Recomendaciones propuestas por las instituciones evaluadoras del Programa 1 2 3 Recomendaciones efectuadas por la institución Covarrubias y Asociados en la evaluación externa 2004 y 2005 Los apoyos económicos que otorga el Programa de Atención a los Adultos Mayores no constituyen una pensión. Para diferenciar el apoyo de la pensión, se requiere que la SEDESOL establezca en las Reglas de Operación el horizonte temporal bajo el que un adulto mayor podrá ser beneficiario. Así, podría determinarse un plazo de dos o tres años como el plazo máximo de pertenencia al Padrón. Esto permitiría que, bajo un monto anual dado de recursos presupuestales, la población objetivo pudiera ser atendida en su totalidad en un horizonte determinado de años. El factor relevante, sin embargo, tiene que ver con la edad mínima para ingresar al Programa, puesto que los adultos mayores entre 60 y 65 años tienen una esperanza de vida superior a una década. Por tanto, se sugiere que un estudio actuarial permita establecer dos elementos fundamentales del Programa: la edad mínima para acceder a sus beneficios, la cual no necesariamente debiera iniciar a los 60 años, y el período que un adulto mayor puede continuar con el carácter de beneficiario. A menos que se tenga contemplado el incremento anual de los recursos fiscales que se destinan al PAAM, deberá revisarse el esquema de tres etapas para consolidar el Padrón de Beneficiarios año con año. Asimismo, se recomienda la revisión de las tres etapas para que contemplen criterios de cobertura territorial, con objeto de brindarle facilidad operativa y racionalidad de costos al trabajo de campo en cuanto al proceso de entrevista a los adultos mayores que potencialmente podrían ser incorporados al Padrón de Beneficiarios. Para explicar esto, debe considerarse que se trata de localidades rurales dispersas y, muchas de ellas, de difícil acceso. Por tanto, el personal de campo que visite una localidad como parte de la primera etapa, según el esquema que actualmente contienen las Reglas de Operación, deberá regresar a la misma localidad para ejecutar las entrevistas correspondientes a la segunda etapa, y posteriormente a la tercera etapa. Es decir, el personal de campo deberá realizar tres visitas a cada localidad, lo que implica una importante erogación de recursos presupuestales y tiempo. En cambio, si el entrevistador cubre en una sola visita a los beneficiarios del Programa y a potenciales beneficiarios, es decir, a la población de adultos mayores de una localidad rural con alta o muy alta marginalidad, facilitaría la integración del Padrón para el ejercicio fiscal en curso y para futuros padrones. El Programa de Atención a los Adultos Mayores podrá recibir una mejor definición conceptual mediante la afinación operativa de la pobreza alimentaria. Para ello se deberá utilizar la metodología diseñada por el equipo de investigadores que generó el estudio encargado por la Fueron atendidas las recomendaciones No se encontró evidencia de que esta recomendación haya sido atendida. Esta recomendación fue atendida a través de la aplicación de la Encuesta Nacional de Adultos Mayores, tal y como quedó establecido en las ROP 2007, en punto 4 numeral 4.1. Esta recomendación fue atendida a través de la aplicación de la ENAM, como se señala en el punto 4 de las ROP 2007. 4 5 6 SEDESOL de Medición de la pobreza. Las entrevistas que se realicen a los potenciales beneficiarios del Programa deberán contener reactivos suficientes para determinar si una persona percibe un ingreso, monetario y no monetario, por debajo de la primera línea de pobreza, o menor al costo de la canasta alimentaria. El resultado que se espera con esta medida operativa sobre la pobreza alimentaria, es que los beneficiarios efectivamente se encuentren en situación de pobreza extrema y el Programa tenga ubicada a la población objetivo. Se sugiere que la SEDESOL realice un estudio que permita definir si el apoyo económico que establece el PAAM, en donde no se consideran reglas acerca de la aplicación del recurso monetario, puede diferenciarse para un subconjunto de adultos mayores, ya sea entre los 60 y los 65 años, o bien entre los 60 y los 70 años de edad, que todavía participa de manera activa en el proceso productivo, de los cuales se excluirían las personas con algún tipo de discapacidad o de enfermedad, de los que están por arriba de este subconjunto. Para el primer subconjunto podría diseñarse una combinación de apoyo monetario con algunos de los programas que tiene la SEDESOL para financiar proyectos productivos, vgr. empleo temporal y proyectos productivos para zonas indígenas. Convendría que los operadores del Programa recuperaran el trabajo que el INDESOL ha desplegado en la conceptualización del tejido social y del capital social, con objeto de brindar contenido a este importante objetivo. Para ello, el enfoque deberá considerar una dualidad intrínseca a los adultos mayores: por un lado, la participación de los adultos mayores en la operación del Programa mismo; por otro, cómo el Programa contribuye a recuperar o fortalecer la presencia de los adultos mayores en las comunidades. Los beneficiarios debieran tener la opción de seleccionar si prefieren agregarse al Padrón de Beneficiarios del PAAM, con lo que serían dados de baja en los padrones de otros programas sociales, o bien la exclusión como posibles beneficiarios del Programa de Atención a los Adultos Mayores. En el 2004 se excluyeron del PAAM los adultos mayores que fueron detectados como beneficiarios de otros programas, sin darles la posibilidad de seleccionar el programa de su preferencia. Por tanto, cuando se detecte un caso de duplicidad convendría enviarles un formato a los adultos mayores en esa situación para informarles que deberán seleccionar en cuál programa prefieren continuar como beneficiarios, debido a que no está permitido fungir como beneficiario en dos o más programas sociales operados por el Gobierno Federal. En caso de no enviar el formato el adulto mayor detectado en situación de duplicidad, se tomará como afirmativa ficta la exclusión del PAAM. Un escenario mejor es el análisis detallado de la complementariedad de los programas sociales. Es decir, un adulto mayor beneficiario del PAAM queda excluido de cualquier otro programa social que otorgue apoyos económicos, aunque podría ser inscrito en un programa No se encontró evidencia de que haya sido atendida esta recomendación. No se encontró evidencia de que haya sido atendida esta recomendación. Esta recomendación se encontró evidencia de que fue atendida, tal y como se establece en el punto 4 de las ROP 2007. 7 8 9 10 11 diferente, como los de corte productivo o de subsidios parciales para leche o tortilla. Véase con detalle el caso del programa de LICONSA. Se otorga un apoyo económico al adulto mayor para que mejore su nivel de vida, especialmente en el nivel básico de alimentación. Paradójicamente, se le retira del programa social que le permite adquirir a un precio subsidiado la leche, con lo que se afecta su capacidad efectiva de adquisición de víveres. Por tanto, se sugiere un análisis detallado de complementariedad de los programas sociales que inciden sobre la población rural de adultos mayores, en condiciones de alta o muy alta marginalidad, operados por los tres niveles de gobierno. Para afinar esos números, será necesario solicitar a LICONSA y Oportunidades el número de adultos mayores que habitan en localidades de alta y muy alta marginalidad, y que ya reciben apoyo por parte de esos programas sociales. El cuadro que fue entregado al organismo evaluador contiene todos los adultos mayores de 60 años de edad o más, sin filtrar aquellos que habitan en localidades de alta y muy alta marginalidad o se encuentran en condición de pobreza alimentaria. Adicionalmente, será conveniente que se trabaje con CONAPO en la precisión de la población objetivo actual y sus tendencias. El proceso de promoción del Programa debe ser asumido plenamente por la SEDESOL, aunque se apoye en el trabajo de las organizaciones sociales y campesinas. Para ello se deberán otorgar mayores responsabilidades a las delegaciones para conducir este aspecto del PAAM, además de dotarlas de personal y recursos. Aunque aparentemente implica un ahorro para la SEDESOL que sean las organizaciones campesinas las que se encarguen de realizar la promoción, tiene un riesgo de desviación de los objetivos del Programa en caso de mantener el liderazgo de las organizaciones, pues éstas tienen sus propios objetivos, incluso en el orden político, que pudieran afectar los principios de transparencia y equidad de la estrategia Contigo y de la política social. Al tratarse de un apoyo con énfasis en los aspectos alimentarios, lo conveniente es su entrega parcial, cuando menos en tres exhibiciones como establecen las Reglas de Operación 2004, para asegurar el cumplimiento del objetivo del Programa y la aplicación de los recursos en el propósito para el que han sido comprometidos. Cabe agregar que TELECOMM cobra un porcentaje del importe de los apoyos programados, por lo que no tiene efecto en el costo de realizarse en una o varias entregas. El establecimiento de medidas para la difusión del Programa en el ámbito nacional presenta algunos retos, especialmente los relativos a las limitantes de tipo presupuestal que impiden elevar su oferta. Fortalecer la difusión del Programa en el ámbito nacional y establecer medidas de carácter administrativas en las Reglas de Operación, para asegurar una mayor participación de las mujeres. Se encontró evidencia de que se llevó a cabo esta recomendación por medio del cruce entre los padrones de los programas LICONSA, DICONSA, Oportunidades y 70 y más. Se encontró evidencia de que esta recomendación fue atendida, por medio del punto 7, numeral 7.1 de las ROP 2007. No se encontró evidencia de que haya sido atendida esta recomendación. Se encontró evidencia de que esta recomendación fue atendida, por medio del punto 7, numeral 7.1 de las ROP 2007. Se encontró evidencia de que esta recomendación fue atendida, por medio del punto 7, numeral 7.1 de las ROP 12 13 1 2 3 4 Continuar con las previsiones de carácter administrativo y presupuestal para que a partir del ejercicio fiscal 2005 se aplique un instrumento que, con características similares a las Encuestas de Ingresos y Gastos en los Hogares, permitiría conocer con precisión la situación de pobreza en que se encuentran, y por tanto cumplir con cada uno de los criterios señalados en la Reglas de Operación, Aplicar con rigurosidad y no relajar el criterio referente a que los beneficiarios deben habitar en “…localidades identificadas como de alta o muy alta marginación…”. Una vez que factible de aplicar el criterio que señala que los beneficiarios “deberán encontrarse en una situación de pobreza alimentaria”, es conveniente establecer un criterio de preeminencia entre los relativos a “pobreza alimentaria” y “ubicados en localidades de alta y muy alta marginación”, lo que permitiría reducir los errores de inclusión. Recomendaciones efectuadas por la UNAM en la evaluación externa 2006 Los problemas más graves que enfrentan las personas de la tercera edad son en gran parte, cuestiones socialmente construidas a partir de la concepción de la edad social de la vejez. De forma que la concepción de vejez debería determinar el diseño de propuestas para lograr los objetivos propuestos. La intervención gubernamental por medio de políticas y programas se debería definir entonces a partir de lo que los adultos mayores no poseen en comparación con otros grupos sociales. En lo inmediato México enfrentará un cambio demográfico de grandes magnitudes, que está implicando que un segmento cada vez menor de la población, tenga que sostener con sus ingresos y ahorros a un segmento cada vez mayor (personas de la tercera edad) dificultando la solvencia y sostenibilidad del país. Bajo este escenario, las medidas de atención no se pueden limitar a un programa social, sino que tienen que verse de manera integral desde el conjunto de políticas públicas que resuelvan tanto el crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo, como la mejora en el ingreso y calidad de vida de la población. El PAAM debería coordinar las diversas acciones que se realizan en el Gobierno Federal para atender a los adultos mayores en condiciones de marginación, desde una perspectiva integral y que cubra aspectos como la seguridad económica, la salud y la creación de entornos favorables para los beneficiarios. Con este esquema el programa si promovería realmente la salida de la marginación de sus beneficiarios. Se recomienda realizar algunos cambios e incorporar algunos nuevos elementos en las Reglas de Operación del PAAM para el 2007, como son: 1) incorporar una definición más clara y completa de lo que es un adulto mayor, considerando no sólo la edad, sino también sus características fisiológicas y necesidades propias de la edad; 2) eliminar el tipo de apoyo de “capacitación nutricional”, toda vez que está limitado a la simple 2007. Esta recomendación fue atendida a través de la aplicación de la ENAM, como se señala en el punto 4 de las ROP 2007. Esta recomendación fue atendida a través de la aplicación de la ENAM, como se señala en el punto 4 de las ROP 2007. No se encontró evidencia de que haya sido atendida esta recomendación. No se encontró evidencia de que haya sido atendida esta recomendación. No se encontró evidencia de que haya sido atendida esta recomendación. De estas recomendaciones el Programa únicamente atendió la relativa a eliminar el tipo de apoyo de “capacitación nutricional”. De las otras recomendaciones, no se encontró evidencia de que hayan sido atendidas. 5 6 distribución de folletos; 3) incorporar en los criterios de priorización, la opción del adulto que viva solo; incorporar el procedimiento que sigue el programa para apoyar a las localidades que no están en los listados de INEGI y CONAPO. Mejorar los mecanismos de información y comunicación hacia los beneficiarios, aprovechando a la “cercanía” de las delegaciones estatales y operadores de SEDESOL con las localidades, para que difundan los objetivos del programa, los requisitos para ser apoyado, así como los derechos y obligaciones de los beneficiarios. Asistir personalmente a recoger el apoyo para los beneficiarios representa un alto costo, no sólo económico, sino que también un esfuerzo extraordinario de su parte, por las condiciones geográficas en las que habitan y las condiciones físicas propias de la edad en las que se encuentran. Por lo cual, es recomendable que el programa entregue el apoyo en una sola exhibición, o en su caso si son dos exhibiciones, que cumpla estrictamente con las fechas de entrega comprometidas con los beneficiarios. Esta recomendación fue atendida a través de la aplicación de la ENAM, como se señala en el punto 4 de las ROP 2007. Se encontró evidencia de que esta recomendación fue atendida a través de la coordinación con el Programa 70 y más. Se implementaron zonas permanentes de atención a nivel nacional, las que incluyen en promedio más de siete mil mesas de atención, con el objeto de garantizar cercanía con la población objetivo por medio de personal calificado. A la DGEMPS se le recomienda establecer en sus No se encontró evidencia de Términos de Referencia de Evaluación, que para obtener que haya sido atendida esta un análisis adecuado de la focalización debe tomar como recomendación. base a la localidad, teniendo congruencia con la gestión del PAAM. 8 Para que la evaluación de focalización guarde una mayor No se encontró evidencia de congruencia con los criterios del PEF y ROP del PAAM, se que haya sido atendida esta recomienda, aplicar en lo sucesivo la tipología establecida recomendación. en el numeral 3.3, que considera tanto marginación como nivel de pobreza en un solo indicador. 9 En cuanto a la complementariedad y atención a los Adultos Se encontró evidencia de que Mayores, la SEDESOL como cabeza de sector tendría la esta recomendación se llevó a responsabilidad de coordinar las diversas acciones de una cabo por medio de del cruce política integral, para evitar la duplicidad y mejorar las de datos de los padrones de tareas de complementariedad. En la medida en que haya los programas DICONSA, una buena coordinación de todas las acciones, se podrían LICONSA, OPORTUNIDADES mejorar los impactos y beneficios en la población objetivo. y el Programa 70 y más. 10 Se recomienda a las autoridades responsables no reducir la Para el 2007, el presupuesto asignación del presupuesto, ya que el programa usa los asignado en la Cámara fue de recursos de forma eficiente y el apoyo representa para los 300 millones, cifra similar a la adultos mayores un complemento significativo a sus otorgada en el 2006. ingresos. 11 Asimismo, se recomienda a la DGEMPS que considere las No se encontró evidencia de unidades de medida para los cálculos de cobertura, debido que haya sido atendida esta a que el programa recomendación. Liconsa y Pal (Diconsa), establecen en su contabilidad de beneficiarios como unidad de medida a familias y además no registran el estrato de edad. En sentido contrario el PAAM tiene como unidad de medida al individuo y establece estratos de edad. Fuente: Con base en las evaluaciones externas 2004, 2005 y 2006. 7