Economía del nacionalismo y secesión FRANCISCO CABRILLO n su ensayo Nationality, Lord Acton no Las explicaciones de este fenómeno son muy tenía empacho en declarar diversas y, probablemente, todas tienen algo de abiertamente que "El nacionalismo razón. En países de tan larga historia, de representa un paso atrás en la historia; lenguas y culturas tan diferentes, es lógico que, sus objetivos no son ni la libertad ni la prosperidad; en determinadas situaciones y en particulares y sacrificará ambas cosas a la imperativa necesidad circunstancias, las peculiaridades primen sobre de hacer que la nación sea el molde y la medida el patrimonio y el pasado común; y mucha del Estado". Estas frases fueron escritas en 1862, gente piense que las cosas irán mejor si se es decir en un momento en el que tales ideas separan de los pueblos con los que durante parecían ir en contra de la corriente de la algún tiempo —a veces muchos siglos— han historia. Pero Lord Acton tenía razón. Sus compartido la nacionalidad. palabras resultaron acertadas entonces y Pero la complejidad del fenómeno no es «Puede afirmarse, como regla vuelven a serlo de nuevo ahora cuando, para excusa para que hasta el momento general, sean tanque cuanto sorpresa de muchos, el nacionalismo se ha escasos los estudios serios realizados sobre el y abierta al más libre convertido otra vez en uno de los problemas renacimiento del nacionalismo. comercio Tengo la exterior es una capitales de Europa. Algunos de los Estados impresión de que en el debateeconomía actual los la cuestión de la creados en el Este del continente tras la Primera argumentos pasionales siguen predominando nacionalidad tiene menos Guerra Mundial han saltado en pedazos; la sobre la razón y de que corremos el riesgo de importancia.» desintegración de la Unión Soviética ha roto la perdernos en discusiones imposibles de resolver unidad de territorios que habían formado parte con argumentos objetivos — por ejemplo, del mismo Estado desde mucho tiempo antes de ¿son los musulmanes bosnios una nación 1917; y en España los quinientos años en distinta de la que forman los serbios bosnios? común de las diversas o ¿son Castilla y Galicia regiones que forman el país dos naciones «El nuevo nacionalismo son puestos en cuestión, diferentes?— y que a económico no se identifica mientras se escribe una ninguna parte nos llevan. La ya con los intereses de una nueva historia cuyo principal cuestión clave, en mi opideterminada nación de las objetivo parece ser nión, no es tanto que componen nuestro actual acomodarse a los programas determinar si existen o no mundo político.» políticos de algunos de causas "objetivas" para el nuestros actuales nacionalismo o la secesión gobernantes regionales. —en el caso de Estados multiculturales o multilingües— como explicar cuá- E les son las circunstancias que hacen que el problema surja en unos países y no en otros; y en unos momentos históricos y no en otros. Es decir, saber por qué se han desintegrado Estados como la Unión Soviética o Yugoslavia y no, por ejemplo, Suiza, nación en la que conviven lenguas y culturas tan diferentes como la alemana, la francesa y la italiana y en la que ninguno de sus cantones parece mostrar el menor interés en separarse de la Confederación. Podrán alegarse razones históricas de todo tipo, sin duda. Pero esta es una explicación muy pobre. Me gustaría avanzar la tesis de que también en esta cuestión la economía tiene mucho que decir. Y no sólo en lo que se refiere al hecho evidente de la existencia de regiones ricas y pobres. O de regiones que se consideran agraviadas porque, a través de los presupuestos del Estado, transfieren rentas a otras de renta más baja. El tema tiene mucha mayor profundidad. En el sigo XIX el nacionalismo económico tenía como objetivo la consecución de una política económica "nacional", entendiendo por tal aquella que tomara como unidad de acción el grupo nacional y excluyera a cuantos se encontraran fuera de la unidad económica así definida. Si las decisiones políticas no eran universales, sino restringidas a un país determinado, las decisiones económicas no tendrían por qué ser más universales. El comercio, por ejemplo, debería ser libre para quienes constituían la nación, pero no tendría por qué serlo para quienes no formaban parte de ella. Se entiende así que el tema de la libertad en el comercio internacional fuera uno de los puntos claves que separaban las visiones cosmopolitas, como la que defendían los economistas clásicos, de los programas proteccionistas, como los que defendían los historicistas alemanes. El papel atribuido al Estado era también muy diferente para unos y otros. Mientras para los primeros, la economía era algo que dependía f undament al ment e de l as decisiones individuales de los empresarios y los consumidores y el gobierno debería limitarse a facilitar su actuación en las mejores condiciones posibles, los nacionalistas atribuían al sector público un papel mucho más relevante en la vida económica en cuanto representante colectivo de los intereses de una determinada nación, como grupo separado y específico. Puede afirmarse hoy, sin embargo, que, con muy escasas excepciones, este tipo de nacionalismo ha perdido su sentido. El nuevo nacionalismo económico no se identifica ya con los intereses de una determinada nación de las que componen nuestro actual mundo político. La globalización mundial de la economía simplemente no permite tal cosa. El proteccionismo se plantea, en cambio, a una escala mucho más amplia y se refiere, por lo general, no a naciones concretas, sino a grupos de naciones que constituyen áreas económicas a veces muy amplias. Pero el fenómeno original de nuestros días consiste en que dentro de esas áreas económicas extensas toman cuerpo nuevos nacionalismos cuyo objetivo no es tanto la independencia o la autarquía económica como la creación de nuevas unidades políticas integradas en regiones económicas amplias. El análisis económico del nacionalismo debe, por tanto, orientarse por vías distintas del estudio tradicional de las políticas económicas proteccionistas y nacionalistas del siglo XIX. En los últimos años algunos economistas liberales relevantes se han pronunciado claramente en favor del derecho de secesión como condición importante de una constitución que ofrezca garantías sólidas del respeto de los derechos de sus ciudadanos. El premio Nobel James Buchanan, por ejemplo, ha defendido recientemente esta idea. Y, haciendo una aplicación de ella a la historia norteamericana, ha explicado la Guerra de Secesión de su país como una consecuencia de la ruptura del contrato constitucional que, en su opinión, llevaron a cabo el presidente Lincoln y los políticos del Norte al recurrir a la fuerza para mantener la Unión; y ha llamado la atención reguladores y dirigistas la pertenencia a una u sobre el hecho de que, seguramente, los estados otra organización política y la sumisión a unas del Sur habrían mostrado mucho menos determinadas normas u otras resulta interés por la secesión si el Norte hubiera fundamental para los ciudadanos y las aceptado una política económica más liberal empresas. La diferencia básica radica en el y menos restrictiva del comercio exterior hecho de que, en una economía libre, las que la que realmente se aplicó, con claros decisiones fundamentales están en manos del perjuicios para los estados que más tarde individuo, y el problema político consiste formarían la Confederación. Las implicaciones básicamente en la elección de la gestión más que esta idea podría tener para la futura unión eficiente para la administración pública. En política europea son claras. Por una parte, parece una economía fuertemente regulada e interque los nuevos textos constitucionales europeos venida, en cambio, la pertenencia a una u otra que han de redactarse a partir de 1996 nación puede afectar a la vida diaria de deberían incluir expresamente el derecho cada ciudadano y a la existencia misma de de secesión de los que hoy multitud de empresas. «No es extraño, que sea en son Estados miembros de la Una economía libre, pobre países cuya economía no Unión Europea. Por otra, o rica, permite todo tipo de sólo funciona mal sino que habría que tener presente actividades económicas, además está sometida a la que cuanto más intensa sea con las únicas restricciones regulación discrecional del la regulación de las de las condiciones —previapoder político donde las economías europeas por la mente conocidas— de las tendencias a la disgregación autoridad comunitaria y características del país, la sean mayores.» cuanto más elevadas sean existencia o no de determilas transferencias de renta nados factores de producde unas naciones a otras, ción, sus costes, etc. Pero mayores serán los incentiuna economía regulada — vos de determinados países a separarse del pobre o rica— permite sólo hacer lo que la proyecto común. autoridad decide que se Este tipo de análisis en los que la economía puede hacer y en la «Cuanto mayor sea el grado de desempeña un papel protagonista puede ser forma en que juzga más integración económica también una vía interesante para encontrar conveniente que se dentro de un país, más una respuesta al problema antes planteado haga. La única elevado será el coste de la sobre las circunstancias que explican en escapatoria posible es secesión para cada una de momentos determinados la aparición de abandonar o el país... o sus regiones.» movimientos separatistas dentro de países que desbancar a la autoridad parecían tener un cierto grado de cohesión y existente mediante solidez. Puede afirmarse, como regla general, una toma directa del que cuanto más libre y abierta al comercio poder o mediante la exterior es una economía la cuestión de la secesión de aquellas nacionalidad tiene menos importancia. Por el regiones cuyos grupos sociales más influyentes contrario, como acertadamente apuntaba Mises se consideren perjudicados por la política del hace ya mucho tiempo, la pertenencia a una u poder central. No es extraño, por tanto, que otra nación es relevante precisamente por la sea en países cuya economía no sólo gran cantidad de actividades que los funciona mal sino que además está sometida a Estados han pasado a desempeñar en el siglo la regulación discrecional del poder político XX. En efecto, en un mundo de Estados donde las tendencias a la disgregación sean mayores. Aunque el nacionalismo, como afirmaba Acton, tiene mucho de paso atrás en la civili zación humana y de regreso a aquello que Bertrand Rusell denominaba "el mito de la tribu", es preciso buscar, bajo la retórica, los intereses de las personas y los grupos sociales que consideran que la secesión puede resultarles más conveniente que el mantenimiento del Estado al que pertenecen. En otras palabras, aunque la experiencia histórica nos muestra el grado terrible de irracionalidad al que pueden llegar los nacionalismos, cuesta creer que la lógica y la defensa del propio interés —que los economistas seguimos considerando tan importantes para entender el sentido de la acción humana— desaparezcan totalmente de los procesos de decisión política. Un ciudadano racional, cuando opte entre votar por la continuación de la estructura política en la que está integrado o por la creación de otra más reducida mediante la secesión, valora necesariamente los costes y los beneficios que a él, a su familia y a su grupo social más próximo pueden suponerles un cambio de esta naturaleza. Entre los beneficios destaca, sin duda, la ventaja básica de todo proceso de descentralización económica, la posibilidad de una mejor asignación de recursos en una comunidad más reducida y homogénea. Entre los primeros, en cambio, es fundamental la reducción de las dimensiones del mercado a la que se enfrenta el grupo secesionista. La vieja idea de Adam Smith de que el tamaño del mercado determina el grado de la especialización y, por tanto, el nivel de eficiencia y el bienestar económico, sigue plenamente vigente. En un mercado pequeño se reducen, además, sustancialmente las posibilidades de competencia, lo que no hace sino contribuir al deterioro de la productividad y a la elevación de los costes; todo lo cual dificulta en buena medida las posibilidades de supervivencia en un mercado internacional cada día más abierto y complejo. Resulta claro, por tanto, que cuanto mayor sea el grado de integración económica dentro de un país, más elevado será el coste de la secesión para cada una de sus regiones. Y cuanto mayor sea el grado de integración económica con otros Estados menor será tal coste, si la región no se aisla del área económica amplia de la que su país formaba parte. Por ello la secesión política de una región conservando las ventajas de una unión económica supranacional previa —la Unión Europea, por ejemplo— tendría costes para la región separatista mucho más bajos que si tal integración supranacional no existiera. Pero, naturalmente, los incentivos para separarse serían también menores, ya que el nuevo Estado seguiría sin poder tomar decisiones sobre muchas cuestiones fundamentales que le afectan, como ya sucedía antes de la secesión. No es extraño, por tanto, que en esta línea vayan las propuestas de algunos de los grupos separatistas que existen en España. Su objetivo no parece ser, salvo excepciones, la completa independencia económica —idea hoy simplemente disparatada— sino el mayor poder que les ofrecería la creación de un nuevo Estado, mientras conservan las ventajas que les supone pertenecer a la Unión Europea. Llegados a este punto hay que volver a la pregunta fundamental de cuáles son las causas que pueden dar origen a la secesión; o, en términos más claros, a la cuestión de a quién beneficiaría tal separación. Para contestar esta pregunta es preciso profundizar un poco más en la naturaleza de los procesos de decisión política. No hacerlo equivaldría a aceptar que los procedimientos democráticos son garantía suficiente para que en una determinada comunidad política las decisiones de la mayoría de la población sean las que determinan el comportamiento de sus gobiernos. Hoy sabemos muy bien, sin embargo, que esta idea del gobernante como representante altruista de los intereses colectivos de los ciudadanos es no sólo ingenua, sino también falsa. La teoría de la elección pública nos ha enseñado, en efecto, que en las decisiones políticas hay que buscar algo más que la expresión de las nantes y burócratas locales, que dejan de estar preferencias del votante. Generalmente quien subordinados al antiguo poder central. Y gobierna se mueve más por intereses que por mayores posibilidad e s d e l o g r a r r e n t a s sentimientos, aunque a menudo disfrace mediante una nueva política económica para aquéllos bajo el ropaje de éstos. Para entender los grupos sociales que tienen influencia nuestro problema es preciso, por tanto, tener en sobre aquéllos. Cuando no se puede ejercer el cuenta cuáles son los objetivos de los grupos que poder en un país grande, el control de uno tienen o buscan el poder político, entendido este pequeño puede ser una política de segundo término en su sentido amplio, es decir no óptimo. Las regulaciones y restricciones a la limitado al gobierno estrictamente, sino inclulibertad económica de todo tipo —regulación del yendo en él todo el complejo aparato burocomercio, limitación de horarios, trabas a una crático que sirve de base a la acción del Estado. ley de arrendamientos urbanos que restablezca No es difícil observar, desde este punto de los más elementales principios de la economía vista, que el grado alcanzado por la de mercado en el sector inmobiliario, etc.—, intervención del Estado y la regulación de la que desde hace tiempo ha venido defendiendo economía es un factor muy relevante a la hora de un partido supuestamente liberal como el que analizar cuál será el comportamiento de los hoy gobierna Cataluña, están en la mente de gobernantes de una determinada región a la todos. hora de optar o no por la secesión. Un sistema Resulta interesante observar cómo para los intervencionista y regulador ofrece, en efecto, a políticos, la prensa y la opinión pública estos las élites gobernantes locales mayores incentivos deseos de los gobernantes regionales de apropara buscar la secesión que una economía de libre piarse los organismos estatales de regulación e mercado. Este segundo efecto de la intervención son algo indisolublemente ligado a regulación actúa en la la autonomía política. Se misma dirección que el dice así, por ejemplo, que a «Un sistema intervencionista y primero; es decir, si para los algunos políticos regionales regulador ofrece, en efecto, ciudadanos y las empresas la les gustaría tener un I.N.I. o a las élites gobernantes cuestión de la nacionalidad un banco central en su locales mayores incentivos es relevante principalmente propia autonomía. Ignoro si para buscar la secesión que por la enorme influencia que tales proyectos están una economía de libre en sus vidas y en sus realmente o no en la mente mercado.» actividades tiene el Estado de algunos presidentes regulador, también para los regionales. En un país en el políticos la posibilidad de que se ha llegado a secesión adquiere relevancia proponer incluso el por el enorme poder discrecional que pueden establecimiento del control de cambios en llegar a conseguir. En otras palabras, en un Andalucía para impedir que los capitales sistema intervencionista lo que hay locales financien la inversión en otras zonas fundamentalmente detrás de más ricas del país, tales «En un sistema la nueva bandera y el himno propuestas resultan incluso intervencionista lo que hay del país recién creado es el moderadas. Lo fundamentalmente detrás de logro de mayores ámbitos la nueva bandera y el himno de poder para los goberdel país recién creado es el sorprendente no es que un harían crecer su influencia y logro de mayores ámbitos de político defienda la creación su poder de decisión. Lo llapoder para los gobernantes y de tales organismos, que mativo es que se piense que burócratas locales.» mayor autonomía significa necesariamente la creación de nuevos organismos reguladores a escala regional y nadie se plantee, en primer lugar, si tal regulación es realmente precisa; y, en segundo lugar, en el caso de que realmente lo fuera, si el ámbito óptimo de actuación de tales organismos es el regional, el estatal o el supranacional. Aunque parezca prosaico y poco patriótico, lo que realmente debería interesar a la mayor parte de los habitantes de una determinada región no es cambiar la soberanía de un Estado grande por la de uno pequeño, si este último va a seguir regulando su vida y sus negocios como lo hacía el primero y no garantiza una asignación más eficiente de los recursos. Su objetivo debería ser, más bien, conseguir para sí mismos una organización económica eficiente que les permita la mayor autonomía de acción posible. Y para ello nada mejor que poner límites a la estructura política que los gobierna. Para quienes no somos nacionalistas, el color de la bandera que permita conseguir tal cosa es lo menos importante. ¿Hay peligro de secesión en la España actual? En mi opinión, se podría llegar a una situación muy difícil en el momento en el que las tendencias pasionales de los nacionalistas de algunas de nuestras regiones fueran utilizadas como instrumento de acción por los grupos de interés que consideran que obtendrían ventajas particulares de la creación de un nuevo Estado. En otras palabras, si llegara a tomar forma una alianza entre los gobiernos y las burocracias regionales, por una parte, y los grupos económicos locales más importantes, por otra, que decidiera excitar los sentimientos patrioteros de una parte de la población en su propio beneficio. No parece que, hoy por hoy, estemos cerca de esta situación, por los enormes costes que la ruptura supondría. Pero la previsible difícil situación de la economía española a medio plazo y las propias políticas de transferencias de rentas impulsadas por el poder central y por algunas de las regiones españolas podrían crear incentivos para la secesión. En tal caso, las diferencias culturales, la bandera y el himno serían una buena excusa.