” Abg. Boris Yovani Ramos Villegas Abg. Juan Carlos Vásquez Terrones

“ANÁLISIS A LA UNIFICACIÓN AL REGISTRO INMOBILIARIO”
Abg. Boris Yovani Ramos Villegas
Abg. Juan Carlos Vásquez Terrones
SUMÁRIO: I. INTRODUCCIÓN.
II. LA SEGURIDAD JURÍDICA
2.1.
ELEMENTOS DE LA SEGURIDAD JURÍDICA. 2.2. CLASES DE SEGURIDAD
JURÍDICA. III. REGISTROS PÚBLICOS. 3.1. PUBLICIDAD REGISTRAL. 3.2.
CREACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS: LEY 27755. IV. COFOPRI Y EL
REGISTRO PREDIAL URBANO ANTES DE LA LEY 27755 Y SIMPLIFICACIÓN
ADMINISTRATIVA. V. REGISTRO PREDIAL URBANO: DESREGULACIÓN Y
SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA. 5.1. CRÍTICA A LA LEY 27755 QUE
CREA EL REGISTRO DE PREDIOS. 5.2. ASPECTO FAVORABLE DE LA LEY
27755.
5.3. ASPECTOS DESFAVORABLES DE LA LEY 27755. VI.
CONCLUSIÓN VII BIBLIOGRAFÍA.
Resumen:
La presente investigación pretendido analizar los dispositivos legales que originaron la
unificación de los registros inmobiliarios; es decir, el problema jurídico está constituido
por la necesidad de determinar si la creación del Registro de Predios, resultado de la
unificación del Registro de la Propiedad Inmueble, Registro Predial Urbano y la
Sección Especial de Predios Rurales, presenta aspectos favorables y desfavorables,
los mismos que deben ser considerados por sus implicancias en la seguridad jurídica
Es necesario que el Estado cree las garantías que permitan institucionalizar el
derecho. Es la inscripción del derecho de propiedad en un registro público el medio el
medio a través del cual el derecho trasciende su condición de tal y se convierte en una
garantía institucional para la creación de riqueza y por ende, para el desarrollo
económico de las sociedades, tanto a nivel individual como a nivel colectivo”.
El Registro tiene por objeto publicitar la situación jurídica de los inmuebles en general.
Es, así, de suma importancia para todos, toda vez que: “Es la institución jurídica
creada por el estado, en el cual se inscriben o anotan todos aquellos actos o
contratos, que habiendo cumplido con la formalidad (instrumento notarial – Escritura
pública) establecida por la ley o la naturaleza del acto o contrato, o instrumento
privado (determinado por la ley), buscan garantizar sus derechos frente a terceros”.
El Registro de Predios nació oficialmente en el Perú con la promulgación de la Ley
27755, publicada el 15 de Junio del 2002 en “El Peruano”, ley que precisa que el
Registro de Predios estará integrado por el Registro de la Propiedad Inmueble, el
Registro Predial Urbano y la Sección Especial de Predios Rurales. La
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos - SUNARP, integrará
progresivamente, en un solo registro, bajo un solo sistema y técnica registral, al
Registro de la Propiedad Inmueble, Registro Predial Urbano y a la Sección Especial de
Predios Rurales.
El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad
llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos
entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la
banca privada; la Ley 27755 o Ley que Unifica los Registros Inmobiliarios; debe
establecer un procedimiento mas simplificado y de bajo costo, para el acceso de la
población de escasos recursos a los Registros Públicos a fin de regularizar sus
declaratorias de fábrica. El impacto económico de la unificación de los registros
inmobiliarios en el Departamento de Lambayeque, Distrito y Provincia de Chiclayo no
ha sido positivo, por lo tanto, y sobre la base de ello, recomendamos un tratamiento
diferenciado para la población de escasos recursos, sin vulnerar el derecho al trato
igualitario en cuanto a la seguridad jurídica. Todo esto denotó la existencia de
empirismos aplicativos y empirismos normativos en la la Ley 27755 o Ley que Unifica
los Registros Inmobiliarios.
I. INTRODUCCIÓN
Nuestro país habiendo adoptado una economía de mercado, es exigencia del sistema
una fluidez en el tráfico patrimonial, particularmente de bienes inmuebles, el cual no
debe llevarse a cabo de manera desordenada o caótica, sino dentro de un marco
normativo que haga efectiva una plena seguridad jurídica a todos los ciudadanos y que
a su vez facilite el acceso a la formalización de la propiedad lo cual redundará en un
aumento de las inversiones nacionales y extranjeras en nuestra recesada economía.
La propiedad informal para Sánchez Jiménez señala que, “en la gran mayoría del
llamado tercer mundo, se han desarrollado formas de tenencia de tierra que no se
ajustan a la legalidad existente en cada país. Así con el crecimiento demográfico,
sumado a los procesos de industrialización, las expectativas de un mejor nivel de vida,
y el deterioro de los términos de intercambio entre las ciudades y el campo,
ocasionaron un importante movimiento migratorio del campo a la ciudad que
desbordaron a estas últimas”. Se puede citar como referencia a los asentamientos
informales que rodean las ciudades, en el Perú se les llama Pueblos Jóvenes.
Hernando De Soto sostiene en “El Misterio del Capital” que “los habitantes pobres de
estos países (tercer mundo – Perú), la gran mayoría si tiene casas, pero la mayoría
de ellos no cuenta con los medios de representar su propiedad y crear capital. Tienen
casas pero no títulos, cosechas pero no certificados de propiedad, negocios pero no
escrituras de constitución ni acciones que permitan a sus activos llevar una vida
paralela en el mundo del capital. La falta de estas representaciones esenciales explica
por que personas que se han adaptado a todo otro invento occidental, desde el
bolígrafo hasta el reactor nuclear, no han podido producir capital suficiente para hacer
funcionar su capitalismo local. Este es el misterio del capital”. Así mismo, Hernando De
Soto, señala que, “la propiedad formal proporciona el proceso, las formas, y las reglas
que fijan activos en condiciones que nos permiten realizarlas como capital activo. El
sistema de propiedad formal es la planta hidroeléctrica del capital. Es el lugar donde
nace el capital”. El potencial económico que existe en la propiedad no formal en
nuestro país es tremenda y no se debería escatimar esfuerzos a efectos de conseguir
en el futuro no muy lejano la formalización de la propiedad estableciéndola como
sistema. El proceso de adquisición de la propiedad informal que se origina en los así
llamados Pueblos Jóvenes es inverso al que se desarrolla en la propiedad formal. Esto
implica la necesidad de modificar el procedimiento tradicional de reconocimiento y
registro de derechos, creando nuevas instituciones y procedimientos pero con las
mismas garantías que la propiedad formal ofrece. Por lo expuesto, y tomando en
consideración que la certeza de la propiedad y la legitimidad reconocida a su titular
son dos pilares fundamentales en que descansan el trafico patrimonial.
II. LA SEGURIDAD JURÍDICA:
La seguridad constituye uno de los fines generales del Derecho. La relación existente
entre seguridad, justicia y Derecho ha sido enfocada desde diversas perspectivas.
Cuenca Anaya, citado por Gonzáles Loli, al respecto señala que, el Derecho no ha
nacido en la vida humana por virtud del deseo de rendir culto u homenaje a la idea de
justicia, sino para colmar la ineludible necesidad de seguridad y de certeza en la vida
social”. En este contexto, surge la seguridad jurídica. Para Alzamora Valdez,
constituye sentido de estabilidad que ofrece al individuo la sociedad al apreciar su
conducta”.1 Por su parte, Diez-Picazo define la seguridad jurídica como la
asequibilidad, conocimiento y certidumbre del sistema normativo aplicable a una caso
o a una situación determinada, de tal manera que se puedan predecir o pronosticar,
con algún fundamentos, los resultados o las consecuencias que de la situación puedan
derivar.2 Balarezo Forttini define la seguridad jurídica como el conocimiento que cada
uno tiene sobre las consecuencias de cualquier acto realizado, los efectos de una
norma o los límites de su esfera de actuación.3 Por nuestra parte, definimos la
seguridad jurídica como la certeza que deben tener los miembros de una sociedad de
que el sistema jurídico que regula sus relaciones va a proteger eficazmente sus
derechos, o que su conflicto de intereses o incertidumbre jurídica pueden resolverse
con cierto grado de predictibilidad.
2.1. ELEMENTOS DE LA SEGURIDAD JURÍDICA.
La seguridad jurídica no surge mágicamente o de modo espontáneo a partir de que se
ha expedido oficialmente por el órgano legislativo una declaración escrita (por más que
ésta, al igual que el Estado, sea una precondición); su existencia real emana de la
conjugación de diversos elementos que se traducen objetivamente en una situación o
circunstancia concreta. La seguridad jurídica, grosso modo, es básicamente producto
de la existencia e interrelación de tres factores:
a) Una norma sustantiva, compuesta por disposiciones vigentes que reconozcan
derechos o establezcan obligaciones;
b) Una norma adjetiva, representada por procedimientos y reglas que hacen posible
la instrumentación y aplicación de la norma sustantiva, y
c) Órganos estatales encargados de la aplicación de las mismas en lo que se conoce
como el proceso de impartición de justicia.
El orden y la paz pública en el campo dependen de la eficacia intrínseca de cada uno
de estos factores y del grado de armonía con que funcionalmente se entrelacen. No es
aventurado aseverar que, al igual que las circunstancias económicas, en ellos
descansa en mucho la gobernabilidad de una nación. En ese sentido, para que en un
ámbito cualquiera predomine una atmósfera de seguridad es menester que dichos
factores se acerquen lo más posible a su paradigma ideal, el cual sostiene que la
norma sustantiva debe ser general, abstracta e impersonal pero, esencialmente, justa;
la norma adjetiva debe establecer reglas instrumentales y procedimientos sencillos,
expeditos y transparentes, y el órgano estatal debe ser responsable, especializado e
ALZAMORA VALDEZ, Mario.- “Introducción ala Ciencia del Derecho”. Décima Edición. Editorial y
Distribuidora de Libros S.A. Lima – Perú. 1987. Págs. 297-298.
2 DIEZ-PICAZO, Luis.- “Fundamentos del Derecho Civil Patrimonial”. Volumen Primero. Introducción.
Teoría del Contrato. Quinta Edición. Editorial Civitas. Madrid – España. 1996. Pág. 53.
3 BALAREZO FORTTINI, Juan Ramón.- “La publicidad registral como mecanismos de seguridad jurídica.
Concepto y Características. Presunción de conocimiento y producción de efectos jurídicos”. Artículo
publicado en “Derecho Registral”. Primeras Jornadas Preparatorias del Primer Congreso Nacional de
Derecho Registral. Segunda Edición. Gaceta Jurídica Editores. Lima – Perú. Noviembre – 1998. Pág. 47.
1
imparcial, lo que significa, ante todo, honesto. La más mínima desviación de dicho
modelo normativo desemboca en estados o circunstancias concretas de inseguridad
jurídica, en sus sentidos objetivo y subjetivo, propiciando injusticias que en un
descuido pueden conducir a desórdenes sociales Cabe comentar que cuando las
normas sustantivas son esencialmente injustas, por mucho que los procedimientos
sean eficaces y el aparato público encargado de aplicar el derecho positivo sea lo más
honesto y especializado posible, o a la inversa, de poco sirve una norma sustantiva
justa y reglas instrumentales ágiles en manos de un órgano estatal corrupto. La
diferenciación de estos tres factores es tan clara que cada uno de ellos es
competencia de diferente disciplina.
2.2. CLASES DE SEGURIDAD JURÍDICA.
La seguridad jurídica presenta dos aspectos complementarios entre sí, uno objetivo y
otro subjetivo
A. Seguridad Jurídica Objetiva.
Según Delos es “La garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus
derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le
serán asegurados por la sociedad, protección y reparación. En otros términos, está en
seguridad aquél que tiene la garantía de que su situación no será modificada sino por
procedimientos societarios y por consecuencia regulares”.4 La seguridad jurídica
desde la perspectiva objetiva configura un estado de cosas en un orden social dado,
es decir, lleva implícita la existencia de una organización de hecho, la cual pretende
concretar otra situación real: la integridad de las personas y de los bienes de los
individuos. Asimismo, para Pina Rafael y Larrañaga José La concepción objetiva, que
es la más generalizada, ha sido denominada por la doctrina como Seguridad por
medio de Derecho, habiendo obtenido tal aceptación que algunos diccionarios
jurídicos definen la seguridad jurídica bajo tal óptica como “La garantía que representa
la organización estatal en orden al mantenimiento del derecho y a la consiguiente
protección del individuo.”5 La definición objetiva parte de la existencia previa de
condiciones materiales dadas, es decir, la prevalencia de un determinado orden
jurídico y de un aparato público al que se le confía su aplicación.
B. Seguridad Jurídica Subjetiva
Para Delos es aquella en que “la seguridad por medio del derecho conduce a la
cristalización de un hecho psicológico cierto, impulsor de una sensación colectiva, de
un sentimiento de la sociedad, que propicia el mejor desarrollo del hombre. La
convicción que tengo de que la situación de que gozo no será modificada por la
violencia, por una acción contraria a las reglas y los principios que rigen la vida
social”.6 La seguridad jurídica desde la perspectiva subjetiva debe entenderse como
una certidumbre del Derecho; es decir, como la certeza de que cualquier eventual
atentado contra el patrimonio o la vida serán efectivamente conjurados por la sociedad
y la organización estatal. Esto implica, desde luego, la confrontación del individuo con
el entorno social objetivo que lo envuelve. Esto es, se requiere la perceptibilidad cierta
del Derecho, de la norma jurídica y de su aplicación al caso concreto. De otra suerte,
tal certidumbre no pasaría de ser un mero dogma o una simple creencia. Briseño
DELOS, José T.- “Los fines del Derecho: bien común, seguridad, justicia”. Editorial Imprenta
Universitaria. México. 1975. Pág. 47.
5 PINA, Rafael y LARRAÑAGA, José.- “Diccionario Jurídico”. Editorial Porrúa. México. 1978. Pág. 347.
6 Idem (9) Pág. 48.
4
Sierra al respecto señala que “La certeza permite, en los sistemas de derecho escrito,
constatar o confrontar documentalmente la existencia de la norma. Tener certeza es
conocer la existencia de una norma jurídica, pero tener la seguridad es saber
probadamente su sentido positivo. En innumerables ocasiones el mismo precepto es
aplicado en sentidos diferentes, lo que produce certeza de su ser e inseguridad de su
significado.”7
Por otra parte, Theodor Geiger clasifica la seguridad jurídica en dos dimensiones
diferentes: a)Como seguridad de orientación o certeza del ordenamiento, y, b)Como
seguridad de realización o confianza en el ordenamiento.8
a) Como seguridad de orientación o certeza del ordenamiento.
Se puede decir que ésta existe cuando se conoce cabalmente el significado del
contenido y sentido de lo que se establece en una norma, lo que equivale a un “saber
a que atenerse”; según sus palabras: “Yo sé qué tipo de acción esperan o no esperan
de mí los otros, y sé también qué conducta he de esperar o no de los demás. Sé con
claridad qué tipos de acciones y en qué situaciones por mi parte y por parte de los
otros, están libres de riesgo en un sentido absolutamente definido, a saber, libres de
riesgo de arrastrar tras de sí los inconvenientes sociales del tipo denominado “reacción
pública”. En resumen y dicho popularmente: conozco mis deberes y mis derechos. No
obstante, si las leyes son imprecisas, complicadas, rápidamente cambiantes; si las
competencias de los órganos de la administración no están claramente circunscritas y
la práctica de los tribunales es variable, me encuentro en la inseguridad de orientación:
no sé con qué conducta caigo en la zona de riesgo social.
b) Como seguridad de realización o confianza en el ordenamiento.
La seguridad de realización o confianza en el ordenamiento existe cuando se tiene la
certidumbre de que lo dispuesto en la proposición normativa habrá de aplicarse en
caso de que alguien incurra en la hipótesis prevista por la misma. En consecuencia, se
dice que existe falta de seguridad jurídica cuando la legislación: “Deja al criterio de los
órganos de la administración un margen de libertad demasiado grande, de tal manera
que nadie sabe de antemano qué clase de decisión prefiere tomar la autoridad en un
caso particular. Pero la inseguridad jurídica surge también si se acumulan demasiadas
y complicadas disposiciones legales respecto de un hecho, de modo que ‘nadie las
conoce ya a fondo’, o si las disposiciones referidas a un hecho son modificadas
rápidamente varias veces, de tal forma que los ciudadanos no tienen tiempo de
acostumbrarse a una situación jurídica y de ser versados en ella”.9
III. REGISTROS PÚBLICOS.
La Sunarp, “es un organismo descentralizado autónomo de Sector Justicia y ente
rector del Sistema Nacional de los Registros Públicos, y tiene entre sus principales
funciones y atribuciones el de dictar las políticas y normas técnico - registrales de los
registros públicos que integran el Sistema Nacional, planificar y organizar, normar,
dirigir, coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de actos y contratos en los
Registros que conforman el Sistema”.10 Suele también definirse que, “es una
institución establecida para dar seguridad al tráfico jurídico tanto en las relaciones
BRISEÑO SIERRA, Humberto.- “Derecho Procesal”. Volumen II. Cárdenas Editor. México. 1969. Pág.
90.
8 GEIGER, Theodor.- “Estudios de Sociología del Derecho”. Fondo de Cultura Económica. México. 1983.
Págs. 91-93.
9 Idem (13) Pág. 93.
10 SUNARP, artículo citado en: http://www.sunarp.gob.pe/faq2.asp
7
entre particulares, como entres estos y las empresas y estas entre si”11. Esa seguridad
es el valor añadido que da a la inscripción o anotación preventiva de todos aquellos
actos y contratos, los cuales constituyen asientos de carácter principal, los accesorios
son las cancelaciones y las notas marginales, que pueden afectar tanto a las
inscripciones como a las anotaciones preventivas, y además los asientos de
presentación. Entonces podemos definir a los Registros Públicos, como una oficina
pública en que un funcionario, debidamente autorizado y de acuerdo a ley, da fe de
determinados actos en relación con sus atribuciones. En especial, Registros Públicos
es una institución Técnico - Jurídico autónoma destinada a contener la publicidad de
las inscripciones, de los actos, resoluciones judiciales, administrativas y demás que
determina la ley, con el objeto de garantizar el derecho de los usuarios y terceros.
Objeto de los Registros Públicos.
El Registro tiene por objeto publicitar la situación jurídica de los inmuebles en general.
Es, así, de suma importancia para todos, toda vez que: “Es la institución jurídica
creada por el estado, en el cual se inscriben o anotan todos aquellos actos o
contratos, que habiendo cumplido con la formalidad (instrumento notarial – Escritura
pública) establecida por la ley o la naturaleza del acto o contrato, o instrumento
privado (determinado por la ley), buscan garantizar sus derechos frente a terceros”.
De lo expuesto se colige que el efecto fundamental de la inscripción consiste en
amparar los derechos de quienes adquieren apoyándose en los asientos del Registro,
y de sus antecedentes y precedentes registrales acogiéndose a él contra todos erga
omnes. Por otro lado, permite conocer haciendo uso de la publicidad registral ya sea
mediante las búsquedas o certificaciones que emiten los registradores de quién es el
propietario de una propiedad inmobiliaria determinada, así como si ésta se halla o no
libre de cargas (hipotecas, embargos, etc.), lo que constituye una información
fundamental si se tiene interés en comprarla o realizar cualquier operación con la
misma. Facilita el crédito tanto al propietario del inmueble, que obtendrá sin grandes
dificultades, como al que presta, quien tendrá con la hipoteca la plena seguridad de
recobrar lo que prestó. Colabora, en definitiva, de forma decisiva en la circulación de la
riqueza del país, dotando de seguridad a las transmisiones de propiedades y demás
operaciones inmobiliarias en general.
3.1. PUBLICIDAD REGISTRAL
La publicidad en sentido amplio y general es el conjunto de medios que se emplean
para divulgar y extender el conocimiento o noticia de determinadas situaciones o
acontecimientos con el fin de hacerlo llegar a todos, de modo que tales situaciones o
acontecimientos, en cuanto objeto de publicidad, adquirirán la calidad o estado de
“públicas”, esto es, serán notorias, manifiestas y patentes para todos”. En este
contexto, la publicidad se opone a la “clandestinidad”; en tanto que la primera supone
la divulgación y conocimiento, y la segunda implica ocultación y desconocimiento. La
publicidad en sentido general puede tener por objeto cualquier clase un conocimiento
efectivo entre las personas hacia quienes va dirigida. La publicidad en sentido jurídico,
en cambio, tiene por objeto un conjunto de situaciones más reducidas. La publicidad
registral, según Delgado Scheelje constituye la exteriorización sostenida e
interrumpida de determinadas situaciones jurídicas, que organiza e instrumenta el
Estado a través de un órgano operativo, para producir cognoscibilidad general
respecto de terceros, con el fin de tutelar los derechos y la seguridad jurídica en el
11
Artículo citado en: http://www.informaccion.com/derechoregistral/ propiedad.html
trafico de los mismos.12 Para Aliaga Huaripata define la publicidad registral como “(...)
la exteriorización continuada y organizada de situaciones jurídicas de trascendencia
real para producir cognoscibilidad general “erga omnes” y con ciertos efectos jurídicos
sustantivos sobre la situación publicada”.13 Asimismo, Balarezo Forttini define a la
publicidad registral como “(...) una exteriorización continuada y organizada de
determinadas situaciones jurídicamente relevantes, con el fin de producir
cognoscibilidad general y efectos jurídicos sustantivos, usando, en este propósito, un
organismos público oficial. Por nuestra parte, definimos la publicidad registral como
aquella forma de publicidad jurídica que tiene por objeto divulgar con carácter general
(erga omnes) y permanente, determinadas situaciones jurídicas a través de un órgano
estatal: Registros Públicos.
3.2. CREACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS: LEY 27755.
Con la promulgación de la Ley N° 27755, Ley de Creación del Registro de Predios, a
cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, el gobierno
promueve el desarrollo y fortalece la propiedad privada en beneficio de miles de
ciudadanos. Nuestra Constitución Política consagra para el país una economía social
de mercado en la que la iniciativa privada es libre, siendo deber del Estado estimular la
creación de la riqueza y garantizar la libertad de trabajo, de empresa, comercio e
industria.
Para Aliaga Huaripata, señala que, ”El Reglamento de inscripciones del Registro de
Predios forma parte del proceso de unificación de los registros inmobiliarios que
formalmente se inició en nuestro país con la dación de la Ley Número 27755,
mediante la cual se creó el Registro de Predios a cargo de la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos. De acuerdo al artículo 2 de la referida Ley, el
Registro de Predios es de ámbito nacional y comprende al Registro de Propiedad
Inmueble, Registro Predial Urbano y la Sección Especial de Predios Rurales; registros
que en su momento fueron creados, administrados y sujetos a procedimientos
registrales distintos, peses a su misma naturaleza inmobiliaria que aconsejaba un
tratamiento común”.
En ese marco, el Gobierno ha creado el Registro de Predios, como parte del Registro
de la Propiedad Inmueble de cada Oficina Registral de la Superintendencia Nacional
de los Registros Públicos (SUNARP), el cual integró en un sólo registro, bajo un solo
sistema y técnica registral, el Registro Predial Urbano, el Registro de la Propiedad
Inmueble, y la Sección Especial de Predios Rurales.
Sin embargo, para el éxito de la Ley 27755 o Ley que unifica los registros
inmobiliarios, debe superarse una serie de obstáculos, materiales y normativos que
iremos desarrollando en la presente tesis; pues de no ser así, la solución simplemente
será peor que el problema que pretende solucionar.
DELGADO SCHEELJE, Alvaro.- “La publicidad jurídica registral (Cuestiones generales y
manifestaciones concretas)”. Artículo publicado en “Derecho Registral”. Primeras Jornadas Preparatorias
del Primer Congreso Nacional de Derecho Registral. Segunda Edición. Gaceta Jurídica Editores. Lima –
Perú. Noviembre – 1998. Pág. 15.
13 ALIAGA HUARIPATA, Álvaro.- “Apuntes sobre el Principio de Publicidad en el Derecho Registral
peruano”. Separata de Notarius. Revista del Colegio de Notarios de Lima. Año. VII. Nº 7. Lima – Perú.
1997. Pág. 91.
12
IV. COFOPRI Y EL REGISTRO PREDIAL URBANO ANTES DE LA LEY 27755 Y
SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA.
La propiedad informal en el Perú es un tema que durante muchos años fue incluso
desdeñado, Martínez Coco y García Montúfar señalan que, “fue un tema que por más
de quince o veinte años estuvo en manos de los Municipios Provinciales, regresó en
algún momento a algunas instituciones del Poder Ejecutivo, para nuevamente
asignarse esta responsabilidad a los Municipios. Sin embargo, lo único que se
constató a lo largo de los últimos treinta años es que el crecimiento de la propiedad
informal se producía permanentemente sin que hubiera una solución específica para
hacer que cada uno de los pobladores de los asentamientos humanos y de las
cooperativas y asociaciones de vivienda pudieran contar con un título de propiedad
válido”. Esto obligaba a los pobladores a seguir largos, costosos y complicados
procedimientos, y que obligó a crear la figura de la inscripción de la posesión.
Se creó así la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal COFOPRI, “como
organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral,
comprensiva y rápida un programa de formalización de la propiedad predial y su
mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizando las
competencias y atribuciones al respecto”14. Se dotó a la COFOPRI de un pliego
presupuestal propio con autonomía técnica, funcional, administrativa, económica y
financiera, y se estableció que su alta dirección reporte directamente al Presidente de
la república. Se busco así que la entidad gozara de la estructura necesaria para
implementar un Programa Nacional de Formalización de la Propiedad que se ejecutó
en el país con buenos resultados. El procedimiento de formalización a cargo de
COFOPRI ha simplificado el proceso de saneamiento físico – legal, lo que permite
otorgar un título de propiedad en un tiempo muchísimo menor al del derogado proceso
municipal.
V. REGISTRO PREDIAL URBANO: DESREGULACIÓN Y SIMPLIFICACIÓN
ADMINISTRATIVA.
Para Jiménez Saavedra señala que, “a partir de la década de los 80 estudios de
organizaciones privadas han generado en nuestro país la creación de instituciones
dedicadas exclusivamente a la tarea de formalización o saneamiento de la propiedad
en nuestro país. Así, desde 1988 se crea lo que actualmente se conoce como el
Registro Predial que comprende tanto el registro de pueblos jóvenes, urbanizaciones
populares y el registro de predios rurales (D. Leg. 495 y 496). La formalización de la
propiedad , tanto urbana como rural, se viene realizando a través de organizaciones
públicas como COFOPRI ( propiedad urbana) y PETT (propiedad rural) quienes se
encargan del saneamiento documental de la propiedad para su posterior inscripción en
el registro público correspondiente, concluyendo de esta manera lo que se llama
formalización de la propiedad”.15,
El Registro Predial Urbano fue creado mediante Decreto Legislativo N.° 495, como un
registro especializado para conocer las inscripciones de pueblos jóvenes y
14
15
Artículo 2º del Decreto Legislativo Número 803
JIMÉNEZ SAAVEDRA, Hildebrando. La formalización de la propiedad inmueble en el
Sistema
Jurídico
Peruano.
Véase
en:
www.derechoycambiosocial.com/rjc/REVISTA4/formalizar.htm
urbanizaciones populares. Además, este registro se creó bajo principios de
simplificación administrativa; es decir, la desregulación y la simplificación de procesos.
Así tenemos, por ejemplo, muchas actividades que venían siendo cumplidas por
municipalidades se desregulan y se les dan facultades a profesionales privados para ir
cumpliendo determinadas funciones que anteriormente amarraban los procesos de
inscripción a procedimientos administrativos que se tenían que cumplir para
determinados actos o procedimientos como por ejemplo, la declaratoria de fábrica. 16
En este contexto, el Decreto Legislativo N.° 495 empieza a regular todo el tratamiento
para la inscripción de propiedades en pueblos jóvenes y en urbanizaciones populares.
La metodología que se usa para calificar las inscripciones de predios urbanos se basa
mucho en el marco legal de su creación, que los crean como un registro que para sus
inscripciones, basándose en el folio real, que es la identificación de un predio
gráficamente, relacionada a un derecho de un titular o de un posesionario. En el
Registro Predial Urbano se encuentran capacitados para trabajar volúmenes. Están
trabajando sólo para hacer una referencia en el ámbito nacional con Cofopri, por lo
tanto, tienen todo un know how para trabajar expedientes masivamente. Tienen
programas que les permiten simplificar los procedimientos, pero que igual que
Registros Públicos, guardan las mismas garantías, tienen el mismo marco legal, las
mismas seguridades que la ley les ha ido dando.
Para el Gerente General del Registro Predial Urbano, Dr. Vega castro nos señala que,
“el Registro Predial Urbano, si bien se fundó antes que COFOPRI, pues tomó
relevancia de sus actividades desde que esta institución fue fundada el año 95, una
prueba de ello es que la cantidad de predios que se formalizaron en seis años. Antes
de la llegada de COFOPRI fueron alrededor de 40 mil y después de la llegada de
COFOPRI hasta la fecha, están en el orden de 300 mil en algo más de dos años y
medio. Entonces ha habido una gran actividad en los últimos años para agilizar el
proceso de formalización y de inscripción de propiedades. Una característica
fundamental del Registro Predial Urbano es la simplificación, con los formularios que
son bastantes sencillos y simples, no requieren necesariamente el aval notarial y son
de fácil acceso a cualquier usuario.17
Una característica también especial o fundamental son los costos, las tarifas se han
diseñado para que puedan tener acceso las poblaciones de los pueblos de
asentamientos humanos, pueblos jóvenes y asentamientos humanos, de manera que,
evidentemente hay un subsidio de parte del gobierno para poder llegar a los
pobladores con tarifas razonables. Hay un esfuerzo del gobierno y del registro para
poder atender más ciudades que seguramente se van a llevar a cabo con el Programa
de Formalización y Apoyo del Proyecto del Banco Mundial, que pretende llegar a algo
más de un millón de predios a nivel nacional.
16
Exposición del Registro Predial Urbano, representado por la Gerente Registral del Registro Predial
Urbano. Elva Cornejo Falcon, ante la Comisión Agraria del Congreso de la República. (Sesión Ordinaria
Nº 15 del 30 de noviembre de 1999), artículo citado en la siguiente página web:
http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1999/agraria/control/rpu.htm
17
VEGA CASTRO, Luís. Gerente General del Registro Predial Urbano. Audiencia pública: "formalización
de
la
propiedad
y
desarrollo".
Artículo
citado
en
la
siguiente
página
web:
http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1998/infraestructura/audien/format.htM
5.1. CRÍTICA A LA LEY 27755 QUE CREA EL REGISTRO DE PREDIOS.
Con la promulgación de la Ley N° 27755, Ley de Creación del Registro de Predios, a
cargo de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, el gobierno
promueve el desarrollo y fortalece la propiedad privada en beneficio de miles de
ciudadanos. Sin embargo, para el éxito de la Ley 27755 o Ley que unifica los registros
inmobiliarios, debe superarse una serie de obstáculos, materiales y normativos que
desarrollaremos a continuación.
Uno de los fundamentos que motivaron la creación de la Ley N° 27755, se debió a la
coexistencia del Registro de la Propiedad Inmueble y el Registro Predial Urbano, lo
cual según los legisladores, originaba una dualidad en el registro inmobiliario de
nuestro país, situación que origino una diferenciación injusta e insegura de tener dos
sistemas de registro de la propiedad inmobiliaria, uno para la población de escasos
recursos (Registro Predial Urbano) y otro para los sectores A, B y C (Registro de la
Propiedad Inmueble), que no sólo atenta contra el fortalecimiento del Sistema
Registral, sino, fundamentalmente contra el principio de trato igualitario en cuanto a la
seguridad jurídica, todo lo cual motivo una corriente dirigida precisamente a superar tal
régimen, que se reflejo en un primer momento en el Proyecto de Ley N° 2605, y que
ha culminado con la dación de la Ley N° 27755. En la actualidad el registro de la
propiedad inmobiliaria se encuentra a cargo de dos instituciones, principalmente, el
Registro de Propiedad Inmueble y el Registro Predial Urbano, las mismas que en si
cumplen una misma finalidad: la inscripción de determinadas situaciones jurídicas
vinculadas con la propiedad inmueble, para otorgar publicidad jurídica respecto a las
mismas.
5.2. ASPECTO FAVORABLE DE LA LEY 27755
Empero, un aspecto favorable que se presenta en la Ley 27755 o Ley que unifica los
Registros Inmobiliarios es su importancia económica; es decir, los primeros resultados
favorables de la citada Ley son los siguientes:
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
La incorporación social de los excluidos parte del reconocimiento de su
dignidad y de facilitarles el acceso y protección de su propiedad por parte del
Estado, brindándoles mayor seguridad jurídica.
El Registro de Predios propicia el acceso al crédito y el ingreso al sistema
financiero de 3´023'674 predios.
La unificación de los registros inmobiliarios, elimina la percepción de la
existencia de propietarios de dos categorías distintas en función del tipo de
registro al que podían acceder.
Al crearse este Registro de Predios, se unifica en un sólo sistema, la
información registral sobre los derechos de propiedad, actos y contratos
inscribibles relacionados a los predios urbanos y rurales de todo el Perú, sin
diferencias según el lugar de ubicación del bien, lo que otorgará al usuario
mayor certeza y ahorro de tiempo en la obtención de los servicios de
inscripción y publicidad, reduciendo sus costos de transacción. Así, se
potenciará la oferta de servicios y se podrá brindar una más rápida y segura
información a todos los agentes económicos, dinamizando la economía.
La formalización de la propiedad, al propiciar su ordenamiento, constituye un
elemento fundamental en el proceso de modernización del Estado, beneficia a
los ciudadanos y, a la vez, favorece el incremento de la base impositiva y la
recaudación tributaria.


El desarrollo del proyecto dará mayores facilidades para la inscripción de
700,000 nuevos predios rurales, incorporándolos al catastro y haciéndolos
pasibles de crédito agrario.
Asimismo, permitirá potencializar los efectos del proceso de interconexión
nacional que viene llevando a cabo la SUNARP, por un valor de cinco millones
y medio de dólares, en beneficio de los sectores más necesitados del país que
pueden acceder al registro.
5.3. ASPECTOS DESFAVORABLES DE LA LEY 27755
Un aspecto desfavorable, que se ha encontrado en la Ley 27755 o Ley que unifica los
registros inmobiliarios, es respecto a los procedimientos que realizaran en el futuro los
pobladores de escasos recursos ante el actual Registro de Predios, el acceso a una
sola organización para la inscripción de aspectos vinculados a la propiedad inmueble;
esto es, el reducido número de actos posteriores a la primera de dominio distintos de
la compraventa, como las declaratorias de fábrica que nos ocupa en este caso. Así
pues presentamos a continuación los aspectos desfavorables de la presente ley:

El problema se centra pues, en que, si bien es cierto se unifico el Registro
Predial Urbano y el Registro Predial Urbano y la Sección Especial de Predios
Rurales, en un solo Registro que viene a ser lo que actualmente se denomina
el Registro de Predios, con mayores fines de incorporación social de los
excluidos parte del reconocimiento de su dignidad y de facilitarles el acceso y
protección de su propiedad por parte del Estado, brindándoles mayor seguridad
jurídica; por otro lado, el procedimiento que deberá seguir la población de
escasos recursos (anteriormente Registro Predial Urbano) a partir de la fecha
en que se implementó el actual registro, será el procedimiento que se diseño
para el Registro de la Propiedad Inmueble, es decir, el procedimiento que
deberán seguir en adelante, será un procedimiento más complicado y más
complejo; las estadísticas así lo demuestran; a Diciembre del año 2005, se
calcula que el Registro de Predios contaba con alrededor de 6´150,000
partidas registrales, mientras que, a esa misma fecha, el INEI registraba
alrededor de 7´400,000 viviendas censadas. Por tanto, en un análisis a priori,
es evidente que existe una cantidad importante de unidades inmobiliarias no
registradas.
Si tenemos en cuenta que el Registro Predial Urbano se creo especialmente para la
población de escasos recursos, sobre los predios ubicados en los Pueblos Jóvenes,
Urbanizaciones Populares, Cooperativas y Asociaciones de vivienda a nivel nacional;
estos procedimientos eran muchos más simplificados y se encontraban desregulados
de muchos requisitos, en comparación con el Registro de la Propiedad Inmueble
diseñado para la población de los sectores A, B y C con un procedimiento de
formalización más complejo; contando para ello con la creación de la Comisión de
Formalización de la Propiedad Informal COFOPRI, siendo que esta institución ha
simplificado el proceso de saneamiento físico – legal, lo que permite otorgar un título
de propiedad en un menor tiempo.
VI. CONCLUSIÓN.
-
El derecho no es un simple agregado de normas colocadas las unas al lado de
las otras, sino que es un conjunto organizado de normas, es decir, es un
ordenamiento jurídico con eficacia garantizada por medio de la fuerza que
monopoliza el Estado”.
-
El Registro tiene por objeto publicitar la situación jurídica de los inmuebles en
general. Es, así, de suma importancia para todos, toda vez que: “Es la
institución jurídica creada por el estado, en el cual se inscriben o anotan todos
aquellos actos o contratos, que habiendo cumplido con la formalidad
(instrumento notarial – Escritura pública) establecida por la ley o la naturaleza
del acto o contrato, o instrumento privado (determinado por la ley), buscan
garantizar sus derechos frente a terceros”.
-
Es necesario que el Estado cree las garantías que permitan institucionalizar el
derecho. Es la inscripción del derecho de propiedad en un registro público el
medio el medio a través del cual el derecho trasciende su condición de tal y se
convierte en una garantía institucional para la creación de riqueza y por ende,
para el desarrollo económico de las sociedades, tanto a nivel individual como a
nivel colectivo”.
-
El impacto económico de la unificación de los registros inmobiliarios en el
Departamento de Lambayeque, Distrito y Provincia de Chiclayo no ha sido
positivo, por lo tanto, y sobre la base de ello, recomendamos un tratamiento
diferenciado para la población de escasos recursos, sin vulnerar el derecho al
trato igualitario en cuanto a la seguridad jurídica. Todo esto denotó la
existencia de empirismos aplicativos y empirismos normativos en la la Ley
27755 o Ley que Unifica los Registros Inmobiliarios.
-
Resulta de imperiosa necesidad que se modifique la estructura de las tasas
registrales que vienen cobrando los Registros Públicos, máxime si el monto de
estas tasas excede largamente el costo real del servicio, constituyéndose en un
importante sobrecosto que impide a los agentes económicos acceder a los
beneficios de la publicidad registral, ya que se entraba innecesariamente la
contratación, y se impide la formalización de las titularidades que gozan los
peruanos.
-
El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la
propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal
establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a
hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación
Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel
mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la
prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente
a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados
mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.
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