Capítulo 1 Diseño del Programa

Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Capítulo 1
Diseño del Programa
En este capítulo se analiza la problemática que da origen al Programa; la evolución en el
diseño del Programa, según los principales cambios realizados en las Reglas de
Operación y Lineamientos Específicos de los años 2002-2005; y se determina en qué
medida esta evolución ha contribuido a la solución de la problemática señalada.
1.1
Análisis de la problemática que da origen al Programa
En este apartado se presenta el marco referencial de la problemática que atiende el
Programa.
1.1.1
Marco referencial
Desarrollo económico local
El desarrollo económico local es un proceso en el cual se organizan el gobierno local y la
comunidad, para promover el crecimiento económico de una área específica con el
objetivo de generar mejores condiciones de vida de los habitantes, dicho proceso se
sustenta en la creación de un espacio óptimo para la actividad empresarial y en la
adopción del concepto de una sociedad sustentable (Sánchez, 1997).
El desarrollo local también es definido como un proceso orientado, es decir, es el
resultado de una acción de los actores o agentes que inciden (con sus decisiones) en el
desarrollo de un territorio determinado, tales decisiones no solamente se toman a una
escala local, sino que existen decisiones que tomadas en otra escala (nacional o
internacional, por ejemplo), tienen incidencia en el desarrollo de un territorio dado.
El desarrollo de los habitantes de los países, en términos comparativos, generalmente se
mide en términos del PIB per cápita. El Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) introdujo otra forma de medir el desarrollo a través del Índice de
Desarrollo Humano. Este organismo define al desarrollo humano como “un proceso de
ampliación de las opciones de la gente”. Por razones metodológicas este índice no incluye
todos los ámbitos que el concepto de desarrollo humano considera, sólo reúne tres
componentes, la calidad de vida, longevidad y el nivel de conocimiento.
La pobreza en México
La pobreza se define como la carencia de recursos necesarios para satisfacer las
necesidades de una población o grupo de personas, que tampoco tienen la capacidad ni
la oportunidad de producir esos recursos. Este fenómeno se relaciona directamente con la
marginación que mide al porcentaje de población sin acceso a bienes o servicios.
Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), a través del Comité Técnico
para la Medición de la Pobreza en México, propuso su propia metodología para medir el
desarrollo de la pobreza, estableciendo tres líneas de referencia para agrupar a la
población por su nivel de ingreso: umbral de la pobreza alimentaria, umbral de desarrollo
de capacidades y el umbral de desarrollo de patrimonio.
Cualquier definición de desarrollo implica la identificación de un proceso que busca la
equidad de condiciones entre las regiones de un país, en donde se identifica desigualdad.
México es un país que muestra éstas diferencias regionales e intrarregionales, con una
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población en pobreza de 40 millones de habitantes y en donde el 63.2 por ciento de la
población recibe apenas dos salarios mínimos. También se identifica en el País la
existencia de localidades marginadas de menos de 50 habitantes y con carencia de
servicios básicos.
La desigualdad
La desigualdad puede ser explicada desde dos visiones de la economía, la keynesiana y
la neo clásica, la primera, parte de que el mercado es el reproductor de las diferencias
regionales, por lo cual se propone la intervención gubernamental con la aplicación de una
política compensatoria de las regiones menos desarrolladas.
Esta visión fue predominante en el periodo de 1945 a 1975, durante el cual se observó
una creciente intervención del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a
fortalecer polos de crecimiento, que ya consolidados irradiarían desarrollo hacia el resto
del territorio que conforma una región, el territorio sobre el cual se actuaba directamente
era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos sobre un territorio mayor. Los
resultados de esta política fueron mayor desigualdad regional e intrarregional,
concentración de recursos y distribución inequitativa de los ingresos.
A fines de la década de los setenta, ante la fuerte inestabilidad de la economía que
culminó con el crack petrolero de 1978, era evidente que el Estado debía reducir su
participación en la economía, porque distorsionaba los mercados y generaba grandes y
costosas burocracias que bloqueaban las posibilidades de integrarse ventajosamente al
proceso de globalización.
La visión neoclásica se hizo presente en esta década. Esta visión, en lo que respecta a
las desigualdades regionales, sustenta que existe una perfecta movilidad de factores
entre regiones y que si bien se parte de desigualdades regionales los factores tienden a
moverse hacia regiones que permiten que las productividades marginales se igualen, lo
que a su vez equilibra la tasa de rentabilidad y salarios para finalmente dar como
resultado la igualdad del ingreso per cápita.
Al contrario de lo que sostiene esta visión, no existe una movilidad de factores que se
compensan y que equilibran el desarrollo de las regiones de una nación. A pesar del
crecimiento económico global, las disparidades regionales y sociales persisten, dando
lugar a la existencia de regiones de grandes diferencias. Los retos territoriales son por un
lado, la alta concentración de la población y la industria en grandes ciudades y por otro, la
gran dispersión de pequeños asentamientos rurales.
En esta orientación se ha observado en las ultimas dos décadas un retiro del gobierno
central de las actividades productivas, usando como vía principal la privatización de
empresas estatales, una política social enfocada a grupos (los más pobres) no a territorios
y en general desarrollando mecanismos de regulación y promoción de los mercados.
Para los promotores del enfoque, en la relación entre crecimiento y desarrollo era
evidente que el Estado tenía un papel central como responsable de la política económica.
En este modelo correspondía al Estado estimular las inversiones privadas, realizar nuevas
inversiones públicas o mantener un nivel de gasto público para garantizar la estabilidad de
la economía.
Pobreza, desigualdad y nuevas propuestas de desarrollo
Ante los escasos resultados de las políticas orientadas a la eliminar la pobreza y la
desigualdad regional, la formulación de propuestas de desarrollo entró en un proceso de
democratización, caracterizado por una mayor participación de los actores locales en la
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determinación de rutas de desarrollo. Debido a las limitaciones de las propuestas de
desarrollo regional patrocinadas por las agencias internacionales y los gobiernos
centrales, la descentralización de los procesos de toma de decisiones, se ha visto como
una nueva estrategia de desarrollo para países que, como México, tenían una larga
tradición de procesos sumamente centralizados en la capital del país.
En el caso de México, la necesidad de hacer reformas para promover el desarrollo local
se ha incrementado en los últimos años como resultado de la combinación de tres
grandes factores: primero, en el marco de la globalización de la economía, se ha hecho
necesaria una reorganización de los aparatos del Estado y un cambio en las relaciones
entre el Estado nación y el Estado local. En este mismo sentido, la diversidad de
productores y de estrategias organizacionales de las empresas, y la aparición de nuevas
formas de organización ciudadana, plantean la necesidad de contar con una estructura de
toma de decisiones más flexible.
Un segundo aspecto que ha despertado el interés del desmantelamiento del Estado
central, es la crisis económica que en forma recurrente ha afectado a México durante los
últimos 25 años. Esta crisis ha afectado drástica e intensamente a las grandes áreas
urbanas donde se concentraron los beneficios del crecimiento económico registrado
durante las décadas pasadas. La crisis económica ha debilitado también la capacidad
financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples necesidades de la
población y emprender programas de desarrollo local.
Otros factores son los cambios globales y la crisis económica nacional que han hecho
más evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la visión centralista del
federalismo fiscal mexicano, entre estas consecuencias destaca el atraso que viven la
mayoría de los municipios de México y el poco desarrollo de su capacidad para inducir
cambios, lo cual contribuye a mantener las desigualdades regionales del país y limita las
posibilidades de desarrollo.
El gobierno central ha respondido a estos cambios con una nueva estrategia de
descentralización que intenta favorecer la toma de decisiones a nivel local. En 1983, el
gobierno reformó el artículo 115 constitucional, con el propósito de otorgar mayor
autonomía y más responsabilidades a los municipios. La reforma marcó el inicio oficial de
un proceso de descentralización de la toma de decisiones en el sector público. Esta
reforma y los cambios que se han registrado desde entonces se inscriben en una
tendencia internacional de largo alcance en la que las estructuras de toma de decisiones,
tanto en el sector público como en el privado, se están adecuando a los cambios de la
economía internacional.
La descentralización es un intento de responder a la necesidad a nivel local de tomar
decisiones relacionadas con las condiciones de vida de la comunidad, la capacitación de
la fuerza de trabajo, la forma como se utilizan los recursos o se producen bienes y
servicios, y con la formación de identidades locales y regionales que buscan un lugar en
la nueva configuración internacional.
La existencia de mecanismos de redistribución financiera territorial a través del Estado, ha
contribuido a reducir la tendencia hacia mayores desequilibrios territoriales. La política
pública en general, ha tratado de subsanar y atender las consecuencias de los
desequilibrios de los modelos económicos de los países, que generalmente se traducen
en condiciones de marginación y pobreza, y desarrollar las áreas que no son atendidas
por el mercado, pero que son la consecuencia del desarrollo de otros sectores de la
economía, que produce desigualdad social y económica, desempleo, pobreza y
marginación, entre otros.
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En México se ha desarrollado poco a poco la política de desarrollo territorial, que parte del
supuesto de que la prosperidad de un territorio depende del buen aprovechamiento de
sus potencialidades. Los territorios se caracterizan por sus activos tangibles: capital
humano, recurso naturales, edificaciones, infraestructura y equipamiento; y por sus
activos intangibles: instituciones, formas de gobierno y mecanismos en la toma de
decisiones.
Esta nueva política, considera la ordenación del territorio como el proceso que orienta la
evolución espacial del desarrollo económico, social y ambiental, y promueve el
establecimiento de nuevas relaciones funcionales entre regiones, pueblos y ciudades, así
como entre los espacios urbano y rural. La Ordenación del Territorio también hace posible
una visión coherente de largo plazo para guiar la intervención pública y privada en el
proceso de desarrollo local, regional y nacional.
La política territorial refuerza la intervención del Estado para lograr el aprovechamiento
pleno del potencial de cada territorio y reducir las disparidades entre ellos, a través del
desarrollo endógeno que reconoce la fortaleza de los territorios y sus oportunidades, que
reconcilia los objetivos de eficiencia económica, cohesión social y equilibrio ecológico y se
basa en la rendición de cuentas y el fortalecimiento de los mecanismos de gobernabilidad
territorial.
Dentro de esta política, el reconocimiento de las particularidades de cada territorio y la
identificación de su potencial, sientan las bases para instrumentar acciones de gobierno
en los territorios, con objetivos como: Impulsar el desarrollo nacional mediante la
activación de las potencialidades de cada región, reducir las desigualdades entre las
regiones, no mediante subsidios o inversiones no redituables, sino a través del incremento
en su nivel de competitividad y el fortalecimiento de la gobernabilidad del territorio.
El Programa para el Desarrollo Local (microregiones), es parte de esta visión de política,
con la visión del desarrollo de ciertas localidades con la finalidad de que el impacto se
comparta con otras que de manera natural confluyen a ella, considerando la escasez de
recursos.
1.1.2
La problemática que atiende el Programa
El Programa para el Desarrollo Local actúa en el entendido de que el desarrollo de un
territorio determinado, causa la marginación de otros. La marginación es un fenómeno
estructural que se origina en el desarrollo de un territorio determinado y mide la
proporción de la población sin acceso a bienes y servicios.
El Consejo Nacional de Población (CONAPO), ha establecido rangos para agrupar a los
estados, municipios y localidades que son considerados semejantes entre sí por sus
carencias en infraestructura y servicios para lo cual utiliza los rangos: Muy alta, alta y
marginación relativa. La identificación de los territorios marginados ha permitido realizar
acciones para aprovechar sus potencialidades y detonar procesos de desarrollo en su
interior.
El Programa para el desarrollo Local (microrregiones) surge como una expresión de la
política social del gobierno mexicano, en el marco del fortalecimiento del federalismo, la
problemática que atiende es el desarrollo de las regiones marginadas por lo que busca
dotar al territorio en el ámbito local de los servicios públicos necesarios y mejorar las
condiciones de vida a la población para favorecer el desarrollo humano en las
microrregiones y Centros Estratégicos Comunitarios de influencia local.
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Los antecedentes del Programa datan de finales de la década de los setentas, cuando se
comenzaron a emprender acciones a favor de un desarrollo más balanceado del País que
incluyó: mecanismos de coordinación, planeación territorial, una mejor distribución de las
responsabilidades y recursos entre los niveles gubernamentales.
En 1977 los programas integrados y coordinados por la Coordinación General del Plan
Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR), fueron los primeros
en operar bajo el enfoque territorial, posteriormente en 1994, le siguió el Programa
Nacional de Regiones Prioritarias.
La administración federal vigente (2001-2006) promueve el desarrollo regional y
estableció para ello, la oficina para la planeación estratégica y el desarrollo regional de la
presidencia de la república, que es una estructura que busca poner en práctica procesos
de formulación de políticas, en los que el gobierno actual actúe no como actor, sino como
promotor del desarrollo. Se han promovido proyectos en áreas denominadas como
“mesorregiones” que involucran a varios estados, en el desarrollo regional, con la
participación de sus gobernadores, también se busca el desarrollo económico local, como
proceso complementario, a través de la Estrategia de Microrregiones.
En febrero de 2001 se anunció la Estrategia de Microrregiones cuyo objetivo principal es
el de la coordinación institucional de la administración 2001-2006, para incidir en las
causas que originan la pobreza y marginación.
Para el desarrollo de esta Estrategia, se tomaron como referencia dos concepciones de
desarrollo con enfoque territorial, la visión de desarrollo de los EUA y la visión de
desarrollo de los países europeos. La primera se fundamenta en la construcción y
mantenimiento de las vías de comunicación, principalmente de las carreteras, para
detonar procesos de desarrollo con esta infraestructura. La visión europea considera el
fortalecimiento de polos autosuficientes que irradien impactos en una determinada área
de influencia, esta visión es la que tiene mayor compatibilidad con la Estrategia de
Microrregiones, que opera en México.
Las microrregiones, son espacios geográficos en áreas rurales integrados por municipios
con características similares de marginación, ya sea Muy Alta, Alta o Marginación Relativa
y predominantemente indígena, en los que trabaja la Estrategia para incidir en las causas
que originan su estado marginal.
La Estrategia de Microrregiones se diseñó como un instrumento de coordinación
institucional cuyas principales líneas de acción son: la identificación territorial de la
marginación, el establecimiento de prioridades de demanda social en los territorios
identificados, el impulso de Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), la conformación de
una oferta institucional articulada, la realización de acciones bandera blanca y la
evaluación continua.
En esta Estrategia se promueve la participación del gobierno federal, los gobiernos
estatales, los gobiernos municipales, la sociedad civil, las instituciones académicas y la
iniciativa privada y se coordina el esfuerzo de los programas federales que llegan a los
municipios de muy alta y alta marginación, con el fin de incentivarlos para concretar
acciones en las localidades CEC de manera articulada con 68 programas de 14
Secretarías del gobierno federal.
El gobierno federal ha diseñado diferentes programas de apoyo para el combate a la
pobreza, los cuales consisten en el otorgamiento de subsidios, de micro créditos, de obras
de infraestructura social básica (pavimentación, agua entubada, electrificación, centros de
salud, educación, etc.), entre los más importantes.
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Para la implementación del Programa para el Desarrollo Local (microrregiones), la primera
fase fue la del reconocimiento del tamaño del problema en México, por lo que se realizó
un diagnóstico para identificar la problemática nacional de las microrregiones.
Los resultados fueron los siguientes: en los 31 estados existe una población de 19.9
millones de habitantes localizados en 263 microrregiones identificadas por la SEDESOL,
en 1,338 municipios de los cuales, 1,295 municipios son de alta y muy alta marginación.
También se identificaron 27 municipios con 40 por ciento o más de hablantes de lengua
indígena. En 99,891 localidades se identificaron 62,238 localidades con menos de 50
habitantes. El cuadro 1, presenta de manera resumida esta información:
Cuadro 1. Comparativo de indicadores de marginación nacional y de las
microrregiones con datos de INEGI, 2000
Indicador
Población total
Población analfabeta de 15 años o más
Población sin primaria completa de 15 años o más
Ocupantes con viviendas sin servicio de drenaje ni servicio sanitario
exclusivo
Ocupantes en viviendas sin servicio de energía eléctrica
Ocupantes en viviendas sin agua entubada
Viviendas con algún nivel de hacinamiento
Ocupantes de viviendas con piso de tierra
Población que vive en localidades con menos de 5,000 habitantes
Población ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos
Nacional
97.4 mill.
9.5 %
28.5 %
Micro
rregiones
19.9 mill.
23.2 %
51.9 %
9.9 %
27.5 %
4.8 %
11.2 %
45.9 %
14.8 %
31.0 %
51.0 %
15.4 %
30.3 %
62.1 %
41.5 %
77.8 %
76.4 %
Fuente: www.microrregiones.gob.mx, con base en datos del Censo Nacional de Población y vivienda 2000.
Ante tal panorama, fue necesaria la implementación de un Programa en particular que de
manera integral desarrollara el potencial de las microrregiones: el Programa denominado
Programa de Microrregiones en 2002 y Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones) desde 2003 a la fecha, que se ha convertido en la herramienta principal
de la Estrategia de Microrregiones y en el instrumento de negociación de la SEDESOL
para fomentar la inversión de los distintos programas de las Secretarías de gobierno en
las Microrregiones.
El origen del Programa fue la atención de las localidades marginadas del país que
carecen de servicios básicos y de esta manera coadyuvar a su desarrollo. El Programa
para el Desarrollo Local forma parte de las políticas sociales con enfoque territorial, que
parten del conocimiento de la marginación de las localidades, que se manifiesta mediante
el rezago de grandes extensiones del País en las que existe una carencia o insuficiencia
de infraestructura social básica y de apoyo a las actividades económicas.
La diversidad de vertientes de apoyo del Programa obedece en gran parte a que son
varias las acciones que tienen que realizarse en las localidades más remotas, para incidir
en su desarrollo. Los factores que contribuyen a la marginación de las localidades son su
dispersión territorial y la complejidad orográfica en la que generalmente están inmersos,
que dificulta la accesibilidad, la comunicación y la dotación de servicios básicos.
El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) contribuye al desarrollo del enfoque
de la Estrategia de Microrregiones para su actuar, con sus principales líneas de acción.
De 2002 a 2004, su área de atención eran las localidades de alta y muy alta marginación
de las Microrregiones definidas por la SEDESOL, actualmente en 2005, estas áreas de
acción son las localidades identificadas como Centros Estratégicos Comunitarios, que son
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las localidades que tienen una confluencia natural respecto de otras localidades aledañas.
Esta inversión debe ser precisamente así, porque los recursos son insuficientes para
invertir en el desarrollo de todas las localidades, además de que invirtiendo en todas, se
promueve en si la marginación de las localidades y la creación de nuevos asentamientos
humanos que requerirán servicios básicos en un futuro.
La operación del Programa en las Microrregiones se explica, porque en ellas se ubican
municipios y localidades de de alta y muy alta marginación, donde existen condiciones de
analfabetismo, educación, vivienda e ingreso con menores índices respecto al ámbito
nacional.
1.2
Evolución del Diseño del Programa
En este apartado se presenta un análisis de los elementos del diseño del Programa con
base en los cambios observados en las ROP 2002, 2003 (contempla las modificaciones
de las ROP) y las ROP 20051. Los elementos considerados son sus objetivos generales y
específicos, cobertura, población objetivo y montos de apoyo.
1.2.1
Evolución de los objetivos del Programa
Análisis de la evolución del objetivo general
El análisis de los cambios presentados en el objetivo general del Programa, según las
ROP 2002, 2003 y 2005, se presentan en el siguiente cuadro:
Cuadro 2. Objetivo general del Programa, según las ROP 2002, 2003 y 2005
ROP
2002
2003
2005
Objetivo general
Promover el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los
índices más altos de marginación del País, a través de la ejecución de proyectos
estratégicos emanados directamente de un proceso de planeación participativa, que
promuevan de manera corresponsable el desarrollo económico, social y humano de su
población.
Buscar el desarrollo integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los
índices más altos de marginación del País.
Coadyuvar al desarrollo de las microrregiones a través de la realización de obras y
acciones en beneficio de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de la población
en el desarrollo social, económico y humano; y, promoviendo la equidad y enfoque de
género en los beneficios del Programa.
Fuente: ROP 2002, 2003 y 2005
El principal cambio que registra el objetivo general del Programa está relacionado con su
ámbito de responsabilidad, ya que en el 2003 y 2004 buscaba promover el desarrollo
integral y sustentable de los espacios territoriales que registran los índices más altos de
marginación y actualmente sólo busca coadyuvar al desarrollo de las microrregiones.
Este cambio adelgazó el ámbito de acción, ya que por sí solo, el Programa no puede
lograr el desarrollo integral de todas las localidades donde opera.
Otro cambio trascendental en el objetivo general es el impulso a la equidad y enfoque de
género a partir del ejercicio 2003, mismo que se le da continuidad en las ROP 2005,
Es de importancia mencionar que en el ejercicio fiscal 2004 no se publicaron reglas de operación, por lo cual se continúo
operando con las del ejercicio 2003.
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buscando beneficiar por igual, a través de las diferentes vertientes y apoyos que otorga, a
hombres y mujeres.
Análisis de la evolución de los objetivos específicos del Programa
Los objetivos específicos del Programa, según las ROP 2002, 2003 y 2005, se han
adecuado al objetivo general correspondiente. En los años 2002 y 2003, las ROP
compartieron prácticamente los mismos objetivos:
a) Identificar, impulsar y consolidar Centros Estratégicos Comunitarios (CEC), como
detonadores de desarrollo, para que estos funcionaran como ejes articuladores
para la atención de los habitantes de otras localidades dispersas.
b) La actuación de las acciones del Programa, con base en el conocimiento de las
condiciones sociales de las Microrregiones, a partir de diagnósticos situacionales
que permitan contar con información confiable sobre las necesidades y
potencialidades de las áreas de atención.
c) Fomentar la concurrencia de recursos de otras dependencias federales y los otros
órdenes de gobierno, sector social y privado e instituciones académicas, que
permitan potenciar los resultados, garantizar la no duplicidad de acciones, y
realizar la supervisión y vigilancia de los aportantes en el proceso de ejecución de
los proyectos en las Microrregiones.
d) Involucrar a las comunidades y a los beneficiarios en la construcción de un nuevo
camino para la resolución de sus problemas y necesidades, comprometiéndose a
aportar mano de obra y/o materiales de la región para la ejecución de los
proyectos.
Los objetivos específicos de las ROP 2003 del Programa consideraron dos modalidades,
la modalidad de Microrregiones y Zonas de Alta Marginación y la modalidad de Identidad
Jurídica, según las ROP publicadas en mes de marzo de ese año. Estas ROP tuvieron
modificaciones que se presentaron en el Diario Oficial de la Federación del día 13 de
octubre de 2003, donde se incluyó la vertiente de Apoyo Alimentario.
La modalidad de Apoyo Alimentario tuvo como objetivo específico el de contribuir a la
superación de la pobreza en localidades donde los habitantes no disponían de apoyos de
programas alimentarios del gobierno federal, así como el objetivo de incrementar la
ingesta diaria de alimentos y nivel nutricional de los hogares beneficiados.
Los objetivos específicos de las ROP 2005 dejaron de contemplar las modalidades de
apoyo de Identidad Jurídica y de Apoyo Alimentario, porque la primera pasó a ser un
componente de apoyo y la segunda ya no fue considerada. Asimismo, contemplan la
identificación e impulso de las localidades CEC a través de la dotación de servicios,
infraestructura social y acciones productivas, fomentando la concurrencia de recursos de
los tres órdenes de gobierno. También contemplan la participación de los beneficiarios
con mano de obra o materiales y su participación en el seguimiento y mantenimiento de
las obras.
En conclusión, los cambios más importantes a los objetivos específicos han respondido a
los cambios en las modalidades y componentes de apoyo, aunque se considera que los
elementos más importantes de los objetivos específicos se han conservado desde la
creación del Programa a la fecha.
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1.2.2
Evolución de los tipos de apoyo
En el siguiente cuadro se presentan de manera general los tipos de apoyo que el
Programa ha contemplado, según sus ROP 2002, 2003, las modificaciones a las ROP
2003 y las ROP 2005.
Cuadro 3. Tipos de apoyo del Programa, según las ROP 2002, 2003 Y 2005








2002
Accesibilidad
Infraestructura básica
Salud y educación
Mercado de abasto y
acopio
Centros Comunitarios de
Aprendizaje (CCA)
Programa de Piso firme
Telefonía
Proyectos productivos
Reglas de Operación del Programa
2003
 Accesibilidad

 Infraestructura social

básica

 Desarrollo comunitario

 Salud, Educación y
deporte

 Vivienda

 Centros Comunitarios de
Aprendizaje (CCA)

 Abasto y acopio

 Infraestructura y fomento a
la producción y
productividad

 Telefonía

 Equipamiento

intermunicipal
 Acciones de identidad

jurídica
 Apoyo alimentario
2005
Accesibilidad
Infraestructura social
Desarrollo comunitario
Salud, Educación y
deporte
Vivienda
Centros Comunitarios de
Aprendizaje (CCA)
Abasto y acopio
Infraestructura y fomento a
la producción y
productividad
Telefonía
Promoción social
Equipamiento
intermunicipal
Identidad jurídica
Fuente: ROP 2002, 2003 y 2005
Los tipos de apoyo contemplados en el diseño del Programa son componentes que tratan
de abatir la marginación de las localidades de la población objetivo y de esta manera
reducir los indicadores de marginación considerados por el CONAPO.
El Programa comenzó a operar, según las ROP 2002, con los componentes de
Accesibilidad, en la ejecución de obras de construcción, ampliación, rehabilitación,
conservación y mejoramiento de las vías de comunicación de las localidades apoyadas;
obras de Infraestructura básica, con obras de construcción, ampliación y rehabilitación
de redes de energía eléctrica, ampliación y rehabilitación de sistemas de agua potable y
alcantarillado, empedrado de calles, construcción de letrinas y fosas sépticas.
Las ROP 2002 también incluían los componentes de Salud y Educación, con los que se
buscaba contribuir en la ampliación de los servicios de salud y educativos, mediante la
construcción, rehabilitación y equipamiento de escuelas, clínicas y centros de salud;
también incluían la vertiente de mercado de abasto y acopio, para establecer
mecanismos de apoyo para la comercialización de productos artesanales y sistemas de
abasto.
Otras vertientes de apoyo consideradas son los Centros Comunitarios de Aprendizaje
(CCA), en el establecimiento de unidades de capacitación para el trabajo, con el propósito
de brindar oportunidades de desarrollo personal a los habitantes de las microrregiones; el
Programa de piso firme, para promover la dotación de piso de cemento y concreto en las
viviendas, para mejorar las condiciones de vida de las familias; la Telefonía, impulsando
una red rural de comunicaciones y los proyectos productivos, con el apoyo al cultivo de
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productos básicos, la construcción y rehabilitación de la infraestructura agrícola, forestal y
pecuaria y el establecimiento de talleres artesanales.
Las ROP 2003 y 2005 respecto a la vertiente de apoyo de infraestructura social incluyeron
también obras de urbanización y acciones para la conservación del medio ambiente,
particularmente las ROP 2005 consideraron dentro de esta vertiente el apoyo en la
construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales.
La vertiente de apoyo de abasto y acopio, según las ROP 2005 se centra en la
distribución y acopio de productos de abasto alimenticio básico, ya que la
comercialización de los productos artesanales sería apoyada por medio de otro Programa.
Las acciones de los CCA no se orientaban a la capacitación para el trabajo por lo que las
ROP 2003 y 2005 reconsideraron que su función primordial era la del desarrollo de las
capacidades personales de los habitantes de las Microrregiones.
El apoyo de piso firme no desapareció de las ROP 2003 y 2005, actualmente se adicionó
a la vertiente de apoyo de vivienda, como una acción más del Programa.
La vertiente de apoyo de telefonía en las ROP 2002 y 2003 especificaba el tipo de apoyo
de la red de comunicaciones de teléfono, vía satelital y de microondas, las ROP 2005 ya
no especifican esta particularidad del apoyo, pero la vertiente sigue formando parte del
diseño del Programa.
La vertiente de apoyo de los proyectos productivos considerada en las ROP 2002, se
convirtió en las ROP 2003 y 2005 en la vertiente de apoyo de infraestructura y fomento a
la producción y a la productividad, esta vertiente al principio consideraba el impulso a las
actividades productivas artesanales, después dejó de considerarse por la creación del
Fondo Nacional de Apoyo a las Artesanías (FONART), que atendió de manera específica
y con mayor énfasis esta actividad.
Los principales cambios de las ROP 2003 respecto de las 2002 fueron la inclusión del
componente de apoyo de Desarrollo Comunitario que tiene como fin el de la realización
de obras de construcción, ampliación, remodelación y rehabilitación de espacios públicos
de asistencia social, esparcimiento, cultura y recreación.
Otro cambio importante fue el impulso al deporte, en la vertiente de apoyo de salud y
educación.
Se incluye en las ROP 2003 la vertiente de apoyo de Vivienda, que incluye la vertiente de
Piso Firme, además de la rehabilitación y ampliación de las viviendas.
En las ROP 2003 y 2005 se incluyeron los componentes de Equipamiento Intermunicipal e
Identidad Jurídica, el primero con la finalidad de apoyar la conformación de lotes de
maquinaria y equipo a los municipios para el fomento de la utilización de mano de obra
local de las distintas obras y el segundo, para la tramitación de documentos que dieran
certeza jurídica e identidad a la población de las microrregiones. Este último componente
en las ROP 2003 fue considerado una modalidad de apoyo que hizo que las ROP 2003
sufrieran cambios para tal fin, pero en las 2005 se incorporó como un componente de
apoyo más.
Las modificaciones de las ROP 2003 incluían la modalidad de Apoyo Alimentario, con
apoyos alimentarios en efectivo y en especie y con la programación de pláticas para la
mejora de la nutrición, alimentación y salud que serían coordinadas por DICONSA y que
impartirían las instituciones del Sector Salud Federal o estatal, o a través del Consejo
Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), mediante la realización de convenios. Estas
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20
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
acciones se duplicaban con las del Programa de Oportunidades e indirectamente con la
de los programas de abasto de leche y tortilla de LICONSA.
Esta modalidad de apoyo nunca fue operada por el Programa y dicha responsabilidad fue
delegada a DICONSA, la razón por la que el Programa no la operó fue debido a que esta
modalidad no era compatible con las demás vertientes de apoyo del Programa, por lo
cual, ya no fue considerada en las ROP 2005.
Actualmente existe el Programa de Apoyo Alimentario de la SEDESOL, que considera a
los componentes ya señalados.
Las ROP 2005 solo consideraron un componente más, respecto de las ROP 2003, el de
Promoción Social que tiene como objetivo el de apoyar las actividades de la SEDESOL en
las localidades objetivo, en las actividades de organización comunitaria, de coordinación
con los órdenes de gobierno, estudios, investigaciones y promoción del programa en las
microrregiones.
Con esta modalidad de apoyo fue posible fortalecer la promoción y operación del
Programa, gracias a que se apoyó el pago de los residentes de la Estrategia de
Microrregiones, que además realizan actividades no solo relacionadas con el Programa,
sino de otros programas, respecto a su promoción y algunos aspectos operativos.
También se fortalecieron las actividades de seguimiento y contraloría de las obras y
acciones del Programa.
1.2.3
Evolución de la cobertura y población objetivo del Programa
Las ROP 2002 y 2003 consideraban la cobertura del Programa a las Microrregiones del
País identificadas por la SEDESOL y la población objetivo consideraba a las localidades
de muy alta y alta marginación ubicadas dentro de las Microrregiones.
Para evitar la dispersión de los recursos y debido a que algunas acciones de los
componentes de salud (instalación de clínicas, centros de salud y hospitales), de
educación (instalación de escuelas) y los CCA, entre otros, requerían de ubicarse en las
localidades con las mejores condiciones respecto de vías de comunicación y de
infraestructura social, las ROP 2005 consideraron entonces que la población objetivo del
Programa fueran las localidades denominadas Centros Estratégicos Comunitarios (CEC).
Este cambio en la cobertura del Programa, ha permitido una mejor focalización de los
recursos, sin cerrar la opción de invertir en localidades que no son CEC y en todas las
Microrregiones, cuando las acciones del Programa puedan impactar en estas o la
necesidad de inversión o los componentes de los proyectos rebasen el territorio de las
localidades CEC.
1.2.4
Evolución de los montos de apoyo del Programa
Las ROP 2002 consideraban un monto de apoyo diferenciado por proyecto, de tal manera
que el apoyo para proyectos de infraestructura educativa, abasto, salud, cultura y
recreación era de hasta 500,000 pesos, el apoyo para proyectos de infraestructura social
básica, agropecuarias y de servicios que permitieran satisfacer las necesidades era de
hasta 250,000 pesos y para proyectos que para el incremento de la productividad de las
unidades de producción de los beneficiarios era de hasta 100,000 pesos.
En las ROP 2003, de la división realizada en dos grandes modalidades, la de
Microrregiones y zonas de alta marginación, incluía todas las vertientes de apoyo, excepto
las de Identidad Jurídica y Apoyo alimentario, que estaban consideradas como
modalidades de apoyo. La modalidad de Microrregiones y Zonas de alta Marginación
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21
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
consideraba un apoyo de hasta 2, 000,000 de pesos y las acciones de Identidad jurídica
con un apoyo de hasta 105 días de salario mínimo por proyecto. La modalidad de apoyo
alimentario consideraba apoyos en efectivo o en especie, con valor de 150 pesos
mensuales y el otorgamiento de suplementos nutricionales de vitaminas y minerales en
forma de gotas, a menores de dos años.
En las ROP 2005 vigentes ya no se consideraron a las acciones de Identidad Jurídica y
las de Apoyo Alimentario como modalidades, la primera paso a ser una vertiente de apoyo
y la segunda ya no fue considerada, en este sentido, las acciones del Programa
contemplan actualmente un apoyo de hasta 2, 500,000 de pesos de aportación federal por
proyecto.
Este incremento en los apoyos se explica en parte por los efectos de la inflación y por el
incremento de los costos en los insumos para la construcción de las obras,
particularmente del acero para las obras de infraestructura social básica.
1.2.5
Evolución de los lineamientos específicos
Los lineamientos que especifican la operación del Programa fueron elaborados en 2002,
recientemente fueron actualizados para estar en correspondencia con los cambios que se
han registrado en las ROP en 2003 y 2005.
Los principales cambios en los lineamientos específicos de los Programas de Desarrollo
Social y Humano, son la estandarización de las unidades de medida de los reportes de
avance para registro del Sistema Integral de Información de los Programas Sociales
(SIIPSO), con lo que se pudieron también estandarizar los expedientes de las obras
realizadas por el Programa.
Otro cambio importante de los lineamientos específicos vigentes, fue el carácter de
obligatorio del SIIPSO para todas las Delegaciones Federales de la SEDESOL en los
estados, con lo que se espera que se pueda tener un mayor control del seguimiento de
las acciones mediante este sistema.
La forma como son presentados cada uno de los procesos operativos de los programas
también tuvo un cambio positivo al respecto.
1.2.6
Consistencia interna del Programa
Como ya se mencionó anteriormente, el problema esencial que pretende atender el
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) es disminuir el nivel de marginación
de las microrregiones identificadas por la SEDESOL en el País, las cuales se caracterizan
por lo siguiente:







Un rezago en la infraestructura social básica;
Bajo ingreso per cápita de los habitantes;
Escasas o nulas oportunidades de empleo;
Bajo nivel cultural y elevado índice de analfabetismo;
Carencia o malas condiciones de vivienda;
Elevado índice de desnutrición y problemas de alimentación muy graves;
Alta incidencia de enfermedades infecciosas y graves problemas para superarlas;
entre otras.
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22
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Es importante precisar que el Programa centra su atención principalmente en la
generación de infraestructura social básica, el impulso de actividades productivas, de
desarrollo comunitario y de la vivienda.
Para el análisis de la consistencia interna del Programa, tanto de manera vertical como
horizontal, se utilizó la metodología del Marco Lógico, la cual, permite presentar en forma
resumida y estructurada los principales elementos del Programa. En las filas de la Matriz
de Marco Lógico (MML) se presenta: el fin, el propósito, los componentes y las
actividades; mientras que las columnas resumen los indicadores de desempeño, los
medios de verificación y los supuestos (Cuadro 4). Es importante precisar que la MML que
se presenta en este apartado es una propuesta de la EE, que sirve de base para el
análisis de la consistencia interna, pero para la elaboración de una MML de mayor
precisión, se requiere de la participación de todos los agentes involucrados en el
Programa, principalmente de la UARP quien opera y toma las decisiones.
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23
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Cuadro 4. Matriz del Marco Lógico del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones)
NOMBRE DEL PROGRAMA: PROGRAMA PARA EL DESARROLLO LOCAL (MICRORREGIONES)
AÑO DE INICIO DEL PROGRAMA:2002
SECRETARÍA RESPONSABLE: SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL)
EJECUTOR DEL PROGRAMA: DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMAS SOCIALES DE LA UNIDAD DE MICRORREGIONES
ENUNCIADO DEL OBJETIVO
FIN:
INDICADORES/INFORMACIÓN
Enunciado
Forma de cálculo
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
INDICADORES/INFORMACIÓN
Enunciado
Forma de cálculo
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
SUPUESTOS
Contribuir a la superación de la
pobreza mediante el desarrollo
humano integral incluyente y
corresponsable,
para
alcanzar
niveles suficientes de bienestar con
equidad, mediante las políticas y
acciones de ordenación territorial y
vivienda, mejorando las condiciones
sociales, económicas y políticas en
los espacios rurales.
ENUNCIADO DEL OBJETIVO
PROPÓSITO:
Localidades CEC dentro de las
microrregiones,
con
menores
índices de marginación y con
infraestructura básica, vivienda,
acciones
de
desarrollo
y
productivas mínimas para detonar
procesos de desarrollo.
- Eficacia:
1. Localidades
con menor grado
de marginación
Número de localidades que
disminuyeron su nivel de
marginación / el total de
localidades comprendidas en las
microrregiones de la SEDESOL
Índices de marginación
de CONAPO
actualizados cada 5
años.
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1. Que el Programa
continúe operando
en el corto,
mediano y largo
plazos.
2. Corresponsabilidad
de los tres órdenes
de gobierno y los
24
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
- Eficacia:
2. Dotación de
servicios e
infraestructura
Número de proyectos de servicios
e infraestructura apoyados en
localidades CEC / la carencia de
servicios e infraestructura
identificadas en los CEC.
Reportes trimestrales y
anuales generados por
la DGS en coordinación
con la UARP.
SIIPSO
- Eficacia
3. Realización de
acciones de tipo
productivo
Número de acciones o proyectos
de tipo productivo apoyados con
recursos del Programa en CEC /
la carencia de proyectos
productivos identificada en las
localidades CEC.
Inspección visual
Reportes trimestrales y
anuales generados por
la DGS en coordinación
con la UARP.
beneficiarios en la
inversión y
desarrollo de las
obras y acciones
del Programa.
3. Que el Programa
se convierta en
política de Estado
SIIPSO.
Inspección visual
INDICADORES/INFORMACIÓN
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
ENUNCIADO DEL OBJETIVO
COMPONENTES:
1. Infraestructura básica
 Accesibilidad
 Salud, Educación y Deporte
 Abasto y Acopio
 Telefonía
 Equipamiento Intermunicipal
 Obras de agua
 Obras de electrificación
Enunciado
- Eficiencia
1.
Obras
y
proyectos
de
infraestructura
realizadas
- Eficacia
2. Costo
promedio de las
obras de
infraestructura
- Calidad
3. Porcentaje de
Forma de cálculo
Proyectos de infraestructura
realizados / Total de proyectos
apoyados por el Programa.
Reportes trimestrales y
anuales generados por la
DGS* en coordinación
con la UARP**.
SUPUESTOS
Disposición de
recursos
SIIPSO***
Total del inversión en obras de
infraestructura / Número de obras
realizadas
Número de beneficiarios que se
declaran satisfechos por las obras
realizadas / Número de
SIIPSO
Encuesta en
evaluaciones externas
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico, S.C.
25
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
2. Vivienda
beneficiarios que
se declaran
satisfechos con
las obras
realizadas
-Eficacia
1. Realización de
pisos firmes
- Eficacia
2. Costo
promedio por
piso
- Calidad
3. Desarrollo comunitario
 Promoción Social
 Centros Comunitarios de
Aprendizaje
 Identidad Jurídica
3. Porcentaje de
beneficiarios que
se declaran
satisfechos con
las pisos
realizadas
-Eficacia
1. CCA apoyados
- Calidad
2. Porcentaje de
beneficiarios que
se declaran
satisfechos con
las obras
realizadas
beneficiarios total
Número de pisos firmes realizados
/ Número de pisos firmes
programados
Total del inversión en pisos /
Número de pisos realizadas
Número de beneficiarios que se
declaran satisfechos con los pisos
realizados / Número de
beneficiarios total
Número de CCA apoyados /
Número de CCA programados
Número de beneficiarios que se
declaran satisfechos con los obras
realizados / Número de
beneficiarios total
SIIPSO
SIIPSO
Encuesta en
evaluaciones externas
SIIPSO
Encuesta en
evaluaciones externas
Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico, S.C.
26
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
4. Infraestructura productiva
-Eficiencia
Porcentaje de
acciones de tipo
productivo
- Calidad
2. Porcentaje de
beneficiarios que
se declaran
satisfechos con
las obras
realizadas
 Número de acciones de tipo
productivo / total de acciones y
proyectos apoyados por el
Programa.
Número de beneficiarios que se
declaran satisfechos con los obras
realizados / Número de
beneficiarios total
SIIPSO
Encuesta en
evaluaciones externas
INDICADORES/INFORMACIÓN
MEDIOS DE
VERIFICACIÓN
ENUNCIADO DEL OBJETIVO
ACTIVIDADES:
Impulso de las localidades CEC.
Enunciado
- Eficacia
1. Impulso a las
localidades CEC
Fomentar la concurrencia de
recursos de los tres órdenes de
gobierno
-Eficiencia
1. Concurrencia
de recursos de
las
entidades
federativas
-Eficiencia
2. Concurrencia
de recursos de
Forma de cálculo
Número de localidades CEC
apoyadas / total de CEC en las
microrregiones. Este indicador se
calcula trimestralmente.
Reportes trimestrales y
anuales generados por la
DGS en coordinación
con la UARP.
Recursos aportados por estados /
recursos federales aportados por
el Programa.
Datos de SIIPSO
Reportes trimestrales y
anuales generados por la
DGS en coordinación
con la UARP.
Recursos aportados por
municipios / recursos federales
aportados por el Programa.
SUPUESTOS
1.Recursos del
Programa sean
suficientes para
satisfacer la
demanda de
acciones y proyectos
2. Los beneficiarios le
brindan
mantenimiento a las
obras y cuidan su
correcto
funcionamiento
Reportes trimestrales y
anuales generados por la
DGS en coordinación
con la UARP.
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27
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
los municipios
Ejecución de los recursos
- Economía
Presupuesto ejercido /
Presupuesto programado
Datos de SIIPSO y
SIPREC****
Número de Obras realizadas /
Número de obras programadas
Datos de SIIPSO
1. Porcentaje de
ejecución
del
presupuesto
asignado
Realización de obras y acciones
- Cantidad
Cumplimiento en
la realización de
obras y acciones
Promover la participación de los
beneficiarios con mano de obra o
materiales, así como en el
seguimiento y mantenimiento de las
mismas.
Aportación de las comunidades
beneficiarias / Aportación federal
del Programa.
- Eficacia
Participación
beneficiarios
Acuerdos de
coordinación con los
estados
Datos de SIIPSO
de
Fuente: Elaboración propia con base en la metodología del Marco Lógico y las ROP 2005.
* DGS: Dirección General de Seguimiento de la SEDESOL.
** UARP: Unidad Administrativa Responsable del Programa.
*** SIIPSO: Sistema Integral de Información de los Programas Sociales
**** Sistema Integral de Presupuesto, Finanzas y Contabilidad
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28
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Debido a que este ejercicio de Marco Lógico fue realizado por el evaluador, es posible
que alguno de los componentes de la MML propuesta difiera con la definición de los
elementos que tienen los agentes involucrados en el Programa.
Análisis vertical de la matriz del Marco Lógico del Programa
El análisis vertical se refiere a las relaciones lógicas de causa-efecto entre las diferentes
partes del problema que pretende atender el Programa, las cuales corresponden a los
cuatro niveles o filas de la matriz del Marco Lógico que relacionan las actividades (o
insumos), los componentes (o productos), el propósito y el fin como un conjunto de
objetivos jerarquizados del Proyecto.
Actividades - Componentes
Partiendo de la lógica anteriormente definida se tiene que, en general las actividades del
Programa están orientadas para promover en las localidades CEC todos y cada uno de
los componentes definidos en las Reglas de Operación 2005 como tipos de apoyos. La
principal tarea es la del impulso de las localidades identificadas como Centros
Estratégicos Comunitarios, posteriormente buscar la concurrencia de recursos de los tres
órdenes de gobierno, la ejecución de los recursos, la realización de las obras y acciones
y promover la participación de los propios beneficiarios.
En la medida en que haya mayor participación de los gobiernos federal, estatal y
municipal, no sólo se logrará un mayor número de acciones, sino también se
emprenderán obras que implican un mayor costo, ya que en los últimos tres años de
operación del Programa este tipo de obras se han ido rezagando.
Componentes - Propósito
Los componentes definidos por el Programa en sus Reglas de Operación 2005
corresponden de manera adecuada al propósito definido. Los componentes fomentan el
desarrollo integral de los territorios comprendidos en las microrregiones y están
orientados a fomentar la infraestructura social básica de las localidades CEC, la
producción y productividad, la vivienda de la población de las microrregiones y las
acciones de desarrollo comunitario. Llevando a cabo estos componentes, se crea un piso
básico con el que se pueden detonar procesos de desarrollo y disminuir la marginación de
las localidades apoyadas.
Cabe destacar que los problemas de desnutrición y falta de alimentación que alguna vez
fueron considerados dentro de las reglas de operación del Programa, actualmente son
atendidos por el Programa de Oportunidades y el Programa de Apoyo Alimentario de la
misma Secretaría.
Los apoyos que otorga el Programa a través de sus componentes, según las ROP 2005 y
que para efectos de análisis en la MML se han integrado en cuatro componentes, de la
siguiente manera:
1. Infraestructura básica
 Accesibilidad: conservación y mejoramiento de vías de comunicación.
 Infraestructura social: redes de energía eléctrica, agua potable y alcantarillado,
empedrado o pavimentación de calles, urbanización, construcción de letrinas, fosas
sépticas, plantas de tratamiento de aguas, acciones para la conservación del medio
ambiente, estudios y proyectos ejecutivos de preinversión, entre otros.
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29
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
 Abasto y Acopio: establecer los mecanismos y acciones de apoyo para la distribución y
comercialización de productos de abasto.
 Telefonía: impulsar una red de comunicaciones, mediante la construcción de redes
telefónicas.
 Equipamiento Intermunicipal: apoyar la conformación de lotes de maquinaria y equipo
que doten a los municipios de mayor capacidad de ejecución y fomenten la utilización
de la mano de obra local.
2. Vivienda
 Vivienda: rehabilitación y ampliación de vivienda y dotación de piso firme.
3. Desarrollo comunitario
 Desarrollo Comunitario: Construcción y remodelación de espacios públicos de
asistencia social, esparcimiento, cultura y recreación, entre otras.
 Salud, Educación y Deporte: obras de construcción, ampliación, rehabilitación y
equipamiento de escuelas, clínicas, hospitales, centros de salud y espacios deportivos.
 Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA): establecer y/o equipar unidades de
capacitación.
 Identidad Jurídica: acciones y actividades orientadas a brindar identidad y certeza
jurídica a la población objetivo.
 Promoción Social: apoyo a las actividades de organización comunitaria, de coordinación
con los órdenes de gobierno, estudios, investigación y promoción del Programa en las
microrregiones.
4. Infraestructura productiva
 Infraestructura y Fomento a la Producción y Productividad: la construcción y
rehabilitación de infraestructura agrícola, forestal y pecuaria, el cultivo de productos, así
como el establecimiento de talleres de orientación y capacitación en materia productiva.
Propósito – finalidad del Programa
Al momento de que el Programa ejecuta una acción u obra en alguna de las localidades
CEC está contribuyendo a disminuir el nivel de marginación de las microrregiones, lo cual
a su vez, contribuye a la superación de la pobreza de los habitantes de las localidades
beneficiadas, mediante el desarrollo humano integral, incluyente, con equidad, como parte
de la contribución del Programa de Desarrollo Local ante la problemática o fin que
pretende la Secretaría de Desarrollo Social, por tal razón podemos deducir que el
propósito guarda una adecuada correspondencia con el fin que busca cumplir el
Programa. A su vez, con el propósito del Programa, se contribuye a la superación de la
pobreza.
Análisis horizontal de la matriz del Marco Lógico
En términos prácticos, la dimensión horizontal es una descripción de cómo se pueden
medir los resultados esperados, a cada nivel de objetivos (filas de la matriz), es decir, los
indicadores, medios de verificación y supuestos de cada enunciado de los objetivos
correspondientes.
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30
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Fin del Programa
El fin del Programa es de largo alcance, la superación de la pobreza no puede ser abatida
con la acción de un solo programa, en el fin del Programa se presenta la contribución del
Programa dentro de la política social como parte de la SEDESOL.
Debido a que el Programa es de largo alcance y es un fin que se comparte con otros
programas sociales, no se propone dentro de la MML los indicadores de desempeño,
medios de verificación y supuestos.
Propósito del Programa
En las ROP 2005 no se contempla un indicador general que refleje sí el Programa está
cumpliendo con el propósito (o por lo menos no de conocimiento público), lo cual, según
la MML propuesta, es disminuir el nivel de marginación de las localidades contempladas
en las microrregiones identificadas por la propia SEDESOL. En su ausencia, el evaluador
formuló el siguiente indicador de desempeño:
Indicador
Descripción
Localidades con menor
grado de marginación
Número de localidades que disminuyeron su nivel de marginación
Total de localidades comprendidas en las microrregiones
de la SEDESOL
Se propone que este indicador se evalúe en periodos de largo plazo, ya que CONAPO lo
actualiza cada 5 años.
El supuesto principal que se debe cumplir para que el Programa logre este propósito es
que continúe operando en el corto, mediano y largo plazos, para así disminuir el nivel de
marginación de las localidades y de las microrregiones, por lo que es necesario continuar
e incrementar esfuerzos en los siguientes años; otro supuesto es la corresponsabilidad de
los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal, además de los beneficiarios, en
la inversión para la realización de obras y acciones del Programa. El supuesto de mayor
importancia es que el programa sea considerado como política de Estado para que siga
operando, aún con los cambios de administraciones.
Componentes del Programa
Las actuales ROP 2005 contemplan dos indicadores de componentes, los cuales son: 1)
La dotación de servicios e infraestructura y 2) Las acciones de tipo productivo.
Indicador
Descripción
Dotación de servicios e
infraestructura
Número de obras o proyectos de servicios e infraestructura apoyados
con recursos del Programa en CEC
_____________________________________________________
Carencia de servicios e infraestructura identificada en localidades
CEC
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31
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Indicador
Descripción
Acciones de tipo
productivo
Número de obras o proyectos de tipo productivo apoyados con
recursos del Programa en CEC
_____________________________________________________
Carencia de proyectos productivos identificada en localidades CEC
Estos dos componentes se propusieron en las ROP, ambos multiplicados por 100 para
obtener un porcentaje y calculados trimestralmente.
En la MML que se propone, se propusieron 3 indicadores por cada componente, de
eficiencia, eficacia y calidad, como se presentan a continuación:
Indicador
Descripción
- De eficiencia:
Obras y proyectos de
infraestructura
realizadas
Proyectos apoyados de infraestructura realizados
_____________________________________________________
Total de proyectos por el Programa
Este indicador se propone para que la información sirva como información de en que
componente se está invirtiendo más por parte del Programa y se propone también para
los componentes de vivienda, desarrollo comunitario y acciones de infraestructura
productiva, como se detalla en la MML. Su cálculo puede ser anual.
Otro indicador propuesto para los componentes, es el cálculo del costo promedio, como
se presenta a continuación:
Indicador
Descripción
- De eficacia
Total de inversión en obras de infraestructura
_____________________________________________________
Costo promedio de las
obras de infraestructura
Número de obras de infraestructura realizadas
Al igual que el anterior, este indicador se propone para los demás componentes, la
finalidad es tener información que permita realizar comparaciones entre los años de
operación del costo promedio para planear el número de acciones a realizar en los
siguientes ejercicios.
Las evaluaciones externas pueden servir como medio de verificación de los indicadores
de calidad porque en ellas se pueden aplicar encuestas a beneficiarios. A nivel de
componentes, se propone el siguiente indicador de calidad:
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32
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
Indicador
Descripción
- De calidad
Número de beneficiarios que se declaran satisfechos por las obras
realizadas
Porcentaje de
beneficiarios que se
declaran satisfechos con
la obras realizadas
_____________________________________________________
Total de beneficiarios encuestados
Se propone que este indicador se evalúe en las evaluaciones externas realizadas en cada
ejercicio, por cada componente de la MML, por lo que su cálculo puede ser anual.
El supuesto para la realización de estos componentes, es la disposición de recursos por
parte del Programa, para su generación.
Actividades
Las ROP 2005 comprenden tres indicadores básicos para medir el desempeño del
Programa en tres de las actividades contempladas en la matriz del Marco Lógico, los
cuales son: 1) Impulso a las localidades CEC, 2) La concurrencia de recursos y 3) La
participación comunitaria.
En la MML propuesta, se agregan dos que son: 1. Ejecución de los recursos y 2.
Realización de obras y acciones.
Estos indicadores, como se detalla en la MML propuesta, contrastan lo programado con lo
realizado, por lo que su cálculo puede determinarse por cada trimestre, lo cual dará una
idea general del avance en la realización de las acciones y en la ejecución de los
recursos.
En conclusión, el Programa presenta una adecuada consistencia interna, en la
correspondencia de sus objetivos con la problemática identificada y en sus relaciones
lógicas entre sus actividades, componentes, propósito y fin.
1.2.7
Propuesta de modificaciones a las Reglas de Operación
Este ejercicio de elaboración de Marco Lógico del Programa es útil en las actividades de
monitoreo y evaluación del Programa, además de analizar su reorientación, pero se
requiere de fortalecerlo con los demás involucrados, en particular con la UARP, para el
establecimiento de diferentes indicadores que den una mejor idea de la operación del
Programa, de eficiencia, eficacia, de economía y calidad.
Se recomienda que se incorpore en las Reglas de Operación una explicación del cálculo
de cada uno de los indicadores establecidos, así como sus fuentes de información,
periodicidad y las áreas encargadas de llevarlo a cabo.
Se sugiere que el Programa establezca de manera oficial su vínculo con la Estrategia de
microrregiones y de esta manera pueda establecerse un mayor compromiso en su
cobertura.
1.2.8
Correspondencia de la evolución del diseño del Programa con relación a sus
insumos, actividades, productos, resultados e impactos
La forma en la que la evolución del diseño del Programa ha incidido en sus relaciones
lógicas en general ha sido positiva.
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33
Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
En términos de los insumos necesarios para la ejecución de las acciones del Programa,
se mostró un incremento en el presupuesto disponible por proyecto en las ROP 2002,
2003 y 2005, que ha servido para la realización de proyectos con necesidad de una mayor
inversión.
Aunque no se detalla en la MML propuesta, el Programa cuenta con diagnósticos de
planeación elaborados por la Estrategia de microrregiones en los años 2002 y 2003, como
principal insumo de planeación en la identificación de las condiciones de las localidades
CEC.
La evolución del diseño del Programa permitió la obtención de una mayor gama de
productos con relación a la ampliación de las vertientes apoyadas de las ROP 2003 y
2005 respecto de las 2002. Este incremento en el número de vertientes de 8 a 12,
permitió una mejora en la estrategia del abatimiento de la marginación de las localidades.
El cambio realizado en la población del objetivo del Programa, de las ROP 2002 y 2003
de las localidades de muy alta y alta marginación a las localidades CEC en las ROP 2005,
ha permitido un mayor impacto en una determinada área territorial, al concentrar las
acciones en los Centros Estratégicos Comunitarios, con mayores posibilidades de
desarrollo y evitando la dispersión en el ejercicio de recursos.
La inclusión en las ROP 2005, de las Organizaciones de la Sociedad Civil como instancias
ejecutoras de las acciones del Programa, ha impulsado el desarrollo de Proyectos
productivos en las localidades beneficiarias, pero el Programa ha trabajado
preferentemente con los productores beneficiarios directamente.
1.3
Correspondencia de los cambios del diseño del Programa con los retos
y recomendaciones señalados en evaluaciones anteriores.
Retos y Recomendaciones señalados en la evaluación 2002
La evaluación del Programa del 2002 generó recomendaciones relacionadas
principalmente con la Estrategia de Microrregiones, según las cuales, los Programas se
deberían articular a la estrategia considerada.
Esta evaluación destacó que dado que el Programa no combatía las causas de la
pobreza, sino solo sus efectos, determinó que era necesario destinar apoyos
principalmente para proyectos productivos, particularmente apoyos en efectivo, para que
de esta manera los habitantes de las localidades pudieran obtener ingresos y no
depender de los apoyos del gobierno.
Esta aseveración es cierta en parte, pero el enfoque del Programa es territorial, es decir,
sus apoyos están destinados principalmente al desarrollo de las localidades, además de
que para atender de manera prioritaria estas necesidades, es necesario contar con otros
satisfactores básicos, como la vivienda, los caminos, la energía eléctrica, para atender al
mismo tiempo las condiciones de salud de la población de dichas localidades y para abrir
paso a otro tipo de proyectos productivos y de tipo social.
En la evaluación del Programa, se critica el apoyo que éste dio a localidades CEC (74.2
por ciento), dejando en segundo término a las localidades que no eran CEC (25.8 por
ciento), debido a que el Programa buscó atender el planteamiento de la Estrategia de
Microrregiones.
Sin embargo, desde el inicio de la operación del Programa se evidenció que con la
atención a las localidades no CEC, los recursos solo se dispersarían logrando impactos
menores, además de que este enfoque fomentaba la dispersión de la población al
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Evaluación Externa del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 2005
construir obras como centros de salud y escuelas que demandaban otro tipo de apoyos,
en localidades incluso, con menos de 50 habitantes.
Retos y recomendaciones señalados en la evaluación 2003
La evaluación externa 2003 consideró que a pesar de que el Programa pretendía detonar
procesos de desarrollo integrales, funcionaba como un conjunto de proyectos y acciones
que cumplían metas específicas, en muchos casos dispersas. Este diseño del Programa
es lógico si se toma en cuenta que para coadyuvar al desarrollo de las localidades de
mayor marginación se requiere más de una acción, además de que si el Programa sirve a
la Estrategia de Microrregiones para la instalación de banderas blancas, este tiene que
incluir las acciones para tal fin.
La evaluación de 2003 apuntó entre otras recomendaciones algunas del diseño del
Programa, como la relacionada a la redacción del objetivo general del Programa que
aunque se refería a que su redacción generaba una confusión con el objetivo de la
Estrategia de Microrregiones, dicha recomendación sirvió para readecuar el objetivo
general del Programa en las ROP 2005.
La evaluación 2003 también apuntó como reto la mejora de la promoción de las tareas del
Programa, por lo que en su diseño, de acuerdo con las ROP 2005, se incluyeron las
tareas de promoción social dentro de las vertientes de apoyo.
La entidad evaluadora de 2003 también consideró como reto una mayor irradiación de
impactos en un área de 5 km. De manera indirecta se tomó en cuenta este reto en la
mejora del diseño del Programa en la readecuación de su población objetivo, pasando de
las localidades de muy alta y alta marginación de las microrregiones, generalmente
dispersas, a las localidades CEC, con el fin de lograr mayores impactos y de evitar una
dispersión de los recursos.
La readecuación de la modalidad de Apoyo Alimentario fue producto de la recomendación
de la evaluación externa del Programa 2003, que consideró que las acciones de esta
modalidad deberían formar parte de otro programa, para que el evaluado se centrara en el
desarrollo de infraestructura social básica.
Retos y recomendaciones señalados en la evaluación 2004
La evaluación 2004 del Programa consideró como reto la falta de un mecanismo o línea
de acción para lograr la equidad de género en los beneficios del Programa y recomendó
la readecuación correspondiente del objetivo general del Programa. Esta recomendación
no pudo ser tomada en cuenta debido al desfase de la entrega del resultado de la
evaluación respecto a la publicación de las ROP 2005, además de que este requerimiento
no puede ser modificado por que encaja en línea con el Plan Nacional de Desarrollo y con
el Programa Nacional de Desarrollo Social del sexenio 2000-2006.
En conclusión, el Programa tiene un diseño adecuado para atender las condiciones
básicas que abaten la marginación, sus vertientes son variadas en correspondencia con
las condiciones estructurales de marginación de las comunidades, que requieren de
diferentes de vertientes de apoyo, de acuerdo a las prioridades que identifiquen los
habitantes de las localidades beneficiarias.
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