NOTA METODOLÓGICA PARA EL ESTUDIO MULTIANUAL DE LA

NOTA METODOLÓGICA PARA EL ESTUDIO MULTIANUAL DE LA
COBERTURA DEL PROGRAMA INCENTIVOS ESTATALES
PREMISAS Y CONCEPTOS BÁSICOS
Hoy en día los programas sociales pretenden dirigir (focalizar) los limitados
recursos presupuestales disponibles hacia la población con las condiciones más
agudas de pobreza y marginación. Además, se busca atender al mayor número o
porcentaje de hogares o personas de esa población; es decir, se pretende lograr la
mayor cobertura posible.
La revisión de diversas experiencias internacionales muestra que los programas
que emplean métodos de focalización suelen hacer llegar alrededor de un 25% de
más recursos a los pobres que los programas que entregan los apoyos de manera
aleatoria. (D., Coady, Grosh, M. y Hoddinot, J., 2004)
Cobertura y focalización van de la mano, son dos instrumentos orientados a lograr
que los apoyos de los programas lleguen precisamente al conjunto de
beneficiarios que se desea atender. Así, lo que se buscaría es lograr la mayor
cobertura de la población focalizada.
De manera general el término cobertura hace referencia al grado en que se cubre
o cumple con una determinada condición o variable.
Más particularmente, la cobertura de un programa establece la relación que existe
entre la población que tiene una necesidad específica insatisfecha (la población
meta u objetivo), y la población que ha sido apoyada por el programa (población
beneficiaria) mediante la dotación de bienes y/o servicios para cubrir esa
necesidad.
De igual modo, la cobertura de un programa puede expresarse como el grado en
que un determinado espacio o territorio objeto de la intervención del programa es
atendido por dicho programa.
La cobertura comúnmente se expresa como el porcentaje de la población objetivo
que representa la población atendida o beneficiada por el programa en un periodo
dado de tiempo. Esto se indica con la siguiente fórmula:
% cobertura = (Población atendida o beneficiada / población objetivo) x 100
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La cobertura en el programa IE
Por las características particulares de Incentivos Estatales, cuyo objetivo es el
de apoyar proyectos de alto impacto social presentados por las entidades
federativas, que deben ser valorados tanto técnicamente como en relación a su
congruencia con el PND y con el Programa de Desarrollo Social Estatal, el
programa no tiene definida o proyectada previamente la cobertura que tendrá en
cuanto al número de entidades participantes (aunque con la creación del FIEDES
ahora se tiene certeza de que las 32 entidades federativas serán apoyadas), de
proyectos o acciones, de localidades y beneficiarios que finalmente serán
apoyados.
Eso explica, en cierta forma, el hecho de que en el tiempo que el programa lleva
de vida, no se haya realizado algún ejercicio de planeación estratégica orientado
a definir los alcances del programa en esos y otros aspectos.
No obstante, a partir de las entrevistas realizadas con los funcionarios a cargo del
programa, se identifican al menos dos planteamientos o aspiraciones generales
del programa en cuanto al componente de cobertura:
•
El interés por incrementar cada año y mantener la participación de las
entidades en las modalidades de Corresponsabilidad y de Innovación.
•
El interés por orientar cada vez más los proyectos apoyados y los recursos
hacia las microrregiones, los municipios y las localidades de alta y muy alta
marginación.
Lineamientos y criterios de cobertura en las ROP 2005
Revisando las ROP 2005 vemos que establecen en cuanto a cobertura que:
“Incentivos Estatales podrá operar en todas las entidades federativas del país, de
acuerdo a sus modalidades de apoyo. Dará prioridad a proyectos de desarrollo
social que incluyan a las Microrregiones, definidas por la Sedesol en el Diario
Oficial de la Federación publicado el 31 de enero de 2002, a las localidades
rurales y semi-urbanas de alta y muy alta marginación, así como zonas urbanas
marginadas o con alta concentración de pobreza urbana que identifique la
Sedesol.”
Como puede verse, una primera definición de cobertura se da en términos de los
espacios territoriales que podrá atender el programa:
En el nivel más general, en 2003 sólo estarían incluidos los 31 estados de
la república y, para 2005, se amplía la cobertura, al agregar al Distrito
Federal.
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En un segundo nivel estarían las microrregiones definidas por Sedesol, que
en los 31 estados incluyen 1338 municipios y sus localidades, como se
muestra en la siguiente tabla:
TOTALES
ENTIDADES MICRORREGIONES MUNICIPIOS MAM
31
263
1338
388
AM
MR
POBLACIÓN
LOCALIDADES
EN
PI
CEC
LOCALIDADES
CEC
910
13
27
2966
4942294
Fuente: Página web de la Estrategia de Microrregiones
(http://www.microrregiones.gob.mx/BuscaLocs2.asp?tipo=nac&txt=x)
En un tercer nivel se encontrarían las localidades rurales y semi-urbanas de
alta y muy alta marginación que no estarían formando parte de los
municipios incluidos en las microrregiones.
En un cuarto nivel estarían las zonas urbanas marginadas o con alta
concentración de pobreza urbana que identifique la SEDESOL.
Además, en el item i de los requisitos de elegibilidad de las ROP 2005 se señala
que: [son elegibles los programas o proyectos de las entidades federativas que
cumplan los siguientes criterios]: “…que establezcan con precisión el universo de
la población objetivo, la cobertura por etapas a atender con cargo al programa o
proyecto…”
Finalmente, en el apartado de Indicadores de Resultados de las ROP 2005 se
establece como indicador la cobertura regional de proyectos: valorada a partir de
los siguientes componentes:
Número de proyectos apoyados en Microrregiones
Número de proyectos apoyados en localidades rurales de alta y muy alta
marginación distintas a Microrregiones
Número de proyectos apoyados en ciudades Hábitat
Número de proyectos apoyados en bolsones de alta concentración de
pobreza urbana en ciudades que no forman parte del programa Hábitat
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Propuesta de indicadores de cobertura para una evaluación multianual
1. Primeramente hay que señalar que los aspectos a analizar en cuanto a
cobertura se basarán en trabajo de gabinete sobre las fuentes de información
disponibles: la base de datos del cierre de ejercicio 2003, la de cifras definitivas
(no cierre de ejercicio) 2004 y el avance enero-junio 2005 (Hidalgo, único estado
con recursos autorizados a la fecha).
2. Consideramos que es importante y congruente medir aquellos componentes,
para los cuales se cuente con información, del indicador de cobertura regional de
proyectos que se incluye en las ROP 2005.
3. Con el fin de valorar la evolución multianual de los indicadores de cobertura se
considerarían como tendencias positivas las siguientes:
a) El incremento en el número de entidades y su permanencia como
participantes en las modalidades de Corresponsabilidad y de Innovación.
b) El incremento en el número de proyectos o acciones apoyados en
microrregiones, municipios y localidades de alta y muy alta marginación,
así como de población predominantemente indígena.
c) El incremento en el número de beneficiarios de proyectos apoyados en
microrregiones, municipios y localidades de alta y muy alta marginación.
En cuanto no se dispone de información confiable para discriminar si los proyectos
apoyados en zonas urbanas corresponden a bolsones de alta pobreza, no es
posible medir, como sería deseable, un indicador que los contemple.
En síntesis, para el periodo de 3 años se calcularía y analizaría la tendencia de
los siguientes indicadores:
Número y porcentaje del total de estados participantes en el programa
en las modalidades de Corresponsabilidad y de Innovación.
Número y porcentaje del total de municipios en microrregiones por
modalidad.
Número y porcentaje del total de municipios participantes y % de
beneficiarios en el programa por modalidad y grado de marginación.
Número y porcentaje del total de localidades participantes y % de
beneficiarios en el programa por modalidad y grado de marginación.
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&
Número y % de proyectos o acciones apoyados en microrregiones.
&
Número y % de proyectos o acciones apoyados en localidades de alta
y muy alta marginación distintas a microrregiones.
Número y % de proyectos o acciones apoyados en localidades
predominantemente indígenas.
*Número y % de acciones o proyectos apoyados por vertiente y nivel de
marginación municipal.
*Número y % de acciones o proyectos apoyados por vertiente y nivel de
marginación de la localidad.
&
Estos indicadores provienen de lo establecido en las ROP 2005 en el apartado
de Indicadores de Resultados.
* Estos indicadores provienen de las tablas 4 y 6 de los TDR de la evaluación
externa.
Referencias bibliográficas
D., Coady, Grosh, M. y Hoddinot, J., 2004. La focalización de las transferencias en
los países en desarrollo: Revisión de lecciones y experiencias. Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial.
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