Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a EJERCICIO FISCAL 2006

Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a
cargo de DICONSA S.A. de C.V.
EJERCICIO FISCAL 2006
Institución Evaluadora:
Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C.
Introducción General
El presente documento contiene la evaluación externa del Programa de Apoyo Alimentario
a cargo de DICONSA, S.A. de C.V. para el ejercicio fiscal 2006. La elaboración y entrega
de este
estudio da cumplimento a lo establecido en el artículo 54 del Decreto de
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006, donde se establece
que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán presentar la
evaluación de resultados de sus programas sujetos a Reglas de Operación a la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública de la H. Cámara de Diputados, a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público y a la Secretaría de la Función Pública.
La importancia de evaluaciones externas de programas sociales radica en ser un ejercicio de
transparencia y rendición de cuentas del gobierno federal hacia la sociedad civil en una de
las temáticas más importantes para el desarrollo de nuestro país.
El Programa de Apoyo Alimentario (PAL) es un programa social del Ejecutivo Federal que
consiste acciones que buscan mejorar la alimentación y nutrición de los hogares que viven
en situación de pobreza y que habitan en las localidades rurales marginadas del país, en
donde no se tiene presencia de los programas OPORTUNIDADES y Abasto Social de
Leche a cargo de LICONSA. Para 2006 el Programa contó con un presupuesto de más de
330 millones de pesos y benefició al mes de diciembre a más de 150 mil hogares.
El objetivo del PAL es impulsar y fortalecer las capacidades básicas de las familias de los
hogares rurales en situación de pobreza, además de promover acciones que sean sinérgicas
o complementarias con otros programas del Gobierno Federal, con otras dependencias de
los distintos ordenes de gobierno, así como con organizaciones sociales y privadas.
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Los objetivos específicos del Programa son contribuir a la superación de la pobreza en
localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de otros programas alimentarios del
gobierno federal, incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares beneficiados,
incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados y mejorar los hábitos de
alimentación e higiene de los hogares beneficiados, a través de capacitación.
El PAL tiene dos modalidades de apoyo, 1) en especie mediante la distribución de un
paquete alimentario y 2) apoyo en efectivo. Los titulares del beneficio tienen por obligación
la asistencia a pláticas y otras actividades concertadas con ellos para cumplir con la
corresponsabilidad
del
Programa.
También
existe
la
posibilidad
de
apoyos
complementarios mencionados en las Reglas de Operación que pueden ser concertados con
los gobiernos estatales.
En esta evaluación se analizan cinco dimensiones del Programa: Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y Percepción de los beneficiarios. La estructura
general de la evaluación fue proporcionada por DICONSA en los Términos de Referencia
para la elaboración del presente estudio.
En el capítulo sobre el diseño del Programa se lleva a cabo el análisis considerando tres
aspectos del programa: primero, el análisis de la definición del problema social que atiende
el Programa, incluyendo una sección sobre el enfoque de género adoptado; segundo, un
examen de la Matriz de Marco Lógico (MML), instrumento formulado en el año 2006 por
los funcionarios del Programa, y cuya finalidad es presentar de forma sistemática y lógica
los objetivos del programa y sus relaciones de causalidad; tercero, el estudio de los cambios
en sus Reglas de Operación, confrontándolos con las recomendaciones hechas en
evaluaciones previas.
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La metodología empleada en este capítulo consistió en una revisión documental de los
principales instrumentos normativos y descriptivos del programa, incluyendo la MML.
Estos documentos son contrastados con una serie de criterios explícitos que permiten ubicar
las principales características y cambios en el diseño del programa, de manera específica en
sus Reglas de Operación.
Para evaluar la segunda dimensión se estima la población objetivo para el Programa de
Apoyo Alimentario para el año 2006 y se analiza su cobertura y focalización. Para el
cálculo de la población objetivo se desglosan explícitamente los pasos de la metodología
utilizada. Con la cifra obtenida de magnitud de la población objetivo se procede a estimar
parámetros de focalización y de cobertura. Además se estiman el error de inclusión y el
error de exclusión y se señala la cobertura por entidad federativa para los tres años de vida
del Programa. La información utilizada aquí provino de diferentes fuentes oficiales, las
cuales son descritas en una tabla, y que consistieron en bases de datos proporcionadas por
DICONSA, estimaciones del CONEVAL, proyecciones de población de CONAPO y el
Estudio de Evaluación Externa para los años 2004 y 2005; cuando fue posible se realizaron
algunas comparaciones con el periodo 2004-2006.
El objetivo del capítulo de operación es evaluar la dimensión administrativa y financiera
del Programa de Apoyo Alimentario (PAL), a través del análisis de los procesos operativos,
la verificación del cumplimiento de las metas físicas y financieras, y el análisis de costos, a
fin de comprobar si la operación del Programa durante 2006 se encaminó hacia el
cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) y el alcance de sus objetivos.
En la primera parte de este capítulo se identifican y analizan los procesos operativos del
Programa y si su funcionamiento permite el cumplimiento de las ROP; la existencia de
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información disponible y sistematizada que facilite el desarrollo y seguimiento de cada
proceso operativo; así como el seguimiento para saber si se han corregido los principales
retos operativos indicados en evaluaciones anteriores y en qué medida. En la segunda parte
se analiza el avance en el cumplimiento de las metas físicas y financieras, así como la
existencia de metas de resultados para 2004, 2005 y 2006, con base en la información de
gabinete y en evaluaciones anteriores. En la tercera parte se hace un análisis del PAL para
el ejercicio fiscal 2006 respecto a los costos de operación del Programa, la suficiencia del
presupuesto asignado, el desglose de los costos por etapa de operación, particularmente la
de adquisición, el costo unitario del apoyo y la relación costo beneficio; cuando fue posible
se realizaron algunas comparaciones con el periodo 2004-2006.
Además de los procesos y de las metas físicas y financieras, es importante evaluar los
resultados de impacto de cualquier programa social. El capítulo sobre la dimensión de
resultados del PAL hace una revisión de las evaluaciones ya realzadas sobre sus efectos en
el nivel nutricional y en la contribución a la superación de la pobreza de la población
beneficiada. En primer lugar se hace un análisis de los indicadores de la MML con el fin de
analizar su facilidad de construcción y observación. También se revisan evaluaciones
cuantitativas realizadas por diferentes instituciones para medir el impacto del programa. Por
último se analizan diferentes evaluaciones cualitativas.
Las mediciones de satisfacción resultan de gran utilidad para evaluar a través de la
percepción de los beneficiarios, la eficacia de la política pública en cuestión. Estas
mediciones pueden ayudar a identificar dificultades o problemas en la ejecución del
Programa, necesidades no atendidas, cambios en las necesidades y expectativas de los
beneficiarios para de esa manera mejorar el Programa por medio de decisiones informadas.
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En particular, la satisfacción de los beneficiarios puede ser evaluada a través de
cuestionarios que midan el nivel de agrado de los encuestados. En el capítulo sobre
satisfacción a beneficiarios del Programa de Apoyo Alimentario se analizan y discuten los
resultados de la encuesta de satisfacción realizada para la evaluación externa llevada a cabo
por la Universidad Iberoamericana para el periodo anterior. Para ello, se divide el análisis
en dos secciones: el análisis de los resultados descriptivos y el examen de los índices de
satisfacción.
Asimismo, en este capítulo, se propone la adopción de un índice de satisfacción junto a un
conjunto de indicadores cualitativos que sean producto de una investigación enfocada a
dicho propósito. El índice que se recomienda adoptar es el IMSU (Índice Mexicano de
Satisfacción del Usuario) pues contempla un concepto de satisfacción acumulativa y como
experiencia total. Debido a la imposibilidad de llevar a cabo análisis de campo para la
presente evaluación externa el cálculo de este indicador no fue posible. El cálculo de este
índice ofrece parámetros de comparación internacional y por ende permite llevar a cabo una
evaluación que considere criterios tanto nacionales como internacionales, por ello es que se
recomienda su elaboración.
Los cinco capítulos de esta evaluación contienen análisis y diagnóstico del Programa de
Apoyo Alimentario en cada una de las dimensiones estudiadas y cada capitulo puede
resultar de utilidad para ubicar sus logros y aciertos, así como sus retos. Esperamos que el
documento presentado ayude para la toma de decisiones que afecte al Programa y para
información a la sociedad civil sobre las acciones públicas que lleva a cabo el gobierno
federal para el combate a la pobreza.
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