Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V. EJERCICIO FISCAL 2006 Institución Evaluadora: Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. Operación Administrativa y Financiera INDICE 3. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA ................................................ 3 3.1. INTRODUCCIÓN ...................................................................................................... 3 3.2. EVALUACIÓN DE PROCESOS .................................................................................. 4 3.2.1. Metodología para el análisis de procesos operativos ......................................... 4 3.2.2. Análisis de los Procesos Operativos................................................................... 6 3.2.3. Metodología para el análisis en materia de información.................................. 18 3.2.4. Análisis de Resultados...................................................................................... 20 3.3. CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS, FINANCIERAS Y DE RESULTADOS ............... 25 3.3.1. Metas físicas ..................................................................................................... 27 3.3.2. Metas financieras.............................................................................................. 38 3.3.3. Metas de resultados .......................................................................................... 40 3.3.4. Recomendaciones ............................................................................................. 40 3.4. ANÁLISIS DE COSTOS ............................................................................................ 41 3.4.1. Costos de operación del Programa ................................................................... 41 3.4.2. Eficiencia del Programa ................................................................................... 48 3.4.3. Suficiencia presupuestal ................................................................................... 49 3.4.4. Costos directos e indirectos .............................................................................. 52 3.4.5. Costos por proceso ........................................................................................... 52 3.4.6. Costos de adquisición ....................................................................................... 53 3.4.7. Costos de distribución ...................................................................................... 58 3.4.8. Estimación del precio de mercado del paquete ................................................ 59 3.4.9. Análisis costo-beneficio ................................................................................... 60 3.5. RECOMENDACIONES ............................................................................................ 62 3.6. ANEXOS. ............................................................................................................... 64 2 3. OPERACIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA 3.1. Introducción El objetivo de este capítulo es evaluar la operación administrativa y financiera del Programa de Apoyo Alimentario (PAL), a través del análisis de los procesos operativos, la verificación del cumplimiento de las metas físicas y financieras, y el análisis de costos, a fin de comprobar si la operación del Programa durante 2006 se encaminó hacia el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) y el alcance de sus objetivos. En la primera parte de este capítulo se identifican y analizan los procesos operativos del Programa y si su funcionamiento permite el cumplimiento de las ROP; la existencia de información disponible y sistematizada que facilite el desarrollo y seguimiento de cada proceso operativo; así como el seguimiento para saber si se han corregido los principales retos operativos indicados en evaluaciones anteriores y en qué medida. En la segunda parte se analiza el avance en el cumplimiento de las metas físicas y financieras, así como la existencia de metas de resultados para 2004, 2005 y 2006, con base en la información de gabinete y en evaluaciones anteriores. En la tercera parte se hace un análisis del PAL para el ejercicio fiscal 2006 respecto a los costos de operación del Programa, la suficiencia del presupuesto asignado, el desglose de los costos por etapa de operación, particularmente la de adquisición, el costo unitario del apoyo y la relación costo beneficio; cuando fue posible se realizaron algunas comparaciones con el periodo 2004-2006. 3 3.2. Evaluación de Procesos Este apartado tiene como objetivo identificar y analizar el funcionamiento de los principales procesos operativos a fin de verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación, así como comprobar la existencia y disponibilidad de información confiable y sistematizada que permita el adecuado seguimiento de cada proceso. Además de identificar en qué medida las recomendaciones hechas en evaluaciones anteriores se han implementado para corregir las deficiencias en la operación del Programa. La importancia de esto radica en que el uso adecuado de sistemas de información y mecanismos de control y seguimiento facilitan la operación y la detección oportuna de deficiencias en la operación, en tanto que el eficiente funcionamiento de los procesos operativos permiten no sólo una mejor implementación del Programa, sino afrontar adecuadamente los problemas que se presentan y la aplicación de medidas correctivas. En la primera sección se identifican los principales procesos operativos y se analiza su funcionamiento; en la segunda sección se verifica la disponibilidad de información; ambas secciones están precedidas de una breve explicación de la metodología aplicada y en el desarrollo del análisis de cada una se incorporan datos sobre la atención prestada a los retos operativos señalados en evaluaciones anteriores. Al final se incluyen las recomendaciones pertinentes. 3.2.1. Metodología para el análisis de procesos operativos En respuesta a los Términos de Referencia y con el fin de poder hacer una comparación con los periodos anteriormente evaluados e identificar en qué medida se han corregido los principales retos, se consideró conveniente utilizar la metodología aplicada en el Estudio de 4 Evaluación Externa 2006 del Programa de Apoyo Alimentario1, con las adaptaciones pertinentes para este análisis. Como primer paso para identificar los principales procesos operativos definidos en las ROP y los actores responsables se elaboró un diagrama de flujo. Posteriormente en la Tabla 3-1 se identificó si los principales procesos estaban descritos en los documentos normativo-descriptivos del PAL; después en la Tabla 3-2 se verificó si estos documentos contaban con la estructura básica que todo documento descriptivo de procesos debe contener según la Norma Mexicana de Sistemas de Gestión de la Calidad ISO 9001:20002 y, finalmente, con base en la Norma ISO 9001:2000 se analizaron cada uno de los procesos para determinar si cumplen o no con los requisitos de un sistema de gestión de calidad, adaptado éste a la estructura y características del PAL. Tanto los Términos de Referencia como la Propuesta Técnica establecen que deberán analizarse el funcionamiento del Comité de Beneficiarios, las acciones para la promoción y vigilancia de la salud, los cursos sobre nutrición, higiene y salubridad, los acuerdos relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización llevadas a cabo por los programas federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda, los principales procesos operativos (adquisición, armado, distribución, entrega y comprobación), la organización con respecto a otros organismos o entidades con las que tiene relación (Programas Especiales o sinergias con instituciones), y la construcción y funcionamiento del padrón de beneficiarios. En adelante nos referiremos a este conjunto como unidades de operación, definidas así en los Términos de Referencia. 1 Universidad Iberoamericana, Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario 2006. Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A.C. “Sistemas de Gestión de la Calidad”. Disponible en http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/Programas_Sustantivos/calidad/ISO/NMX-CC-9001-IMNC2000.pdf 2 5 3.2.2. Análisis de los Procesos Operativos El principal objetivo de esta sección es analizar si la operación administrativa del Programa cumple con la normatividad y los objetivos del mismo. Los documentos normativodescriptivos vigentes durante el año 2006 fueron las Reglas de Operación publicadas el 17 de febrero, los Lineamientos de Operación 2006 con fecha 20 de febrero, el Manual de Procedimientos3 2006 y el Programa Anual4 2006. Al respecto es necesario aclarar que la única norma oficial y legal que rige el Programa son las Reglas de Operación 2006, los otros documentos son más bien descriptivos de la operación del Programa porque no están aprobados por la Comisión Interna de Administración y Programación (CIDAP). Sin embargo, para efectos del análisis se han considerado todos como parte del acervo que orienta la operación del PAL. El primer paso fue elaborar un diagrama de flujo (Figura 3-1) que nos permitiera identificar los principales procesos operativos definidos en las ROP, así como los actores responsables. Para poder analizar los procesos y acciones (unidades de operación) indicados en los Términos de Referencia fue necesario verificar que estén descritos en los documentos base de la operación del Programa, de lo contrario, al no estar contenidos en éstos su estudio y explicación sería imposible e inútil, y para ello se elaboró la Tabla 3-1 que nos permite comparar qué documentos los incluyen y el avance en el 2006 analizando las Reglas de Operación, los Lineamientos, el Manual de Procedimientos y Programa Anual. 3 En la evaluación externa del PAL realizada por la UIA, correspondiente al periodo 2004-2006, se señala que además de las ROP y los Lineamientos se utilizó en el análisis el Manual de Procedimientos 2006 cuya fecha de expedición correspondía al 20 de enero. UIA, op. cit., p. 252. 4 En la información de gabinete entregada por DICONSA al evaluador, el Programa Anual 2006 fue entregado como el manual de operación bajo el que opera el PAL para este periodo y está fechado en enero de 2006. 6 Figura 3-1 Diagrama de flujo de los principales Procesos Operativos definidos en las Reglas de Operación 20065 5 Tomado del Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario 2006. UIA, op. cit., p. 165. 7 Tabla 3-1 Comparación entre los documentos normativos del PAL respecto a las unidades de operación a evaluar para el ejercicio 2006 Unidad de Operación Reglas de Operación 2006 Lineamientos 2006 Manual de Procedimientos (1º Semestre) Programa Anual 2006 (2º Semestre) Funcionamiento del Comité de Beneficiarios Acciones para la promoción y vigilancia de la salud Cursos sobre nutrición, higiene y salubridad Acuerdos relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización llevadas a cabo por los programas federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda Proceso de adquisición del paquete alimentario Proceso de armado de paquetes alimentarios Proceso de distribución del paquete alimentario Entrega óptima y eficaz del paquete alimentario Sistema de comprobación de apoyos 3 3 3 3 Organización con respecto a otros organismos o entidades con las que tiene relación (Programas Especiales o sinergias con instituciones) Construcción y actualización del padrón de beneficiarios 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 Resultados: • Al comparar el contenido del Manual de Procedimientos, utilizado en la evaluación de la UIA, y del Programa Anual, entregado para la presente evaluación, se encontró que este último además de incluir una parte introductoria y explicativa de la operación general del PAL, incorpora 11 de los 13 procedimientos que conformaban el mencionado manual. • En ninguno de los tres documentos que detallan la operación del Programa se mencionan específicamente “acuerdos relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización llevadas a cabo por los programas federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda”. En el Programa Anual 2006 se explica que entre las acciones de concertación para el desarrollo integral de las localidades están las acciones de desarrollo social que se acuerdan con las Secretarías de Desarrollo para apoyar la creación de infraestructura sanitaria, mejoramiento de la vivienda y del medio ambiente. Puesto que los documentos normativos no lo dejan claro y estas acciones no implican necesariamente piso firme y letrinización, la unidad de operación no fue válida para efectos de la tabla, de hecho, estas acciones sólo se menciona en las ROP. • El Programa Anual contiene la mención de dos unidades de operación más que el Manual usado en el primer semestre, lo que implica un avance en la descripción de procesos operativos en los documentos que norman el Programa. • Tomando los resultados de la evaluación del periodo anterior que también incluye la revisión de las ROP y los Lineamientos por unidad de operación, encontramos que las ROP no mencionan los procesos de adquisición, armado y distribución de paquetes. Los Lineamientos no contienen nada sobre acciones para la promoción y vigilancia de la salud; cursos sobre nutrición, higiene y salubridad; acuerdos relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización; ni construcción y actualización del padrón. En tanto el Programa Anual que es mucho más descriptivo que los anteriores, contiene 10 de los 11 procesos, lo cual, significa un avance. Posteriormente se consideró importante analizar la estructura de los documentos normativos, entendida ésta como la forma en que se distribuyen y ordenan los contenidos 9 de un documento. De acuerdo con la Norma Mexicana de Sistemas de Gestión de la Calidad ISO 9001:2000, aplicada también en la evaluación pasada6, cualquier documento descriptivo de procesos debe contener en su estructura por lo menos siete elementos. A continuación explicamos en una tabla cada uno de los requerimientos mínimos que debe tener un documento que describe procesos, para después detectar los posibles avances al comparar los resultados encontrados en Lineamientos, Manual de Procedimientos y Programa Anual. Tabla 3-2 Estructura de los documentos descriptivos de los procesos operativos del PAL, vigentes en el 20067 Estructura del Documento Lineamientos Manual de Procedimientos (1º Semestre) Objetivo El documento debe describir su propósito y el resultado que se espera lograr si se sigue lo que indica Contienen un objetivo general, es decir, describen cuál es el fin de los propios Lineamientos que es contar con una guía para la operación del PAL que especifique internamente la participación de las áreas de DICONSA y establezca los criterios para llevar a cabo las actividades Establecen a cuáles áreas de DICONSA son aplicables los lineamientos y que deberán observarlos durante su intervención en la operación del PAL Existe una sección de políticas y lineamientos que describe responsabilidades y funciones de cada área y en todo el documento se especifican los responsables de las actividades descritas No contiene un objetivo del documento, ni general ni para cada procedimiento No contiene el objetivo del documento No define el alcance del documento ni en general, ni para cada procedimiento No se define el alcance del documento ni en general, ni para cada procedimiento Definición de responsables en cada actividad descrita para cada procedimiento Define responsables en cada actividad descrita para cada procedimiento Alcance Áreas dentro de la organización que deben observar la aplicación de los contenidos del documento Responsabilidades Los documentos deben indicar las funciones que tienen los puestos para cada actividad 6 Programa Anual (2º Semestre) UIA, op. cit., p. 291 La información de las columnas 1, 2 y 3 fue tomada del Estudio de Evaluación Externa 2006 de la UIA para poder hacer una comparación directa entre los documentos. 7 10 Nomenclatura Los documentos deben contener un listado de definiciones técnicas, significado de siglas y terminología para facilitar su comprensión Políticas El documento debe especificar las prácticas y comportamientos que regirán la ejecución de los procesos Desarrollo Desglosar el flujo de las actividades a ejecutarse para cumplir cada proceso Anexos Documentos que deben apoyar la claridad y detalle de los procesos Contienen un glosario que define términos, siglas y acrónimos que ayuda en la comprensión del documento No contiene una sección de nomenclatura No contiene nomenclatura La sección “políticas y lineamientos” incorpora de manera general la operación y responsables del PAL, y luego especifica cada uno de los principales procesos Describe las actividades y el orden en que deben ejecutarse para llevar a cabo cada uno de los procesos operativos del Programa No incluye una sección de políticas Aunque no se especifican las políticas para cada proceso, si se abordan de manera general Desglosa el flujo de actividades para 11 procedimientos en total. Aunque de las 11 unidades de operación que se analizan ahora, 3 no están incluidas en ninguno de los procedimientos, pero uno es explicado en el cuerpo del documento No incluyen anexos Desarrolla con detalle el flujo de actividades para 13 procedimientos en total. Aunque de las 11 unidades de operación evaluadas, 2 no están incluidas en ninguno de los procedimientos (acciones para la promoción y vigilancia de la salud y acuerdos para promoción de piso firme y letrinización) No tiene Tiene 15 anexos y 28 formatos para ejemplificar Resultados: • En la evaluación anterior se analizó la estructura de los Lineamientos y del Manual de Procedimientos, dando como resultado que los Lineamientos cumplen con 6 de los 7 puntos básicos que debe contener la estructura de un documento que describe procesos. • El Manual de Procedimientos, vigente para el primer semestre de 2006, sólo contenía en su estructura dos de los puntos recomendados. 11 • Con la incorporación del Programa Anual se mejoró notablemente la estructura del documento que al interior del PAL se utiliza como manual, ya que se definieron las políticas y se agregaron anexos que ayudan a la mayor claridad en los procesos. • A pesar de los avances es necesario hacer una revisión y rediseñar la estructura de todos los documentos normativos, independientemente del nivel de desglose que corresponde a cada uno, para que contengan los componentes mínimos sugeridos. Aún cuando los Lineamientos son el documento más completo al respecto, éstos no describen dos de las unidades de operación que se evalúan. En la fase final se utilizó también la Norma ISO 9001:2000 para analizar cada uno de los procesos operativos y determinar si éstos cumplen o no con los requisitos de un sistema de gestión de calidad. “Para que una organización funcione de manera eficaz, tiene que identificar y gestionar numerosas actividades relacionadas entre sí. Una actividad que utiliza recursos, y que se gestiona con el fin de permitir que los elementos de entrada se transformen en resultados, se puede considerar como un proceso (…) La aplicación de un sistema de procesos dentro de la organización, junto con la identificación e interacción de estos procesos, así como su gestión, puede denominarse como enfoque basado en procesos”8 La ventaja de este tipo de enfoque es que proporciona un control sobre los procesos, sus combinaciones, vínculos e interacción. La Norma ISO 9001:2000 específica los requisitos para un sistema de gestión de la calidad. Todas las secciones de la norma son genéricas y aplicables a casi todo tipo de organización, sin embargo, cuando alguno de los requisitos no 8 Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A.C, op. cit. 12 puede aplicarse por la naturaleza de la organización o de su producto, es posible excluirlo. En el Estudio de Evaluación Externa 2006 se seleccionaron los capítulos 4, 7 y 8 de la norma9 para efectuar el análisis de los procesos operativos, adaptando de este modo la Norma ISO 9001:2000 a la estructura y características del PAL. Para poder hacer una comparación directa con los hallazgos anteriores y verificar avances en las recomendaciones, fue necesario tomar como base la metodología aplicada al respecto en la evaluación externa 2006. Los procesos operativos (unidades de operación) se analizaron a partir del contenido que sobre cada uno abordan las Reglas de Operación, los Lineamientos y el Programa Anual 2006, tratando de responder a los requerimientos y cuestionamientos generados a partir de las secciones y los capítulos de la Norma ISO 9001:2000. Puesto que ni las Reglas de Operación ni los Lineamientos se han modificado, una gran parte de los resultados del análisis corroboran las conclusiones ya expuestas en la evaluación 2004-2006 de la UIA, por lo que resulta infructuoso repetir a detalle todas las observaciones. Sin embargo, el Manual de Procedimientos fue sustituido por el Programa Anual, de modo que a continuación se exponen los resultados derivados de esta modificación o de los avances en la atención de los principales retos. Resultados: 1. Funcionamiento del Comité de Beneficiarios En la evaluación del periodo 2004-2006 se concluye que en los Lineamientos y en el Manual de Procedimientos sí se encuentra una planeación, diseño y definición del proceso, 9 Para comprender más sobre la selección de las secciones de la Norma, consultar el Estudio de Evaluación Externa 2006, UIA, p. 256-257 o la página electrónica: http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/Programas_Sustantivos/calidad/ISO/NMX-CC-9001-IMNC-2000.pdf 13 así como control y seguimiento en la creación del Comité de Beneficiarios, pero no en el funcionamiento de los comités ya existentes. Contrario a esto, el Programa Anual 2006, si bien no detalladamente, demuestra que sí hay planeación, control y seguimiento en el funcionamiento de comités, cuando se establecen las funciones de los comités, se realizan asambleas mensuales y se imparte capacitación a sus miembros y a los facilitadores comunitarios. 2. Acciones para la promoción y vigilancia de la salud En la evaluación anterior estas acciones sólo se mencionaban en las ROP y parecían no ser concretas como para considerarlas un proceso que pudiera evaluarse. Aún cuando sigue sin estar regulado y detallado como un proceso, es conveniente mencionar que ha habido avances porque en el Programa Anual 2006 ya se mencionan acciones concretas y vinculadas como la participación de personal de las Secretarías de Salud estatales que evalúa el estado de nutrición de los menores de 5 años, proporcionan atención médica y seguimiento a casos de desnutrición, imparten pláticas y emprenden acciones de medicina preventiva; la entrega de reportes trimestrales de resultados elaborados con los datos de las Secretarías y analizados por el Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán, así como la creación del Sistema de Evaluación del PAL (SEPAVAL) para unificar criterios en el levantamiento de medidas antropométricas y el seguimiento de los niños. 3. Cursos sobre nutrición, higiene y salubridad La evaluación anterior explica que no es un proceso que se pueda evaluar porque no está regulado y sólo se menciona pero no se detalla como proceso en la ROP y los Lineamientos, documentos en los que se señala como un requisito de corresponsabilidad de 14 los beneficiarios el asistir a las pláticas. En este periodo también ha habido importantes avances al respecto: la elaboración del Plan Anual de Capacitación 2006 que contiene el Temario de Pláticas, un reporte de presupuesto por curso de capacitación, el Reporte Mensual de Pláticas a Beneficiarios 2006, y el formato de avance de capacitación por localidad y almacén; además, que la capacitación a facilitadores comunitarios tiene como objetivo prepararlos para que luego impartan las pláticas a hogares beneficiarios y ésta sí se encuentra detallada en el Programa Anual 2006 (Procedimiento SIYC 002). Considerando todo lo anterior podríamos concluir que falta vincular todas estas acciones no sólo en la práctica sino también en la norma para regular el proceso. 4. Acuerdos relacionados con la promoción de acciones de piso firme y letrinización llevadas a cabo por los programas federales y estatales para el mejoramiento de la vivienda No existen acuerdos específicos para la promoción de acciones de piso firme y letrinización y por lo tanto no hay un proceso específico que pueda evaluarse, estas acciones sólo se mencionan en las Reglas de Operación pero no se describen en algún otro documento. Aunque existen procedimientos para las acciones de concertación y la firma de acuerdos de concertación que son convenidos por DICONSA con los gobiernos estatales, en ningún documento normativo se especifica que éstos últimos impliquen necesariamente acciones promotoras para piso firme y letrinización. El Programa Anual menciona acciones para apoyar la creación de infraestructura sanitaria, mejoramiento de vivienda y del medio ambiente, pero nada concreto respecto a piso firme y letrinización, y tampoco señala la vinculación entre ellas. 15 5. Proceso de adquisición del paquete alimentario El proceso está descrito detalladamente en los Lineamientos y sí considera las etapas de elaboración y requisición a proveedores, recepción, manejo de mercancía y expedición de contra-recibos a proveedores. Sin embargo, siguen sin atenderse recomendaciones anteriores como establecer procedimientos para la evaluación de los proveedores, la atención a contingencias como la falta de suministro de materia prima por parte de proveedores o atrasos en el surtimiento, y control y verificación de inconsistencias en la adquisición. 6. Proceso de armado de paquetes alimentarios Las conclusiones respecto a la evaluación anterior no han cambiado sustancialmente porque dentro del proceso aún no se indican mecanismos para la verificación del estado de conservación de los productos, no hay un procedimiento claro para la manipulación, embalaje y almacenamiento de mercancía, ni tampoco es posible comprobar si el armado se hace en tiempos establecidos porque no existe un calendario específico para el armado. 7. Proceso de distribución del paquete alimentario El proceso se encuentra definido y los resultados respecto a la evaluación anterior no cambiaron, sin embargo, siguen sin considerarse recomendaciones como incorporar en los procedimientos acciones para el manejo, almacenamiento, manipulación y embalaje durante el proceso de distribución. 8. Entrega óptima y eficaz del paquete alimentario El proceso cumple de manera positiva con casi todas las secciones de la Norma, ya fue atendida la recomendación de establecer un calendario de entregas, el cual está incluido en 16 el Programa Anual, pero aún no se definen procedimientos para el manejo, seguimiento y medición de la mercancía devuelta. 9. Sistema de Comprobación de apoyos El proceso está bien definido y regulado en los documentos normativos, no se presentan cambios respecto a los hallazgos de periodos anteriores, pero aún no se ha respondido a la recomendación de establecer métodos de seguimiento y control de las inconsistencias detectadas en la comprobación. 10. Organización con respecto a otros organismos o entidades con las que tiene relación (Programas Especiales o sinergias con instituciones) En los documentos normativos estudiados no existen los elementos para evaluarlo como un proceso con base en la Norma ISO, si no existen procedimientos de diseño y planificación es imposible un análisis integral que considere el resto de las secciones. En la información de gabinete se encuentran oficios informativos sobre el PAL, enviados a gobiernos estatales en respuesta a una recomendación, que explican la necesidad de acciones conjuntas, así como convenios de colaboración con diferentes entidades, pero quedan como acciones aisladas. Tampoco es posible detectar un vínculo claro entre estas acciones y el Procedimiento Concertación para el Proceso de Integralidad, incluido en el Manual de Procedimientos y el Programa Anual, porque éste tampoco cubre los procedimientos básicos que establece la Norma ISO. Además, con la información y los acuerdos no es posible evaluar la organización. 17 11. Variables contenidas en el Padrón o lista de beneficiarios de los programas verificando que el padrón este actualizado Se identificó que a diferencia de la evaluación anterior para este periodo no existe un Procedimiento específico para la integración del padrón de beneficiarios como el que se mencionaba (GPC 001). El Programa Anual describe acciones que tienen que ver más bien con la actualización del padrón. Con esto y con lo que describen las Reglas de Operación podemos concluir que sí se definen los requisitos que deben cumplir los hogares para ser beneficiarios, se definen algunas acciones de planeación pero sólo para la etapa de actualización del padrón, no se identifica la secuencia de todos los procesos, no se definen acciones detalladas para el control y seguimiento del padrón, no se identifican problemas posibles, ni se identifican acciones para verificar las etapas planificadas. 3.2.3. Metodología para el análisis en materia de información Este apartado tiene como objetivo evaluar la existencia, confiabilidad, disponibilidad y utilización de sistemas de información que contribuyan en el funcionamiento de la operación del Programa y que faciliten el seguimiento de cada proceso operativo, así como la detección y solución oportunas de problemas. Con el fin de poder establecer una comparación directa con la evaluación realizada para el periodo 2004-2006, al mismo tiempo que responder a la recomendación hecha en los Términos de Referencia, se decidió emplear parte de la metodología desarrollada en el Estudio de Evaluación Externa 2006 del Programa de Apoyo Alimentario10 para analizar la existencia, uso, disponibilidad y sistematización de la información. Se utilizó como base la Tabla de flujo de información11 10 Universidad Iberoamericana, op. cit., p. 245 Se anexa el esqueleto de la matriz sólo como referencia y para facilitar la identificación de los procesos y elementos analizados. 11 18 que contiene los principales procesos operativos del Programa; sin embargo, a diferencia de ésta se consideraron fundamentalmente los procesos definidos en las Reglas de Operación 2006 sin tomar con tanto detalle las actividades y procedimientos descritos en los Lineamientos de Operación 2006 y en el Programa Anual 200612, entregado en sustitución del Manual de Procedimientos 2006 citado en la evaluación anterior. Aun cuando los Lineamientos y el Programa Anual son más bien documentos descriptivos de la operación del Programa más no normativos oficialmente, ya que no han sido aprobados por la Comisión Interna de Administración y Programación (CIDAP), fueron considerados. Esto significa que las ROP fueron la base, más no la única fuente, para realizar el presente análisis. Es importante aclarar que esta adaptación en la metodología que se siguió causó cambios en los resultados arrojados, por lo que se estimó pertinente replicarla para el periodo anterior 2004-2006, a fin de que los resultados sean comparables. De ésta manera se redujo el número de actividades dentro de cada proceso y, por lo tanto, se identificó un menor número de documentos que deben generarse. A partir de esta nueva lista de documentos se solicitó a DICONSA la información de gabinete actualizada. Confrontar la información de gabinete con lo que establece la norma nos permitió, primero, corroborar su existencia, disponibilidad, actores responsables, usuarios, mecanismos de resguardo y sistematización, y segundo, conocer la consistencia de la información generada en 2006 respecto al periodo evaluado previamente. 12 El Programa Anual 2006 contiene la mayor parte de los procedimientos descritos en el Manual de Procedimientos 2006. 19 3.2.4. Análisis de Resultados Para este análisis se ha considerado preciso establecer comparaciones entre los nuevos hallazgos y los resultados de evaluaciones anteriores, para ubicar la dimensión de los avances, retrocesos o consistencia que en materia de información ha tenido el Programa. En la evaluación del periodo 2004-2006 se identificaron los documentos o reportes que debían generarse según los procesos y actividades descritos en las Reglas de Operación, los Lineamientos y el Manual de Procedimientos. Sin embargo, al analizar los documentos normativo-descriptivos del PAL, entregados por DICONSA al evaluador para este periodo, se consideró conveniente tomar como base los procesos definidos en las ROP pero no de manera exclusiva, ya que se consideró que para comprobar su cumplimiento y el funcionamiento y sistematización de los procesos operativos resulta innecesario e impráctico especificar con excesivo detalle las actividades dentro de cada proceso, así como incluir los procesos contenidos en otros documentos pero no en las Reglas de Operación del PAL. Con el fin de comparar la información de ambos periodos fue necesario tomar los datos del Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario realizado por la Universidad Iberoamericana13 para 2004, 2005 y primer semestre de 2006, y replicar el modelo con las modificaciones adaptadas para esta evaluación. Entonces, partiendo de este nuevo esquema de análisis encontramos que para 2004-2005 debían generarse 43 reportes o documentos, de los cuales, 37 existían y 6 no; es decir, se logró verificar la existencia del 84% de la información. 13 UIA, op. cit., p. 248-250. 20 Se encontró que con las modificaciones efectuadas a las Reglas de Operación para el ejercicio fiscal 2006 que entraron en vigor el 17 de febrero, el número de reportes o documentos que deberían producirse incrementó a 44 debido a la mayor explicitud de las ROP, en particular, en el apartado referente a la evaluación interna. Al realizar la verificación con la información de gabinete se confirmó la existencia de 35 documentos, lo que equivale al 79.5%. Los nueve restantes se registraron como no existentes porque no se recibió documentación probatoria para este periodo. Es importante aclarar que la única fuente de comprobación para el 2006 es la información de gabinete. En cambio para el periodo 2004-2005 la verificación de información se realizó no sólo a través de información documental, sino también con la información que se levantó en el trabajo de campo mediante las entrevistas semi-estructuradas y la encuesta, lo cual puede explicar la diferencia favorable para el primer periodo evaluado. Respecto a la disponibilidad de la información es importante aclarar que al parecer lo único que se pretendió desde las evaluaciones anteriores fue comprobar si la información que debe estar disponible para el acceso público según las ROP realmente lo está. Así que sólo para diferenciar se formaron las categorías “Disponibilidad pública” versus “Disponibilidad interna” que se refiere a la disponibilidad exclusiva para áreas de DICONSA y SEDESOL. En cuanto a esta última se asumió que la existencia de un documento garantizaba la disponibilidad del mismo, pero no se realizó un seguimiento al interior de las áreas para verificar si efectivamente todas las áreas involucradas en cada proceso tenían acceso a cada uno de los documentos correspondientes. Ante la imposibilidad en tiempo de realizar tal seguimiento para esta evaluación se decidió utilizar la misma clasificación. Se identificaron tanto para 2004-2005 y 2006 que son los mismos 11 documentos los que deben tener 21 disponibilidad pública, en 5 casos no se cumplió con la norma para el primer periodo evaluado, pero ya en 2006 sólo en un caso no se efectuó lo que dictaban las ROP14, esta disminución refleja los avances logrados al respecto. En la evaluación anterior se explica que a partir del análisis de la normatividad no fue posible definir en todos los casos los nombres precisos de reportes o documentos, los actores responsables de producirlos, los usuarios, ni los mecanismos de resguardo; y cuando así sucedió los datos fueron registrados como “No especificado”. Es así que para el periodo 2004-2005 los documentos normativos no especificaban al responsable en un caso, a los usuarios en 9 casos, ni los mecanismos de resguardo para 22 documentos. Cabe señalar que para este recuento se han considerado sólo los 43 reportes establecidos en el nuevo parámetro de análisis. En contraste, para 2006 no se identificaron en la norma 6 usuarios y 18 mecanismos de resguardo. De hecho se identifican prácticamente todos los documentos, aunque sí se detectaron cambios de nombre y/o contenido en 9 reportes. Se concluye entonces que la normatividad en el último año fue más explícita y que este avance se derivó de la sustancial modificación que para 2006 se hizo al Manual de Procedimientos y a una mayor claridad en los Lineamientos. Posteriormente se realizó la verificación en cuanto a los responsables, los usuarios y los mecanismos de resguardo al cotejar la norma con la información de gabinete. En el periodo 2004-2005, considerando sólo los 37 reportes existentes del total de 43, se encontraron inconsistencias respecto a 22 responsables, 14 usuarios y 15 mecanismos de resguardo. Mientras en el 2006, al analizar el total de 44 documentos se confirmó que se corrigieron las inconsistencias casi en su totalidad, ya que los 35 documentos que sí existen fueron 14 Las Reglas de Operación dictan que la información del padrón deberá ser publicada y estar disponible en las páginas electrónicas de Diconsa y de la Sedesol. 22 consistentes en el responsable de generar la información y el mecanismo de resguardo, y 31 en los usuarios. Lo anterior corrobora que hay una mayor claridad en el manejo y el flujo de la información al interior del programa. Con el objetivo de identificar la utilidad de la información y determinar si estaba cubriendo las necesidades de los usuarios de las áreas de DICONSA, sobre todo en función del desarrollo de sus actividades, para el periodo 2004-2005 se aplicó un cuestionario a directores, gerentes y operadores y se elaboró una tabla con los requerimientos de reportes15 de cada funcionario. A pesar de que estas acciones permitieron identificar un total de 38 reportes requeridos con especificaciones en contenido, formato, periodicidad y mecanismo de acceso, no fue posible cumplir el objetivo mencionado. Primero porque no se logra saber si cada uno de estos reportes existen o si más bien son propuestos por los entrevistados; segundo, no se realizó una comparación directa entre los reportes requeridos por los funcionarios y la información de gabinete en conjunto con los documentos normativodescriptivos del Programa; y tercero, no se exploró con los funcionarios si la información identificada en gabinete y campo les es verdaderamente útil para su desempeño y para la toma de decisiones, es decir, en la tabla de flujo de información se detectó el qué se genera, cómo sucede y quiénes la usan, pero no se indagó con esos usuarios si el qué y el cómo es la manera más funcional y adecuada para llevar a cabo la operación del Programa. Aún cuando aparentemente de los 38 reportes enlistados 17 probablemente ya existen, es prácticamente inviable hacer una comparación entre ambas tablas (flujo de información y requerimiento de reportes) porque las variables utilizadas no son las mismas, sus contenidos se complementan o se contraponen, pero no se comparan. 15 A manera de referencia se anexa el formato de la tabla de requerimiento de reportes. 23 En cuanto a la existencia y uso de sistemas informáticos para los periodos de evaluación 2004-2005 y primer semestre 2006, DICONSA reportó dos sistemas: 1) El Sistema Integral de Almacenes Comunitarios (SIAC), a través del cual se realiza el registro y control de las entradas y salidas de mercancía de almacenes. El uso de este sistema en los almacenes se confirmó por medio del trabajo de campo. 2) El Tablero de Control del PAL tiene como fin llevar el registro y control del Padrón de Beneficiarios del PAL y de la entrega de apoyos. Sin embargo, aún cuando se informó que se concluyó y se realizó la prueba piloto, hasta mediados de 2006 no se había implementado. En la información de gabinete recibida por el evaluador está un documento que contiene el seguimiento que se ha dado a las recomendaciones. Se encuentra una que corresponde al 2005 y que sugiere generar sistemas de monitoreo y de control y seguimiento para mantener actualizada la información y para hacer un continuo monitoreo a nivel localidad, de los apoyos entregados y los beneficiarios atendidos. La acción implementada, según el reporte, es que se cuenta con un sistema así que opera con recursos de acuerdo a la disponibilidad presupuestal, pero no se menciona cuál es ni cuales son sus características, objetivos, software, usuarios y responsable. Igualmente en un documento de la información de gabinete se menciona el “Sistema de Pago a Proveedores” pero no se ha confirmado su existencia y su uso, ni tampoco sus características. 24 Por lo anterior también se concluye que es recomendable cruzar la información para determinar si estos sistemas se utilizan, si son los adecuados, si facilitan o contribuyen al desempeño de los funcionarios y si aportan algo para el adecuado funcionamiento del PAL. 3.3. Cumplimiento de metas físicas, financieras y de resultados En esta sección se analiza el cumplimiento de las metas físicas y financieras del Programa de Apoyo Alimentario para 2006 y se compara su evolución para el periodo 2004-2006; adicionalmente, se revisa la existencia (y en su caso, pertinencia) de las metas de resultados del Programa. Las metas son la representación cuantitativa de los objetivos que se pretenden alcanzar. En el caso del PAL se reconoce en el Presupuesto de Egresos de la Federación como meta física el número de familias atendidas y como meta financiera el ejercicio del presupuesto asignado (aunque no se reconoce como tal de manera explícita). A continuación se presenta el análisis comparativo de estas metas. 25 Tabla 3-1 Resumen de metas 2004-2006 Meta física Presupuestada Modificada Ejercida Diferencia respecto a la presupuestada Diferencia respecto a la modificada Ejercido/Presupuestado (%) Ejercido/Modificado (%) 2004 300,000 300,000 253,744 -46,256 Familias 2005 222,246 222,246 184,272 -37,974 2006 133,333 155,555 171,247 37,914 -46,256 -37,974 84.6 84.6 82.9 82.9 Meta financiera Miles de pesos 2004 2005 500,000.00 500,000.00 433,255.90 385,214.40 396,712.20 377,719.10 -103,287.80 -122,280.90 2004 2,666,666 2,666,666 2,190,932 -475,734 Apoyos 2005 2,666,666 2,666,666 2,102,429 -564,237 2006 1,599,996 1,866,660 1,859,560 259,564 15,692 -475,734 -564,237 -7,100 -36,543.70 -7,495.30 0 128.4 110.1 82 82 78.8 78.8 116.2 99.6 79.3 91.6 75.5 98.1 113.3 100.0 2006 300,000 339,894 339,894 39,894 FUENTE: Elaboración propia con datos de: SHCP, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2004, 2005 y 2006 y Cuenta de la Hacienda pública federal 2004; DICONSA, Cuarto informe trimestral, 2004, 2005 y 2006. NOTA: La cifra de familias atendidas en el 2006 corresponde al padrón 2006, sin embargo, para el periodo noviembre-diciembre se programaron 157,062 hogares, lo que supone un cumplimiento de 100.1% de la meta modificada. Para el caso de los apoyos entregados en 2006, la cifra difiere de la que se obtiene del padrón de beneficiarios del PAL de 1’983,216. . 26 3.3.1. Metas físicas La única meta reconocida explícitamente por el Programa en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2006 se refiere al número de hogares que reciben los apoyos que ofrece el PAL. Para el análisis del cumplimiento anual de las metas físicas para el periodo evaluado se utilizaron los Presupuestos de Egresos y los reportes de avance trimestral para el último periodo de cada año. No se encontró evidencia sobre los mecanismos de fijación y actualización de metas físicas, sin embargo, se infiere del Programa anual 2006 que éstas se identifican a partir del padrón activo para el inicio del año y del porcentaje de asistencia de los beneficiarios a las entregas (que para ese año fue del 94%). Cabe mencionar que no se incluye el total de apoyos entregados como una meta del Programa en ninguna de sus modalidades (paquete alimentario o efectivo), sin embargo, en estos mismos documentos se reporta en el apartado correspondiente a “Avance de las metas” el número total de apoyos entregados. En 2006 el cumplimiento de la meta física fue del 110% ya que el padrón del Programa registró un total de 171,247 hogares, cifra superior a la meta modificada16. Para el periodo evaluado se observa que el número de familias programadas para su atención por el PAL ha disminuido constantemente de 300 mil en 2004 a 222,246 en 2005 para finalizar con 155,555 (posterior a la modificación) en 2006, como se observa en la Gráfica 3-1. 16 Esta cifra corresponde al número de familias atendidas a lo largo del año de acuerdo a la información contenida en el padrón proporcionado al evaluador. 27 Gráfica 3-1 Familias programadas 2004-2006 Familias 310,000 300,000 290,000 270,000 250,000 230,000 222,246 210,000 190,000 170,000 155,555 150,000 2004 2005 2006 Año FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1. La disminución continua de la meta programada redundó en un aumento notable de la eficacia en el cumplimiento al pasar de 84.6% en 2004 y 82.9% en 2005 a 110% en 2006, lo que representa la entrega de apoyos a 253,744 familias en el primer año, 184,273 en el segundo y 171,247 en el último. 28 Gráfica 3-2 Cumplimiento de meta física (familias) 2004-2006 Meta familias 115 110 110 105 100 % 95 90 85 85 83 80 2004 2005 2006 FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1. Las metas por entidad federativa tuvieron un comportamiento heterogéneo ya que mientras se redujo de manera continua el número de familias beneficiarias a nivel nacional, algunos estados registraron una reducción menor mientras que otros tuvieron el comportamiento opuesto. Tabla 3-2 Familias beneficiarias por entidad 2004 AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE CHIAPAS CHIHUAHUA COAHUILA COLIMA DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO 4,681 1,248 1,791 2005 Familias 1,230 600 1,324 313 344 1,040 768 25,354 4,844 1,080 2,135 6,962 23,610 6,871 7,526 604 22,165 3,425 311 21 2,064 21,587 3,950 2,156 610 23,334 3,172 328 21 1,326 18,028 3,537 1,993 29 2006 2005/2004 2006/2005 Cambio porcentual -73.7 -74.6 -51.9 -42.7 -26.1 -21.5 -21.4 -12.6 -29.3 -71.2 -99.0 -70.4 -8.6 -42.5 -71.4 1.0 5.3 -7.4 5.5 0.0 -35.8 -16.5 -10.5 -7.6 JALISCO MEXICO MICHOACAN MORELOS NAYARIT NUEVO LEON OAXACA PUEBLA QUERETARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSI SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATAN ZACATECAS Total nacional 14,240 13,205 13,384 828 2,818 1,309 4,523 13,696 4,878 748 2,829 13,020 1,532 35,622 409 6,713 35,745 119 1,256 253,744 4,613 19,793 2,696 253 951 1,226 5,000 8,808 3,277 622 1,270 8,050 1,109 31,560 154 171 35,131 113 38 184,272 3,005 17,473 1,715 243 755 824 6,337 11,057 2,626 565 617 9,700 1,214 32,273 96 140 28,464 86 11 171,247 -67.6 49.9 -79.9 -69.4 -66.3 -6.3 10.5 -35.7 -32.8 -16.8 -55.1 -38.2 -27.6 -11.4 -62.3 -97.5 -1.7 -5.0 -97.0 -27.4 -34.9 -11.7 -36.4 -4.0 -20.6 -32.8 26.7 25.5 -19.9 -9.2 -51.4 20.5 9.5 2.3 -37.7 -18.1 -19.0 -23.9 -71.1 -7.1 FUENTE: Elaboración propia con información proporcionada por DICONSA. Como se observa en la Tabla 3-2, el Estado de México aumentó el número de familias beneficiarias, mientras que las entidades que registraron una reducción inferior a la nacional para 2005 con respecto a 2004 fueron, Yucatán, Veracruz y Nuevo León, por otro lado, las que redujeron en una proporción mayor las familias atendidas fueron Colima, Tlaxcala y Zacatecas. Para el siguiente año, Oaxaca, Puebla, Sinaloa y Chiapas aumentaron el número de familias en una proporción mayor, mientras que Zacatecas y Aguascalientes disminuyeron su población beneficiaria en una proporción mayor a la reducción nacional. Adicionalmente a la meta de familias atendidas, se consideró el análisis del número de apoyos otorgados para evaluar de forma más completa el aporte del PAL en sus dos vertientes: paquete alimentario y en efectivo. El total de apoyos entregados en 2006 fue de 30 1’859,56017, de los cuales el 94.4% corresponde a paquetes y 5.6% en efectivo, lo que significa un cumplimiento del 99.6% de la meta fijada. En comparación, el número de apoyos programados para 2004 y 2005 se mantuvo constante, mientras que para el 2006 se redujo considerablemente como se aprecia en la Gráfica 3-3. Gráfica 3-3 Apoyos programados 2004-2006 Programados 2,700,000 2,600,000 Entregados 2,666,666 2,666,666 2,500,000 2,400,000 2,300,000 2,190,932 2,200,000 2,102,429 2,100,000 1,866,660 2,000,000 1,900,000 1,859,560 1,800,000 2004 2005 2006 FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1. Por lo que se refiere al cumplimiento de la meta correspondiente a apoyos entregados, el Programa mejoró en 2006 su desempeño alcanzando el 100% en comparación con los años anteriores donde había registrado un porcentaje de eficacia menor del 82% en 2004 y 79% en 2005, como se observa en la Gráfica 3-4. 17 Esta cifra corresponde al Cuarto Informe Trimestral 2006, que difiere de la que proviene del Padrón de beneficiarios de 1, 983,216. 31 Gráfica 3-4 Cumplimiento de meta (apoyos) 2004-2006 Meta apoyos 100 100 % 95 90 85 82 80 79 75 2004 2005 2006 Año FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1. Este aumento del 20% en la eficacia se debe principalmente a la disminución significativa del número de apoyos programados, ya que estos se redujeron en un 30% en el último año del periodo analizado. Si observamos el comportamiento por entidad, se determinó para el ejercicio 2006 que los estados en donde se entregaran menos de 1,200 paquetes mensuales cambiaran a la modalidad de apoyo en efectivo, por lo que se continuó con la modalidad de paquete alimentario en sólo 17 entidades (DICONSA, Programa anual 2006) y se entregó un total de 1’754,965 paquetes, que corresponde al 94.4% del total de apoyos, como se aprecia en la Tabla 3-3. Sin embargo, el número de apoyos entregados en 2006 fue inferior al límite establecido para los casos de Durango (241), Quintana Roo (322) y San Luis Potosí (654). 32 Tabla 3-3 Paquetes entregados por entidad, 2006 2006 CHIAPAS 237,855 CHIHUAHUA 34,175 DURANGO 241 GUANAJUATO 201,845 GUERRERO 38,562 HIDALGO 22,572 JALISCO 30,865 MEXICO 191,518 MICHOACAN 18,317 OAXACA 67,428 PUEBLA 105,381 QUERETARO 29,264 QUINTANA ROO 322 SAN LUIS POTOSI 654 SINALOA 97,460 TABASCO 362,552 VERACRUZ 315,954 Total nacional 1,754,965 FUENTE: DICONSA, Cuarto informe trimestral, 2006. En la Gráfica 3-5 se observa el comportamiento del número de paquetes entregados por entidad para el periodo 2004-2006. 33 Gráfica 3-5 Evolución del número de paquetes entregados por entidad 2004 2005 2006 Paquete 400,000 350,000 300,000 250,000 200,000 150,000 YUCATAN ZACATECAS VERACRUZ TLAXCALA TAMAULIPAS SONORA TABASCO SINALOA QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSI PUEBLA QUERETARO OAXACA NAYARIT NUEVO LEON MORELOS MICHOACAN JALISCO MEXICO HIDALGO GUERRERO GUANAJUATO COLIMA DURANGO COAHUILA CHIAPAS CHIHUAHUA CAMPECHE BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA 0 AGUASCALIENTES 100,000 50,000 Entidad FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Reporte anual de entregas por localidad 2004, Cuarto informe trimestral 2006 e información proporcionada. De manera global, el número de apoyos entregados disminuyó de 2004 a 2006 y finalizó con 1’859,560. Los estados que registraron un aumento neto en el número de apoyos entregados en el periodo 2004-2006 fueron el Estado de México, Sinaloa, Oaxaca, Veracruz y Chiapas, mientras que en Colima, Michoacán y Zacatecas sucedió lo opuesto, como se observa en la Tabla 3-4. 34 Tabla 3-4 Apoyos entregados por entidad 2004 2005 2006 AGUASCALIENTES 46,052 12,673 3,256 BAJA CALIFORNIA 9,736 6,320 3,430 16,133 13,062 8,394 8,026 7,124 6,932 212,172 260,977 237,855 CHIHUAHUA 36,315 39,726 34,175 COAHUILA 10,364 3,626 2,648 COLIMA 20,268 252 250 DURANGO 63,701 24,388 13,974 258,670 252,925 209,329 GUERRERO 45,324 40,534 38,562 HIDALGO 75,527 25,635 22,572 JALISCO 121,908 49,897 30,865 MEXICO 86,342 215,956 191,518 119,745 31,550 18,317 MORELOS 8,575 2,971 2,904 NAYARIT 27,466 11,038 8,490 NUEVO LEON 13,791 14,237 8,796 OAXACA 39,922 41,975 67,428 PUEBLA 116,135 101,919 105,381 49,040 34,144 29,264 QUINTANA ROO 7,784 6,921 5,240 SAN LUIS POTOSI 27,364 12,046 7,322 SINALOA 75,948 88,151 100,152 SONORA 11,031 12,649 11,706 BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE CHIAPAS GUANAJUATO MICHOACAN QUERETARO 35 TABASCO 336,844 374,153 362,552 3,839 1,778 946 TLAXCALA 65,881 1,997 1,632 VERACRUZ 263,196 412,034 324,556 1,363 1,352 982 ZACATECAS 12,400 419 132 Total nacional 2,190,862 2,102,429 1,859,560 TAMAULIPAS YUCATAN FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Reporte anual de entregas por localidad 2004, Cuarto informe trimestral 2006 e información proporcionada. NOTA: El total de apoyos incluye la modalidad en especie y en efectivo. El desglose de los apoyos entregados para el periodo 2004-2006 de acuerdo a las modalidades de paquete (en especie) y en efectivo por entidad se presentan en la Tabla 3-5. 36 Tabla 3-5 Apoyos entregados por modalidad 2004-2006 46,052 9,736 16,133 2004 En efectivo 0 0 0 8,026 212,172 36,315 10,364 20,268 63,701 258,670 45,324 75,527 121,908 86,342 119,745 8,575 27,466 13,791 39,922 116,135 49,040 7,784 27,364 75,948 11,031 336,844 3,839 65,881 263,196 1,363 12,400 2,190,862 0 8,457 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1,211 0 0 0 0 0 0 13,790 0 0 18,411 0 0 41,869 Total AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE CHIAPAS CHIHUAHUA COAHUILA COLIMA DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO MEXICO MICHOACAN MORELOS NAYARIT NUEVO LEON OAXACA PUEBLA QUERETARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSI SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATAN ZACATECAS Total nacional 46,052 9,736 16,133 12,673 6,320 13,062 2005 En efectivo 6,760 3,643 7,721 8,026 203,715 36,315 10,364 20,268 63,701 258,670 45,324 75,527 121,908 86,342 119,745 8,575 27,466 13,791 38,711 116,135 49,040 7,784 27,364 75,948 11,031 323,054 3,839 65,881 244,785 1,363 12,400 2,148,993 7,124 260,977 39,726 3,626 252 24,388 252,925 40,534 25,635 49,897 215,956 31,550 2,971 11,038 14,237 41,975 101,919 34,144 6,921 12,046 88,151 12,649 374,153 1,778 1,997 412,034 1,352 419 2,102,429 4,708 14,431 0 536 126 0 0 0 0 0 0 0 1,951 6,737 9,119 2,042 0 0 0 0 0 6,695 23,828 1,149 991 31,563 874 205 123,079 Paquetes Total 5,913 2,677 5,341 3,256 3,430 8,394 2006 En efectivo 3,256 3,430 8,394 2,416 246,546 39,726 3,090 126 24,388 252,925 40,534 25,635 49,897 215,956 31,550 1,020 4,301 5,118 39,933 101,919 34,144 6,921 12,046 88,151 5,954 350,325 629 1,006 380,471 478 214 1,979,350 6,932 237,855 34,175 2,648 250 13,974 209,329 38,562 22,572 30,865 191,518 18,317 2,904 8,490 8,796 67,428 105,381 29,264 5,240 7,322 100,152 11,706 362,552 946 1,632 324,556 982 132 1,859,560 6,932 0 0 2,648 250 13,733 7,484 0 0 0 0 0 2,904 8,490 8,796 0 0 0 4,918 6,668 2,692 11,706 0 946 1,632 8,602 982 132 104,595 Paquetes Total FUENTE: UIA, Séptimo Informe de Evaluación y DICONS, Cuarto Informe Trimestral 2006. 37 Paquetes 0 0 0 0 237,855 34,175 0 0 241 201,845 38,562 22,572 30,865 191,518 18,317 0 0 0 67,428 105,381 29,264 322 654 97,460 0 362,552 0 0 315,954 0 0 1,754,965 3.3.2. Metas financieras Por su parte, una meta financiera hace referencia al ejercicio de los recursos asignados en un periodo determinado. En el caso del PAL no se encontró documento alguno que estableciera una meta financiera de manera explícita, los mecanismos para fijarla o modificarla, pero se asume que ésta se refiere a la erogación del monto asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para cada ejercicio fiscal. En 2006 el Programa cumplió con el 100% de su meta financiera el ejercer el presupuesto total asignado de 339.9 millones de pesos18 después de su modificación. El monto asignado inicialmente para la operación del Programa de 500 millones de pesos se mantuvo constante en 2004 y 2005 y se redujo para 2006 en un 40% a 300 millones, mientras que el presupuesto modificado se redujo de manera constante como se observa en la Gráfica 3-6. 18 Esta cifra corresponde al Cuarto Informe trimestral 2006 y difiere de la reportada en los documentos Determinación de los recursos fiscales ejercido en 2006 y Presupuesto del PAL proporcionados por DICONSA de 332.9 millones de pesos, que supondría el 97.9% de cumplimiento. 38 Gráfica 3-6 Presupuesto modificado anual para el PAL Miles de pesos 440,000 420,000 433,256 400,000 380,000 385,214 360,000 340,000 339,894 320,000 300,000 2004 2005 2006 Año FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1. Por otro lado, el ejercicio del presupuesto aumentó de manera continua para el periodo evaluado pasando de 92% en 2004 al 98% en 2005 hasta alcanzar el 100% en 2006, como se aprecia en la Gráfica 3-7. Gráfica 3-7 Cumplimiento de metas financieras 2004-2006 % Meta financiera 100 99 98 97 96 95 94 93 92 91 90 100 98 92 2004 2005 Año FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-1. 39 2006 3.3.3. Metas de resultados Las metas de resultados tienen por objeto medir la contribución del proyecto al mejoramiento de las condiciones de vida de la población beneficiaria. Este tipo de metas forma parte de lo que se conoce como la gestión basada en resultados, cuyo objetivo primordial es centrar la atención no ya en lograr los objetivos de un proyecto per se, sino en el impacto real en aquellos que constituyen el grupo de intervención y la forma en como se van alcanzando (continuo monitoreo y reporte). En el caso del PAL no se hace referencia explícita a este tipo de metas de acuerdo a la información que estuvo a disposición del evaluador. No obstante, la Matríz de Marco Lógico del Programa incluye esta perspectiva en el apartado correspondiente al Propósito y sus respectivos indicadores. Las mediciones descritas en la MML no reflejan de manera exacta el contenido del Propósito o el resultado del Programa, por ello, se considera pertinente rediseñar estos indicadores y seleccionar el adecuado para incorporarlo como una meta de resultados, como podría ser el porcentaje de la población beneficiaria que goza de un consumo calórico igual o por encima del nivel considerado óptimo (según sexo o grupo de edad) o el número de hogares que supera cierto umbral de pobreza. 3.3.4. Recomendaciones En lo que respecta a las metas físicas y financieras se recomienda que existan criterios claros y explícitos para la definición y modificación para cada una de estas. Para el caso en específico de las metas físicas se recomienda que se incorpore el número de apoyos otorgados a las familias registradas ya que nos permite conocer el desempeño global del 40 Programa para todo el año mientras que el número de familias puede variar cada mes. Por último, se recomienda la inclusión de al menos una meta de resultados que permita conocer si se está teniendo el impacto deseado con la operación del Programa y en su caso, reorientarlo hacia la consecución de su objetivo. 3.4. Análisis de costos En esta sección se presenta el análisis de los costos del Programa de Apoyo Alimentario para el ejercicio fiscal correspondiente a 2006, en lo que respecta a los costos de operación del Programa, la suficiencia del presupuesto asignado, el desglose de los costos por etapa de operación (en especial de adquisición), el costo unitario del apoyo y la relación costo beneficio, y para los casos en que fue posible se realizan algunas comparaciones para el periodo 2004-2006. 3.4.1. Costos de operación del Programa El registro contable de los gastos del Programa es una tarea necesaria para conocer el destino de los recursos y evaluar su desempeño. En el caso del PAL, el sistema de contabilidad debe estar orientado hacia la clara determinación de los costos para realizar un monitoreo continuo y facilitar la rendición de cuentas. Para conocer los gastos del Programa se utilizan los registros contables correspondientes al ejercicio presupuestal. De acuerdo al catálogo de cuentas incluido en el Programa anual 2006 del Programa de Apoyo Alimentario, existen tres categorías generales del gasto llamadas Capítulos (1000, 2000 y 3000) que corresponden a los Servicios profesionales, Materiales y suministros y Servicios generales, las cuales contienen la información correspondiente al concepto del gasto desglosado que se detalla en un total de 32 cuentas. 41 Sin embargo, esta clasificación contable no ha sido siempre la misma, como se detalla en evaluaciones anteriores. Para el periodo evaluado, 2006, el sistema contable del PAL registró un ejercicio presupuestal de 332.9 millones de pesos de acuerdo a la información contenida en el documento Presupuesto del PAL, sin embargo, esta cifra difiere de la reportada en el Cuarto Informe Trimestral 200619 de 339.9 millones de pesos20. De acuerdo con la primera fuente, el gasto del Programa se ejecutó en un 98%21 bajo las categorías de Honorarios, Subsidio y Gasto de operación, que se asume corresponden a la clasificación mencionada previamente. La participación de cada concepto en el gasto total se puede apreciar en la Gráfica 3-8, donde el 82% corresponde al subsidio mientras que los Honorarios y Gastos de operación participan con el 9% cada uno. 19 Disponible en http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXV2.htm#4totrim Se utiliza la cifra reportada por el Presupuesto ya que nos permite hacer un análisis desglosado. 21 La cifra de ejercicio presupuestal es del 100% si se consideran los datos contenidos en el Cuarto Informe Trimestral 2006. 20 42 Gráfica 3-8 Gasto por partidas 2006 Subsidio Gastos de operación Honorarios Honorarios 9% Gastos de operación 9% Subsidio 82% FUENTE: DICONSA, Presupuesto del PAL. Para realizar un análisis más detallado sobre los gastos del Programa se requiere de la información contable a nivel de cuenta, sin embargo, el equipo evaluador no contó con ella. De acuerdo a la información disponible, las erogaciones del PAL para 2006 se concentraron en seis áreas, donde las compras de mercancía representaron el 78%, los honorarios el 9%, las disposiciones en efectivo para el apoyo bajo esa modalidad el 5%, los costos de distribución el 4%, los gastos de operación el 3% y la asesoría el 1%, como se observa en la Gráfica 3-9. 43 Gráfica 3-9 Erogaciones efectuadas por el PAL 2006 Honorarios 9% Compras Apoyo en efectivo Honorarios Costo de distribución Gastos de operación Asesoría Costo de distribución 4% Gastos de operación 3% Apoyo en efectivo 5% Asesoría 1% Compras 78% FUENTE: DICONSA, Determinación de los Recursos Fiscales Ejercido en 2006. Si observamos los datos para el periodo 2004-2006 contenidos en la Gráfica 3-8, el gasto del Programa ha disminuido continuamente, al pasar de 396.7 millones de pesos en 2004 a 377.7 millones en 2005 y 332.9 millones en 2006. 44 Tabla 3-6 Gastos por partida del PAL Miles de pesos Capítulo Gastos generales 2004 2005 Porcentaje 2006 2004 2005 2006 1000 Servicios personales 16,895 26,630 28,528 4.3 7.1 8.6 3000 Servicios generales 47,352 46,050 29,238 11.9 12.2 8.8 2000 Adquisiciones y suministros* 332,466 305,039 275,093 83.8 80.8 82.6 Total 396,712 377,719 332,858 100.0 100.0 100.0 181.1 179.7 179.0 Costo promedio por apoyo (pesos) FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Presupuesto 2004 y 2005, Avance físico financiero de metas al 31/12/05 y Presupuesto del PAL 2006 y SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004. NOTA: las cifras correspondientes al 2006 corresponden a las categorías Honorarios, Gastos de operación y Subsidio, respectivamente. La cifra total difiere de la reportada en el Cuarto Informe trimestral de 2006. *Compra de mercancía. 45 Sin embargo, la composición de este gasto por partida no ha sido regular. Resalta el incremento en el gasto efectuado en servicios personales ya que de 2004 a 2006 ha duplicado su contribución, del 4.3% al 8.6%; por otro lado, la parte correspondiente a los servicios generales disminuyó más del 25% de 2005 a 2006 motivado principalmente por la disminución en los paquetes entregados y sus costos de distribución cargados a esta partida, como se aprecia en la Gráfica 3-10. El rubro de adquisiciones y suministros se ha mantenido relativamente constante en los tres años con poco más del 80%. Gráfica 3-10 Evolución de los gastos por partida 2004-2006 Servicios personales 2006 2005 8.6 7.1 2004 4.3 0% Servicios generales 8.8 Adquisiciones y suministros 82.6 12.2 80.8 11.9 83.8 20% 40% 60% 80% 100% FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-6. Se sugiere que con miras a realizar un registro y monitoreo más adecuado del Programa, se modifique el registro contable del Programa de manera que permita obtener información oportuna y desglosada que facilite la toma de decisiones. 46 Gastos por partida en Sucursales Los datos desglosados por sucursal muestran que dado que no todas las entidades operaron bajo la modalidad de paquete alimentario, la estructura de los gastos por partida es diferenciada. La composición de los gastos del Programa desglosados por partida para el 2006 en las Sucursales se presenta en la Gráfica 3-11. Gráfica 3-11 Composición de los gastos por capítulo contable en Sucursales, 2006 Servicios personales Materiales y suministros Servicios generales TOTAL Corporativo Sucursales Veracruz Tamaulipas Sureste Sur Peninsular Pacífico Oaxaca Norte centro Norte Noroeste Michoacán Metropolitana Hidalgo Centro Bajío 0% 20% 40% 60% 80% 100% FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Desglose de gastos al 31 de diciembre 2006. Si desglosamos los datos de las sucursales que operaron bajo la modalidad de programa alimentario en 2006, observamos que la estructura por partidas del gasto es similar y el conjunto 47 de estas representa el 86.7% del total de las erogaciones de ese año, de las cuales participaron con el 37.3% del capítulo 1000 (Servicios personales), 97.4% del capítulo 2000 (Adquisiciones) y 33.9% del capítulo 3000 (Servicios generales). Las sucursales que operaron bajo la modalidad de efectivo tuvieron un gasto que representó el 2.4% del gasto total, mientras que por partida, estas sucursales participaron con el 2.7% de las erogaciones correspondientes al capítulo 1000, 2.6% del capítulo 2000 y menos del uno por ciento del capítulo 3000. Por su parte, las oficinas corporativas del Programa erogaron el 10.9% del gasto total y realizan la mayor parte de los gastos correspondientes al capítulo 1000 y 3000 con 59.1% y 66.1% del total respectivamente, mientras que no registraron gastos correspondientes al capítulo 2000. 3.4.2. Eficiencia del Programa En 2006 el Programa aumentó su eficiencia con respecto al año anterior ya que incrementó el porcentaje de cumplimiento de la meta de apoyos del 78.8% en 2005 al 99.6% y disminuyó el costo promedio de cada apoyo otorgado de 179.7 pesos a 179 en el mismo lapso22. Sin embargo, este aumento debe tomarse con cautela ya que si bien ha disminuido el costo promedio por apoyo entregado, este ha sido provocado por una reducción en el número de paquetes entregados, modalidad que supone un costo mayor al de la transferencia en efectivo23. La reducción del costo promedio por apoyo fue de 0.8% de 2004 a 2005 y 0.4% para el siguiente año24 mientras que para el número de paquetes entregados fue del 7.9% y 11.3% 22 Cabe destacar que para 2006 se utilizó el dato correspondiente al ejercicio presupuestal de 332 millones de pesos de la Tabla 3-6. El costo promedio por apoyo se incrementa a 182.1 pesos si se toma en consideración la cifra de gasto ejercido de 339 millones de pesos incluida en la Cuarto Informe Trimestral 2006. 23 Dado que no fue proporcionada la información contable desglosada por cuenta que diferenciara por tipo de apoyo y las entregas en efectivo solo representan el 5.6% del total en 2006 (Cuarto informe trimestral), se utilizó el número de apoyos totales para obtener la cifra de costo promedio por apoyo. 48 respectivamente25, es decir, fue mayor la disminución de los paquetes que del costo promedio. En términos gráficos podemos apreciar que la pendiente de la línea que corresponde a paquetes es más pronunciada que la del costo promedio, es decir, el cambio en la primera ha sido mayor que la segunda, como se observa en la Gráfica 3-12. Gráfica 3-12 Eficiencia del Programa Costo promedio por apoyo (pesos) Paquetes 2,200 182 2,149 2,100 181 181 1,979 180 179 2,000 179 1,900 Miles Pesos 180 1,800 178 1,755 1,700 177 2004 2005 2006 FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-6 y Cuarto Informe Trimestral PAL 2006. 3.4.3. Suficiencia presupuestal Para conocer si los recursos asignados al Programa son suficientes para cumplir con los resultados esperados se realizó el cálculo del excedente o faltante de recursos para alcanzar las metas originales y modificadas del Programa para el periodo evaluado. Se utilizó para cada caso el dato del costo efectivo y conocer si con las metas establecidas serían suficientes los recursos al costo real. 24 De acuerdo a los datos de la Gráfica 3-8. Nominalmente, la cifra de paquetes entregados fue de 2’148,993 en 2004, 1’979,350 en 2005 y 1’754965 en 2006. 25 49 Se recurrió a la meta de apoyos para conocer realmente la cantidad de recursos que sería necesaria para abastecer a los hogares durante todo el año, ya que si se consideraba la meta de familias estas podrían no ser atendidas para todo el año. En la Tabla 3-7 se muestran los principales hallazgos: Tabla 3-7 Suficiencia de los recursos asignados al PAL 2004 2005 2006 Original Presupuesto asignado (miles de peso) Apoyos programados 500,000 500,000 300,000 2,666,666 2,666,666 1,599,996 187.5 187.5 187.5 433,256 385,214 339,894 2,666,666 2,666,666 1,866,660 162.5 144.5 182.1 396,712 377,719 332,858 2,190,932 2,102,429 1,859,560 181.1 179.7 179.0 17,147 20,911 13,604 -49,597 -93,875 5,765 Costo promedio estimado (pesos) Modificado Presupuesto asignado (miles de pesos) Apoyos programados Costo promedio estimado (pesos) Ejercido Presupuesto ejercido (miles de pesos) Apoyos entregados Costo promedio observado (pesos) Excedente/Faltante Con metas originales (miles de pesos) Con metas modificadas (miles de pesos) NOTA: Elaboración propia con base en los datos de la Tabla resumen de metas 2004-2006 y Presupuesto PAL 2006. Se observa que en el caso de cumplir con las metas originales en los tres años, el presupuesto asignado es suficiente para solventarlas debido a que se estimó un costo promedio por apoyo superior al que se registró al fin de año. Por el contrario, los recursos resultaron insuficientes 50 para cubrir el número de apoyos que se deseaba entregar una vez modificadas las metas para el periodo ya que no hubo una correspondencia entre el recorte presupuestal y la modificación de paquetes a entregar al precio estimado para los años 2004 y 2005, mientras que en 2006 los recursos resultaron suficientes para cubrir las metas modificadas26. Para el año 2004, los recursos asignados originalmente superaron a las necesidades de gasto del Programa en 17.2 millones de pesos, mientras que para 2005 este monto fue de 20.9 millones de pesos y para 2006 fue de 13.6 millones de pesos. Por otro lado, el presupuesto modificado fue insuficiente para cumplir con la meta modificada de paquetes en 49.6 millones de pesos en 2004 y 93.9 millones en pesos en 2005, sin embargo, para 2006 se revirtió esta situación y los recursos fueron superiores para abastecer los requerimientos del Programa al precio observado por 5.8 millones de pesos. La evolución de los excedentes o faltantes de recursos en cada año se pueden apreciar en la Gráfica 3-13. 26 Sin embargo, si se utiliza la cifra de presupuesto ejercido de 339 millones de pesos incluida en el Cuarto Informe Trimestral, los recursos para cumplir con las metas originales resultan excedentes en 7.6 millones de pesos mientras que son insuficientes en 1.3 millones de pesos para cumplir las metas modificadas. 51 Gráfica 3-13 Excedente/faltante de recursos para cumplir la meta anual Con metas originales Con metas modificadas 40,000 20,911 17,147 20,000 13,604 5,765 Miles de pesos 0 2004 2005 2006 -20,000 -40,000 -49,597 -60,000 -80,000 -93,875 -100,000 FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-7. 3.4.4. Costos directos e indirectos De acuerdo a la información proporcionada por DICONSA, no se encontró evidencia que mostrara que se realice una clasificación de los costos en directos e indirectos para 2006, razón por lo cual no se incluyó un análisis de costos desde esta perspectiva, como se realizó en evaluaciones anteriores. 3.4.5. Costos por proceso El objetivo de este apartado es realizar un análisis de los costos por procesos del PAL: adquisición, armado, distribución y almacenamiento. Sin embargo, las deficiencias en la información impidieron realizar una descripción detallada ya que no se contó con los datos desglosados por proceso para poder realizarlo. En el caso de los costos de distribución, no se contó con los datos desglosados por sucursal mientras que para los procesos de armado y almacenamiento no se encontró evidencia de registros contables para estos procesos, por lo que 52 se recomiende se trabaje para tener información desglosada por proceso que permita monitorear la operación del Programa. 3.4.6. Costos de adquisición En esta sección se analizaron las cifras correspondientes a los costos de adquisición de los paquetes desglosados por producto que provienen de los registros por sucursal. De acuerdo con el Programa anual 2006 del Programa de Apoyo Alimentario, el contenido de los paquetes incluye nueve productos, que son: Tabla 3-8 Contenido del paquete alimentario Producto* Paquete 3 Frijol 2 Arroz 1 Harina de Maíz 3 Aceite 1 Leche en polvo 8 Pasta para sopa 5 Atún 1 Lenteja 2 Machaca 1 Caja 1 FUENTE: DICONSA, Programa anual 2006 PAL. A partir de esta información se procedió a estimar el costo de cada producto para conocer el costo total por paquete. De acuerdo con los datos proporcionados por DICONSA, la entrega de paquetes se realiza a través de once sucursales a 17 entidades en el país, que en 2006 registraron un costo promedio por paquete de 163.8 pesos, como se aprecia en la 53 Tabla 3-9. Tabla 3-9 Precio promedio por paquete (pesos), 2006 Sucursal Paquete Bajío 164.3 Centro 165.3 Hidalgo 164.3 Metropolitana 163.8 Michoacán 165.0 Norte-centro 164.1 Oaxaca 165.5 Pacífico 164.9 Sur 164.6 Sureste 166.0 Veracruz 165.7 Máximo 166.0 Mínimo 163.8 Promedio 164.9 FUENTE: DICONSA, Información proporcionada. Se observa que la sucursal que registró el mayor costo promedio fue la Sureste con 166 pesos por paquete, la sucursal Metropolitana registró el menor precio por paquete (163.8 pesos) mientras que el precio promedio fue de 164.9 pesos27, cifra 10.7% mayor que la que se programó en el Programa anual de 148.9 pesos. Las sucursales que registraron un precio promedio superior al promedio nacional fueron Michoacán, Centro, Oaxaca, Sureste y Veracruz. 27 Cabe resaltar que la cifra de precio promedio del paquete que se registra en cada Sucursal (164.9) es diferente al que se obtiene de los estados contables de 147.8 pesos (259.4 millones en compras/1.86 millones de paquetes). 54 Si observamos el comportamiento de los costos por paquete para 2005 y 2006, estos tuvieron un incremento en el periodo aunque se redujo el diferencial entre los costos promedio, máximo y mínimo. El costo que tuvo cada paquete en promedio para el Programa en 2006 fue de 164.9 pesos mientras que en 2005 fue de 147.7 pesos, cifra superior en 11.6%; por su parte, el costo máximo pasó de 152.3 pesos a 166, es decir, creció un 8.9%; finalmente, el que más aumentó fue el precio mínimo registrado (14.6%) ya que pasó de 142.9 a 163.8 pesos por paquete, como se puede apreciar en la Gráfica 3-14. Gráfica 3-14 Comparación de los costos del paquete 2005-2006 2005 2006 170.0 165.0 163.8 160.0 155.0 164.9 166.0 152.3 150.0 142.9 145.0 147.7 140.0 Máximo Mínimo Promedio FUENTE: DICONSA, Información proporcionada y Universidad Iberoamericana, Séptimo informe de evaluación externa del Programa de Apoyo Alimentario. Por producto En esta sección se presenta un análisis del comportamiento de los precios de cada producto del paquete en las distintas sucursales, los cuales se presentan en la Tabla 3-10. 55 Tabla 3-10 Costo promedio por producto y paquete por sucursal (pesos), 2006 PRODUCTO/ SUCURSAL Aceite Arroz Atún Cajas Frijol Harina de Maíz Leche en polvo Lenteja Machaca de res Pasta para sopa Paquete BAJÍO CENTRO HIDALGO METROPOLITANA MICHOACÁN 8.5 5.0 4.9 4.0 7.3 3.9 9.0 2.7 15.8 1.3 164.3 8.5 5.0 4.9 4.5 7.5 3.9 9.0 2.7 15.8 1.3 165.3 8.5 4.9 4.9 4.0 7.3 3.9 9.0 2.8 15.8 1.3 164.3 8.5 4.9 4.9 4.5 7.0 3.9 9.0 2.7 15.8 1.3 163.8 8.5 5.1 5.0 4.5 7.3 3.9 9.0 2.8 15.8 1.3 165.0 FUENTE: DICONSA, Información enviada 56 NORTECENTRO 8.5 5.0 4.9 3.7 7.4 3.9 9.0 2.7 15.8 1.3 164.1 OAXACA PACÍFICO 8.5 5.0 4.9 3.7 8.1 3.9 9.0 2.7 15.8 1.4 165.5 8.5 5.1 4.8 3.7 7.8 3.9 9.0 2.8 15.8 1.3 164.9 SUR 8.5 4.9 4.9 3.7 7.7 3.9 9.0 2.7 15.8 1.4 164.6 SURESTE 8.5 5.0 5.0 4.0 8.1 3.9 9.0 2.7 15.8 1.4 166.0 VERACRUZ 8.5 4.9 5.0 4.0 8.1 3.9 9.0 2.7 15.8 1.4 165.7 Estos datos nos permitieron realizar una comparación de los precios de cada producto por sucursal y determinar si existen diferencias sustanciales. Destacan los casos del frijol y las cajas, que registraron un diferencial entre sucursales de 1.1 y 0.9 pesos por unidad. Las sucursales donde se registró el precio más alto para el frijol fueron las ubicadas en el sur: Oaxaca, Veracruz y Sureste, mientras que para las cajas fueron las de Michoacán, Centro y Metropolitana. Tabla 3-11 Comparaciones de precios de los productos y el paquete del PAL (pesos), 2006 DIFERENCIA Producto/Precio Máximo Mínimo Promedio Lista Máximo- Promedio- Mínimo Lista Aceite 8.5 8.5 8.5 8.9 0.0 -0.4 Arroz 5.1 4.9 5.0 5.0 0.2 0.0 Atún 5.0 4.8 4.9 5.2 0.3 -0.2 Cajas 4.5 3.7 4.0 4.3 0.9 -0.2 Frijol 8.1 7.0 7.6 8.5 1.1 -0.9 Harina de Maíz 3.9 3.9 3.9 3.9 0.0 0.0 Leche en polvo 9.0 9.0 9.0 8.5 0.0 0.5 Lenteja 2.8 2.7 2.7 3.0 0.1 -0.3 Machaca de res 15.8 15.8 15.8 8.0 0.0 7.8 Pasta para sopa 1.4 1.3 1.3 1.4 0.1 0.0 166.0 163.8 164.9 148.9 2.1 16.0 Paquete FUENTE: Elaboración propia con datos de la Tabla 3-10 y Programa anual 2006. Si observamos los datos contenidos en la Tabla 3-11, todos los productos registraron un precio promedio en sucursales menor al programado en el Programa anual 2006 a 57 excepción de la carne seca (machaca de res), situación que provoca que el costo del paquete se eleve por la compra de este producto. El costo unitario de entrada a las sucursales de este producto fue el mismo para todas (15.8 pesos), sin embargo, el precio de lista para cada una de las dos unidades incluidas en el paquete fue de 8 pesos; esta diferencia sustancial del 97.5% hace suponer que puede deberse a deficiencias en los registros contables que estén considerando como costo unitario el de los dos sobres de carne seca. Se recomienda que se redoblen los esfuerzos para reducir los diferenciales en los precios de adquisición de los productos que se observan para las sucursales y se trabaje para conseguir un precio único; adicionalmente, se sugiere también que se subsanen las deficiencias encontradas en el registro de la carne seca y se considere la pertinencia de seguir incluyendo este producto en el paquete alimentario ya que de acuerdo a la información de campo, no goza de mucha aceptación. 3.4.7. Costos de distribución La entrega de los paquetes alimentarios del PAL genera gastos que se conocen como Gastos de distribución. Estos costos han mostrado una tendencia decreciente asociada a la disminución del número de paquetes entregados. En términos nominales, estas erogaciones han pasado de 37.5 millones de pesos en 2004 a 26.7 millones en 2005 y 14.1 millones en 2006, lo que representa el 9.8%, 7.5% y 4.2% de los gastos totales respectivamente, como se observa en la Gráfica 3-15. 58 Gráfica 3-15 Gastos de distribución como porcentaje de los gastos totales y paquetes entregados % del total Paquetes 11.0 2,200 2,149 10.0 2,100 9.8 % 2,000 1,979 8.0 7.0 1,900 7.5 6.0 1,800 5.0 1,755 4.0 4.2 Miles 9.0 1,700 1,600 3.0 1,500 2.0 2004 2005 2006 FUENTE: Elaboración propia con datos de DICONSA, Costo de distribución ejer-04, Gastos de distribución del año 2005 y Determinación de los Recursos Fiscales Ejercido en 2006. Cabe resaltar que de acuerdo con los estudios de caso realizados para la Evaluación Externa 2005 por la Universidad Iberoamericana, las tareas de distribución de los paquetes no se encuentran designadas al personal del PAL sino a personal adscrito a DICONSA, por lo que se recomienda se refuercen los acuerdos para asegurar la distribución de los apoyos. 3.4.8. Estimación del precio de mercado del paquete Se realizó una estimación del precio de mercado que tendrían los productos que conforman el paquete alimentario como un primer paso para conocer los beneficios netos del Programa. Para ello, se consultó el sistema de información de precios de PROFECO ¿Quién es quién en los precios? disponible en su página electrónica y se utilizó como referencia el precio observado en la Ciudad de México en el mes de febrero 2007 para cada producto contenido en el paquete. Para el caso de las cajas, se utilizó el precio promedio nacional proveniente de los registros de las sucursales. 59 Tabla 3-12 Estimación del precio de mercado del paquete alimentario, 2006 Producto/Precio De mercado Promedio PAL Diferencia Aceite 10.5 8.5 2.1 Arroz 7.5 5.0 2.5 Atún 7.0 4.9 2.1 Cajas 4.0 4.0 0.0 Frijol 9.9 7.6 2.3 Harina de Maíz 7.1 3.9 3.2 Leche en polvo 15.4 9.0 6.4 Lenteja 5.6 2.7 2.8 Machaca de res 23.9 15.8 8.2 Pasta para sopa 1.5 1.3 0.2 259.5 164.9 94.6 Paquete FUENTE: DICONSA, Información proporcionada y PROFECO, ¿Quién es quién en los precios? Si bien todos los productos contenidos en el paquete tienen un precio de mercado superior al precio de adquisición del Programa, existen algunos que presentan una diferencia mayor como la carne seca (aún con el precio muy superior al de la lista), la leche en polvo y la harina de maíz. Si los beneficiarios destinaran sus recursos para comprar los productos del paquete, el costo aproximado sería de 259.5 pesos, monto que se traduce en un ahorro al otorgárseles el apoyo; por su parte, para DICONSA el costo promedio por apoyo es de 164.9 pesos, lo que supone un beneficio neto de 94.6 pesos por beneficiario al mes. 3.4.9. Análisis costo-beneficio El análisis costo beneficio permite evaluar los efectos positivos de los productos de un proyecto en términos monetarios en comparación con los gastos que implica su operación. Para la estimación de esta relación se replicó la metodología realizada en la Evaluación externa 2005 del PAL realizada por la Universidad Iberoamericana, que consiste en contrastar los beneficios monetarios de costo plazo que obtiene cada hogar atendido de 60 manera mensual (apoyo alimentario y plática de salud) con los costos en que incurre el Programa por atender una familia. El primer paso consiste en determinar el monto que tendría que destinar cada beneficiario para la compra de los productos contenidos en el paquete alimentario sin tomar en consideración otros costos asociados como el de transporte, para lo cuál se estimó el precio de mercado del paquete descrito en la sección anterior28. Para el caso de las pláticas de higiene, nutrición y salud se procedió a estimar un precio sombra para estos apoyos conexos que ofrece el Programa y aproximarnos a una valoración de mercado, tomando en consideración el costo por beneficiario para cada mes. La suma de estos dos apoyos expresados en términos monetarios conformaría los beneficios que aporta el Programa, cuya suma se contrastó con el costo promedio por apoyo para conocer el beneficio neto de la operación del PAL. El beneficio monetario por paquete fue de 259.5 pesos mientras que el derivado de las pláticas mensuales por hogar beneficiario fue de 89.2 pesos29, es decir, 341.3 pesos para ambos; por otro lado, el costo promedio por apoyo otorgado fue de 179 pesos, lo que deja un beneficio neto de 162.3 pesos por beneficiario atendido mensualmente. Si observamos los datos para 2005 y 2006, el beneficio neto por beneficiario aumentó el 6.8% derivado del aumento del precio de mercado del paquete y de la disminución del 28 La estimación se realizó con base en los precios observados en la Ciudad de México ya que la sucursal ubicada en esta área es la que registra el costo por paquete menor y eso supondría conseguir el mejor precio de mercado. 29 El costo de las pláticas se actualizó a precios de enero de 2007 de acuerdo al INPC (educación) de Banco de México a 42,256 pesos por 12 pláticas, el cuál se multiplicó por el número de localidades atendidas en 2006 de 3,980 (según el Padrón proporcionado a la institución evaluadora) y se dividió por el número de beneficiarios atendidos en el año (171,247), por último, se dividió entre el número de pláticas que deberían cubrirse al año en cada localidad para obtener el costo por beneficiario mensual. 61 costo promedio por apoyo para el Programa y del costo de las pláticas por la reducción en el número de localidades atendidas. Tabla 3-13 Costo beneficio 2005-2006 2005 2006 Precio de mercado de los apoyos 332.5 341.3 Precio de mercado del paquete 234.2 259.5 98.2 81.8 Costo promedio por apoyo 180.5 179 Beneficio neto 151.9 162.3 Precio de mercado de las pláticas FUENTE: elaboración propia con datos de PROFECO, ¿Quién es quién en los precios? y Tabla 3-6. 3.5. Recomendaciones • Es necesario resolver las inconsistencias entre los documentos normativo-descriptivos porque no contienen todos los procesos, es importante incluirlos para homogeneizar la información que guía la operación del programa, aunque considerando el nivel de desglose que corresponde a cada documento. • A pesar de los avances se deberá revisar la estructura de los documentos normativos; cumplir con los elementos mínimos recomendables ayudará a tener claridad en los documentos que conducen la operación del programa y, por tanto, en la operación misma. • Se han dado avances en cuanto a las Acciones de promoción y vigilancia de la salud, así como en los Cursos sobre nutrición, higiene y salubridad, sin embargo, quedan como acciones aisladas y desvinculadas que no pueden ser analizarlas como procesos. Se 62 sugiere la elaboración de un procedimiento o incorporar en los ya existentes actividades que regulen, detallen y vinculen en la norma estos procesos, con base en las experiencias ya desarrolladas. • Si las acciones de piso firme y letrinización no son un objetivo en sí mismas no es necesario considerarlas un proceso que debe evaluarse. Si son parte o consecuencia de otros procesos esto debe aclararse, por lo que sería conveniente modificar y homogeneizar su posición en los documentos normativos, ya que sólo se mencionan en las ROP como parte de los apoyos complementarios y no como una acción concreta. • Implementar un sistema de gestión de calidad le permitiría al PAL contar con los criterios y métodos para una operación, interacción, control, seguimiento, medición, y análisis eficaces de los procesos, lo que contribuiría a alcanzar los resultados planeados y la mejor continua. • Hacer una revisión de la información que permite conocer y dar seguimiento a los procesos operativos para generar los faltantes o sustituir los que no son funcionales. Igualmente es necesario hacer un seguimiento sobre la disponibilidad de la información que efectivamente tienen los usuarios al interior del programa. • Se sugiere indagar con las áreas involucradas, entre ellas las entrevistadas en la evaluación anterior, para luego comparar los documentos, reportes y sistemas de información que se utilizan con los requerimientos de información. De este modo se podrá revisar si lo que existe en sistemas e información les es útil e identificar qué es necesario generar o modificar para poder cumplir con los objetivos del programa. 63 3.6. Anexos. DISEÑO ETAPAS Anexo 1.Esquema de la Tabla de flujo de información30 Proceso Reporte, documento o información generada Actividad específica II. Definición de Lineamientos Fundamento normativo Responsable de generarla Mecanismo de resguardo Usuarios Verificación en campo Lineamientos RO-8 Li-10 Lineamientos para Operación del PAL Gabinete DICONSA 3 Todas las áreas de DICONSA y del PAL Impreso y electrónico 3 3 Verificación de existencia Si existe Verificación de disponibilidad oportuna Disponibilidad Pública CREACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL PADRÓN Observaciones: La norma indica que deben publicarse en páginas web de SEDESOL y DICONSA (Li-10). Se encuentran de manera general en página electrónica de DICONSA. 1. Selección localidades de Lista localidades elegibles de 3 RO-8, 11 SEDESOL Gabinete 3 SEDESOL y DICONSA Electrónico 3 3 Si existe Disponibilidad Pública Observaciones: La norma indica que deben ser publicadas en páginas web de DICONSA y SEDESOL. En la página de DICONSA se encuentra como “Listado de localidades atendidas”. En la página de SEDESOL se encuentra sólo la liga a la de DICONSA. III. Definición de cobertura y población objetivo Cédulas de Información Socioeconómica 2. Aplicación de la CIS. 3 RO-9, 11 MPGPC001-1,2 SEDESOL DGGyPB DICONSA, SPAP 3 Gabinete SEDESOL DICONSA 3 y Electrónico e impreso 3 Si existe Disponible Observaciones: En página web y en Manual está el formato pero el contenido de la CIS es confidencial. En el trabajo de campo se confirmó que la CIS sí se aplica a las familias beneficiarias (Entrevista a CB 72%, a SO 76% y Encuesta 96%). 30 Tomada a manera de referencia del Estudio de Evaluación Externa del PAL 2006 elaborado por la Universidad Iberoamericana. Como Etapas se consideran: Diseño, Creación y Actualización del Padrón, Operación, Auditoría y Seguimiento, Contraloría Social y Evaluación. En cada etapa se ubican los Procesos operativos y las Actividades que son aquellas que se realizan dentro de cada proceso. 64 Anexo 2. Esquema de Tabla de requerimientos de reportes31 Área y Dependencia Dirección General de DICONSA 31 Función que desempeña Reportes requeridos Planear, dirigir y evaluar la operación general de DICONSA y proponer las metas de atención a la población objetivo. Someter a aprobación del Consejo de Administración los planes estratégico, programas y presupuestos de la entidad. Dirigir, controlar y evaluar los programas sustantivos de abato, de apoyo alimentario y los especiales, así como aquellos que se requieran para optimizar los servicios que proporciona la empresa. Coordinar las actividades para dar cumplimiento a los acuerdos emanados del Consejo de Administración. Establecer sistemas de control para el logro de metas y objetivos propuestos y los mecanismos para evaluar la eficiencia y eficacia del desempeño de la entidad 1.Entrega de apoyos por entidad y modalidad 2. Avance de entrega vs. meta programada 3. Cobertura respecto al total de localidades objetivo 4.Avance financiero propuesto 5. Informe de resultados para el Consejo de Administración Contenido Formato Periodicidad Método de acceso Otro (No especifica cuál) Cantidad de apoyos entregados Tabla Bimestral Porcentaje de alcance con relación a la meta programada Porcentaje de localidades atendidas en relación al total de las objetivo Análisis del ejercicio del presupuesto por partida Avance en resultados de actividades del programa Tabla Bimestral Otro (No especifica cuál) Tabla Bimestral Otro (No especifica cuál) Tabla Bimestral Otro (No especifica cuál) Tabla Bimestral Otro (No especifica cuál) Tomada del Estudio de Evaluación Externa del PAL 2006 elaborado por la Universidad Iberoamericana, sólo como referencia. 65 Observaciones