Evaluación Externa del Programa de Atención a los Adultos Mayores 2005 INFORME FINAL CAPÍTULO II INFORME DE FOCALIZACIÓN Y COBERTURA Información con Resultados 27 de Marzo del 2006. 2. Focalización y Cobertura En este capítulo se observarán los datos comparados de las distribuciones de focalización del Programa para los años de 2003, 2004 y 2005. Cabe señalar que de los 262,171 Adultos Mayores que se pretendía beneficiar para el 2005, sólo se cubrió a un 44% (115,993 beneficiarios para el corte del 31 de diciembre del 2005); debido principalmente a dos razones, la primera que el presupuesto realmente asignado para este año fue de alrededor de 277 millones y no de 592 millones como se creía en un principio, cuando se plantearon las metas para este año, y, en segundo término, aunque no por ello menos importante a que gracias a los resultados de la ENAM y de la confronta con Padrones se eliminaron alrededor de 145,000 beneficiarios del padrón que verificó y amplió la ENAM. Con relación a la consistencia de la información derivada de la compatibilidad entre los montos presupuestarios que aquí se muestran con aquellos que presenta la Cuenta Pública. Tanto para 2003 como para el 2004, se presenta un ligero desfase entre estas dos fuentes de información ya que en la Cuenta Pública se declara un 2% más del monto presupuestario para el PAAM 2005 que nos proporcionaron las direcciones correspondientes (DPAAM y la DGAGP). Para el 2005 este desfase en el presupuesto se eleva a un 8%. Esto último puede deberse a que se realizaron modificaciones en la asignación presupuestaria de la federación para programas sociales que fueron publicadas posteriormente. CUENTA PÚBLICA VS INVERSIÓN EJERCIDA POR EL PAAM (2003-05) 2003 2004 2005 COVARRUBIAS Y ASOCIADOS CUENTA PÚBLICA 447,000,000 506,000,000 300,000,000 INVERSIÓN EJERCIDA PAAM 439,000,100 496,404,300 277,211,376 DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 70 La diferencia entre el presupuesto que muestra la Cuenta Pública y el reportado por el PAAM, se destina básicamente a honorarios. Según el SIPREC (Sistema Integral de Presupuesto, Finanzas y Contabilidad) el Presupuesto del PAAM del 2005 no es de 300,000,000 millones cerrados sino de $287,150,364 que es el presupuesto que reportan la DPAAM y la DGAGP. Esto disminuye el desfase del monto de un 8% a un 3%. Con relación al presupuesto del 2005 también es necesario aclarar que en este apartado sólo se hace referencia al monto de $243,567,800 que corresponde a los apoyos de tipo económico que se entregaron durante ese año, cifra a la que debe sumarse el monto asignado a la capacitación nutricional y los gastos tanto directos como indirectos del levantamiento de la ENAM para obtener la cifra de $277,211,376 que corresponde al presupuesto del PAAM 2005 (véase anexo). Desglose del presupuesto* (PAAM 2005) TIPO DE GASTO Apoyos Gastos Directos IMPORTE 243,567,800 Apoyo alimentario 1,493,852.80 Capacitación nutricional 31,260,718 Gastos Indirectos 889,006 TOTAL 277,211,376 CONCEPTO Levantamiento de encuestas, notificación a beneficiarios, dispersión de pagos, integración y mantenimiento del padrón de beneficiarios Honorarios, viáticos, pasajes, capacitación y adquisición de software. *Elaboración propia con base en datos proporcionados por la DGAGP. La información sobre el número de municipios y localidades en los que el PAAM entregó apoyos durante 2005, así como la información correspondiente al número de beneficiarios y monto de presupuesto fue proporcionado por la Dirección del Programa de Adultos Mayores a través de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios. Antes de interpretar los COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 71 resultados de la tabla 1, la cual está compuesta de tres tablas (1A, 1B y 1C) es menester indicar que los montos de Inversión Real Ejercida (para el año de 2003, así como los correspondientes a 2005) se ajustaron a valor del año 2004, siguiendo para ello las instrucciones que fueron enviadas por la DGEMPS en su nota metodológica. TABLA 1: Focalización de los Recursos del Programa entre los Municipios con diferentes Niveles de Marginación 2003-2005 En el conjunto de tablas que componen la Tabla 1, se da cuenta de la focalización de los recursos del Programa entre los municipios del país con diferentes niveles de marginación, desde el año 2003 hasta el presente año. TABLA 1-A Focalización por Grado de Marginación a nivel Municipal 2005 Grados de Marginación Municipal 2000 Muy Alta Alta Media Baja y Muy Baja No disponible** Total Número de % de Municipios Municipios 197 525 221 167 2 1,112 18% 47% 20% 15% 0% 100% Número de Población 2004* % de Población 212,784 851,929 679,483 1,853,048 --------3,597,245 6% 24% 19% 51% ---100% Beneficiarios % 2005 Beneficiarios 18,216 63,374 22,521 10,748 1,134 115,993 16% 55% 19% 9% 1% 100% *Proyecciones de Población CONAPO 2005. **Corresponde a los municipios Luvianos y San José del Rincón del Estado de México que no están disponibles en los datos de CONAPO. De esta tabla 1-A se puede observar que de la totalidad de beneficios que se han canalizado hacia 1,112 municipios, sólo el 30% de la población objetivo del total de municipios corresponde a municipios de alta y muy alta marginación y el resto lo está en municipios de media a muy baja marginación. Este dato aunado a que del total de 115,993 beneficiados sólo un 71% vive en municipios de alta y muy alta marginación puede llevar, a priori, a una conclusión errónea: El programa está mal focalizado en casi dos terceras partes de lo COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 72 hecho durante 2005. Esto no es cierto, ya que la diversidad de localidades de todo tipo de marginación al interior de cada municipio es un aspecto real y por lo tanto el programa puede calificarse como bien o mal focalizado en términos geo-socio-económicos, sólo hasta que se haga un análisis a nivel de localidad. TABLA 1-B Inversión Ejercida según Grado de Marginación a nivel Municipal 2003-5 Inversión Ejercida* (millones de pesos) Grados de Marginación Municipal 2000 Muy Alta Alta Media Baja y Muy Baja No disponible** Total 2003 $ 60,946,345 192,763,602 98,949,598 56,542,837 50,379,830 459,582,212 2004 % 13% 42% 22% 12% 11% 100% $ 73,173,800 243,211,500 108,497,900 69,155,800 2,365,300 496,404,300 2005 % 15% 49% 22% 14% 0% 100% $ 36,781,146 127,973,345 45,479,644 21,703,838 2,288,724 234,226,697 2003-05 % 16% 55% 19% 9% 1% 100% $ 170,901,291 563,948,447 252,927,142 147,402,475 55,033,855 1,190,213,209 % 14% 47% 21% 12% 5% 100% *La inversión ejercida corresponde a la inversión real (en millones de pesos del 2004) que se obtuvo de deflactar las cifras de inversión anual con el índice de Precios del Consumidor (véase Anexo K-4.2.1). **Para el caso del 2005 los 2,288,724 millones corresponden a los municipios Luvianos ($1,220,8000) y San José del Rincón ($1,159,200) que son municipios no disponibles en los datos de CONAPO. En lo que se refiere a los grandes números, en esta tabla 1-B se puede observar que prácticamente de 2003 a 2004 se repartieron cifras superiores a los 450 millones de pesos y para el 2005 se repartió el 49% del promedio repartido los dos años anteriores debido al recorte presupuestal que sufrió el programa, aunque se puede inferir que en este año la focalización fue más precisa dado que se eliminaron COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 73 decenas de miles de beneficiarios del padrón existente por no cumplir con los requisitos establecidos en las ROP vigentes o porque simplemente no existían o ya habían fallecido. Por otro lado, la inversión ejercida en municipios de alta y muy alta marginación fue del orden de 55% en el 2003, de 64% en el 2004, mientras que para el 2005 fue de 71%. Proporción de focalización en m unicipios de m ayor m arginación Estos datos sugieren que la proporción de focalización en los municipios con mayor marginación ha ido en aumento. Debido a esto puede decirse que en estos tres años que lleva operando, el programa ha mejorado en cuanto dar prioridad en la distribución de 85% 2003 2004 75% apoyos a la población adulta mayor que habita en localidades 65% ubicadas dentro de municipios con altos niveles de marginación. 55% 2005 71% 64% 55% 45% TABLA 1-C Inversión per cápita según Grado de Marginación a nivel Municipal 2003-5 Grados de Marginación Municipal 2000 Muy Alta Alta Media Baja y Muy Baja No disponible Total Inversión per cápita* (pesos) 2003 2,189 2,184 2,174 2,136 2,134 2,171 2004 2,051 2,060 2,060 2,015 2,027 2,052 2005 2,019 2,019 2,019 2,019 2,018 2,019 Promedio 2,086 2,088 2,084 2,057 2,060 2,081 *La inversión per cápita se obtuvo dividiendo el monto de la inversión real anual por grado de marginación entre el total de beneficiarios en los municipios atendidos. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 74 En esta tabla 1-C se puede apreciar que la inversión per cápita a valor de 2004 ha sido prácticamente la misma para todos los beneficiarios independientemente de que vivan o no en municipios de diferentes niveles de marginación, especialmente para el último año (2005). Si para 2003 y 2004 hubo ligeras variaciones en los promedios de inversión per cápita, para el 2005 el monto promedio para los beneficiarios de baja y muy baja marginación es igual a la de los municipios de alta y muy alta marginación ($2,019.00 pesos). Esto sólo quiere decir que a nivel municipio prácticamente se repartieron las mismas cantidades de dinero por beneficiario, ya fuera en sólo un pago o en varios pagos, tal como era de esperarse. Nuevamente es menester decir que el análisis por municipio es relativamente irrelevante para este programa. Para finalizar con la Tabla 1 es importante señalar que el promedio de inversión per cápita está alineado con la expectativa de dar $2100.00 por beneficiario al año. Las pequeñas diferencias se explican, tal como quedó demostrado en el Quinto Informe de la Evaluación Externa del año pasado, por el hecho de que no todos los beneficiarios recogieron sus apoyos completos. Pasemos ahora al análisis de la Tabla 2, el cual se muestra a continuación: TABLA 2: Focalización de los Recursos del Programa entre las Localidades con diferentes Niveles de Marginación 2003-05 TABLA 2-A Focalización por Grado de Marginación a nivel Localidades 2005 Grado de Marginación Localidades Muy Alta Alta Media Baja y Muy Baja No disponible** TOTAL Número de Localidades Número de población 2004* 2,319 7,680 0 0 83 10,082 57,932 350,389 0 0 408,320.8 % de Población 14% 86% 0% 0% 0% 100% Beneficiarios 2005 % Beneficiarios 18,530 96,329 0 0 1,134 115,993 16% 83% 0% 0% 1% 100% *Proyecciones de Población CONAPO 2005. **Corresponden a las localidades de los municipios Luvianos (57) y San José del Rincon (26). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 75 En esta tabla ya se aprecia muy bien cómo el análisis de focalización a nivel de localidad muestra que la totalidad de los beneficiarios se encuentra residiendo en localidades de alta y muy alta marginación. Esto es uno de los efectos favorables que provocó la ENAM y la confronta con Padrones. Con ello se cumplió cabalmente con una de las características señaladas en las ROP (apoyar a AM residentes en localidades rurales de alta y muy alta marginación). El 1% de las localidades donde hay beneficiarios para el 2005 no es factible de clasificar por nivel de marginación. Simplemente porque dichas localidades no están registradas por el CONAPO. TABLA 2-B Inversión Ejercida según Grado de Marginación a nivel Localidades 2005 Grado de Marginación Localidades Muy Alta Alta Media Baja y Muy Baja No disponible TOTAL 2003 $ 71,541,440 380,577,745 4,093,526 458,745 2,910,756 459,582,212 % 16% 83% 1% 0% 1% 100% Inversión Ejercida* (millones de pesos) 2004 2005 $ % $ 75,764,500 15% 37,415,257 397,052,600 80% 194,522,716 12,527,200 3% 0 6,490,400 1% 0 4,569,600 1% 2,288,724 496,404,300 100% 234,226,697 % 16% 83% 0% 0% 1% 100% 2003-05 $ 184,721,197 972,153,061 16,620,726 6,949,145 9,769,081 1,190,213,209 % 16% 82% 1% 1% 1% 100% *La inversión ejercida corresponde a la inversión real (en millones de pesos del 2004) que se obtuvo de deflactar las cifras de inversión anual con el índice de Precios del Consumidor (véase Anexo K-4.2.1). En esta tabla se aprecia que la focalización del 99% de los recursos en 2003 y 2005 fue a parar a localidades de alta y muy alta marginación, tal como debía haber sido, mientras que para el 2004 la proporción es cuatro puntos menor (95%). Esto es que la asignación correcta es casi total, sin embargo hay algunos puntos porcentuales que implican que se estén dando recursos en localidades que no cumplen con lo especificado en las ROP. Este asunto no debe soslayarse ya que pudiera estar implicando un sesgo COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 76 indeseable donde debido a errores de validación del nivel de marginación se han autorizado algunos millones de pesos equivocadamente (aproximadamente 4.5 millones en 2003 y casi 19 millones en 2004). Para el 2005 es probable que la focalización de los apoyos para las localidades con mayor marginación alcance el 100% ya que el 1% que no se asignó a los niveles alto/muy alto de marginación tampoco está dentro de aquellos niveles de marginación medio o bajo/muy bajo, sino que corresponde a aquellas localidades que no están clasificadas por CONAPO (estatus no disponible), por lo que podría tratarse de localidades con altos grados de marginación. Sin embargo, la situación de las localidades inclasificables es preocupante si no se trata de zonas rurales con alta marginalidad ya que en ellas se invirtieron poco más de 7 millones de pesos en los años pasados y más de dos millones para el 2005. Es por lo tanto muy importante acelerar las acciones para poder clasificar estas localidades y así asegurarse de que la focalización es correcta y si no lo fuera entonces eliminar dichas localidades del programa. TABLA 2-C Inversión per cápita según Grado de Marginación a nivel Localidades 2005 Grado de Marginación Localidades Muy Alta Alta Media Baja y Muy Baja No disponible TOTAL Inversión per cápita* (pesos) 2003 2,167 2,171 2,186 2,195 2,192 2,171 2004 2,041 2,056 2,020 1,999 2,057 2,052 2005 2,019 2,019 0 0 2,018 2,019 Promedio 2,076 2,082 2,103 2,097 2,089 2,081 *La inversión per cápita se obtuvo dividiendo el monto de la inversión real anual por grado de marginación entre el total de beneficiarios en los municipios atendidos. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 77 En esta tabla 2-C se puede apreciar que los montos per cápita otorgados son muy parecidos, dentro de cada año. Sin importar si se trate de localidades de alta y muy alta marginación o localidades de baja y muy baja marginación. Por ejemplo en 2004 la inversión per cápita en localidades de baja y muy baja marginación fue de $1,199.00 mientras que en las de muy alta marginación fue de $2,041.00, esto es una diferencia promedio de sólo 42 pesos. Para el 2005 la inversión per cápita es igual para localidades de alta y muy alta marginación, y además corresponde a la cantidad de $2,100 que es la cifra exacta que se ha asignado para esos apoyos. Como resumen interpretativo de este conjunto de tablas se puede decir que los niveles de marginación a nivel municipal tienden a ocultar el detalle de marginación de las localidades que lo conforman. Por ello para este Programa la mejor medida para evaluar la buena o mala focalización es en términos de nivel de marginación por localidad. A pesar de esto, son evidentes los avances en la focalización tanto a nivel municipal como a nivel de las localidades. Cada vez es mayor la proporción de localidades atendidas que corresponden a municipios con alta y muy alta marginación. Además para el 2005 casi la totalidad de las localidades donde habitan los beneficiarios son de alta y muy alta marginación. Antes de proceder a emitir un juicio sobre la cobertura es necesario mencionar que dado el sui generis arranque del programa nunca hubo una estrategia de cobertura que deviniera de una planificación. Esto es que como el PAAM arrancó con la premisa de atender en la medida de lo posible a todos aquellos casos que las organizaciones campesinas promovieron, siempre y cuando cumplieran con los requisitos de edad, estadía y tipo de localidad, entonces no hubo un marco que definiera la magnitud real de la población a atender ni la posición geográfica donde residía dicha población. Por lo tanto la idea de cobertura que había y que COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 78 de alguna manera ha permanecido es la de “cubrir” el espectro inicial de solicitantes que para el 2005 se actualizó gracias a la Encuesta Nacional de Adultos Mayores (ENAM). Como lo anterior no es una “estrategia de cobertura ortodoxamente hablando” se sugiere, que lo primero que se debe hacer es lograr un consenso alrededor de cuál es la verdadera dimensión de la población de interés. Para ello debiera realizarse un esfuerzo interinstitucional entre la SEDESOL, el CONAPO y el INEGI para llegar a estimadores más adecuados sobre la cantidad de población adulta de 60 años y más, que reside en localidades de menos de 2,500 habitantes y que se encuentran en alta y muy alta marginación. Esto que es fácil enunciar no ha ocurrido y por ello se han venido manejando cifras aproximadas basadas en proyecciones que no son las más idóneas. Si no se hace esto se seguirá trabajando sin un referente sólido que realmente permita planear más adelante una estrategia de cobertura que efectivamente le de oportunidades iguales a todos los adultos mayores del país. Mientras llega ese momento algo que se puede hacer es que a partir de los datos contenidos en la segunda columna de la Tabla 3-1 (Población Objetivo 2005), que fueron calculados por el evaluador con apoyo de las proyecciones a 2005 por género y por nivel de marginación de CONAPO, se establezcan criterios de distribución de los apoyos de manera proporcional a la distribución teórica de la población objetivo que ya se mencionó. SEDESOL podría afinar esta distribución teórica a nivel de municipio y de localidad apoyándose en sus propios datos de beneficiarios de programas sociales. A continuación se muestra cómo las coberturas del PAAM de 2003 a 2005 se asemejan o no a la distribución teórica de la población calculada por el evaluador. Con estos datos se podrán establecer parámetros de simetría o asimetría estatal (y si SEDESOL los calcula, hasta de nivel municipal) en la cobertura del programa. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 79 TABLA 3-1: Distribución de la Población Objetivo y los Beneficiarios del PAAM a nivel Entidades. ENTIDAD VERACRUZ PUEBLA CHIAPAS GUERRERO OAXACA MICHOACÁN GUANAJUATO MÉXICO SAN LUIS POTOSÍ HIDALGO TABASCO SINALOA JALISCO ZACATECAS YUCATÁN QUERÉTARO TAMAULIPAS CHIHUAHUA DURANGO CAMPECHE NAYARIT SONORA MORELOS NUEVO LEÓN QUINTANA ROO TLAXCALA COVARRUBIAS Y ASOCIADOS POBLACIÓN OBJETIVO % 2003 % 2004 % 2005 % 237,081 127,597 126,741 115,785 109,070 87,116 83,900 80,136 73,327 66,294 38,136 34,043 33,290 27,480 26,402 20,414 18,425 15,103 14,185 13,067 12,827 11,708 11,384 7,862 6,637 5,091 17% 9% 9% 8% 8% 6% 6% 6% 5% 5% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 0% 0% 30,487 12,788 19,491 18,120 21,390 1,090 27,075 11,775 8,575 17,793 10,341 4,373 746 2,577 1,007 440 3,019 876 2,134 576 3,564 3,678 6,433 309 621 967 14% 6% 9% 9% 10% 1% 13% 6% 4% 8% 5% 2% 0% 1% 0% 0% 1% 0% 1% 0% 2% 2% 3% 0% 0% 0% 36,954 18,051 21,613 20,643 20,156 1,321 27,087 13,659 9,835 19,362 9,880 3,776 1,756 4,462 1,770 737 2,874 1,419 2,005 1,075 3,944 4,601 6,409 1,790 651 1,686 15% 7% 9% 9% 8% 1% 11% 6% 4% 8% 4% 2% 1% 2% 1% 0% 1% 1% 1% 0% 2% 2% 3% 1% 0% 1% 10,483 12,907 15,574 10,665 10,837 729 10,359 9,054 10,287 5,613 2,886 735 777 1,335 1,982 1,462 770 26 579 580 1,751 1,447 2,153 759 594 1,067 9% 11% 13% 9% 9% 1% 9% 8% 9% 5% 2% 1% 1% 1% 2% 1% 1% 0% 0% 1% 2% 1% 2% 1% 1% 1% DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 80 COAHUILA COLIMA BAJA CALIFORNIA AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA SUR TOTAL 3,630 2,265 2,094 1,746 1,011 1,413,849 0% 0% 0% 0% 0% 100% 1,294 151 0 13 0 211,703 3,552 303 465 53 0 241,889 1% 0% 0% 0% 0% 100% 1% 0% 0% 0% 0% 100% 352 113 43 37 37 115,993 0% 0% 0% 0% 0% 100% *La población objetivo corresponde a aquella población de adultos mayores (60 años y más) que habitan en zonas rurales (localidades de menos de 2,500 habitantes) de alta y muy alta marginación. Como una primera aproximación al análisis de cobertura y de esta tabla se puede apreciar que salvo Michoacán y Guanajuato, en el resto de las entidades la distribución de apoyos es relativamente proporcional a la cantidad de adultos mayores existentes. En el caso de Michoacán se ha subestimado la proporción de Entidades con problemas de proporcionalidad en la distribución de apoyos adultos mayores, ya que de un 6% que corresponde a la población objetivo total, únicamente se le ha asignado el 1% 14% anual del total de los apoyos en estos tres años que lleva 12% operando el programa . Por el contrario, en Guanajuato se ha 10% dado un fenómeno de mayor derrama económica a través de 8% los apoyos, ya que la proporción asignada para esta entidad 6% del 2003 al 2005 supera la proporción que le correspondería si 4% la distribución fuera acorde con las cantidades de adultos 11% 9% 6% 6% Población Objetivo % apoyos 2003 % apoyos 2004 % apoyos 2005 1% 1% 1% 0% mayores. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS 2% 13% MICHOACÁN DGEMPS GUANAJUATO CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 81 Esta característica de proporcionalidad debiera ser, repetimos, uno de los criterios que pudieran tomarse en cuenta para futuras decisiones sobre aprobación de apoyos. De esta manera la ayuda fluiría de manera aún más uniforme según la distribución de los adultos mayores y se evitarían, en lo posible, sesgos que pudieran ser mal interpretados por observadores ajenos a la SEDESOL. Siguiendo con el tema del análisis de la cobertura del programa, en la tabla siguiente se presentan los datos que nos permitirán profundizar más en este asunto. TABLA 3-2: Cálculo de la Población Objetivo (Remanente) excluyendo a los AM que reciben otro apoyo federal. ESTADO AM de 60 y más, que recibe apoyo de otro Programa Federal POBLACIÓN OBJETIVO OPORTUNIDADES LECHE REMANENTE* BEN. 2005 % BENEF. REMANENTE PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO 01 AGUASCALIENTES 1,746 866 7 873 37 4% 02 BAJA CALIFORNIA 2,094 334 29 1,731 43 2% 03 BAJA CALIFORNIA SUR 1,011 478 19 78 436 37 8% 04 CAMPECHE 13,067 10,643 352 37 2,035 580 28% 05 COAHUILA 3,630 4,094 1 18 -483 352 -73% 06 COLIMA 2,265 1,732 28 7 498 113 23% 07 CHIAPAS 126,741 118,189 1,592 1,697 5,263 15574 296% 08 CHIHUAHUA 15,103 9,672 22 417 4,992 26 1% 677 0 0 0 677 0 0% 10 DURANGO 14,185 9,326 200 84 4,575 579 13% 11 GUANAJUATO 83,900 65,132 1,660 1,302 15,806 10359 66% 12 GUERRERO 115,785 95,879 1,818 315 17,773 10665 60% 09 DISTRITO FEDERAL COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 83 13 HIDALGO 66,294 58,040 4,418 117 3,719 5613 151% 14 JALISCO 33,290 22,443 82 309 10,456 777 7% 15 MEXICO 80,136 64,981 4,021 400 10,734 9054 84% 16 MICHOACAN 87,116 66,717 388 228 19,783 729 4% 17 MORELOS 11,384 8,483 347 15 2,539 2153 85% 18 NAYARIT 12,827 7,722 384 73 4,648 1751 38% 19 NUEVO LEON 7,862 10,817 8 60 -3,023 759 -25% 20 OAXACA 109,070 112,263 735 233 -4,161 10837 -260% 21 PUEBLA 127,597 96,349 1,111 719 29,418 12907 44% 22 QUERETARO 20,414 18,357 1,078 55 924 1462 158% 23 QUINTANA ROO 6,637 9,148 194 37 -2,742 594 -22% 24 SAN LUIS POTOSI 73,327 70,155 3,024 67 81 10287 12629% 25 SINALOA 34,043 25,249 40 366 8,388 735 9% 26 SONORA 11,708 10,625 47 168 868 1447 167% 27 TABASCO 38,136 32,985 1,307 770 3,074 2886 94% 28 TAMAULIPAS 18,425 18,147 179 21 78 770 989% 29 TLAXCALA 5,091 4,485 46 10 550 1067 194% 30 VERACRUZ 237,081 168,305 2,252 3,447 63,077 10483 17% 31 YUCATAN 26,402 18,782 102 23 7,495 1982 26% 32 ZACATECAS 27,480 27,464 675 2 -661 1335 -202% 1,414,525 1,167,862 26,130 11,111 209,422 115,993 55% TOTAL • Es importante hacer notar que a partir de esta evaluación se solicita este formato que, sin lugar a dudas, hace más preciso el asunto de la estimación de la población objetivo del Programa, ya que ahora es necesario hacer estimaciones a nivel estatal y utilizando factores de crecimiento poblacional más precisos que los empleados hasta el año pasado. • * El REMANENTE se refiere a la cifra que se obtiene de restarle a la P.O. la suma de aquellos adultos mayores de 60 años que ya reciben otro apoyo federal (Liconsa, Oportunidades, Apoyo Alimentario). COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 84 Antes de pasar al análisis de los datos presentados en la Tabla 3-1 consideramos importante hacer explícito el cálculo de la Población Objetivo y señalar algunos puntos que están implicados en esta metodología: 1. Se sacó el total de población a nivel entidad que presenta índices de alta y muy alta marginación según los datos CONAPO 2000. 2. Se multiplicó este número por el porcentaje de Adultos Mayores de 60 años y más que habitan en localidades rurales (de menos de 2,500 habitantes) con base en datos del INEGI 2000. 3. Se obtuvo el factor de crecimiento estatal del 2000 al 2005 según proyecciones de CONAPO 2000. 4. Se aplicó el factor de crecimiento estatal a la población total de Adultos Mayores de 60 años que habitan en localidades rurales de alta y muy alta marginación a nivel estatal. Esta aproximación a las cifras sobre la Población Objetivo trae a la mesa la controversia que se esta teniendo actualmente en el Consejo Nacional de Población CONAPO con relación a las Proyecciones de Población 2005. Estas proyecciones se realizaron con base en el II Conteo de Población y Vivienda del INEGI 2000, sobre el cuál se está discutiendo una posible subcobertura de la población censada, ya que de una población de 103 millones proyectada para 2005, se tiene una población real de 106 millones, es decir existió un problema de subcobertura del orden de 3% (véase anexo K-10). Dada esta situación nuestros cálculos de la Población Objetivo pueden estar arrojando una cifra menor a la real. De la tabla anterior se puede observar que existe una remanente de adultos mayores (aquellos que viviendo en localidades rurales de alta y muy alta marginación no tiene aún ningún beneficio por parte de los programas sociales de SEDESOL) que es casi del doble del universo que tiene que atender el PAAM. En 12 de las 32 entidades el número de beneficiarios atendidos para el 2005 supera la cifra de población objetivo que corresponde al remanente. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 85 Esta circunstancia amerita una reflexión seria, si se descarta el tema de duplicidad de apoyos entre programas y el tema del cálculo de la población objetivo como desajustes que ocasionan estas inconsistencias, entonces debe analizarse detenidamente porqué en doce entidades el número de apoyos entregados es mayor que la población objetivo que cumple los requisitos para recibir estos apoyos. También es importante señalar que sobre la estrategia de cobertura y su congruencia con el plan anual de este año, está ocurriendo exactamente lo que ya ocurrió en años anteriores. Se trabajó con un padrón que no fue diseñado de origen bajo criterios previamente definidos de cobertura y de prioridades de cobertura. Ya se ha hablado lo suficiente sobre la génesis del programa como para entender las causas de que no haya habido, de origen, un diseño de cobertura que fuera más allá de las características de las localidades (rurales y de alta y muy alta marginación). Esto es que no hubo proceso de planeación que tomara en cuenta otras variables o marcos de referencia (ubicación o dentro de microregiones, distancia hacia cabeceras municipales, por decir algunas) para establecer un estrategia de cobertura. Este problema aún se tiene ya que si bien la ENAM visitó todas las localidades que ya han formado parte del padrón, para la ENAM no se desarrolló, hasta donde es de nuestro conocimiento, una estrategia de cobertura total ya que se tocó todo lo que ya está listado (a nivel de localidades y personas) en el padrón de beneficiarios y aspirantes que no fueron atendidos antes, más algunas localidades que formaban parte de un listado adicional de localidades que proporcionó el área de Padrones y que quedaron sujetas de visita a criterios y circunstancias particulares de cada entidad. Sobre este último punto el evaluador externo está aún obteniendo información que ayude a clarificarlo. Por lo tanto la conclusión, a este momento, es que no hay una estrategia de cobertura y que para 2006, y a la luz de los resultados de la ENAM y de un trabajo de gabinete donde se tome en cuenta a la totalidad de localidades rurales existentes en condiciones de alta y muy alta marginación, se podrá esbozar dicha estrategia. Sobre una propuesta metodológica para analizar la cobertura en este momento se vuelve a sugerir que a partir de los datos de la ENAM 2005, y de Padrones se podría hacer a futuro lo siguiente: COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 86 a) Conformar junto con CONAPO un grupo de trabajo que considere ajustes más apropiados para las proyecciones de población de 60 años y más residiendo en localidades rurales de alta y muy alta marginación. Este aspecto es aún más relevante a la luz de las discrepancias que recientemente han surgido respecto a los datos del II Conteo de Población y Vivienda y las proyecciones de CONAPO. Discrepancia que pondrá sobre la mesa la necesidad de revisión de las proyecciones así como del operativo de campo del INEGI. De tal forma que el simple uso de proyecciones, hoy en día controvertidas en lo general, para poblaciones rurales en lo global no parece acercarnos adecuadamente a las estimaciones de la cantidad de población objetivo del PAAM. Este grupo deberá revisar los datos de los otros programas de cobertura social de SEDESOL para observar si sus ajustes corresponden más a la cotidiana actualización de los padrones de beneficiarios de SEDESOL. Este punto es muy relevante dado que se podría llegar a la conclusión, con los datos que se tienen ahora, que la población objetivo del PAAM ya está a punto de estar cubierta totalmente, lo cual no parece tan lógico a la luz de que el programa no ha cubierto todas las localidades de interés en el país. b) Establecer otros criterios adicionales para la estrategia de cobertura que no sólo sean el tamaño y la marginación de la localidad. Tal vez la cercanía o lejanía de cabeceras municipales (medida en tiempo de recorrido y no en kilómetros) y la cercanía o lejanía a centros de salud u otros centros de atención a la población adulta mayor. La combinación de estos criterios podría conducir a un nuevo enfoque de cobertura. Aunque no fue una petición explícita que viniera en los TDR a continuación se presenta una sugerencia metodológica para el análisis de la focalización del Programa. En principio queda claro que a partir del levantamiento de información de la ENAM que COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 87 se realizó en el 2005, el filtraje sobre qué adultos mayores se encuentran o no en condiciones de pobreza alimentaria es una realidad gracias a que ya se cuenta con los elementos de información necesarios para que el algoritmo de la medición de la pobreza funcione. El reto metodológico para que a futuro el filtraje sobre pobreza alimentaria se siga haciendo sin necesidad de volver a levantar otro “censo” es: esencial. ¿Cómo resolverlo? Ya durante nuestra pasada evaluación externa manifestamos que es factible construir un pequeño cuestionario que contenga un mínimo de variables, todas ellas de fácil respuesta, que pudiera ser aplicado anualmente a una muestra representativa del padrón para observar cambios en las condiciones de pobreza por regiones o entidades y así replantear las metas de apoyo monetario, que si es el caso de que se esté reduciendo la pobreza, debieran hacerse más duras para seguir garantizando que realmente se apoya a quien lo necesita de verdad. Si es en otro sentido, esto es que aumenta la pobreza, sería un indicador para realizar una serie corta de operativos de levantamiento en campo que permitan verificar que el fenómeno realmente está sucediendo y en medida de ello replantear la distribución de los apoyos. En general se sugiere que se tengan uno o varios instrumentos de aplicación rápida que le permitan a SEDESOL monitorear adecuadamente los niveles de pobreza entre los adultos mayores para así estar en posibilidad de hacer cambios en las siguientes reglas de operación, o bien sin hacerlos, sí modificar los procedimientos internos del proceso del otorgamiento de los apoyos. COVARRUBIAS Y ASOCIADOS DGEMPS CAPÍTULO II FOCALIZACIÓN Y COBERTURA 88