley. Las llamadas “políticas activas
de promoción y capacitación laboral” comprendía figuras contractuales a término y eximidas total o
parcialmente de las contribuciones patronales a la seguridad social; y otros planes y programas que
incorporaban alguna modalidad de ocupación como parte del plan de asistencia27.
Con esa orientación, fueron numerosos los programas puestos en marcha, siendo el PIT (Programas
Intensivos de Trabajo), uno de los primeros (1992) y de mayor significación político-cultural. Esto porque,
como sus sucesores, el Plan Trabajar (1995) y el último, el Plan Jefas y Jefes de Hogar (2001), fueron
inicialmente denostados por las organizaciones de trabajadores (ocupados y de desocupados), y finalmente,
demandados y disputados por estos mismos agentes. Los PIT ocupaban desempleados sin calificación en
obras que permitían un uso intensivo de mano de obra; sus beneficiarios eran reconocidos como “los pit” y
solían identificarse cuando se superponían brazos en exceso para tareas de poca exigencia. El Plan Trabajar
brinda “ayuda económica no remunerativa” a desocupados para trabajar en proyectos de infraestructura y fue
importante en pequeñas localidades afectadas por la privatización de empresas estractivas del Estado, en las
que se iniciaron las protestas que darían lugar al movimiento piquetero.28 El Plan Jefas y Jefe de Hogar
Desocupados fue lanzado por el Gobierno provisional en 2001, para enfrentar la grave crisis social
profundizada por la devaluación de la moneda local. También prevé contraprestación laboral, pero es el de
mayor alcance, teniendo en la actualidad más de 2 millones de beneficiarios, receptores de un subsidio de
150 pesos mensuales (aproximadamente, 50 dólares).
Si estos fueron los planes más conocidos, están lejos de agotar la lista de proyectos desarrollados en estos
años, que tuvieron en común ser ocupaciones a término (entre 3 y 6 meses), a cambio de “ayuda
económica”29. Algunos estuvieron dirigidos a apoyar micro-emprendimientos productivos (casi siempre
actividades de subsistencia, dada la inexistencia de una política específica de promoción, protección,
capacitación y crédito), capacitación para el primer empleo y formación o reconversión profesional, etc.
Dado el carácter focalizado de los programas, desarrollados en paralelo con la política laboral que en nombre
de la flexibilización restringía los recursos institucionales y normativos de protección del trabajo (salario y
demás condiciones y beneficios), aunado la experiencia de uso particularista de la asistencia estatal, a la
ineficacia de la misma en el marco de una política de estado que generaba precariedad, desempleo y
necesidades insatisfechas, los llamados planes de promoción del empleo, no se diferenciaron de los de
“El Programa ha sido diseñado de forma tal que permita la consecución de sus objetivos sin distorsionar el
funcionamiento del mercado de trabajo...” (Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva. Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, 1995).
26
27
Planes de este tipo se desarrollaron también bajo otras dependencias, además del Ministerio de Trabajo.
28
Se refiere al movimiento social de trabajadores desocupados cuya denominación deriva de la forma de protesta: los
cortes de ruta. “Piquete” es el grupo que hace el cordón e impide el paso de los vehículos como forma de llamar la
atención, por períodos de tiempo variable, que en su momento fueron de horas a días.
29
El monto era variable, aunque en general era mínimo y tendió a bajar al ritmo del aumento de los necesitados de la
ayuda. En general, el criterio (dicho explícitamente o no) era que debía ser lo suficientemente bajo como para
desincentivar la permanencia en el programa. Lo que tampoco se decía es que contribuían a fijar el bajo piso de los
salarios.
11
asistencia a la pobreza más que por el recurso de la misma: en este caso, alguna ocupación muchas veces
desvalorizada a cambio de la “ayuda económica no remunerativa”. Como en aquel caso, la aplicación de los
planes terminó siendo discrecional, según criterios de los agentes responsables de su gestión, antes que los
que figuraban en la letra de los proyectos. Ello contribuyó a su ineficacia, desde el punto de vista del
problema que apuntaban a resolver, aunque eran “eficientes” desde el punto de vista de la acumulación de
capital político de los mediadores respectivos. Durante todo el período se sucedían denuncias acerca de la
escasa transparencia en las listas de beneficiarios y el incumplimiento de los requisitos estipulados: ciertas o
no, eran una consecuencia directa de una política de estado sostenida apenas en criterios técnicos de
selección de “merecedores”, que se aunaba a la concepción y uso clásico de la asistencia social como una
acción particular y discrecional, por sobre el derecho de igualdad de los ciudadanos de la Nación.
La asistencialización de la política social: su significación en la constitución de la sociedad
En primer lugar, es necesario recordar brevemente que las políticas sociales ponen de manifiesto la
politización de la cuestión social; o, si se quiere, la constitución de la cuestión social en cuestión de estado,
desde el momento en el que las tensiones originadas en “la dependencia del salario de la mano de obra libre”
ya no pueden ser resueltas por la vieja filantropía o por la caridad cristiana. Sobre ese punto de partida, el
Estado Social es el rencuentro de la economía y la política en la forma de un nuevo acuerdo democrático que
extiende las garantías de igualdad a lo social; pero se trata también de condiciones que hacen a la propia
acumulación: cierta garantía de paz social, crecimiento del consumo de masas, disponibilidad de fuerza de
trabajo sana y educada, para hacer sólo una referencia parcial de una cuestión harto compleja. De modo que
el Estado Social y sus políticas respectivas no expresan solamente la tendencia a instituir la seguridad de la
reproducción de los trabajadores (incluyendo el momento de paro, de retiro por la edad o por accidentes
eventuales o laborales), sino también del capital, en la medida que lo requieren las condiciones técnicas y
organizativas de la producción.
Si esto corresponde al movimiento histórico general, las formas concretas que tomaron los estados
nacionales depende de factores locales y del tipo de inserción (hegemónica o subordinada) en el sistema
mundial. En el caso se Argentina, la consagración política de los derechos sociales a mediados del siglo XX
correspondió a un capítulo de los derechos del trabajo30. La particularidad del mercado de trabajo argentino,
caracterizado por una amplia ocupación y condiciones de vida relativamente homogéneas, daba apariencia de
universalidad a sistemas que dependían de la relación salarial formal y/o del aporte del trabajador, sea
empleado o autónomo.
En esas condiciones y desarrollados los sistemas de protección social, la asistencia social quedaba destinada
a situaciones relativamente acotadas de vulnerabilidad. No obstante, la particularidad del régimen político en
cuyo marco tomó forma el estado social argentino en la década de 1940, encabezado por el Gral. Juan Perón,
que simultáneamente impulsó una amplísima intervención asistencial vía una institución ad hoc,
consustancial al régimen político, pero no propiamente estatal (la Fundación Eva Perón)31, potenció en este
país la clásica discusión acerca del asistencialismo que acompaña a las políticas de asistencia, a pesar del
discurso de su fundadora, que afirmaba el derecho de los pobres a la ayuda social.
Como presentamos en los puntos anteriores, el sentido del proceso histórico del último ciclo fue inverso: las
condiciones del mercado de trabajo desnudaban los límites de los sistemas de protección, al tiempo que se
perdía el sentido de derecho a la misma. Lejos de crearse alternativas superadoras de dichos límites y
desacoplar el derecho a la protección de la relación con el mercado de trabajo, la seguridad misma se
interpretó en términos de “privilegios” y se tendió hacia la fundación de seguros privados (aunque de
afiliación compulsiva) dependientes de la capacidad y nivel de ahorro de cada individuo. De modo que la
protección y la seguridad de la vida quedaban también asociadas al éxito individual para procurarse más o
mejor de la nueva mercancía. El mercado de esos servicios (cuyos agentes son las AFJP o las empresas de
30
Con excepción de la educación pública, obligatoria, laica y gratuita. En el caso de la salud, la institución del seguro
como obras sociales sindicales para los trabajadores formales, diferenció el sistema en tres sub-sistemas: privado,
público y de obras sociales. Un análisis y discusión de este tema, véase en Danani, 2003.
31
La Fundación, creada por Eva Duarte de Perón, comenzó a funcionar en 1948 y fue disuelta en 1955, después del
golpe militar que derrocó a Perón y cuando su fundadora ya había fallecido (en 1952).
12
medicina prepaga) devino el nuevo camino legítimo. Fuera de él quedaron los desocupados y los informales
cuyos ingresos no les permiten pagar la cuota correspondiente, clientes presentes o a futuro de la ayuda
social del Estado.
Quedó, entonces, constituido un orden político-institucional asistencialista, resultante del sentido general de
la política y de las medidas concretas impuestas como “solución” a la crisis cuyos orígenes se remonta a la
década de 1970. De ahí que afirmamos que la política social global se asistencializó: las intervenciones
sociales se focalizaron en los débiles, como contrapartida de las reglas del mercado (con las que “juegan”
quienes tienen éxito en la adaptación al mismo), instituidas estatalmente como regulaciones del conjunto de
la vida social y reproducidas, a la vez, en los discursos y en dichas intervenciones sociales. Precisamente, la
máxima mercantilización de la fuerza de trabajo y la desestructuración de las instituciones de regulación de
su uso y de protección de los trabajadores, fue correlativa y determinante de tal asistencialización, cuyo
sujeto no es otro que el trabajador desprotegido, efectiva o potencialmente pobre. Desde el punto de vista del
carácter del Estado, se trata de un orden en el cual las regulaciones flexibilizaron el uso de la fuerza de
trabajo y, simétricamente, rigidizaron la autodisposición y capacidad de disputa por las condiciones de su
empleo. La política laboral resultante/productora de un orden de tales características, determina el carácter
asistencialista de las intervenciones sociales del Estado, globalmente dirigidas a socorrer la emergencia de la
crisis de reproducción de quienes han quedado “libres en el mercado”. A esta orientación se articuló la vieja
práctica que asimila y significa la prestación a un acto moral de un actor individualizable (sea un particular,
sea un gobierno, sea un líder o un agrupamiento político, sea un funcionario), diluyendo su carácter
institución política y expresión de una voluntad colectiva.
El derecho a la asistencia y el sentido de la política social
El sector de las políticas de asistencia, como parte de las políticas sociales, corresponde a la concurrencia
necesaria para enfrentar emergencias sociales o derivadas de imprevistos; a la protección y atención de
personas con discapacidades vitales (enfermedades crónicas o congénitas); a compensar el desamparo
familiar (niños huérfanos; ancianos solos); a la defensa y amparo de las víctimas de violencia socio-familiar
(mujeres o niños golpeados o violados, por ejemplo), entre otras cuestiones que no necesariamente arraigan
en la desposesión, que presentan necesidades específicas y que no son comprendidas por la seguridad social
general. Asimismo, comprende también las acciones necesarias para asegurar la defensa, amparo y
promoción (social y cultural) de los grupos más afectados por fenómenos como la drogadependencia, el
desestímulo educativo o la desafectación de la pertenencia y la valoración de la vida propia y de los demás,
que constituyen una problemática social nueva, gestada en las condiciones, la cultura y las soluciones
neoliberales a la crisis socio-económica. Estas problemáticas, así como la desprotección derivada de las
políticas descriptas antes, demandan acciones específicas dirigidas a revertir las condiciones de pérdida de
autonomía para los sujetos, que no pueden reemplazarse por acciones volátiles y focalizadas en las
“carencias del sujeto” (en el sentido antes precisado).
En principio, entonces, no tendrían aquel signo negativo políticas de asistencia inscriptas en un marco global
de derechos y garantías, que asumiera la naturaleza histórico-estructural del riesgo eventual de no poderse
realizar la reproducción (en sentido amplio), por situaciones de desventaja fortuita o por las condiciones del
mercado de trabajo; y que expresaran el acuerdo normativo de una sociedad de asumir colectivamente el
mismo y, consecuentemente, la seguridad de todos sus miembros. Sin embargo, esto no se desprende de
manera directa y automática de un marco normativo de tales características, sino que será el resultado de
procesos sociales y culturales que reorienten el sentido general de la política social. Esto demanda el
desarrollo de estrategias de acción que contribuyan a la preservación de las potencialidades del sujeto y a su
valoración como miembro activo de su sociedad, y requiere ser sostenido en la práctica político-profesional
del conjunto de agentes implicados, como realización de una nueva hegemonía.
Pero además, es necesario atender a la consideración que en un marco de derechos y garantías tienen las
necesidades de la reproducción32. Un supuesto posible es que su definición no puede limitarse a aquellas
32
Suele ser de uso corriente la clasificación de las necesidades distinguiendo entre "necesidades sociales" e
"individuales"; "verdaderas" y "ficticias o creadas", etc.; en la misma versión, se atribuye su condición de "históricas",
al cambio y a la diversidad cultural. Dejamos constancia de nuestra disidencia con estas posturas. Afirmamos el carácter
13
ligadas al mantenimiento cotidiano o a la mera subsistencia, sin reducir a las personas -sujetos contextuadosa una primaria condición de ser natural. Por eso, son necesidades de la reproducción de todos los miembros
de una sociedad, todas aquéllas posibles de ser satisfechas en las actuales condiciones del desarrollo de las
capacidades humanas (fuerzas productivas y culturales), que no ponen en riesgo la vida y los recursos en el
planeta, que las comunidades o grupos sociales (en tanto sujetos colectivos) tienen como deseables y
reconocen como positivas para su desenvolvimiento y bienestar, y a las que, en consecuencia, los
individuos pueden aspirar legítimamente, en condiciones equivalentes. Dado este horizonte como
posibilidad, los sujetos son libres de elegir una vida de asceta o de ermitaño.33
Estos supuestos son condiciones de partida y el marco conceptual para la proposición de políticas de diverso
alcance. En lo inmediato, son necesarias políticas eficientes, eficaces y amplias, frente a la problemática de la
sobrevivencia, la que debe ser reparada dando cobertura inmediata a las necesidades urgentes de
alimentación, abrigo, salud y vivienda; y previniendo el deterioro a que lleva el sufrimiento y que deviene
en otras problemáticas sociales difíciles de reparar, tales como el abandono de hogar por parte de los adultos
responsables y de niños que pierden toda contención; la mendicidad, la drogadicción, la delincuencia, etc.
En el mediano plazo deberán revisarse los sistemas de protección atados a la relación salarial y al ahorro
individual, porque potencian la vulnerabilidad de la desocupación y de la falta de ingresos.
En relación al empleo, deberá revisarse la política laboral que dejó planteada el neoliberalismo, para
establecer normativamente las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, que entre otras cosas fije límites a
la intensidad y extensión de la ocupación y restablezca mínimos salariales acordes a las necesidades de la
reproducción.
Respecto al trabajo en general, como condición de participación en la producción social, se requiere dejar de
lado tanto la estrategia de planes de ocupación en puestos transitorios, descalificados y estigmatizantes;
como aquella que supone promover emprendimientos autónomos que son meras actividades de subsistencia.
Una política en este sentido debe ir más allá del subsidio, ya que requiere capacitación, créditos, normas de
competencia y comercialización, etc.; es decir, una política económica dirigida a desarrollar estos mercados.
Finalmente, respecto del campo del trabajo social, aquellas condiciones políticas descriptas en este artículo,
fueron también constrictivas para el ejercicio profesional, cuyos agentes estuvieron fuertemente constreñidos
en su acción en las instituciones sociales.
Sin embargo, es posible reconocer una práctica de resistencia, tanto discursiva como en la labor cotidiana,
fundamentalmente de oposición a los principios morales que propuso el neoliberalismo lo que
potencialmente deja bien ubicada la profesión para participar en la recreación de los lazos de comunicación y
entendimiento, fundamentalmente a nivel de la vida cotidiana de los grupos sociales y comunidades. Queda
por verse, no obstante, la capacidad de incidencia del trabajo social en la definición de alternativas de
políticas sociales integrales (es decir, que articulen los múltiples sectores en que se fragmentan las
intervenciones sociales del Estado) y que tendencialmente contribuyan a producir relaciones sociales
horizontales y solidarias, entre sujetos capaces de proyectar su vida en condiciones de mayor autonomía y de
participar reflexivamente en la vida política.
En las actuales circunstancias, de agudización extrema de la pobreza y vigencia de innumerables expresiones
de la problemática social, la perspectiva del Trabajo Social deberá articularse entre dos dimensiones,
histórico-social de las necesidades por su correspondencia con la naturaleza de las relaciones de producción y las
características del régimen social de acumulación y legitimación.
33
Así, por ejemplo, las comunidades de gitanos no pueden estar obligados a abandonar sus carpas comunitarias o a
amueblar las casas que adquieren. Pero nadie puede verse obligado a una vida de nómade por no tener otra opción para
acceder a los recursos corrientes de la vivienda y el abrigo. Somos concientes de que estas son situaciones de simple
resolución teórica. No se resuelve así de sencillo la escolarización de los cuáqueros, por ejemplo. Pero se ha obviado
con demasiada facilidad y frecuencia este aspecto del problema en el debate político filosófico acerca de la ciudadanía y
la justicia distributiva. Parece obvio recordar que la distribución de los recursos para la vida depende menos del
volumen que de las decisiones políticas. Puede mirarse el problema desde el punto de vista inverso: la escasez tampoco
se distribuye de manera equitativa.
14
íntimamente relacionadas: la situación estructural del país y la diversa gama de problemas sociales que
emanan de la misma y que requieren urgente atención.
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15
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