Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) CAPÍTULO 3. EVALUACIÓN DE COBERTURA Y FOCALIZACIÓN PREGUNTA: 49. ¿El programa cuenta con algún método para cuantificar y determinar la población potencial y objetivo? RESPUESTA: SI ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: En general para las unidades de atención, el enfoque territorial está definido en la Estrategia de Microrregiones, al definir los ámbitos de actuación como Microrregiones, integrados por los municipios de alta y muy alta marginación del país, marginación relativa, así como de los que cuentan con población indígena predominante. Véase respuesta de pregunta 27. El 31 de enero de 2002, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Acuerdo que tiene por objeto establecer las microrregiones en el país, en relación al XII Censo General de Población y vivienda del INEGI (2000). Entonces, según esta lógica y la definición de población indicada en las ROP, la cuantificación consiste en la cantidad de personas que habitan estos territorios, lo cual si está hecho. La definición proporcionada por el programa esta determinada por lo siguiente: Población potencial: Sumatoria de los habitantes de Microrregiones, que contienen localidades de muy alta y alta marginación, población predominantemente indígena, o marginación relativa. Población objetivo: Sumatoria de los habitantes de las localidades CEC y sus Áreas de Influencia, las cuales están dentro de las Microrregiones. REFERENCIA DOCUMENTAL: Acuerdo que tiene por objeto establecer las microrregiones identificadas por sus condiciones de rezago y marginación conforme a indicadores de pobreza para cada región, estado y municipio, DOF, 31 de enero de 2002. Diagnósticos Situacionales CEC (http://www.microrregiones.gob.mx) 60 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 50. En caso de que el evaluador determine que el programa debe modificar los instrumentos antes analizados, proponer los instrumentos y procedimientos a utilizar, así como realizar un análisis de factibilidad de los mismos.* RESPUESTA: * ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: Se consideran validos en lo general los instrumentos metodológicos anteriores, salvo en lo que se ha comentado con anticipación, en la parte del tema de Diseño, sobre la definición de población potencial y objetivo. Donde la sugerencia indica que es necesario modificar las definiciones de población, haciéndolas en términos de espacios territoriales o localidades, más que de personas o habitantes de los mismos, pues el mismo enfoque territorial lo requiere. El método implicaría hacer estas nuevas definiciones, pero además considerar que el objetivo fundamental del programa no es cuantificar los apoyos en términos numéricos de cantidad de proyectos ó de gasto, sino más bien analizar los cambios cualitativos en la población en relación al desarrollo, marginación o pobreza, derivado de las inversiones que se realicen. Por tanto, el método de cuantificación de población potencial y objetivo se debe orientar en la lógica del enfoque territorial, y sobre la población beneficiaria, es lo relacionado a los cambios en los índices de las mismas unidades territoriales. También se recomienda que se debería contar con un indicador que haga referencia explícita al avance de la cobertura, en relación a la respuesta de la pregunta número 52. REFERENCIA DOCUMENTAL: Reglas de Operación 2007 61 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 51. Cuantificar la población atendida total a nivel nacional para el periodo del 1 de enero del 2006 al 31 de diciembre del 2007. Esta información deberá desagregarse por entidad federativa, por los Componentes del programa y por los atributos considerados en la pregunta 24. Para presentar esta información utilizar el Cuadro No. 1 como referencia.* RESPUESTA: * ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: Los datos solicitados se anotan a continuación, en términos de cantidad de personas. Año Población Población Población Cobertura del Eficiencia de Potencial Objetivo (PO) Atendida Programa cobertura (PA) (PA/PP*100) (PA/PO*100) (PP) 2006 20,772,336 10,384,545 5,882,004 28.32 % 56.64 % 2007 20,772,336 10,384,545 2,888,375 13.90 % 27.81 % En el anexo 10 se encuentra una tabla detallada del cálculo de poblaciones por entidad federativa. Los datos de población atendida fueron proporcionados por el Programa, con base en la suma de los beneficiarios de las obras, proyectos o acciones atendidos y ejecutados al 100%. El método de cálculo de la población potencial y objetivo está contenido en su misma definición para lo que se puede referir a la respuesta de la pregunta número 49. Cabe destacarse que en archivo denominado “A(1).METAS 2007 DESARROLLO LOCAL 4. xls”, se indica que la población objetivo son 9.6 millones de personas, pero que con la lógica de cálculo y los datos proporcionados nos da una cifra de 10.3 millones. REFERENCIA DOCUMENTAL: Universo de Acción de Microrregiones: Lista de Municipios 2007 Tabla de Microrregiones y Centros Estratégicos Comunitarios, que contienen una columna de población. 62 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 52. ¿El avance de la cobertura, que a la fecha presenta el programa, es el adecuado considerando su Fin y Propósito? RESPUESTA: * ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: El avance en la cobertura medido y expresado con las fórmulas de cálculo anteriores y las definiciones de población que a la fecha plantea el Programa, no permiten hacer una valoración objetiva del avance en la cobertura, pues un apoyo específico (p.ej. piso firme), proporcionado a un individuo, grupo o localidad, no es indicativo de apoyo, beneficio o atención integral, que en realidad es lo que deberíamos valorar. Esto implica tomar como referencia la información de otro tipo, como por ejemplo de banderas blancas como método de medición, para poder establecer una medición objetivo del avance real de la cobertura. Además de esto, la estimación de la población atendida, plantea otro problema, en la que se hacen las estimaciones de beneficiarios por proyecto hacia individuos, aunque sean de la misma localidad, lo que trae como consecuencia la posibilidad de una contabilización duplicada de cantidad de personas atendidas. Es decir, el porcentaje de 13.90 % para 2007 es relativo, pues nos informa que numero de personas (con la posibilidad de estar duplicadas), han recibido un tipo de apoyo o más, lo cual es importante pero no suficiente para valorar el avance de la cobertura, para un programa tan especial como este. Y finalmente se comenta que para hacer una valoración objetiva de avance, es necesario contar con un parámetro de referencia, lo cual implicaría para este caso tener una meta de cobertura, sobre la población objetivo, pero fundamentalmente en el tiempo. Es decir, cuándo se espera cubrir cierto porcentaje de avance sobre la población objetivo. REFERENCIA DOCUMENTAL: Matriz de Marco Lógico 2007 63 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 53. ¿El programa cuenta con una estrategia de cobertura de corto, mediano y largo plazo? RESPUESTA: SI ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: La estrategia de la cobertura del programa se ha ido adaptando, cubriendo mayores espacios, ampliando los puntos de atención, pero respetando el enfoque territorial que le dió origen, algunos elementos comentados por los responsables del Programa, indican que ha tenido una evolución conforme a lo siguiente: En el año 2002 la cobertura se basaba en los municipios de muy alta marginación, que incluía solo algunos estados. En el 2003, la cobertura incluyo a los municipios de muy alta marginación y de alta marginación, municipios con población predominantemente indígena, además de la inclusión de los municipios de los estados en los que se calculó marginación relativa, para poder cubrir el contexto nacional. En 2008, la previsión es incorporar algunas localidades, que no necesariamente estén dentro de las microrregiones definidas por municipios, pero que estas si tengan alta o muy alta marginación. Cabe destacarse que no se encontró documentada la estrategia de cobertura de manera explicita, si existe de manera implícita como se mencionó anteriormente, pero en el futuro deberá estar definida y contenida en el plan estratégico del Programa. También se sugiere que la estrategia de cobertura, reconozca cuales son los avances en abatir los rezagos y en disminuir la pobreza, de otro modo se estará teniendo una mayor cobertura espacial sin que necesariamente ello implique un desarrollo local. REFERENCIA DOCUMENTAL: 64 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 54. ¿Esta estrategia es la adecuada? Si no es así, ¿qué modificaciones propondría? RESPUESTA: NO ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: En lo general es razonable la estrategia, pues los rezagos y necesidades de atención son muy grandes, y trata de responder de manera adaptativa a los procesos de demanda del mismo Programa. Comienza con una lógica de intervención con visión estatal (municipios de muy alta marginación), y luego busca la generalización al contexto nacional en todos los estados con base en la delimitación municipal, y en lo consecuente se está pensando enfocar los apoyos con una caracterización a nivel de localidad. Sin embargo, la estrategia no está midiendo los avances en términos de desarrollo o combate a la marginación, como para saber que ha logrado abatir los rezagos en las unidades territoriales iniciales, y que entonces sea posible ratificar su estrategia como la ampliación de la cobertura en términos de llegar a más localidades. Debe aclararse que para consolidar los efectos e impacto del programa, más que dispersar de manera generalizada los apoyos territorialmente, debe contener una estrategia que responda de manera precisa a dos condiciones, por un lado a las restricciones presupuestales versus la gran necesidad de inversión para el desarrollo, y por otro lado el diseño adecuado de los apoyos, para que estos se concentren y enfoquen en los lugares idóneos, pero sobre todo en las formas adecuadas, es decir que los apoyos estén focalizados con una lógica del desarrollo local, y que sean por ende específicos y no generales, para que puedan consolidar la operación del Programa. REFERENCIA DOCUMENTAL: 65 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 55. En relación con la información de gabinete disponible se debe evaluar si el programa ha logrado llegar a la población que se deseaba atender. Para esto es necesario utilizar indicadores consistentes con los criterios analizados en la pregunta 27.* RESPUESTA: * ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: Primero que nada, definir la población que se deseaba atender corresponde a la población objetivo determinada anteriormente, lo que corresponde a 9.6 millones de habitantes. La cuestión para responder esta pregunta no es saber la cuantificación total de población atendida en los años anteriores, pues esto puede ser engañoso. Sino más bien la pregunta es cuánta de esta población habita una localidad que tiene un nivel de desarrollo, o que dejó de ser de alta o muy alta marginación, o que tiene levantadas un conjunto mínimo de banderas blancas. Es decir, los indicadores definidos y los datos de población tratados, son información relativa, poco útiles para valorar población “atendida” o “beneficiaría” que haya resuelto su problema de marginación. Considerando que el programa ofrece apoyos diversos que ayudan a solventar la marginación, pero que si no se dan integrados no obtenemos resultados absolutos, que finalmente esto es lo que interesaría valorar para saber si el Programa ha logrado llegar a la población que deseaba atender. Se insiste en que para valorar que la población que se deseaba atender se ha logrado, es necesario contar con la meta de población objetivo pero en un horizonte de tiempo, es decir, no se ha planteado una fecha determinada. REFERENCIA DOCUMENTAL: 66 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007, del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) PREGUNTA: 56. ¿Se ha llegado a la población que se desea atender? RESPUESTA: NO ANÁLISIS Y JUSTIFICACIÓN: La opinión del equipo evaluador es que no se puede responder de manera lógica esta pregunta, sobre si se ha llegado a atender a la población que se deseaba, porque la población objetivo planteada como meta del Programa es de 9.6 millones de habitantes, pero no tiene una referencia temporal de cuando se tiene que verificar esta situación. Desde el punto de vista de los criterios de CONEVAL, la población atendida y objetivo deben ser la misma. Los avances que se tienen de una atención a 2.8 millones de beneficiarios en 2007, que podrían corresponder a una cantidad menor de personas si existen duplicidades, y que tiene una cuantificación relativa porque el programa contabiliza cualquier tipo de apoyo, aunque su contribución al desarrollo de ese individuo o localidad que habita sea marginal, implica que no se ha llegado a atender a la población objetivo. Entonces lo importante no es cuántas personas percibieron un apoyo económico o de un proyecto u obra, o cuánto se gasto, o cuántos proyectos se implementaron en una localidad o región; sino más bien lo importante es saber, cuánto se mejoraron las condiciones de vida de los habitantes de esas localidades o regiones, cuáles son las capacidades y oportunidades adquiridas, o bien, cuál es su nivel de desarrollo socioeconómico que presentan actualmente. La sugerencia es cambiar las definiciones básicas de población del Programa y los métodos de actuación y cuantificación, dando aún más énfasis al enfoque territorial y al concepto de desarrollo local, con una estrategia de cobertura completa, adecuada y planeada, para evitar este tipo de inconsistencias entre lo realizado y logrado. REFERENCIA DOCUMENTAL: 67