1. ANÁLISIS DE DISEÑO El Colegio de México

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1. ANÁLISIS DE DISEÑO
En esta sección se presentan inicialmente los antecedentes del Programa seguido de un análisis de la
problemática que da origen al Programa, y los principales factores que contribuyen a su
permanencia de no tomarse medidas que conduzcan a su eliminación o superación. Posteriormente,
se analiza la evolución del diseño del Programa conforme a los principales cambios en las Reglas de
Operación y Lineamientos Específicos en el periodo 2002-2005 y se determina la consistencia del
actual diseño del Programa mediante la utilización de una matriz de marco lógico, la cual relaciona
insumos, productos, resultados e impactos. Posteriormente se analiza en qué medida los cambios en
el diseño del Programa han contribuido a la solución de la problemática señalada, y finalmente se
señalan algunas asignaturas pendientes del Programa.
1.1. Antecedentes del Programa
El Programa de Opciones Productivas (POP) surge en el 2002 bajo el nombre de Programa de
Oportunidades Productivas, sin embargo, éste es cambiado en el 2003, debido a confusiones por
parte de los beneficiarios del mismo con el Programa Oportunidades. El POP se desarrolla “… a
partir de sumar varios componentes que tienen diferentes orígenes y en incorporar otros de nuevo
diseño”. Por un lado, se encuentra la vertiente de Apoyo a la Palabra (AP), que proviene de un
antiguo programa “Crédito a la Palabra”, con el propósito de atender el problema de crédito de avío
para productores pobres de áreas de baja productividad y alta siniestralidad que estaban en cartera
vencida en el marco del Banrural.
Por otra parte los componentes de micro créditos, Crédito Social (CS) y Crédito Productivo para
Mujeres (CPM), tienen su origen en los programas que FONAES tenía para iniciar la construcción
de empresas sociales a partir de pequeños proyectos productivos que eran denominadas grupos de
trabajo.”1
Las vertientes de Integración Productiva (IP) y Agencias de Desarrollo Local (ADL) se incorporan
en el 2003, y apoyan procesos más ambiciosos en cuanto a su impacto. Es así que el primero intenta
1
Resumen extraído del Informe Final de la Evaluación Externa del Programa Opciones Productivas 2003,
Págs. 27, 28.
3
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articular en cadenas productivas a grupos de productores con cierto desarrollo, mientras, el segundo
busca la realización de procesos de integración y proyectos con un enfoque de desarrollo regional.
En el presente año se incorporaron las modalidades de Impulso Emprendedor (IE) y Fondo de
Financiamiento Social (FFS); la primera tiene como objeto el desarrollo de ideas emprendedoras de
la población en pobreza con el acompañamiento de un mentor que cuenta con el suficiente capital
humano para el éxito de la idea. Por su parte, el FFS tiene como objeto la formación de capacidades
básicas, capacitación y formación de colateral para la población en pobreza.
1.2. Problema económico que da origen al Programa2
La pobreza en la cual se encuentra una parte de la población de nuestro país se explica en buena
medida por las escasas oportunidades de generación de ingresos de ésta. El reducido universo de
actividades económicas de esta población y su baja productividad son factores que explican la
reducida capacidad para generar los ingresos suficientes para su nutrición y desarrollo personal. Un
elemento central de la política pública encaminada a la superación de la pobreza, es el impulso a la
actividad productiva de los pobladores de comunidades y localidades en esta condición. Bajo este
escenario, el Programa tiene su origen en la necesidad de apoyar a los productores en condición de
pobreza para incrementar sus ingresos a través del mejoramiento e impulso de sus actividades
productivas.
Asimismo, el Programa es congruente con la vertiente de Oportunidades de Ingresos de la
Estrategia Contigo debido a que contribuye a romper el círculo vicioso señalado por Myrdal y
mueve a la población hacia un círculo virtuoso de desarrollo3. A decir de este autor, el sistema
económico no se mueve por sí mismo hacia un equilibrio eliminando las desigualdades, sino que,
por el contrario, da lugar a cambios coadyuvantes que mueven el sistema en la misma dirección que
el cambio original, por lo que aquellos individuos con menores capacidades se distancian cada vez
más de aquellos con mejores posibilidades. De aquí que sea necesario regular este proceso a fin de
2
No obstante, se ha señalado por una gran cantidad de especialistas que la pobreza es un fenómeno
multidimensional, el Programa Opciones Productivas, en su objetivo general y específicos, está enfocado
únicamente a la atención de problemas económicos que enfrenta la población en pobreza, en tanto que no se
observa en los objetivos antes citados menciones específicas a problemas sociales, culturales, étnicos o de otra
naturaleza. Por esta razón, en el presente apartado se expone la problemática económica como la única
temática que da origen al Programa Opciones Productivas, ya que la atención a problemáticas sociales y
culturales no están considerados en sus objetivos.
3
Véase Myrdal, G. (1959) Teoría Económica y Regiones Subdesarrolladas. FCE. México, pp. 22-34.
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que no se presenten crecientes desigualdades, ya que no existe tal tendencia automática hacia el
equilibrio estable donde todos los elementos del sistema económico se igualan, tanto si nos
referimos a regiones como entre individuos.
Este enfoque sobre la necesidad de brindar apoyo a las personas con menores posibilidades es
desarrollado ampliamente por Amartya Sen, quién señala que en una sociedad democrática se deben
de ofrecer condiciones para que todos sus individuos cuenten con las capacidades mínimas para
poder emprender su desarrollo personal y ejercer plenamente su libertad4.
La Estrategia Contigo es congruente con el postulado de la causación acumulativa de Myrdal y la
creación de capacidades de Sen, ya que estos autores establecen que una relación circular integrada
por mejor nutrición, mejor salud, mayor educación y mayor capacidad para el trabajo sostendría un
proceso acumulativo positivo, conocido como círculo virtuoso, en vez de negativo. Por lo tanto, la
creación de oportunidades de ingresos, a través de apoyos al trabajo y la producción es un elemento
fundamental para romper el círculo vicioso de la pobreza y generar mejores oportunidades de
bienestar para la población en esta situación, como se establece en la Estrategia Contigo.
La creación de oportunidades de ingresos es plenamente asumida en el objetivo general establecido
en las diversas versiones de las Reglas de Operación publicadas desde el inicio del Programa en el
año 2002 y hasta 2005, en las cuales se señala reiteradamente que Opciones Productivas está
4
Véase Sen, Amartya (1996) Capacidad y Bienestar, en La Calidad de Vida, Martha Nussbaum y Amartya
Sen (comp.), FCE, México. pp. 54-83.
5
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orientada a otorgar apoyos a la población en pobreza para promover la formación del patrimonio
productivo o capital de trabajo, impulsar la producción y la diversificación de actividades
productivas bajo diversos esquemas de crédito y ahorro, y consolidar las organizaciones de
productores.
El objetivo general establecido en las diversas versiones de las Reglas de Operación del Programa
Opciones Productivas es congruente con la necesidad de crear oportunidades de ingresos para la
población en pobreza a través del apoyo a las actividades productivas existentes y potenciales. En
este sentido, el Programa, en su objetivo general, tiene el propósito de apoyar a los productores en
condición de pobreza para incrementar sus ingresos a niveles que les permita una vida digna.
1.3. Factores que producen o contribuyen al problema
La permanencia de la pobreza en muchas de las comunidades y localidades de nuestro país, sobre
todo asociadas a zonas rurales de difícil acceso, se debe, entre uno de múltiples aspectos, a que el
nivel de ingreso de la población de estas comunidades depende en lo fundamental de la
productividad del trabajo de las mismas. Desde esta perspectiva clásica de la distribución del
ingreso, la remuneración a los factores de la producción está asociada, en lo general, a su
productividad y se aleja en cierto margen de esa relación en la medida que existe cierto poder de
mercado. De esto último, la preservación de la pobreza en ciertas comunidades y localidades tiene
su origen principalmente en la baja productividad del trabajo de los pobladores de estas
comunidades, en tanto que en un grado menor la preservación de la pobreza puede deberse a ciertas
imperfecciones de mercado, lo cual hace que los trabajadores de ciertas comunidades y localidades
apartadas de los grandes centros urbanos obtengan ingresos inferiores a su productividad debido a
su bajo poder de mercado en términos espaciales. Bajo un escenario así, conviene analizar los
diversos factores que permiten a los pobladores de estas comunidades aumentar su poder de
mercado y obtener con ello mayores ingresos de la venta de su producción.
Algunos autores señalan que el acervo de capital físico expresado en maquinaria, equipo y
herramientas, y la dotación de recursos naturales son importantes para el desarrollo económico.
Otros autores han encontrado evidencia para señalar que actualmente los factores que contribuyen
principalmente al incremento de la productividad del trabajo son la educación y adiestramiento, la
innovación tecnológica y las economías de escala y de aglomeración. También, sobresalen los
6
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autores que señalan que un adecuado marco institucional son elementos fundamentales para
explicar la permanencia de la pobreza en los países del Tercer Mundo. Por lo que corresponde al
capital social, éste es uno de los pocos activos que posee la población en pobreza, el cual
combinado con el otro activo que representan los recursos naturales conforman su base de
subsistencia, al carecer de activos físicos, humanos y financieros.
A continuación se presentan los principales factores que impiden el crecimiento de los ingresos de
la población económicamente activa de comunidades y localidades rurales en condición de pobreza.
Bajo acervo de capital físico
Una de las relaciones básicas en economía es que la productividad del trabajo depende
positivamente del acervo de capital físico con el que se combina. Esta relación elemental no es
producto de la casualidad, ya que en lo fundamental, a cualquier nivel de desarrollo del que se hable,
la productividad del trabajo depende del tipo de herramientas, equipo, maquinaria e instalaciones
5.
con las que se cuenta De este hecho fundamental, se esperaría que una política pública que provea
a los productores de un mayor acervo de capital físico, entendido éste desde herramientas manuales
hasta maquinaria pesada, contribuiría a aumentar la productividad del trabajo y, por lo tanto,
también aumentaría sus ingresos. Sin embargo, se debe de tener cuidado de no hacer una
interpretación lineal de este argumento teórico, ya que una política pública de este tipo no es una
condición suficiente para que aumenten los ingresos de los beneficiarios debido a la existencia de
otros factores que podrían anular los efectos positivos de contar con un mayor acervo de capital
físico.
De acuerdo con Higgins y Savoie, en lugares de muy bajo desarrollo, donde se cuenta con un acervo
de capital casi inexistente, pequeños incrementos del acervo de capital tienden a incrementar
significativamente la productividad del trabajo, lo cual no ocurre cuando ya existe un significativo
acervo de capital, lo cual es totalmente consistente con la teoría sobre los rendimientos
decrecientes6. Esto nos permite establecer que una unidad de capital otorgada a un productor con
escaso capital tendrá un impacto mayor sobre su productividad que lo que tendría esta misma
unidad de capital otorgada a un productor que ya contara con un mayor acervo. Lo anterior significa
5
Véase Steven Call y William Holahan (1985) Microeconomía. Grupo Editorial Iberoamérica. México. pp.
159-174.
6
Véase Higgins, B. y D.S. Savoie (1995). Regional Development Theories and their Application. Transaction
Publishers. Cap. 2, pp. 19-32.
7
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que, en términos de políticas públicas, al considerar al capital físico como un activo genérico u
homogéneo, sólo para fines de exposición teórica, se esperaría que una unidad de capital otorgada a
un productor con escaso acervo de capital, incrementara su ingreso como proporción de su riqueza
inicial en mayor mediada que el incremento del ingresos como proporción de la riqueza inicial de
otro productor, el cual cuando recibiera esta misma unidad de capital ya contara con un acervo de
capital significativo.
Otro de los beneficios importantes de una política pública que provea de unidades de capital físico a
los productores de bajos ingresos, es que las nuevas unidades de capital que se venden en el
mercado incorporan la tecnología más reciente. Economistas como Malecki señalan que una parte
importante del proceso de difusión tecnológica que se produce entre naciones y regiones se da a
través de la adquisición de nueva maquinaria y equipo, ya que las innovaciones tecnológicas, por lo
general, vienen incorporadas en el producto, por lo que basta con adquirir nueva maquinaria para
que se produzca una transferencia de tecnología sin que medie un acuerdo específico sobre el
mismo7. Inclusive, si el acervo de capital no aumenta debido a que la nueva maquinaria remplaza al
equipo depreciado, se logran incrementos de productividad del trabajo, ya que la reposición de
equipo de capital incorpora, por lo general, las innovaciones tecnológicas, pues es poco usual que
los productores de bienes de capital fabriquen maquinas y herramientas con especificaciones
consideradas obsoletas. En este sentido, la simple adquisición de bienes de capital es un elemento
que aumenta la productividad del trabajo aún si dicha adquisición es para remplazar un equipo
depreciado.
Ausencia de un sistema de ahorro y crédito
La existencia de un sistema de ahorro y crédito, es uno de los elementos centrales en la literatura
sobre desarrollo económico que contribuyen al crecimiento de la actividad productiva. Parte del
rápido desarrollo de Europa a partir del siglo XVIII, a decir de Max Weber, es atribuido al
desarrollo del sistema de crédito, el cual le permitía a los individuos adquirir maquinas y
herramientas sin tener que ahorrar primero el valor total del activo físico en cuestión, o bien les
permitía contar con capital de trabajo para la compra de materia prima y el pago a trabajadores en lo
que se vendían los productos terminados al consumidor8. En la actualidad, el papel del sistema
7
Véase Malecki, Edward J. (1997) Technology and Economic Development: The Dynamics of Local,
Regional and National Competitiveness. Second edition. Longman. England. pp. 73-111.
8
Véase Max Weber. La Etica Protestante y el Espíritu del Capitalismo. Editora Premia. 8ª edición, 1989, pp.
28-47.
8
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financiero es fundamental para el dinámico funcionamiento del sistema económico. De hecho, hoy
en día sería impensable la existencia del sistema productivo sin la existencia del sistema financiero.
Los efectos del sistema de crédito no solamente se manifiestan en la esfera de la producción, sino
también en la comercialización de los bienes. Autores como North y Thomas atribuyen la expansión
del comercio mundial de los últimos siglos a la existencia de créditos comerciales9. Recientemente,
el sistema de crédito ha sido fundamental para el desarrollo del mercado de bienes de consumo
durable y vivienda.
La inexistencia de sistemas de ahorro y crédito en las zonas más pobres del país es una de las
principales causas de su pobreza debido al vínculo tan estrecho entre el desarrollo de la actividad
productiva y el sistema de crédito, por lo cual es deseable la intervención pública debido a patrones
culturales que han impedido su formación en estas zonas.
Las economías de escala, la dispersión geográfica y el bajo ingreso que caracteriza a la población en
condición de pobreza, no es una limitación para la existencia de un sistema de ahorro y crédito,
como se puede deducir del estudio de Huberman sobre la historia de los Estados Unidos, en el cual
señala la aparición durante la colonización a mediados del siglo XIX del Oeste Americano de
operaciones de ahorro y crédito en pequeños poblados, por cuenta de particulares que veían en esta
actividad una ganancia y al mismo tiempo contribuían al desarrollo de las actividades productivas
de la propia localidad, a pesar de la gran pobreza que existía en aquel entonces en esa región
desprovista de tierras fértiles o bastos recursos naturales10. Señala que estas operaciones bancarias
evolucionaron a tal grado que en cuestión de solamente unas décadas estos negocios casi familiares
formaban parte del sistema bancario norteamericano conformado por miles de pequeños bancos
privados, siendo uno de los elementos más importantes que apuntalaron el crecimiento económico
de ese país.
Para finalizar este punto, el cambio de actividad productiva hacia una de mayor productividad o
rentabilidad es fundamental para alcanzar un mayor ingreso en la región. Sin embargo, el cambio de
actividad productiva no es tan sencillo en zonas rurales deprimidas donde existe insuficiencia de
ahorro. El tiempo que transcurre desde que se deja un cultivo y se incursiona en otro puede llevar un
9
Véase Duglass North y Robert Paul Thomas (1978) El Nacimiento del Mundo Occidental: Una Nueva
Historia Económica (900-1700). Siglo Veintiuno de España Editores, pp. 147-163.
10
Huberman, Leo (1989) Historia de los Estados Unidos: Nosotros, el Pueblo. Editorial Nuestro Tiempo,
México, 5ª edición. pp. 157-183.
9
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tiempo mayor a las posibilidades de los agricultores para sobrevivir durante este periodo sin obtener
ingresos por su anterior actividad, o aún cuando traslaparan ambos. Asimismo, el cambio de
actividad implica una mayor incertidumbre para vender su nuevo producto, lo cual puede inhibir su
decisión para cambiar de actividad. Para superar estas limitaciones sería importante poder establecer
en estas regiones marginadas esquemas de financiamiento de largo plazo para posibilitar un
verdadero cambio de actividad productiva.
Escaso capital humano
El capital humano, el cual se le asocia en lo general con el grado de educación formal de las
personas y habilidades adquiridas en el trabajo, es un factor fundamental para el incremente de los
ingresos de la población11. Por este motivo es sumamente importante promover un mayor gasto
público en educación y capacitación en comunidades y localidades con altos índices de pobreza. Sin
embargo, no se debe de confundir elevar el capital humano con el simple hecho de elevar los años
de escolaridad, ya que una particularidad importante del capital humano es su estrecha asociación a
la vocación productiva de la región o localidad en la que habita la persona en cuestión. Elevar la
escolaridad sin que medie la interacción con las vocaciones productivas de la localidad, puede dar
como resultado un impulso a la migración de estas personas, más preparadas, hacia ciudades donde
puedan encontrar un empleo relacionado con su mayor grado de calificación en caso de que en su
lugar de origen no existiera una demanda para este tipo de preparación.
Por esta razón es importante no interpretar como sinónimos nivel de escolaridad y capital humano,
ya que si bien, este análisis entre naciones es adecuado, o también para el caso de las grandes
ciudades donde existe una gran variedad de actividades productivas y de servicios, en comunidades
y localidades con unas pocas actividades productivas, el incremento de los años de escolaridad de la
población de esos lugares no necesariamente contribuye a mejorar la productividad de las
actividades económicas allí asentadas o a desarrollar nuevas actividades productivas potenciales en
la zona.
Aún más específico, el hecho de que el término aquí señalado se llame “capital”, aunque humano,
significa que entra en la función de producción tal como lo haría el capital físico, por lo cual es
fundamental entender que el capital humano contribuye a aumentar la productividad de las
11
Véase Gregory Mankiw (1998) Principios de Economía, McGraw Hill, México, pp. 371-373.
10
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actividades económicas de la comunidad siempre y cuando la mayor educación y capacitación de la
población en cuestión sea útil para las actividades productivas del entorno12. El capital humano
cumple con las mismas propiedades que el capital físico en la función de producción, en el sentido
de que su utilidad dependerá de que sea adecuado para el tipo de actividad productiva de la
localidad.
Un mayor grado de escolaridad desvinculado a las actividades económicas existentes y potenciales
de una región en pobreza, será poco funcional para la misma, por lo cual no se puede establecer que
este mayor nivel escolar represente realmente un mayor nivel de capital humano para localidades
marginadas, sino en todo caso, solamente un mayor nivel de cultura general. La diferencia
fundamental entre capital humano y cultura general es que el primero genera ingresos y el segundo
no, aunque estemos hablando del mismo conocimiento, ya que dependerá del ámbito de actuación
de la persona en cuestión.
De aquí que sea importante que los esfuerzos encaminados a elevar el capital humano en
comunidades y localidades en pobreza, incorporen contenidos educativos que contribuyan
directamente a elevar la productividad de las actividades productivas existentes y potenciales de la
región. Adicionalmente, es recomendable que durante la educación básica además de los
conocimientos sobre la lengua y matemáticas, los contenidos educativos en estas regiones eleven la
capacidad de la población para innovar en nuevos métodos de organización de la producción,
mejorar sus técnicas de producción e innovar en nuevos productos y/o servicios.
Un estudio de caso interesante, que puede ejemplificar lo señalado anteriormente, se encuentra en el
proyecto de educación ambiental y de manejo de los recursos naturales en localidades de la Sierra
de Santa Marta y Los Tuxtlas, al sur del Estado de Veracruz, México, por parte de investigadores
del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM desde 1997 con apoyo financiero de la
Dirección General de Asuntos del Personal Académico (DGAPA) de la UNAM y el CONACYT13.
En este estudio, las localidades apoyadas por el proyecto quedaron comprendidas dentro de un área
natural declarada “Reserva de la Biosfera de Los Tuxtlas” en 1998 sin concertación previa con la
12
Véase Antonio Vázquez Barquero (2001) La política de desarrollo económico local en Europa, en Fermín
Rodríguez Gutiérrez (editor) Manual de Desarrollo Local. Ediciones TREA y Universidad de Oviedo, pp. 4850.
13
Este estudio de caso de estudio se presenta en el libro “Escuela rural y organización comunitaria:
instituciones locales para el desarrollo y el manejo ambiental” de Luisa Paré y Elena Lazos Chavero,
publicado por la UNAM y Plaza y Valdés Editores, en el año 2003.
11
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población, habitada en su mayoría por indígenas nahuas, por lo cual quedaron limitadas sus
posibilidades para llevar a cabo en esos espacios actividades productivas agropecuarias, forestales y
manufactureras que contravengan las disposición oficiales vigentes para la preservación de reservas
naturales. Ante tal situación, en algunas de estas localidades se han impulsado modificaciones a la
educación formal y talleres de educación ambiental, ya que para los pobladores de la región es
importante que los niños y jóvenes aprendan habilidades y conocimientos específicos para el
manejo de los recursos naturales y puedan impulsar proyectos ecológicamente sustentables, ya que
la vocación productiva de su región les ha sido impuesta por decreto.
Esta capacitación y conocimientos técnicos en aspectos ambientales para la preservación del hábitat
y para emprender proyectos de ecoturismo no la adquieren a través del sistema educativo formal de
primaria, secundaria y bachillerato existentes en la zona debido a que los contenidos educativos a
este nivel consideran una gran gama de conocimientos generales y no están especializados en uno u
otro campo de la ciencia, además de que los textos son comunes para todo el Estado, por lo que
temas especializados en el manejo de recursos ambientales son más bien parte de los contenidos de
estudios de educación superior en carreras afines, por lo cual este proyecto se ha avocado en
coordinación con las autoridades educativas de estas localidades a incorporar de una manera precoz
estos conocimientos en niños y jóvenes, mediante la asesoría y capacitación de los propios maestros
de estos niveles escolares, y mediante la impartición de talleres adicionales, sin detrimento de que
los niños y jóvenes que puedan seguir estudiando hasta completar una carrera universitaria lo hagan
en cualquier otra área del conocimiento, ya que esta es una educación adicional y no sustitutiva.
Inadecuado marco institucional
Se puede definir el marco institucional como las reglas del juego en una sociedad o, más
formalmente, como las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana y
que estructuran los incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico14. De
acuerdo con Douglass North, la función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la
incertidumbre estableciendo una estructura estable de la interacción humana, por lo cual el marco
institucional afecta el desempeño de la economía y su evolución en el tiempo.
14
North, Douglas (1993) Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. Fondo de Cultura
Económica. México. p. 13.
12
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Este autor señala que “las instituciones necesarias para realizar el intercambio económico varían en
cuanto a su complejidad desde aquellas que resuelven problemas de intercambio simple hasta las
que se extienden a través del espacio y del tiempo a individuos numerosos. El grado de complejidad
del intercambio económico es una función del nivel de contratos necesarios para realizar el
intercambio en economías de varios grados de especialización.” […] “A mayor especialización y
número de los atributos valiosos, mayor será el peso que deberá ponerse en instituciones confiables
que permitan a los individuos participar en contrataciones complejas con un mínimo de
incertidumbre en cuanto a que los términos del contrato se puedan realizar.”15
En este sentido, la importancia del desarrollo del marco institucional se debe a que un creciente
volumen de transacciones en la economía solo puede darse si viene acompañado de una mayor
número de contratos que den certidumbre a las compras y ventas entre empresas y entre empresas y
consumidores. Para este autor, la diferencia más importante entre las naciones desarrolladas y los
países del Tercer Mundo es el grado en que se confíe en el cumplimiento obligatorio de los
contratos. Asimismo, señala que otro aspecto fundamental para dar certidumbre al intercambio
económico es la existencia de derechos de propiedad bien definidos.
De lo anterior, es importante que en las localidades en pobreza en México, se promueva una mayor
definición en los derechos de propiedad, ya que esto podría limitar las oportunidades para
incursionar en nuevas actividades productivas o limitar el mejoramiento de las ya existentes, ya que
como mencionan Keefer y Knack 16 , la ausencia de seguridad en los derechos de propiedad y
contratos reduce los incentivos para mover factores a los sectores donde el progreso tecnológico
incrementan las tasas de retorno, e inhibe la adopción de nuevas tecnologías que pueden mejorar la
productividad de los factores.
Un aspecto relevante, es que por la misma marginación de las comunidades rurales, puede ocurrir
que los participantes en un proyecto productivo no tienen la certeza sobre la distribución de las
ganancias al carecer de acuerdos legales sobre la distribución de las mismas. En este punto, es
fundamental apoyar a estas poblaciones mediante asesoría jurídica para la formación de empresas
legalmente constituidas, a fin de que los beneficios y las responsabilidades de los participantes estén
garantizados y ello incentive a la población rural a incursionar en proyectos productivos diferentes a
los agrícolas. Asimismo, el estatus de empresas legalmente constituidas les permitiría a estos
15
North, Duglass (1993), op. cit., pp.51 y 52.
Philip Keefer y Stephen Knack (1997) Why don’t countries catch up? A cross-national test of an
institutional explanation. Economic Inquiry, vol. 35, pp. 590-602.
16
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productores rurales acceder a créditos y programas del Gobierno Federal, cosa que no pueden hacer
cuando los productores no están constituidos legalmente.
Asimismo, otro de los elementos relevantes en el cual el desarrollo del marco institucional puede
contribuir significativamente es en la reducción de los costos de información de los pobladores en
zonas marginadas, puesto que para iniciar una empresa hacen falta una gran cantidad de
información sobre la manera de iniciar un negocio, reglamentaciones y aspectos administrativos.
Esta información no es gratuita y es una de las principales limitaciones para incursionar en
actividades empresariales, aún en pequeña escala. La adquisición de la información puede
equipararse a una inversión, por lo cual tienen un costo monetario y de tiempo.
Escaso capital social
De acuerdo con Putman, el capital social se define como los sentimientos de simpatía de una
persona o grupo de personas por otras personas o grupo17. Los sentimientos de simpatía pueden
incluir admiración, cariño, interés, empatía, estima, respeto, sentido de la obligación o confianza.
Se considera como capital debido a que un activo que es durable y que genera un servicio
directamente en la producción que complementa o sustituye otras formas de capital (alterando los
costos de producción). Aquellos quienes tienen capital social tienen acceso a recursos en términos
preferenciales comparado con quienes no tienen este activo. El capital social genera un flujo de
información que puede alterar los costos de transacción al promover la cooperación. Por otra parte,
el capital social también puede influir directamente sobre los términos de intercambio (precios de
mercado) y nivel de los bienes finales. Quienes tienen capital social tienen el potencial de recibir un
trato preferencia, incluida la oportunidad de intercambiar en términos favorables, con lo cual se
reducen sus costos de transacción18.
El capital social puede estar latente entre personas que participaron en un mismo núcleo de una
comunidad pero que no lo han descubierto. Esto abre la posibilidad para impulsar políticas públicas
encaminadas a fortalecer la organización comunitaria y con ello elevar el capital social de la
comunidad o localidad. La existencia de sólidas organizaciones comunitarias le permitiría a las
17
Véase Putman, Robert (1995) ‘Bowling Alone: America’s Declining Social Capital’ Journal of Democracy,
vol. 6, pp. 65-78.
18
Véase Robison, L. y S. Hanson (1995) Social Capital and Economic Cooperation, Journal of Agricultural
and Applied Economics, Vol. 27, No. 1, pp. 43-58.
14
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mismas alcanzar más fácilmente un acuerdo entre sus miembros para el diseño de una estrategia
integral y sustentable de desarrollo de su comunidad. Asimismo, una organización comunitaria más
sólida le permitiría a la misma negociar con mayor facilidad apoyos provenientes de instancias
oficiales de los tres niveles de gobierno, así como trabajar de manera coordinada con organizaciones
de la sociedad civil, equipos de investigación de institutos de educación superior y otros agentes de
desarrollo local.
Asimismo, una mejor organización comunitaria, permitiría aumentar la escala de producción o
reducir los costos de producción. Ambos resultados les permitirían mejores posibilidades para
comercializar su producción a precios de mercado, sin tener que sacrificar margen de ganancia de
sus ventas debido a su imposibilidad para colocar sus productos en los mercados urbanos. La
organización comunitaria les permite a los pobladores de una localidad tener un mayor poder de
negociación para la comercialización de su producto sean agrícolas o de otra naturaleza.
Por lo que respecta a las comunidades rurales en México, el capital social es por lo general alto al
interior de éstas, lo que les ha permitido junto con los recursos naturales sobrevivir aunque sean en
condiciones de pobreza, ya que son por lo general, con los dos únicos activos con los que cuenta.
Sin embargo, en aquellas comunidades donde la organización comunitaria sea débil, se debe de
promover una mayor organización de la misma.
Por otra parte, otra escala del capita social es entre diversas comunidades, otros grupos de la región,
y entre las comunidades y las autoridades municipales o estatales, el cual ha sido tradicionalmente
bajo debido al devenir histórico de desconfianza entre los diferentes grupos que han conformado el
territorio mexicano. Este elemento se convierte en un problema adicional para el desarrollo de la
región, ya que si bien al interior de la comunidad existe un alto capital social, pasa lo contrario entre
comunidades, grupos y autoridades, lo que impide asumir estrategias o proyectos compartidos de
desarrollo. Con la finalidad de impulsar proyectos económicos y sociales regionales es necesario
incrementar el capital social entre comunidades, otros grupos y autoridades.
Bajo espíritu emprendedor
La promoción del espíritu empresarial es un elemento muy importante para el desarrollo económico
de las localidades con altos índices de marginación y pobreza. En una economía de mercado, la
existencia de empresas es fundamental, por lo que sin empresas no existiría desarrollo local o
15
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endógeno. De aquí que la empresa deba ser considerada como el elemento fundamental para el
desarrollo sustentable de una región19. Evidentemente, la empresa no es un producto que se puede
sembrar o comprar en el exterior para el consumo de la región. La empresa es una organización
social, la cual transforma insumos para su posterior venta. Esta organización social requiere de un
centro de decisión, control y planeación de las actividades productivas involucradas en el proceso
de transformación y comercialización de los productos. Este centro de decisión, control y
planeación, conocido como espíritu empresarial (entrepreneurship) es el recurso más escaso para
lograr el desarrollo local20.
Para el caso de comunidades indígenas en nuestro país, donde la empresa privada tiene poca
aceptación al interior de las comunidades, se puede promover la figura del emprendedor
comunitario, quién diseña y dirige proyectos productivos con las mismas características de
rentabilidad de un proyecto productivo individual pero en los que participa toda la comunidad y las
ganancias se distribuyen entre todos sus miembros21.
Es por esto que se considera que el espíritu de empresa local es la clave del desarrollo local. Se dice
que una región que carece de empresas locales es una región sin espíritu empresarial. La ausencia
de espíritu empresarial en una región se puede deber al bloqueo cultural, debido a que los habitantes
de dicho lugar ven en la empresa una forma de organización social extraña.
También existe el bloqueo institucional, el cual se basa en la carencia de servicios al productor,
instituciones financieras, proveedores de insumos y muchos otros factores necesarios para un
funcionamiento eficiente de la empresa. En este sentido, las políticas públicas deben de ayudar a
pequeñas y medianas empresas a reducir los costos asociados a la creación de empresas locales.
Aislamiento geográfico y escasa infraestructura
Desde luego que además de los obstáculos anteriormente señalados que inhiben el espíritu
empresarial, debemos de considerar que aún cuando existiera una gran disposición de la población
en una localidad determinada para emprender negocios, la lejanía geográfica a los principales
19
Véase World Bank (2003) Developing and Implementing Local Economic Development: Strategies and
Action Plans.
20
Véase Polèse, Mario (1998) Economía Urbana y Regional: Introducción a la Relación Entre Territorio y
Desarrollo. Libro Universitario Regional. Costa Rica. pp. 245-247.
21
Véase Johannison, Bengt. y A. Nilsson (1989), “Community Entrepreneurship - Networking for Local
Development.” Journal of Entrepreneurship and Regional Development. Vol. 1, No 1, pp 1-19.
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mercados de consumo, la falta de infraestructura urbana, de comunicaciones y transporte pueden
hacer que las dificultades para hacer negocio e iniciar proyectos rentables sean muy grandes y por
lo tanto no surjan empresas en la localidad a pesar de existir un alto espíritu emprendedor en la
misma.
Este enfoque hace énfasis en el papel de aspectos geográficos en el nivel de desarrollo de las
regiones. En particular, señala que la proximidad a los mercados y los costos de transporte son
fundamentales para explicar la distribución espacial de la actividad económica dentro de un país.
Limao y Vanables señalan que existe evidencia empírica de que el comercio bilateral depende
fuertemente de los costos de transporte dados por las condiciones geográficas e infraestructuras22.
En este caso, el problema no es el espíritu empresarial, sino una mala localización en términos
geográficos al encontrarse en un terreno sumamente accidentado o muy alejado de los principales
núcleos urbanos de la región. Este punto es muy importante, ya que un buen diagnóstico de las
causas del rezago en una región es necesario para elaborar un buen programa de desarrollo local, el
cual incluye entre sus principales acciones la construcción de infraestructura de caminos y puentes a
fin de que estas poblaciones estén comunicadas con poblaciones de mayor tamaño y poder así
comercializar sus productos con mayor facilidad y también adquirir suministros de las mismas. No
obstante debe de tenerse en cuenta que la creación de infraestructura solamente es rentable cuando
existen elementos para juzgar que su construcción realmente elevará la producción y el comercio de
una determinada comunidad o localidad, pues de lo contrario solamente sería un gasto inútil.
Por lo que corresponde a la infraestructura urbana, se debe de impulsar la construcción de ésta en
pequeñas localidades estratégicamente situadas a fin de generar procesos de aglomeración y
concentrar en estas un mayor número de población. La construcción de infraestructura urbana en
pequeñas localidades que estimule la formación de economías de urbanización por pequeñas que
estas sean, podría detonar la aparición de actividades productivas no agrícolas que utilizan como
insumo indispensable la electricidad y el agua potable.
22
Limao y Vanables (2001) ‘Infrastructure, Geographical Disadvantage, Transport Cost and Trade’ World
Bank Economic Review. Vol.15. No. 3. 451-479.
17
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Escasas redes de producción y comercialización
Una de las principales aportaciones de los teóricos evolucionistas, entre los que destaca Nelson
(1995), es que las elecciones sobre la producción están caracterizadas por una fuerte irreversibilidad
debido a que existe una fuerte dependencia en las trayectorias tecnológicas que impide que una sola
empresa redefina sus estrategia de innovación puesto que los componentes y características del bien
que produce no pueden ser determinadas por la propia empresa debido a que las tecnologías son
producto de elecciones interdependientes, por lo que solamente pueden, dentro de un margen muy
estrecho, modificar algunos aspectos que le permitan ser más competitiva23.
La trayectoria tecnológica observada en un momento del tiempo y en un lugar está determina por
acumulación y presenta irreversibilidad en función de un criterio de minimización de costos
intertemporal. La tecnología existente es producto del cúmulo de elecciones tomadas durante la
historia que en su momento pudieron haber correspondido con algún criterio de minimización de
costos o no.
Además de la estreches en sus elecciones en cuanto a la forma en que produce también se agrega lo
qué produce, ya que al igual que la tecnología, los patrones o trayectorias de consumo también
establecen restricciones a los deseos de las empresas para innovar en nuevos productos que ignores
totalmente las pautas de consumo prevalecientes, ya que existen muchos tipo de bienes finales que
necesitan ser estandarizados debido al uso compartido que se hace de éstos, tal como los accesorios
del equipo de computo, y los reproductores de música y video. (p. 19)
Autores como Storper (1997) han señalado que la interdependencia significa incertidumbre, debido
a que no se puede determinar exactamente lo que los otros van hacer 24 . Debido a esta
interdependencia en las trayectorias tecnológicas y de consumo, y la incertidumbre que rodea este
proceso, es que los productores de bienes finales y proveedores de componentes mutuamente
buscan acordar contratos a mediano y largo plazo a fin de reducir la incertidumbre sobre las
acciones mutuas emprendidas por las diversas empresas participantes en la cadena de producción, y
también en otras industrias relacionadas a fin de no salirse de la trayectoria tecnológica, y los
riesgos que ello implicaría para la comercialización de su producto o componente. De esta manera,
23
Nelson (1995) Recent Evolutionary Theorizing About Economic Change. Journal of Economic Literature,
Vol. 33. pp. 48-90.
24
Storper, M. (1997) The Regional World: Territorial Development in a Global Economy. Guilford. New
York, pp. 18-19.
18
El Colegio de México
empresas productoras de bienes finales y proveedores pueden acordar desde tiempo antes cambios
en el diseño o especificación de los bienes intermedios producidos dependiendo de los cambios en
las trayectorias de consumo, o bien, para controlar esta trayectoria.
No obstante, los acuerdos entre empresas finales y proveedores (interdependencias no comerciales)
no significa que se elimine completamente las transacciones de mercado y el sistema de precios que
de él deriva, sino solamente que estas transacciones de compra y venta se anticipan a la elaboración
física de los bienes intermedios o de los bienes finales, como es el caso de ciertas empresas que
elaboran físicamente los productos una vez realizada la compra (producción sobre pedido). En el
mediano y largo plazo, los precios se ajustan de acuerdo a los cambios en las condiciones del
mercado. Los contratos solamente reducen la incertidumbre en el corto plazo de la mayor
complejidad del intercambio de hoy en día. Asimismo, gran parte de las operaciones de la empresa
siguen siendo realizadas cotidianamente en el mercado.
Una parte importante de las ventajas competitivas actuales de las regiones y fuente de difusión
tecnológica se basa en las “interdependencias no comerciales” establecidas entre empresas de una
misma localidad, las cuales se expresan en redes de empresas, alianzas estratégicas, consorcios,
acuerdos de subcontratación, esquemas de proveedores, y terciarización de actividades antes
internas a la empresa que se plasma en un importante conjunto de servicios especializados a la
producción. Este autor señala que la proximidad geográfica posibilita que el surgimiento de estas
interdependencias no comerciales sea uno de los principales canales por los cuales opera este
proceso de difusión del conocimiento a partir de la existencia de reglas informales, convenciones,
hábitos y tradiciones compartidas que posibilitan un rápido intercambio de ideas.
Es por esto, que aún en las pequeñas localidades en zonas rurales y semi-urbanas de México no
pueden escapar a los efectos de la competencia global, ya que si bien parece difícil que los
pequeños productores rurales vendan en los grandes centros urbanos, aunque existe el caso en el
que lo hacen e inclusive lo exportan a través de comercializadoras, lo que es completamente
aceptable es que los productos de las grandes empresas nacionales o importados llegan hasta a las
pequeñas poblaciones rurales, por lo cual la competencia a nivel global está en todas partes de
nuestro territorio, a la cual se tienen que enfrentar los productores de las Microrregiones. Por lo
tanto, la conformación de redes de producción y comercialización, constituidas por la articulación
de proveedores, empresas terminales o ensambladoras y empresas comercializadoras de la misma
19
El Colegio de México
cadena de producción o de diversos sectores, constituye un elemento fundamental para el desarrollo
económico de las pequeñas localidades rurales y semi-urbanas.
Se podría afirmar que la característica fundamental de las pequeñas localidades es la escasa red de
empresas productoras y comercializadoras en la localidad o con presencia en ella, para el caso de
estas últimas. Esto tiene como efecto colateral que las pequeñas localidades se encuentren en seria
desventaja para integrarse a los mercados regionales. A fin de contrarrestar este problema, se debe
promover la creación de redes de pequeñas empresas productoras y comerciales que estimule un
mayor volumen de producción local y se integre a las redes de producción y de comercio regionales.
Conclusión del modelo
A manera de conclusión, podemos señalar que el problema bajo estudio, consistente en el bajo
ingreso de los productores en zonas rurales y pequeñas localidades, se explica en lo fundamental
por un bajo acervo de capital productivo, ausencia de un adecuado sistema de ahorro y crédito,
escaso capital humano, inadecuado marco institucional, escaso capital social al exterior de la
comunidad, bajo espíritu emprendedor, aislamiento geográfico, poca infraestructura y escasas redes
de producción y comercialización, como se muestra en el siguiente diagrama.
PROBLEMA
BAJO INGRESO DE LOS PRODUCTORES EN ZONAS
RURALES O PEQUEÑAS LOCALIDADES URBANAS
FACTORES QUE CONTRIBUYEN AL PROBLEMA
ESCASO
CAPITAL
HUMANO
BAJO ACERVO
DE CAPITAL
FISICO
AUSENCIA DE UN
ADECUADO SISTEMA
DE AHORRO Y
CREDITO
BAJO CAPITAL
SOCIAL AL
EXTERIOR DE LA
COMUNIDAD
ESCASAS REDES DE
PRODUCCION Y
COMERCIALIZACION
20
INADECUADO
MARCO
INSTITUCIONAL
BAJO ESPIRITU
EMPRENDEDOR
AISLAMIENTO
GEOGRAFICO Y ESCASA
INFRAESTRUCTURA
El Colegio de México
1.4. Análisis de la Evolución del Diseño del Programa25
En este apartado se analizan de forma puntual los objetivos del Programa, y se señalan las
modalidades vigentes y la forma en que los cambios en el diseño de las Reglas de Operación de
2002 a 2005 han impactado en los problemas señalados en el marco conceptual presentado en la
sección 1.3 del presente documento, en el entendido de que el Programa debe de responder a este
marco conceptual en sus objetivos, posibilidades financieras y atribuciones operativas.
Objetivo general
El Programa de Oportunidades Productivas inicia en el año 2002. En ese entonces, se señalaba que
los recursos de este Programa estaban dirigidos a población en pobreza extrema a fin de fomentar su
patrimonio productivo o capital de trabajo, para la diversificación de la actividad productiva o para
la creación o ampliación de proyectos productivos. Con estos recursos se pretendía impulsar las
vocaciones productivas en las Microrregiones y promover el autoempleo. Asimismo, se otorgaban
estos apoyos bajo un esquema de recuperación con la finalidad de garantizar la capitalización de los
beneficiarios y fomentar la cultura del ahorro y crédito de los mismos al incorporarlos al Sistema
Nacional de Ahorro y Crédito Popular.
En las Reglas de Operación 2003, se mantienen, en lo esencial, los objetivos generales establecidos
en el año 2002, en cuanto a promover la formación del patrimonio productivo o capital de trabajo,
impulsar la producción sostenible y la diversificación de actividades productivas de la población en
condiciones de pobreza, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la creación,
reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo diversos esquemas de crédito y ahorro
que garanticen la capitalización de los beneficiarios.
El único cambio importante el 2003, fue que el Programa estaría dirigido a toda la población en
pobreza, y no solamente a la población en pobreza extrema. Asimismo, se agregan objetivos tales
como impulsar el autoempleo, propiciar la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuir a
la formación de un sistema de financiamiento social, promover una cultura socialmente
25
Evolución en el diseño del Programa en el periodo 2001-2005, conforme a los principales cambios en
Reglas de Operación (ROP) y Lineamientos Específicos del Programa.
21
El Colegio de México
corresponsable en la superación de la pobreza y promover el acceso al desarrollo a partir del ámbito
local y con proyección microrregional y regional.
En el 2005, los objetivos específicos se mantienen prácticamente sin cambio con respecto a los
objetivo en las RO 2003, vigentes en 2004, a excepción de que ahora se señala que se busca
impulsar la formación de emprendedores y contribuir a la formación de un sistema de
financiamiento social, así como se menciona explícitamente que los apoyos deben garantizar la
capitalización de las beneficiarias y los beneficiarios al conformar o incorporarse a Instituciones del
Sector de Ahorro y Crédito Popular (ISACP).
Objetivos específicos
En las RO 2003 se mantienen en lo general los objetivos específicos establecidos en el año 2002,
tales como:
ƒ impulsar iniciativas para el fortalecimiento,
ƒ diversificación o generación de nuevas actividades productivas,
ƒ coadyuvar a la ejecución de proyectos productivos que impacten en el desarrollo social y
humano junto con otros programas de la SEDESOL,
ƒ impulsar las vocaciones productivas de las Microrregiones a través de la ejecución de
proyectos que permitan activar la economía local y
ƒ fomentar la cultura de ahorro y crédito de los beneficiarios procurando su integración al
Sistema de Ahorro y Crédito Popular o a otros instrumentos.
Adicionalmente a lo anterior, en las RO 2003 se incluyen otros objetivos específicos tales como:
ƒ impulsar el desarrollo de servicios financieros en áreas rurales pobres de forma
complementaria y coordinada con otras dependencias públicas,
ƒ fomentar la formación de grupos sociales interesados en desarrollar proyectos productivos,
ƒ promover la integración de cadenas, circuitos productivos y economías de escala,
ƒ fortalecer Agentes de Desarrollo Local, que brinden acompañamiento y formación empresarial
impulsando el desarrollo regional,
ƒ promover la incorporación de beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades a nuevas opciones de carácter productivo y
ƒ brindar recursos a la población para generar autoempleo aprovechando las vocaciones
regionales y las habilidades de sus habitantes.
22
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En el 2005, se mantienen en lo fundamental diez de los doce objetivos específicos existentes en las
RO 2003, vigentes en 2004, en tanto que desaparecen dos objetivos específicos. Los objetivos que
desaparecen son: “promover la incorporación de beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades a nuevas opciones de carácter productivo”, y “brindar recursos a la población para
generar autoempleo aprovechando las vocaciones regionales y las habilidades de sus habitantes”, en
tanto que se incorporan a las RO 2005 dos nuevos objetivos específicos:
ƒ Acompañar a la población en condiciones de pobreza interesada en desarrollar ideas
emprendedoras en el ámbito rural y urbano, y
ƒ Fomentar una red de instituciones que impulsen las iniciativas emprendedoras de la población
en condiciones de pobreza en el ámbito rural y urbano.
Cobertura
En las RO 2003 se mantiene el señalamiento en el cual se daría preferencia a las Microrregiones, no
obstante, se agregan los señalamientos sobre la cobertura por cada modalidad.
Para el 2005, se mantienen en lo fundamental los mismos criterios que los existentes en las RO
2003, vigentes en 2004 para las modalidades existentes hasta entonces, en tanto que para la reciente
modalidad de Fondo de Financiamiento Social se señala que ésta operará únicamente en aquellas
localidades donde existan Entidades de Ahorro y Crédito Popular participantes.
Población objetivo
En las RO 2003 no se presenta un cambio significativo en la población objetivo establecida en las
RO 2002, ya que, a excepción de agregar la participación de organizaciones de productoras y
productores, se mantiene el señalamiento de estar dirigido a personas, unidades familiares, grupos
sociales en condiciones de pobreza que estén interesados en integrarse o reforzar su participación en
la dinámica productiva local. La única modificación importante en las reglas 2003 es la inclusión
del señalamiento de que tendrán preferencia las personas que hayan sido beneficiadas por el
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (antes Progresa).
23
El Colegio de México
En las RO 2005, se mantiene en lo fundamental sin cambio el objetivo de que el Programa está
dirigido a las personas, unidades familiares, grupos sociales y organizaciones de productoras y
productores en condiciones de pobreza, y que tendrán preferencia las personas que hayan sido o
sean beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
Vertientes del Programa
El Programa de Oportunidades Productivas en sus Reglas de Operación 2002, consideraba cinco
modalidades: Apoyo a la Palabra, Primer Paso Productivo, Acompañamiento y Formación
Empresarial, Crédito Social y Proyectos Productivos para Mujeres. Para en 2003, desaparece la
modalidad de Primer Paso Productivo, en tanto que aparecen nuevas modalidades como Ahorrando
Contigo, Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local. Asimismo, se mantienen las
modalidades de Apoyo a la Palabra, Crédito Social y Acompañamiento y Formación Empresarial.
También para el 2003 aparece la modalidad de Crédito Productivo para Mujeres, el cual mantiene
similitud con los objetivos de la modalidad de Proyectos Productivos para Mujeres existente en
2002.
En el 2005, desaparece la modalidad de Ahorrando Contigo, y Acompañamiento y Formación
Empresarial, la cual, ésta última, de alguna manera ha sido sustituido por la modalidad de Impulso
Emprendedor. Asimismo, aparece la modalidad de Fondo de Financiamiento Social. Por su parte, se
mantienen las modalidades de Apoyo a la Palabra, Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres,
Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local.
De manera resumida, en el gráfico siguiente se puede apreciar la evolución que han seguido las
modalidades del Programa Opciones Productivas desde el año 2002 cuando inicia su operación.
24
El Colegio de México
Modalidades del Programa Opciones Productivas */
Modalidad
RO 2002
RO 2003/4
RO 2005
Apoyo a la Palabra **/
Primer Paso Productivo
Proyectos Productivos para Mujeres
Acompañamiento y Formación Empresarial
Crédito Social
Ahorrando Contigo
Crédito Productivo Para Mujeres
Integración Productiva
Agencias de Desarrollo Local
Impulso Emprendedor
Fondo de Financiamiento Social
*/ El Programa Opciones Productivas inicia en el año fiscal 2002.
**/ En al año 2001 esta modalidad constituía el Programa Crédito a la Palabra.
Fuente: Reglas de Operación del Programa Crédito a la Palabra vigentes en 2001 y Reglas de
Operación del Programa Opciones Productivas 2002, 2003 y 2005.
Por lo que corresponde a la desaparecida modalidad de Primer Paso Productivo en 2003, estaba
dirigida a personas, familias o grupos que no tenían acceso al crédito formal pero estaban
interesados en el desarrollo de proyectos productivos que pudieran ser desarrollados mediante el
aprovechamiento de las vocaciones regionales, o para aquellos que utilizando sus habilidades
pudieran incursionar en el autoempleo. La solicitud se presentaba a la Delegación Estatal de
SEDESOL, especificando el monto del apoyo, número de integrantes, identificación de la unidad
familiar o el grupo en asamblea, actividad a realizar, objetivos, la aportación del grupo y el
calendario de restitución de recursos.
Para esta modalidad se otorgaban apoyos de hasta 10 mil pesos por integrante y hasta 80 mil pesos
por proyecto. Para tener acceso a estos recursos se debía acreditar un representante social y aportar
como mínimo el 10 % del proyecto ya sea en dinero o en especie. Asimismo, el beneficiario se
comprometía a recuperar el apoyo mediante depósito en una cuenta personal en el Sistema Nacional
de Ahorro y Crédito Popular. Los recursos otorgados para capital de trabajo serían recuperables
semanalmente a partir del otorgamiento de los apoyos; cuando se tratara de apoyos para la inversión,
dependiendo de las características del proyecto se otorgaría un plazo de gracia, iniciando las
recuperaciones semanales cuando éste haya vencido. Podrían autorizarse plazos distintos a los
señalados cuando se demostrara que el flujo de efectivo del proyecto no se ajustaba a los mismos.
El apoyo tendría un máximo de 3 años siempre y cuando cumpliera con las devoluciones y pago de
intereses.
25
El Colegio de México
Por lo que respecta a la modalidad de Acompañamiento y Formación Empresarial desaparecida en
2005, estaba orientada a personas, familias o grupos que deseaban obtener capacitación y asistencia
técnica en procesos productivos y organizacionales que contaran con un proyecto nuevo o en
operación financiado con recursos de otros programas. El apoyo máximo federal de apoyo sería de
hasta un 30 % de la asignación total del Programa. Los beneficiarios que contaran con proyectos
productivos como resultado de apoyos otorgados a través de otros programas sociales, podían
presentar solicitud por escrito, acompañada de una propuesta con la identificación oficial de la
unidad o grupo, la descripción de la actividad productiva en operación, el diagnóstico de la unidad
familiar o grupo, indicando la problemática específica a atender, las metas y resultados esperados
respecto a la producción, productividad, calidad de los productos, servicios o ventas, los métodos de
capacitación a desarrollar, los materiales de apoyo y el tiempo necesario para su aplicación, y el
método de evaluación de las acciones realizadas.
La modalidad Ahorrando Contigo creada en 2003, y desaparecida en 2005, apoyaba la adquisición
de activos productivos y familiares mediante un esquema de ahorro corresponsable continuo y
estaba dirigido a la población residente en zonas urbanas de alta concentración de pobreza según los
criterios establecidos por la SEDESOL, para la adquisición de un activo referido en el catálogo de
productos autorizados por la SEDESOL a través de un proveedor participante. En particular, el
apoyo federal sería equivalente al ahorro del beneficiario durante el periodo de corresponsabilidad
de 3 meses hasta un máximo de mil quinientos pesos y los recursos federales se consideraban como
no recuperables. Para poder recibir este apoyo el solicitante debía haber realizado depósitos
mensuales mínimos de 50 pesos, sin hacer retiros de la cuenta durante el periodo de
corresponsabilidad. Este apoyo se otorga por una sola vez y se podrán autorizar un máximo de dos
apoyos por hogar.
Apoyo a la Palabra
La modalidad de Apoyo a la Palabra en realidad no fue una nueva iniciativa del Gobierno Federal,
sino que este ya existía desde el año de 1990 bajo el nombre de Programa de Crédito a la Palabra, el
cual sin embargo, se incorporó al Programa Opciones Productivas para el ejercicio fiscal 2002 bajo
una modalidad. Como antecedentes, el Programa de Crédito a la Palabra existente hasta el año 2001
tuvo como característica atender a un segmento de productores agrícolas que presentaban problemas
para la obtención de créditos de las instituciones financieras existentes debido a que contaban con
26
El Colegio de México
un predio de reducido tamaño o se encontraban en zonas de alta siniestralidad, lo que incrementaba
su nivel de riesgo y con ello la posibilidad de que incurriera en cartera vencida. Además de resolver
los problemas de crédito, esta modalidad planteaba promover la autosustentabilidad financiera, el
cambio de cultivos, la mejora en las condiciones de producción de los campesinos, el mejoramiento
en las condiciones de vida y el incremento de sus ingresos.
Para poder acceder a estos apoyos se requería tener menos de 20 hectáreas de temporal y en caso de
productores que participaron en el Programa de Crédito a la Palabra, haber devuelto el apoyo
recibido con anterioridad. El apoyo era de 550 pesos por hectárea sin exceder de tres por productor.
En el caso que el productor deseara diversificar su actividad productiva se podría destinar un apoyo
de recursos federales equivalente al monto que dicho productor hubiera recuperado del Programa
Crédito a la Palabra en ese ejercicio. Los apoyos se otorgarían por un periodo no mayor de tres años.
Los solicitantes del apoyo deberían conformar un Comité Comunitario y presentar su solicitud de
apoyo ante el Ayuntamiento. Este último lo remitiría al Comité de Validación quien lo revisaría y
dictaminaría con base en los criterios de elegibilidad y al padrón de productores aprobado. El
Comité de Validación estaría conformado por un representante de la presidencia municipal,
comisariados ejidales, representantes de las comunidades participantes en el Programa, elegidos
entre los mismos beneficiarios y un vocal de control y vigilancia elegido de entre los representantes
de los Comités Comunitarios participantes, cuya función sería la de promover las acciones de
Contraloría Social. El Comité sería el encargado de aprobar y publicar los listados de los nuevos
productores beneficiados y los montos de apoyo por beneficiario, así como la lista de beneficiarios
recuperantes y los montos recuperados por productor.
Una vez realizado el dictamen, el Ayuntamiento haría la solicitud de recursos ante la Delegación
Estatal de la SEDESOL quien debería entregar a los ayuntamientos los recursos para que este
último los entregara a los beneficiarios. Este comité sería el encargado de la operación y
seguimiento del Programa.
En el 2003, esta modalidad se mantenía sin cambios importantes con respecto a 2002, a excepción
del apartado de elegibilidad, el cual introducía para 2003 la restricción de apoyar a productores con
menos de 10 hectáreas en vez de 20, y ofrecía brindar apoyo por última vez a los productores con
más de 10 y menos de 20 hectáreas. Asimismo, también se agregaba la consideración de evaluar la
27
El Colegio de México
situación de los productores que hubieran sufrido pérdidas en sus cultivos derivadas de un siniestro
y que por esa razón no hubieran podido realizar las recuperaciones del apoyo otorgado.
Para el 2005, la modalidad se mantiene sin cambios sustanciales en sus criterios de elegibilidad,
debido a que desde las Reglas de Operación 2003 se había señalado que en años futuros los apoyos
se destinarían solamente a productores con menos de 10 hectáreas de temporal, en tanto que se
agrega que se dará preferencia a las productoras y los productores que hayan recibido o reciban
apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En cuanto a los apoyos se mantienen las
mismas condiciones con respecto al año anterior, en cuanto que el monto máximo de apoyo es de
hasta $550 pesos por hectárea, sin exceder de tres hectáreas por productor y la restricción de brindar
el apoyo por un periodo máximo de tres años.
Crédito Social
En el 2002, la modalidad de Crédito Social estaba orientada a impulsar proyectos emprendidos por
personas, familias o grupos. Su objetivo era lograr la autosuficiencia que permitiera el crecimiento
económico y social de los beneficiarios. El apoyo federal máximo sería de hasta 100 mil pesos por
proyecto, recuperable en un plazo máximo de tres años, con una tasa de interés anualizada,
equivalente a la inflación.
El grupo beneficiario deberá participar con el 15 % de la aportación federal. Las personas, familias
o grupos presentarían la solicitud a las Delegaciones Estatales de SEDESOL, el COPLADE o el
municipio. La solicitud debía indicar las acciones a desarrollar, características financieras del
proyecto a iniciar o en operación, el calendario de ejecución de las acciones y pago de los recursos,
así como el compromiso formal de recuperar los apoyos mediante depósito en una cuenta personal
en el sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular.
Los recursos otorgados para capital de trabajo serían recuperables semanalmente a partir del
otorgamiento de los apoyos; cuando se trate de apoyos para la inversión, dependiendo de las
características del proyecto se otorgaría un plazo de gracia, iniciando las recuperaciones semanales
cuando éste hubiera vencido. Podían autorizarse plazos distintos a los señalados cuando se
demostrara que el flujo de efectivo del proyecto no se ajustaba a los mismos.
28
El Colegio de México
En el 2003, la modalidad mantiene, en general, características similares a las establecidas el año
anterior. Entre las pequeñas modificaciones, se encontraba el requerimiento de que las
recuperaciones se hicieran a Entidad de Ahorro y Crédito Popular o algún instrumento autogestivo
de financiamiento local. Asimismo, en las RO 2003 se consideraba un monto máximo de
financiamiento de 150 mil pesos por proyecto en vez de 100 mil pesos como se establecía en 2002,
en tanto que la aportación mínima sería del 10% del costo total del proyecto, ya sea en dinero o en
especie, en vez del 15% como lo establecido en las RO 2002. Finalmente, también se establecía el
límite de recursos por socio en $15,000 pesos, el plazo máximo de recuperación se ampliaba de 3 a
5 años y la tasa de interés que debía pagarse dejaba de ser variable y se establecía una tasa de
interés fija de 3 por ciento anual.
Para el 2005, en el rubro de elegibilidad, se agrega en las RO 2005 que se dará preferencia a los
productores, productoras y a las organizaciones de productoras y productores cuyos miembros
hayan recibido o reciban apoyo del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En cuanto al
monto de los apoyos no hay modificación en las RO 2005, por lo que se mantiene el apoyo de hasta
$15,000 pesos por socio y hasta $150,000 pesos por proyecto, aunque se eleva la tasa de interés
anual del 3 al 5% y el plazo máximo de recuperación se reduce de 5 a 3 años.
Crédito Productivo para Mujeres
Esta modalidad se crea en 2003, sin embargo, presentaba prácticamente las mismas características
de la modalidad Proyectos Productivos para Mujeres existente en 2002, en cuanto a que ambas
estaban dirigidas a iniciativas de las mujeres para la puesta en marcha de proyectos productivos que
fueran técnicamente sostenibles y redituables mediante un esquema de recuperación que las
integrara a una Entidad de Ahorro y Crédito Popular o a algún instrumento autogestivo de
financiamiento local. Entre las diferencias existentes estaba que la modalidad de Crédito Productivo
para Mujeres otorgaba un apoyo de 15 mil pesos por socia activa en el proyecto y de hasta 150 mil
pesos por proyecto, en vez de los 45 mil pesos establecidos en la modalidad Proyectos Productivos
para Mujeres. Asimismo, en la nueva modalidad los recursos serían recuperables en un plazo
máximo de cinco años, según la capacidad de pago de cada proyecto, en lugar de 3 años como se
establecía antes.
Para el 2005, esta modalidad mantiene, en general, los mismos criterios de elegibilidad que en las
RO 2003, vigentes en 2004, a excepción de que se ahora se señala que se dará preferencia a las
29
El Colegio de México
productoras y a las organizaciones de productoras cuyos miembros hayan recibido o reciban apoyo
del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. En cuanto al monto de los apoyos permanece
sin cambios (hasta 15 mil pesos por socio o 150 mil pesos por proyecto), así como también
permanece sin cambio la recuperación del apoyo en un plazo máximo de cinco años, a una tasa de
interés sobre saldos insolutos de 3% sobre el recurso federal.
Integración Productiva
La modalidad de Integración Productiva, creada en 2003, estaba dirigida a apoyar el desarrollo de
actividades productivas de organizaciones de productores, con un suficiente nivel de desarrollo
productivo capaz de participar en más de un tramo de la cadena productiva de su actividad
preponderante, con un buen número de productoras y productores, con presencia e impacto en una o
varias Microrregiones, con la finalidad de financiar activos fijos, conceptos de inversión diferida,
capital de trabajo, acciones de capacitación y/o de asistencia técnica, y como parte integrante del
mismo proyecto, capital de trabajo para el mantenimiento o fortalecimiento de la actividad primaria
inserta en el proceso de integración.
Una de las principales características de esta modalidad es el considerable monto de recursos que
este apoyo brinda por proyecto, ya que el monto federal máximo sería, en una primera opción, de 10
mil pesos por socio y de hasta 5 millones de pesos por proyecto; o bien, como segunda opción, de
15 mil pesos por socio y de hasta 3 millones de pesos por proyecto. Asimismo, los apoyos, los
productores deberían aportar como mínimo el 10% del costo total del proyecto, ya sea en dinero o
en especie, y el plazo máximo de recuperación será de hasta 10 años. En todos los casos, el plazo
específico de recuperación estaba en función de las posibilidades de cada proyecto, con una tasa de
interés de 3% sobre saldos insolutos que se revisará anualmente.
Asimismo, para concursar por estos recursos, el grupo participante debía estar constituido en alguna
figura asociativa legalmente reconocida, acreditar haber trabajado de manera organizada por lo
menos durante un año anterior a la fecha de emisión de estas Reglas, estar insertos o pretender
participar en más de un tramo de la cadena productiva de su actividad preponderante, y no tener
adeudos vencidos con otros programas federales de naturaleza similar o, en su caso, demostrar que
éstos no se originan en causas imputables a los productores y/o a la organización. La aprobación de
estos proyectos se haría a nivel central.
30
El Colegio de México
Para el 2005, en los criterios de elegibilidad se hace una modificación importante en las RO al
señalar que el programa dará prioridad a aquellas propuestas o proyectos que se desarrollen en
Microrregiones y que su campo de acción incluya localidades identificadas como Centros
Estratégicos Comunitarios o que favorezcan la constitución de banderas blancas consideradas en el
esquema de la Estrategia de Microrregiones.
En cuanto al monto de los apoyos se refiere en las RO 2005 se mantienen en general los mismo
montos que en 2004, a excepción de que se reduce a una sola opción consistente en un apoyo
federal máximo de $15,000 pesos por socio o de hasta $5,000,000 pesos por proyecto. No obstante,
una modificación importante es que en las RO 2005 se establece que las organizaciones de
productores beneficiarias, tendrán un plazo máximo de recuperación de hasta 5 años, en vez de 10
años como lo era antes, y se cobrará una tasa de interés del 5% sobre saldos insolutos sobre el
recurso federal, en vez del 3% como se establecía anteriormente.
Asimismo, en las RO 2005 se agrega un anexo con un guía para la elaboración de proyectos que se
presentarán a esta modalidad, en la cual se establecen criterios como: Diagnóstico de la
organización, Diagnóstico de la Región, Sector, Actividad, Estrategia comercial, Aspectos Técnico
– Administrativos y Evaluación del proyecto, lo que ayuda a mejorar la selección de los proyectos
apoyados.
Agencias de Desarrollo Local (ADL)
La modalidad de Agencias de Desarrollo Local, creada en 2003, estaba dirigido a apoyar procesos
de integración y proyectos con un enfoque de desarrollo económico regional, que beneficie a la
población objetivo a través de organizaciones de la sociedad civil u organizaciones rurales
conformadas como Agencias de Desarrollo Local, entendidas éstas como instancias constituidas
legalmente y con experiencia demostrada en trabajos de impulso al desarrollo regional.
Para poder concursar por los apoyos, se requería que las organizaciones estuvieran legalmente
constituidas en una persona moral, tener experiencia en el ámbito del desarrollo local y/o regional,
acreditar tiempo, inversión y resultados de su trabajo en la región, entre otros. En cuanto a los
apoyos en esta modalidad no está definido un monto máximo ni se estipulan metas claras para
obtener apoyos adicionales.
31
El Colegio de México
Para el 2005, la modalidad mantiene los criterios de elegibilidad vigentes en 2004 y se agregan
otros más. Entre estos nuevos elementos está dar apoyo preferentemente a organizaciones que
apoyen a beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que estén inscritos en el
Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil y que dichas propuestas o proyectos que se
desarrollen en Microrregiones y que su campo de acción incluya localidades identificadas como
Centros Estratégicos Comunitarios o que favorezcan la constitución de banderas blancas y aportar
como mínimo el 25% del costo del proyecto.
Por lo que respecta al monto de los apoyos, existe una diferencia importante con respecto a las RO
vigentes en 2004, en las cuales no se establecía cuál sería el monto de los apoyos en esta modalidad,
en tanto que ahora en las RO 2005 se señala que el monto de los apoyos será de hasta $1,500,000
pesos, con excepción de aquellas propuestas que por sus impactos en la población objetivo
justifiquen una asignación mayor, en cuyo caso serán autorizadas por el Comité Único de
Validación Central, quién podrá considerar la ampliación de los montos de los apoyos.
Asimismo, en las RO 2005 se presenta un anexo con una guía para la elaboración de los proyectos
que se presentaran a concursar en esta modalidad, sin embargo, dicha guía no es del todo adecuada.
La primera limitación que presenta es que da muy poco peso a los elementos que conforman el
diagnóstico de la Región, Microrregión o Localidad, puesto que solamente señala que se debe hacer
una breve descripción fisiográfica, y se plantea de manera muy general describir la problemática del
área de influencia de la organización: social, económica, productiva, de mercado, otras, lo cual
evidentemente está sesgado hacia aspectos productivos, y deja de lado la gama de aspectos que se
deben de considerar en una estrategia de desarrollo local.
Asimismo, en la descripción de la problemática que atiende el proyecto, en los apartados
respectivos se da un gran peso a los aspectos productivos (apartados 1.4.3.2 Económica. 1.4.3.3
Productiva 1.4.3.4 Mercados), lo cual refleja que el diseño de esta modalidad y los criterios para la
elección de los proyectos apoyados están totalmente sesgados al componente productivo de una
estrategia de desarrollo local, pero en la que se dejan de lado todos los demás aspectos.
Lo anterior se refleja claramente en el contenido de las RO 2005. En el objetivo específico de
“Fortalecer Agencias de Desarrollo Local en el ámbito rural, que generen o consoliden proyectos
productivos y brinden acompañamiento y formación integral empresarial a las organizaciones de
productoras y productores, impulsando el desarrollo productivo local y regional”, es claro que la
32
El Colegio de México
visión que se tiene de una ADL está totalmente sesgado a los aspectos productivos. Asimismo, se
desprende del señalamiento en el numeral 3.4.1.6, en el cual se señala que “Esta modalidad, se
refiere al apoyo que podrá otorgar el Programa para impulsar procesos de integración y proyectos
con un enfoque de desarrollo económico regional, que beneficie a la población objetivo a través de
organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro, conformadas como Agencias de Desarrollo
Local, entendidas éstas como instancias constituidas legalmente y con experiencia demostrada en
trabajos de impulso al desarrollo regional, que apoyan a la población objetivo para que en forma
concertada y autónoma se decida sobre propuestas de desarrollo económico viable y aseguren al
mismo tiempo las condiciones técnicas para ello y para la gestión de los recursos requeridos,
acercándoles las oportunidades de acceso al circuito productivo.”
De la sita anterior se desprende claramente que el Programa concibe a las ADL solamente como
promotores de proyectos productivos, y deja de lado todos los demás aspectos de una estrategia de
desarrollo local como son los caminos y puentes, requerimientos de atención médica de la
población, necesidades de educación básica e intermedia, mecanismos para reducir la confianza
entre la comunidad y las autoridades municipales y estatales, necesidades de financiamiento,
necesidades de regularización de la tierra y propiedades, promover el ambiente empresarial,
creación de empresas, necesidades de asesoría legal, identificación de proveedores de servicios de
logística (transportistas, almacenaje, publicidad, mensajería, etc.), necesidades de electricidad, agua
potable, equipo de telecomunicaciones, y todos aquellos aspectos ligados al desarrollo integral de la
comunidad.
Es importante en este punto señalar que las Agencias de Desarrollo local no se reduce a
organizaciones civiles que brindas asistencia y capacitación a proyectos productivos, sino son
organizaciones producto de una alianza de los actores locales, y tienen como principal cometido el
diseño de una estrategia de desarrollo integral de la localidad, en la cual, los proyectos líderes son
solamente una parte de la estrategia y no su totalidad.
Impulso Emprendedor
La modalidad de Impulso Emprendedor recientemente creada en 2005, está destinada a apoyar, a
personas o grupos sociales en condiciones de pobreza, interesados en desarrollar y consolidar ideas
emprendedoras de esta población, asociada al análisis de prefactibilidad, plan de negocios,
establecimiento, operación y evaluación de sus proyectos, entre otras, por lo que busca privilegiar la
33
El Colegio de México
atención de personas, sustentar las ideas productivas, formular planes de negocio, acompañar y
sugerir a las personas sobre sus proyectos, avalar el proyecto productivo y formar mentores de
proyectos y personas.
Esta modalidad operará a través de una red de instituciones conformada por especialistas, que
actuarán como mentores de los futuros emprendedores, con conocimientos técnicos, empresariales,
organizativos, legales, financieros, productivos, y de mercados entre otros, que pondrán a
disposición de personas o grupos sociales en condiciones de pobreza que presenten sus proyectos,
con el fin de auxiliarlos en la elaboración de planes de negocios, desarrollo de sus ideas y estrategia
operativa de sus proyectos.
La capacitación y/o asistencia técnica se ajustará al proyecto productivo asegurando su éxito, por lo
que se abordaran aspectos organizativos, técnico-productivos, de administración y contabilidad, de
regulación ante permisos y licencias de comercialización, mercado y financiamiento, entre otros; y
el monto deberá ser acorde con el proyecto. El mentor adquiere el compromiso de dar seguimiento
al desarrollo empresarial y al desarrollo del emprendedor bajo un método definido por la SEDESOL,
por lo que serán entrenados para su incorporación al programa.
Para ser elegible en la modalidad de Impulso Emprendedor se tiene que ser una persona,
organización de la sociedad civil sin fines de lucro o institución legalmente constituida, dispuesta a
estimular y conducir las iniciativas productivas formuladas por individuos, unidades familiares o
grupos sociales en condiciones de pobreza, contar con una cartera de iniciativas productivas
elegibles que hayan sido propuestas por individuo o grupos en su fase de planeación susceptibles de
financiamiento, y que estén acreditados como causante ante la SHCP.
En cuanto al apoyo de esta modalidad, el monto máximo de recursos dependerá del análisis de
prefactibilidad, plan de negocios, establecimiento, operación y evaluación de sus proyectos, entre
otras. El monto del apoyo para esta modalidad es independiente del costo de los proyectos y se
considera como no recuperable. El apoyo servirá para pagar hasta el 100% del costo del análisis del
emprendedor, de factibilidad económica y social, así como para elaboración del proyecto, Plan de
Negocios y el desarrollo de acciones de seguimiento operativo. La SEDESOL será la responsable de
hacer los pagos correspondientes a estos apoyos.
34
El Colegio de México
Fondo de Financiamiento Social
La modalidad de Fondo de Financiamiento Social (FSS), creada en 2005, se divide en dos
componentes: Apoyos de capacitación y Apoyos para la formación de colateral para créditos
productivos.
El componente de Apoyos de capacitación está dirigido a brindar a los beneficiarios del Fondo
capacitación a través de personas o instituciones. Esta capacitación es de dos tipos. General y
Técnica. La capacitación general comprende temas de desarrollo humano, contabilidad y
administración básica, en tanto que la capacitación técnica se avoca a aspectos técnicos específicos
de la actividad productiva a desarrollar por el beneficiario. Estos servicios de capacitación podrán
otorgarse a través de la modalidad Impulso Emprendedor del Programa. El monto máximo que se
entregará a las personas o instituciones capacitadoras será de $3,000 pesos por beneficiario. Los
apoyos en capacitación se consideran como no recuperables.
Con respecto al componente de Apoyos para la formación de colateral para créditos productivos del
FFS, los beneficiarios podrán ser aquellos que cumplan satisfactoriamente con la capacitación
mencionada en el componente anterior, y cuando una entidad de ahorro y crédito popular
participante en el FFS acepte financiar el proyecto productivo. Al concluir satisfactoriamente la
primera etapa de capacitación, la SEDESOL depositará directamente en la entidad de ahorro y
crédito popular que esté dispuesta a otorgar el crédito necesario para el desarrollo del proyecto
productivo del beneficiario, una cantidad de $3,000 pesos. Estos recursos constituirán la parte social
y ahorro del beneficiario al incorporarse a la Entidad de Ahorro y Crédito Popular, o ahorro si el
beneficiario ya fuese socio de la Entidad.
De acuerdo con las condiciones establecidas en el instrumento jurídico que suscriban la entidad de
ahorro y crédito popular y la SEDESOL, el beneficiario podrá retirar los $3,000 pesos depositados
como haberes por la SEDESOL en la entidad de ahorro y crédito popular al autorizarse el crédito,
una vez que el beneficiario haya repagado éste y se hayan cumplido 18 meses desde el otorgamiento
del crédito. Si el crédito tiene un plazo mayor a 18 meses, el beneficiario podrá retirar los haberes
hasta que concluya el repago del crédito. La decisión de financiar las actividades productivas,
corresponde exclusivamente a la entidad de ahorro y crédito popular.
35
El Colegio de México
Como criterios de elegibilidad de la modalidad de FSS hay que señalar que para los dos
componentes de esta modalidad el solicitante debe de ser una persona mayor de edad, en
condiciones de pobreza y residir en alguna de las localidades en que opera esta modalidad, y en
caso de haber recibido apoyo del Programa Opciones Productivas, durante 2003 o en años
anteriores, en cualquiera de sus modalidades, estar en situación regular demostrable respecto a sus
recuperaciones. El apoyo se solicita de manera individual.
Aspectos generales del Programa.
En las RO 2002, para todas las modalidades del Programa, a excepción de Acompañamiento y
Formación Empresarial, se mencionaba que la SEDESOL promovería las acciones necesarias ante
las entidades de ahorro popular para incorporar a los beneficiarios del Programa a esquemas de
ahorro popular a fin de integrarlos a las redes ya existentes. Esto permitiría dar transparencia al
proceso de recuperación de los apoyos.
A partir de este esquema de recuperación, y toda vez que las entidades de ahorro popular contarán
con el universo de productores de apoyo a la palabra recuperantes, se promovería que los apoyos
subsecuentes a los beneficiarios se entregaran a través de las sucursales de las entidades de ahorro
popular en las que se efectuaron las recuperaciones de los apoyos otorgados, proceso que daría
mayor transparencia en la entrega de los recursos. Mientras se consolidaba este esquema, se
mencionaba, se podría operar bajo el esquema tradicional con el apoyo de los municipios.
Asimismo, se establecería la coordinación necesaria con los gobiernos estatales, a efecto de que las
aportaciones locales se integraran con los recursos federales bajo este mismo esquema.
Además, esto último otorgaría seguridad en el depósito de los recursos recuperados; incrementaría
el capital recuperado a través de los rendimientos; permitiría a cada productor recuperante el acceso
a otro tipo de servicios como lo es la apertura de cuentas de ahorro individuales; y fomentaría
mecanismos de capitalización que permitían la autogestión y autofinanciamiento de proyectos o
acciones que decidan los beneficiarios recuperantes. Cuando no exista el instrumento de ahorro y
crédito popular o institución similar, los beneficiarios se organizarían para constituir un esquema de
recuperación y ahorro con base en lo que establecen las disposiciones jurídicas en la materia.
Los recursos de este Programa podrían ser ejecutados por la Delegación Estatal de la SEDESOL, el
Gobierno del Estado, los municipios, organizaciones de la sociedad civil y los propios beneficiarios
36
El Colegio de México
de los proyectos. Para cada una de las obras terminadas por los ejecutores se debería formular la
correspondiente acta de entrega-recepción, evento en que invariablemente debería participar el
ejecutor de la obra y la comunidad beneficiada. Asimismo, debería invitarse a presenciar el acto al
COPLADE, la dependencia normativa, la contraloría Estatal y el Ayuntamiento. La comunidad,
beneficiarios o la instancia de gobierno que recibía la obra, debía hacer explícito su compromiso de
darle mantenimiento, conservarla y vigilar su adecuada operación.
Las instancias ejecutoras deberían formular mensualmente reportes sobre el avance físico-financiero
de las obras y/o acciones bajo su responsabilidad y remitirla a la Delegación Estatal de la
SEDESOL. La Coordinación General del COPLADE con apoyo de las dependencias y entidades
ejecutoras, integraría el Cierre del Ejercicio para revisión y validación por parte de la Delegación
Estatal de la SEDESOL, quien lo remitiría en medios magnéticos a la Dirección General de
Eficiencia de Programas de Desarrollo Social. Esta última instancia una vez validada la información
la remitiría en medios magnéticos a la Dirección General de Medición y Seguimiento de Programas
de Desarrollo Social.
Con el propósito de evaluar la operación y resultados del programa y contribuir al proceso de
rendición de cuantas, se llevaría a cabo la evaluación externa y un proceso permanente de medición,
seguimiento y supervisión de los recursos ejercidos, acciones ejecutadas y metas alcanzadas. La
evaluación externa sería coordinada por la Dirección General de Evaluación de los Programas
Sociales y tendrá que ser realizada por una institución académica y de investigación u organismo
especializado de carácter nacional o internacional con reconocimiento y experiencia en la materia.
El seguimiento físico-financiero de los recursos, el análisis costo-efectividad de las acciones y
monitoreo permanente de las metas alcanzadas se realizará por la Dirección General de Medición y
Seguimiento de Programas de Desarrollo Social en coordinación con el área responsable del
Programa, Delegaciones Estatales de la SEDESOL, los municipios y la Dirección General de
Eficiencia de Programas de Desarrollo Social.
En cuanto a la operación de las modalidades de Primer Paso Productivo, Acompañamiento y
Formación Empresarial, Crédito Social y Proyectos Productivos para Mujeres, según las Reglas de
Operación 2002 se constituía el Comité de Validación, conformado por el Delegado Estatal de la
SEDESOL, un representante del COPLADE, un representante de la sociedad civil y de
dependencias públicas vinculadas con el Programa, el cual tenía la responsabilidad de validar la
37
El Colegio de México
información proporcionada por los municipios o las instancias de ahorro y crédito popular y
elaborar el Padrón de Productores beneficiarios. Para esto, el Comité debía contar con servidores
públicos con conocimientos técnicos actualizados en los procesos de administración, financieros,
operativos y de evaluación y seguimiento a fin de dictaminar la viabilidad de los proyectos.
En el 2003, por lo que respecta a los Lineamientos Específicos de las RO, los cuales se dividen en
cuatro componentes: coordinación interinstitucional, instancias ejecutoras, instancia normativa e
instancias de control y vigilancia, se observan los siguientes cambios. En cuanto a la Coordinación
Institucional se presenta un cambio importante con respecto a las RO 2002 puesto que ahora los
encargados de la promoción, coordinación y vinculación de acciones entre diversos programas de
los tres niveles de gobierno son las delegaciones estatales de la SEDESOL, y se deja fuera de todas
estas actividades al Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADE) como estaba
previsto anteriormente.
En cuanto a los lineamientos específicos, en las RO 2005 se observan ligeras modificaciones con
respecto a las disposiciones establecidas en las RO vigentes en 2004 en sus cuatro componentes:
Coordinación Institucional, Instancias Ejecutoras, Instancia Normativa ye Instancias de Control y
Vigilancia. Por lo que corresponde a la Coordinación Institucional, se agrega que SEDESOL
buscará establecer acciones de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas,
municipales, y locales, aspecto que no se mencionaba en las RO vigentes en 2004 de manera
explícita.
En cuanto a las Instancias Ejecutoras de los recursos del Programa, no hay algún cambio
significativo en las RO 2003 con respecto a las del año anterior, a excepción de que se agregan las
Entidades de Ahorro y Crédito Popular. Por lo que respecta la Instancia Normativa no se presenta
ningún cambio en las Reglas de Operación 2003, por lo que la SEDESOL, a través de la
Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, continúa siendo la instancia facultada para
interpretar las presentes Reglas de Operación. Por lo que corresponde a las Instancias de Control y
Vigilancia, se mantienen en los fundamental los elementos considerados en las RO 2002, y se
agrega solamente el hecho de que ahora las organizaciones de la sociedad civil que hayan suscrito
convenios de concertación para la transparencia y el combate a la corrupción con la SEDESOL,
también pueden constituirse en instancias de contraloría social.
38
El Colegio de México
En cuanto a las Instancias Ejecutoras no se observa una modificación sustancial con respecto a lo
señalado en el año anterior, y solamente se agrega que los recursos que no se destinen a los fines
autorizados y aquellos que al cierre del ejercicio no se hayan devengado, deberán reintegrarse a la
Tesorería de la Federación (TESOFE) en los términos de la normatividad establecida. Por lo que
respecta a la Instancia Normativa no se presenta ninguna modificación en la que se señala que la
SEDESOL, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, es la instancia facultada
para interpretar las presentes Reglas de Operación, en tanto que incorpora en ese mismo apartado lo
dispuesto en el apartado de Instancias de Control y Vigilancia del año anterior.
39
El Colegio de México
1.5. Cambios en las Reglas de Operación recomendados en
evaluaciones anteriores26
En este apartado se señalan las recomendaciones llevadas a cabo en evaluaciones anteriores que han
sido atendidas por el Programa, ya sea mediante cambios a las Reglas de Operación u otro tipo de
medidas internas. Asimismo, se presentan las recomendaciones de evaluaciones anteriores que no
han sido suficientemente atendidas por el Programa.
Modificaciones introducidas en las Reglas de Operación consistentes con recomendaciones
hechas en las evaluaciones externas 2002, 2003 y 2004
En la evaluación externa 2002 se mencionó que se debería de apoyar de preferencia a la población
que se encuentra registrada en el Programa Oportunidades, ya que esa es población identificada y
apoyada como población en condiciones de extrema pobreza, lo cual se ha introducido en los
criterios de elegibilidad de las RO 2005 en las modalidades de Apoyo a la Palabra, Crédito Social y
Crédito Productivo para Mujeres. Esta es una modificación adecuada debido a que una de las
limitaciones del Programa es que no cuenta con elementos para discriminar entre población pobre y
no pobre que se encuentra en municipios de alta y muy alta marginación, ya que el simple lugar de
residencia no es una garantía de que la persona o grupo que solicitan el apoyo se encuentran en
situación de pobreza extrema, y de hecho, ocurre que las personas que no están en situación de
pobreza extrema son las que tienen mejores posibilidades para formular proyectos productivos y
solicitar recursos al Programa. Por lo anterior, el criterio de que se atienda preferentemente a la
población que se encuentra registrada en el Programa Oportunidades que ya está identificada
permite reducir el problema de focalización que tiene el Programa.
En la evaluación externa 2003 se recomendó que por normatividad por lo menos el 75% de los
recursos de inversión vayan a las Microrregiones. Esta recomendación se ha retomado en cierta
forma al señalar en las RO 2005 que las modalidades de Integración Productiva y Agencias de
Desarrollo Local brindarán apoyos preferentemente a iniciativas ubicadas en Microrregiones y
localidades CEC. Esta es una modificación adecuada debido a que la prioridad establecida por la
Estrategia Contigo es apoyar a los productores y población ubicada en los municipios de alta y muy
alta marginación, aunque como es bien sabido, existen productores en pobreza que se encuentran
26
Medida en la cual los cambios registrados en la Reglas de Operación responden a retos señalados o
recomendaciones específicas de evaluaciones anteriores del programa
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El Colegio de México
fuera de las Microrregiones, y no todos los productores que se localizan en las Microrregiones están
en situación de pobreza. Por lo anterior, esta recomendación, aunque positiva, es incompleta, ya que
se deberían de considerar otros elementos a fin de asegurar que los recursos otorgados a los
proyectos apoyados por las modalidades de IP y ADL tengan como beneficiarios a la población en
pobreza extrema. Entre estos elementos podría estar como un criterio de elegibilidad el
requerimiento de que los proyectos presentados incluyan una relación con los nombres de los
pobladores beneficiados que estén identificados en el padrón del Programa Oportunidades.
En la evaluación externa 2003 se señaló que deberían de fortalecer el ámbito del acompañamiento y
la asistencia técnica incrementando el gasto operativo para ampliar el personal que atiende el
Programa, a través de aumentar significativamente los recursos invertidos en la vertiente de AFE y
establecer normativamente la posibilidad de continuidad en el apoyo a proyectos aún incipientes y
frágiles que puedan demostrar su viabilidad y la posibilidad de su tránsito a una fase empresarial.
Asimismo, en esta misma evaluación se señaló que se debería de fortalecer el capital social como
parte de una estrategia integral de promoción del desarrollo mediante la incorporación de
Prestadores de Servicios Técnicos y Profesionales (PSTyP) y de las Universidades, asegurando su
calidad a través de mecanismos que permitan su certificación y la elaboración de un Padrón de
prestadores de servicios que puedan ponerse a disposición de los productores.
Las recomendaciones señaladas en el párrafo anterior, de alguna manera se han retomado en cierta
medida en la modalidad de Impulso Emprendedor, ya que bajo esta nueva modalidad se podrá
brindar capacitación y asistencia técnica en los procesos productivos, organizacionales,
comercialización, licencias y permisos, a personas o grupos que lo soliciten, que pueden ser
proporcionados por instituciones, organizaciones y profesionistas, que los acompañen en sus
proyectos de desarrollo económico en las fases de pre-operación, desarrollo inicial o en operación.
Asimismo, en esta modalidad de Impulso Emprendedor, se señala que ésta operará a través de una
red de instituciones conformada por especialistas provenientes de instituciones, organizaciones o
profesionistas independientes. En papel, la sustitución de la modalidad de AFE por la de IE parece
adecuada, ya que se ésta última contempla un mejor modelo de asesoría y capacitación, y también
cuenta con mecanismos mejor diseñados para asegurar la calidad de los profesionistas que brindarán
la asesoría y acompañamiento a los beneficiarios.
En la evaluación externa 2004, al observar la mecánica de operación de la modalidad Apoyo a la
Palabra, se señaló que los costos de transacción en los que incurren los beneficiarios
41
El Colegio de México
individualmente son sumamente altos lo que vuelve muy ineficiente todo el proceso de acceso al
crédito, ya que los beneficiarios deben incurrir en grandes esfuerzos organizativos para adquirir un
crédito de muy bajo monto, además de que están sujetos a los plazos de publicación de una
convocatoria, por lo que difícilmente coincidirán con las necesidades de crédito de los productores,
por lo que esta forma de disponibilidad del crédito está muy lejos de cualquier criterio de eficiencia
al no existir flexibilidad para resolver problemas de flujo de efectivo en cualquier momento del
ciclo agrícola ya que los recursos se otorgan una vez por ejercicio fiscal. Por lo anterior se
recomendó diseñar un mecanismo de crédito que acercara lo más posible los recursos públicos a las
necesidades de crédito de los segmentos de productores rurales de bajos ingresos pero que privilegie
un trato individualizado y oportuno en las mismas comunidades sin que esto represente altos costos
operativos. Asimismo, se señaló que el aumento en la producción y la diversificación productiva,
uno de los objetivos de la modalidad de Apoyo a la Palabra, requiere de asesoría técnica, legal y
fiscal a los productores que les permitiera operar dentro de los circuitos formales de
comercialización que sin embargo no se ofrecía como parte de esta modalidad.
Las recomendaciones señaladas en el párrafo anterior, han sido retomadas en cierto sentido en las
RO 2005. Aunque en 2005 la modalidad de Apoyo a la Palabra sigue existiendo casi sin ninguna
modificación, la nueva modalidad de Fondo de Financiamiento Social está diseñada para que el
apoyo se solicite de manera individual en cualquier momento a fin de desarrollar alguna actividad
productiva, además de que cuenta también con capacitación, asesoría y acompañamiento
empresarial, por lo que la inclusión de esta nueva modalidad es acertada y va en la dirección
adecuada al crear una modalidad donde se den créditos individuales y éstos vengan acompañados de
una previa capacitación del beneficiado para emprender algún proyecto.
En la evaluación externa 2004 se señaló que los apoyos en la modalidad de Agencias de Desarrollo
Local no tenían definido un monto máximo ni se estipulaban metas claras para obtener apoyos
adicionales, lo cual debía corregirse. Estas recomendaciones se han incorporado a dicha modalidad
en las RO 2005. El monto máximo de 1,500,000 pesos es adecuado debido a la naturaleza y ámbitos
de responsabilidad de una Agencia, la cual se encarga de realizar estudios técnicos y gestionar los
apoyos necesarios para conducir diversos proyectos.
En la evaluación externa 2004 se recomendó que en los criterios de selección de los proyectos
discriminar a favor de productores que comprueben la existencia de contratos en sus operaciones, y
en el caso de productores potencialmente exitosos que carezcan de contratos se debería de
42
El Colegio de México
condicionar a estos el apoyo a recibir acompañamiento y capacitación por parte de otra de las
modalidades del Programa para que en un tiempo breve después de otorgado el apoyo lleven a cabo
operaciones con contrato. Este aspecto fue considerado en el Anexo 1 de las Reglas de Operación
2005, en el cual se presenta la Guía para la Elaboración de los Proyectos de Integración Productiva.
En la evaluación externa 2004 se recomendó que en los requisitos de selección de los proyectos en
la modalidad de ADL se incluyera la presentación de un diagnóstico sobre las capacidades
productivas de la región y su problemática. Esta recomendación fue incorporada en el Anexo 3 de
las Reglas de Operación 2005, en el cual se requiere la presentación de un diagnóstico como parte
de la Guía para Elaboración de los Proyectos de Agencia de Desarrollo Local, lo cual constituye un
avance importante para mejorar los criterios de selección de los proyectos apoyados.
Otras recomendaciones atendidas por el Programa hechas en las evaluaciones externas 2002,
2003 y 2004
En la evaluación externa 2004 se señala que la modalidad de ADL presenta la limitación de otorgar
apoyos solamente a las organizaciones de la sociedad civil que ya están operando proyectos
productivos en las localidades objetivo del Programa. A este respecto, la Dirección General de
Opciones Productivas de la SEDESOL señala que “en la actualidad ya se apoya a Organizaciones
de la Sociedad Civil que demuestren experiencia para trabajar en otras Microrregiones y con la
modificación de los tiempos que deberán comprobar de trabajo en la región (un año anterior a la
publicación de la convocatoria) se facilita su participación en otras regiones diferentes a las que han
venido atendiendo.” Este señalamiento se valora como positivo a fin de que organizaciones con
experiencia calificada en desarrollo regional puedan atender nuevas localidades o regiones, lo cual
inclusive se debería de considerar como una futura estrategia del Programa, ya que existen muchas
localidades con potencial de desarrollo endógeno, pero que no cuentan con una organización
asentada en su territorio que esté llevando a cabo funciones de agencia.
En la evaluación externa 2004 se señala que por lo que respecta a la selección de beneficiarios de
AP, se observa que gran proporción de los Comités Comunitarios no tienen conocimiento pleno de
los criterios de selección, ya que en general sólo se toma como criterio más relevante el ser mayor
de edad y estar en condiciones de pobreza. A este respecto, la Dirección General de Opciones
Productivas de la SEDESOL señala que “Los Comités Comunitarios han desarrollado su labor
durante muchos años y no obstante que en el corto plazo la modalidad de Apoyo a la Palabra se verá
43
El Colegio de México
sustituida por la del Fondo de Financiamiento Social. Actualmente, se distribuye a las Delegaciones
Federales material de promoción del Programa, que servirá de insumo para realizar esta tarea. Es
importante señalar que se va a llevar a cabo un primer ejercicio en el estado de Chihuahua, donde la
población que cumple con sus periodos de elegibilidad será atendida a través del Fondo de
Financiamiento Social.” Estas medidas son adecuadas y van en la dirección correcta para llevar al
Programa hacia un diseño que realmente conduzca a la generación de opciones productivas que
incrementen los ingresos de la población en pobreza y no se limite simplemente a ser un programa
asistencialista de transferencia de recursos sin un impacto real en la zonas atendidas.
En la evaluación externa 2004 se recomendó mejorar los mecanismos de selección de los proyectos
beneficiados para no estar otorgando apoyos a organizaciones con calificaciones suficientes para
acceder al mercado formal de crédito y destinar los recursos a quienes no tiene esta posibilidad pero
que tienen proyectos viables. A este respecto, la Dirección General de Opciones Productivas de la
SEDESOL señala que “Los requisitos de elegibilidad no establecen que las organizaciones de
productores demuestren que no cuentan con acceso al crédito, sin embargo se han venido apoyando
proyectos que por sus características no son sujetos de apoyo crediticio o su implementación con
recursos propios o de crédito descapitalizaría a las Organizaciones de solicitante, sin embargo es
preciso retomar la recomendación estableciendo la condicionante en las Reglas de Operación.” Se
debería de hacer un mayor esfuerzo para avanzar en el cumplimiento de la recomendación arriba
señalada.
Recomendaciones hechas por las evaluaciones externas 2002, 2003 y 2004 no atendidas
suficientemente por el Programa
En la evaluación externa 2003 se recomendó articular el Programa con las estrategias de integración
interinstitucional que plantea la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y modificar la normatividad
para que sean los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable, en sus diferentes niveles, las instancias
de planeación, toma de decisiones, participación social y coordinación interinstitucional del
Programa. El equipo de evaluación externa 2005 rechaza esta recomendación hecha por el equipo
de evaluación 2003 debido a que una de las principales virtudes de las agencias de desarrollo, como
se señaló en el marco teórico conceptual, es su flexibilidad para responder a los retos del desarrollo
mediante la articulación espontánea de una gran gama de actores sociales, los cuales pueden ser
investigadores y profesores universitarios, consultores, productores o emprendedores comunitarios
44
El Colegio de México
de diversa índole, lo cual se contrapone a las estructuras menos flexibles y jerarquizados como son
los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable.
En la evaluación externa 2003 se recomendó definir para los objetivos del Programa metas de
impacto que permitan su evaluación con indicadores cuantitativos sobre aspectos puntuales como:
aumento de producción, productividad, empleo, ingreso, competitividad y capitalización. Esta
recomendación se valora como adecuada por el equipo de la evaluación externa 2005 y se insiste en
la necesidad de que las modalidades estén acompañadas de los indicadores de impacto con los
cuales se evaluará su desempeño.
En la evaluación externa 2003 se recomendó explicitar en las reglas de operación el carácter
articulador y de planeación regional de las Agencias de Desarrollo Local y diseñar mecanismos
normativos que estimulen o condicionen la aplicación de los diversos componentes a su articulación
en un esquema de planeación local, regional o sectorial, organizado desde dichas Agencias. Esta
recomendación se valora como adecuada por el equipo de la evaluación externa 2005 y se insiste en
que las reglas de operación deben de señalar puntualmente que las ADL tienen como cometido el
desarrollo integral de la localidad.
En la evaluación externa 2003 se recomendó incorporar criterios ambientales al diseño del
Programa que aseguren que los proyectos apoyados contribuyan a disminuir los procesos de
deterioro ambiental. Incorporar la necesidad de contar con Programas de manejo de tierras,
especialmente en los proyectos agropecuarios en zonas preferentemente forestales. Esta
recomendación se mantiene por el equipo de la evaluación externa 2005 y se valora como adecuada.
En la evaluación externa 2004 se señaló que la mecánica de operación de las vertientes de
Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local presenta una debilidad importante al señalar
que el Comité Único de Validación estará integrado solamente por servidores públicos de la
Subsecretaría de SEDESOL responsable del Programa y que opcionalmente podrá invitar a
personas con experiencia y trayectoria en este ámbito pero que no tendrán derecho a voto. Las
acciones que actualmente realiza la Dirección General de Opciones Productivas para superar esta
debilidad no son, desde el punto de vista de la evaluación externa 2005 significativas, por lo cual se
hacen recomendaciones específicas para desincorporara al Comité Único de Validación Central del
proceso de selección de los proyectos apoyados en la modalidad de ADL.
45
El Colegio de México
1.6. Matriz de Marco Lógico propuesta para el Programa Opciones
Productivas27.
En correspondencia con lo establecido por el Enfoque del Marco Lógico (EML), mediante los
participantes en el Programa, se analizan las relaciones lógicas en términos de fin, propósito,
componentes y actividades, lo cual proporciona una visión integral del Programa.
El EML describe la relación causa-efecto a través de cuatro eslabones que se convierten en los
objetivos de la intervención: Fin (impacto), Propósito (resultados), componentes (productos) y
actividades (insumos). Para cada uno de estos elementos, el EML define las metas, y permite
analizarlas, y en su caso, medirlas a través de indicadores y las fuentes de información disponibles
para evaluar su cumplimento, así como las condiciones externas a la intervención que deben
cumplirse para el logro de las metas a nivel de actividades (insumos), componentes (productos),
propósito (resultados) y fin (impacto), lo cual proporciona una visión integral del programa. Todo
esto se plasma en la Matriz de Marco Lógico (MML) correspondiente.
Es de señalar que la MML se plasma antes de la realización de la intervención y que, en el caso que
nos atañe debió realizarse antes de la operación del programa. Debido a que el Programa Opciones
Productivas (POP) ya se encuentra operando, el alcance de la política de intervención deberá estar
acotado a las modalidades y objetivos propuestos por el mismo, dejando de lado el análisis de si
esté es la solución óptima para los problemas que pretende modificar.
Fin (Impacto)
Aumentar el bienestar de la población en situación de pobreza en zonas rurales y en localidades
semi-urbanas. El impacto del Programa se puede medir mediante a) la variación del ingreso
(familiar) de las localidades donde se otorgaron los apoyos, b) porcentaje de la población ocupada
en actividades primarias, secundarias y terciarias, c) crecimiento real de la inversión en las
localidades beneficiarias del Programa, d) el porcentaje de mejoras en las viviendas, y e) frecuencia
de resfriados y problemas gastrointestinales. Ver Matriz de Marco Lógico.
27
Forma en que la evolución en el diseño del Programa ha incidido en sus relaciones lógicas en términos de
insumos, productos, resultados e impactos.
46
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS
MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Estructura de seguimiento
Etapa
Fin
(Impacto)
Descripción
Indicadores
Medios de verificación
• Variación del ingreso (familiar) de las
localidades donde se otorgaron los apoyos,
• Porcentaje de la población ocupada en
actividades primarias, secundarias y
Aumentar el bienestar de la población en
terciarias,
situación de pobreza en zonas rurales y
• Crecimiento real de la inversión en las
localidades semi-urbanas
localidades beneficiarias del Programa,
• Porcentaje de mejoras en las viviendas, y
• Frecuencia de resfriados y problemas
gastrointestinales.
Comentarios y observaciones
• Censos y conteos de población y vivienda, así como los
OPCIONES PRODUCTIVAS representa
censos económicos del INEGI.
un conjunto de acciones congruentes con
• Base de datos de encuesta representativa aplicada en la estrategia CONTIGO. El Programa da
respuesta directa a las necesidades de
hogares beneficiarios del POP.
acceso de la población en situación de
pobreza a apoyos que le permitan
• Archivos del POP.
incrementar su ingreso con el desarrollo
• Estimación de Modelos cuasi-experimental de tipo panel de de actividades productivas, y así
contribuir directamente al bienestar y
las localidades beneficiarias.
mejoramiento de la calidad de vida de sus
• Estimación de Modelo cuasi-experimental con base en datos familias y comunidades. (RO 2005)
de encuesta.
• Estudios de caso comparativos.
Incremento en los ingresos de
beneficiarios del POP por modalidad.
los
Incremento del Patrimonio familiar de los
beneficiarios por modalidad.
Propósito
(Resultados)
Generar opciones para los productores y
productoras en situación de pobreza a fin
de incrementar sus ingresos mediante el
financiamiento de proyectos productivos
viables y sostenibles.
Diferencia entre el grado de Pobreza antes
del Programa y después del termino de pago
de las recuperaciones propuestas en su plan
de negocios. (hasta 3 años después del
termino)
Diferencia entre los proyectos apoyados por
las modalidades de FFS, ADL, IE y los no
apoyados en cuanto a los anteriores
indicadores.
47
• Base de datos del POP correspondiente a las recuperaciones
Corresponde al objetivo general de
por modalidad del POP.
Impulsar procesos de desarrollo a partir
de una estrategia que genere opciones
• Base de datos de las ISACP ó similares.
productivas para la población en pobreza,
• Base de datos de encuesta representativa aplicada en contribuya a la consolidación de
organizaciones
de
productoras
y
hogares beneficiarios del POP.
productores, propicie la formación de
Agencias de Desarrollo Local, impulse la
• Archivos del POP.
formación
de
emprendedores
y
• Estimación de Modelos cuasi-experimental de tipo panel de contribuya a la formación de un sistema
de financiamiento social y promueva una
las localidades beneficiarias.
cultura socialmente corresponsable en la
• Estimación de Modelo cuasi-experimental con base en datos superación de la pobreza y el acceso al
desarrollo a partir del ámbito local y con
de encuesta.
proyección micro-regional y regional.
(RO 2005)
• Estudios de caso comparativos.
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS
MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Estructura de seguimiento
Etapa
Descripción
Indicadores
Medios de verificación
1.1 Iniciativas que han cumplido con las
recuperaciones propuestas en su plan de
negocios por modalidad (AP, CS, CPM,. IP).
1.
Fomentar la cultura de ahorro y
crédito de las beneficiarias y los 1.2 Beneficiarios apoyados por el FFS que
han cumplido con sus obligaciones
beneficiarios.
crediticias.
2.1 Proyectos productivos financiados por la • Base de datos del POP correspondiente a las recuperaciones
modalidad de AP, CS, CPM, IP y FFS que
por modalidad del POP.
continúan operando 3 años después del
término de pago de las recuperaciones • Base de datos de las ISACP ó similares.
propuesto en su plan de negocios.
2.
Componentes
(Productos)
3.
Impulsar
proyectos
productivos
sostenibles, acordes a las vocaciones
productivas de los individuos, grupos
sociales
u
organizaciones
productivas.
• Base de datos de encuesta representativa aplicada en
2.2 Proyectos productivos apoyados por la
hogares beneficiarios del POP.
modalidad de AP, CS, CPM e IP que han
incrementado sus operaciones 3 años después
• Archivos del POP.
del término de pago de las recuperaciones
propuestas en su plan de negocios.
• Estimación de Modelos cuasi-experimental de tipo panel de
(Producción, Ganancias)
las localidades beneficiarias.
3.1 Proyectos productivos apoyados por la • Estimación de Modelo cuasi-experimental con base en datos
de encuesta.
modalidad de IE, FFS y ADL que continúan
Realizar actividades tendientes a operando 3 años después del término de pago
garantizar el éxito de los Proyectos de las recuperaciones propuesto en su plan de • Estudios de caso comparativos.
Productivos
apoyados
por
el negocios.
Programa directa ó indirectamente.
3.2 Proyectos productivos apoyados por la
modalidad de IE, FFS y ADL que han
incrementado sus operaciones 3 años después
del término de pago de las recuperaciones
propuestas en su plan de negocios.
(Producción, Ganancias).
48
Comentarios y observaciones
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS
MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Estructura de seguimiento
Etapa
Descripción
1.1
Indicadores
Medios de verificación
Buscar que los beneficiarios 1.1 Beneficiarios del POP que continúan
continúen ahorrando posteriormente ahorrando después del pago total de sus
recuperaciones. (para AP será después de los
del pago de sus recuperaciones.
3 años que puede recibir el apoyo)
1.2.1 Beneficiarios del POP por modalidad
que ha solicitado un préstamo a las ISACP.
(AP, CS, CPM, IP y FFS)
1.2
1.2.2 Beneficiarios del POP por modalidad
Lograr que los beneficiarios que ha solicitado un préstamo a las ISACP y • Base de datos del POP correspondiente a las recuperaciones
aprendan a utilizar el sistema lo han obtenido. (AP, CS, CPM, IP y FFS)
por modalidad del POP.
financiero rural.
1.2.3 Beneficiarios del POP por modalidad • Base de datos de las ISACP ó similares.
que han obtenido un préstamo mayor por
parte de las ISACP que el apoyo recibido por
• Base de datos de encuesta representativa aplicada en
el POP.
hogares beneficiarios del POP.
1.2.4 Beneficiarios del POP por modalidad
• Archivos del POP.
que ha ocupado sus ahorros como colateral
para obtener un préstamo mayor por parte de
• Estimación de Modelos cuasi-experimental de tipo panel de
las ISACP.
las localidades beneficiarias.
Actividades
(Insumos)
2.1
2.1.1 Proyectos y beneficiarios del POP por
modalidad que se encuentran al corriente en • Estimación de Modelo cuasi-experimental con base en datos
de encuesta.
sus recuperaciones ó créditos. (AP, CS,
Lograr que los proyectos apoyados CPM, IP y FFS)
• Estudios de caso comparativos.
se encuentran al corriente en sus
2.1.2 Proyectos y beneficiarios apoyados por
recuperaciones ó crédito.
las modalidades de AP, CS, CPM e IP.
2.2.1 Proyectos que han cumplido con las
recuperaciones propuestas en su plan de
negocios por modalidad (AP, CS, CPM, IP)
2.2.2 Beneficiarios apoyados por el FFS que
han cumplido con sus obligaciones
crediticias.
49
Comentarios y observaciones
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS
MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Estructura de seguimiento
Etapa
Descripción
2.2
Apoyar
proyectos
sostenibles.
Indicadores
Medios de verificación
2.2.3
Proyectos
apoyados
por
las
productivos modalidades de AP, CS, CPM e IP que han
mejorado ó incrementado su producción y/o
sus ganancias posteriormente de recuperar el
apoyo.
2.2.4 Proyectos apoyados por la modalidad
de FFS que han mejorado ó incrementado su
producción y/o sus ganancias posteriormente
de pagar el crédito recibido por las ISACP.
2.2.5 Porcentaje de capital productivo
subsidiado por el POP del total del capital
productivo del proyecto. (CS, CPM, IP, FFS)
3.1.1 Proyectos productivos identificados (ya
existentes) por la ADL en su área de
influencia.
3.1.2 Proyectos productivos apoyados (ya
existentes) por la ADL con asesoría y
seguimiento en su área de influencia.
3.1.3 Proyectos apoyados (ya existentes) por
la ADL con asesoría y seguimiento en su
área de influencia acordes a su modelo de
desarrollo.
3.1.4 Proyectos nuevos impulsados por la
ADL con asesoría y seguimiento en su área
de influencia, acordes a su modelo de
desarrollo.
3.1. Las ADL deberán Identificar
oportunidades productivas acordes al
modelo de desarrollo económico de
su área de influencia.
3.1.5 Porcentaje de proyectos reorientados
por la ADL hacia su modelo de desarrollo en
su área de influencia (del total de proyectos
ya existentes atendidos).
3.1.6 Proyectos apoyados por la ADL que
han mejorado ó incrementado su producción
y/o sus ganancias.
50
Comentarios y observaciones
EVALUACIÓN DEL PROGRAMA OPCIONES PRODUCTIVAS
MATRIZ DE MARCO LÓGICO
Estructura de seguimiento
Etapa
Descripción
Indicadores
Medios de verificación
3.1.7 Proyectos reorientados por la ADL que
han mejorado ó incrementado su producción
y/o sus ganancias.
3.1.8 Proyectos nuevos apoyados por la ADL
que han mejorado ó incrementado su
producción y/o sus ganancias.
3.2.1
Proyectos
productivos
apoyados por los mentores (IE).
nuevos
3.2.2 Proyectos productivos ya existentes
apoyados por los mentores (IE).
3.2. Lograr que los mentores de la
modalidad IE apoyen iniciativas 3.2.3 Proyectos ya existentes apoyados por
productivas
susceptibles
de los mentores (IE) que han mejorado ó
incrementado su producción y/o sus
financiamiento por parte del POP.
ganancias.
3.2.4 Iniciativas (nuevas) apoyadas por los
mentores que han cumplido en tiempo y
forma con las recuperaciones propuestas en
su plan de negocios.
3.2.5 Iniciativas (ya existentes) apoyadas por
los mentores que han cumplido en tiempo y
forma con las recuperaciones propuestas en
su plan de negocios.
3.2.6 Iniciativas (nuevas) apoyadas por los
mentores que han continuado operando 3
años después de terminado de recuperar el
apoyo del POP ó haber hecho el pago del
crédito recibido.
3.2.7 Iniciativas (ya existentes) apoyadas por
los mentores que han continuado operando 3
años después de terminado de recuperar el
apoyo del POP ó haber hecho el pago del
crédito recibido.
51
Comentarios y observaciones
El Colegio de México
Propósito (Resultados)
El resultado esperado del Programa, como se señala en la Matriz de Marco lógico, es que se
generen opciones productivas para la población en pobreza mediante el financiamiento de
proyectos productivos viables y sostenibles. Para medir este resultado, se pueden considerar los
siguientes indicadores: a) Incremento en los ingresos de los beneficiarios del Programa por
modalidad, b) Incremento del Patrimonio familiar de los beneficiarios por modalidad, c)
Porcentaje de la diferencia entre el grado de pobreza antes del Programa y 3 años después.
Componentes (Productos) y actividades (insumos)
El componente número 1 de la Matriz de Marco Lógico, consiste en fomentar la cultura de
ahorro y crédito de las beneficiarias y los beneficiarios, se puede medir mediante dos
indicadores; uno de ellos, número 1.1 se define como el porcentaje de iniciativas que han
cumplido con las recuperaciones propuestas en su plan de negocios en las modalidades de
Apoyo a la Palabra (AP), crédito social (CS), crédito productivo para mujeres (CPM) e
integración productiva (IP). El otro indicador, el número 1.2 se define como el porcentaje de
beneficiarios apoyados por el Fondo de Financiamiento Social (FFS) que han cumplido con sus
obligaciones crediticias. Para alcanzar este componente, se busca que los beneficiarios
continúen ahorrando posteriormente del pago de sus recuperaciones (actividad 1.1) y que los
beneficiarios aprendan a utilizar el sistema financiero rural (1.2).
El componente número 2, consistente en impulsar proyectos productivos sostenibles, acordes a
las vocaciones productivas de los individuos, grupos sociales u organizaciones productivas, se
pueden medir mediante dos indicadores; uno consistente en el porcentaje de proyectos
productivos financiados por la modalidad de AP, CS, CPM e IP que continúan operando 3 años
después del término de pago de las recuperaciones propuesto en su plan de negocios (indicador
2.1). El segundo indicador (el número 2.2), consiste en el porcentaje de proyectos productivos
apoyados por la modalidad de AP, CS, CPM e IP que han incrementado sus operaciones
(producción y ganancias) 3 años después del término de pago de las recuperaciones propuestas
en su plan de negocios. Para alcanzar este producto, se plantean dos actividades (insumos); uno
consistente en lograr que los proyectos apoyados se encuentren al corriente en sus
recuperaciones ó crédito (actividad 2.1) y apoyar proyectos productivos sostenibles (actividad
2.2).
52
El Colegio de México
Por lo que respecta al componente número 3, el cual consiste en realizar actividades tendientes a
garantizar el éxito de los proyectos productivos apoyados por el Programa directa ó
indirectamente, se puede medir con el porcentaje de proyectos productivos apoyados por la
modalidad de IE, FFS y ADL que continúan operando 3 años después del término de pago de
las recuperaciones propuesto en su plan de negocios (indicador 3.1), y mediante el porcentaje de
proyectos productivos apoyados por la modalidad de IE, FFS y ADL que han incrementado sus
operaciones (producción o ganancias) 3 años después del término de pago de las recuperaciones
propuestas en su plan de negocios (indicador 3.2). A fin de alcanzar este producto, las ADL
deberán identificar oportunidades productivas acordes al modelo de desarrollo económico de su
área de influencia (actividad 3.1) y lograr que los mentores de la modalidad IE apoyen
iniciativas productivas susceptibles de financiamiento por parte del Programa (actividad 3.2).
53
El Colegio de México
1.7. Medida en la que la evolución en el diseño del Programa ha
incidido en los factores que contribuyen al problema
De acuerdo al esquema teórico desarrollado en la sección 1.2, el problema que se enfrenta es el
bajo ingreso de la población rural en condiciones de pobreza, y se explica en lo fundamental por:
Bajo acervo de capital productivo,
Ausencia de un adecuado sistema de ahorro y crédito,
Escaso capital humano,
Inadecuado marco institucional,
Bajo capital social al exterior de la comunidad,
Bajo espíritu emprendedor,
Aislamiento geográfico y escasa infraestructura, y
Escasas redes de producción y comercialización.
A continuación se describe la forma en que la evolución en el diseño del Programa ha incidido
en los factores que contribuyen al problema.
Bajo acervo de capital productivo
El Programa de Opciones Productivas desde su inicio en 2002, presentaba diversas modalidades
dirigidas a superar el problema de bajo acervo de capital productivo, como era el caso de Primer
Paso Productivo, Proyectos Productivos para Mujeres y Crédito Social.
La modalidad de Primer Paso Productivo estaba dirigida a personas, familias o grupos que no
tenían acceso al crédito formal pero estaban interesados en iniciar un proyecto productivo, para
lo cual, en caso de ser apoyados, recibían hasta 10 mil pesos por integrante y hasta 80 mil pesos
por proyecto para la compra de insumos, herramientas o equipo, para lo cual solamente
aportaría el 10% del apoyo en dinero o especie. Esta modalidad no apareció en las RO 2003.
Por su parte, con la finalidad de adquirir insumos, herramientas o equipo, la modalidad de
Proyectos Productivos para Mujeres, la cual en 2003 cambia su nombre a Crédito Productivo
para Mujeres, está orientada a apoyar proyectos productivos de mujeres que fueran
técnicamente sostenibles y redituables, para lo cual se amplió el monto de recursos máximo por
apoyo, pasando de 45 a 150 mil pesos por proyecto.
54
El Colegio de México
Por su parte, la modalidad de Crédito Social creada en 2002 se mantiene vigente. Esta
modalidad también permite la adquisición de capital de trabajo y/o capital físico, para lo cual se
otorga un apoyo de hasta 150 mil pesos desde 2003, siendo en 2002 de solamente de 100 mil
pesos como máximo.
En el año 2003, apareció la modalidad de Ahorrando Contigo dirigido a la población residente
en zonas urbanas de alta concentración de pobreza, la cual también estaba diseñada para
adquisición de activos productivos que estuvieran referidos en un catálogo de productos
autorizados por la SEDESOL a través de un proveedor participante. Sin embargo, esta
modalidad consideraba un esquema de ahorro corresponsable consistente en realizar depósitos
mensuales mínimos de 50 pesos durante 3 meses sin hacer retiros y el apoyo federal sería
equivalente al ahorro del beneficiario durante ese periodo hasta un máximo de 1,500 pesos. Sin
embargo, esta modalidad desapareció en las RO 2005.
En el año 2003, también aparece la modalidad de Integración Productiva, la cual establece
claramente la posibilidad de utilizar los recursos otorgados para la adquisición de capital de
trabajo y/o maquinaria, equipo y herramientas para la modernización o ampliación de la planta
productiva. Para lo anterior se da un apoyo de hasta 5 millones de pesos por proyecto, y deberán
aportar como mínimo el 10% del costo total del proyecto en dinero o especie, disposición que se
mantiene vigente.
Finalmente, en las RO 2005 aparece la modalidad de FFS, la cual otorga recursos de manera
individual de hasta 3,000 pesos para la adquisición de capital de trabajo o herramientas para
emprender proyectos productivos, siempre y cuando una entidad de ahorro y crédito popular
acepte financiar el proyecto productivo.
Aunado a lo anterior, para el caso de las modalidades vigentes, en el apartado 1.6 se señaló que
el componente número 2 de la Matriz de Marco Lógico, consistente en impulsar proyectos
productivos sostenibles, acordes a las vocaciones productivas de los individuos, grupos sociales
u organizaciones productivas, se lleva a cabo por las modalidades de Apoyo a la Palabra,
Crédito Social, Crédito Productivo para Mujeres, Integración Productiva y Fondo de
Financiamiento Social, lo cual refleja que los apoyos dirigidos a la adquisición de capital
productivo y de trabajo es uno de los elementos fundamentales para impulsar proyectos
productivos sostenibles.
55
El Colegio de México
De los resultados aquí presentados, se puede señalar que el diseño del Programa, a través de las
modalidades de AP, CS, CPM, IP y FFS contribuye a la compra de herramientas, equipo y
maquinaria para iniciar algún proyecto productivo, ampliar su operación o modernizar su
maquinaria y equipo, ya que en las Reglas de Operación vigentes se dispone que los
beneficiarios puedan emplear dichos recursos para ampliar sus patrimonio productivo.
Con base en lo anterior, se puede señalar que las modalidades de AP, CS, CPM e IP y FFS están
diseñadas para contribuir significativamente a superar la FALTA DE HERRAMIENTAS,
EQUIPO Y MAQUINARIA, al apoyar a productores pobres en zonas rurales y localidades
semi-urbanas para ampliar su patrimonio productivo. Por su parte la modalidad de IP, CS, CPM
y FFS contribuyen a resolver el problema del ESCASO CAPITAL DE TRABAJO. Como
conclusión, se puede señalar que el Programa, a través de la mayoría de sus modalidades
contribuye significativamente a resolver el problema de BAJO ACERVO DE CAPITAL
PRODUCTIVO.
Ausencia de un adecuado sistema de ahorro y crédito,
Desde el inicio del Programa en 2002, en sus objetivos específicos se plasmaba en uno de sus
objetivos específicos la intención de fomentar la cultura de ahorro y crédito de los beneficiarios
y procurando su integración al Sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular. Posteriormente,
en las RO 2003, esta idea se reforzó, al establecer como objetivos específicos “Impulsar, de
forma complementaria y coordinada con otras dependencias públicas y organizaciones privadas
dedicadas al desarrollo social y/o al financiamiento rural, acciones constructivas para el
desarrollo de servicios financieros en áreas rurales pobres”, y “Fomentar la cultura de ahorro y
crédito de las beneficiarias y los beneficiarios, procurando su integración al Sistema de Ahorro
y Crédito Popular, o a instrumentos autogestivos de financiamiento local según se señala en el
capítulo respectivo a Recuperaciones”, los cuales se mantienen en las RO 2005.
Con la intención de alcanzar estos objetivos, desde el 2002, las modalidades de Apoyo a la
Palabra, Primer Paso Productivo, Crédito Social y Proyectos Productivos para Mujeres, se
establecía en los criterios de elegibilidad manifestar su conformidad, mediante carta
compromiso, para recuperar los apoyos otorgados y depositarlos en una cuenta personal en el
Sistema Nacional de Ahorro y Crédito Popular o instituciones acreditadas para tal efecto que
sugiera la SEDESOL. Sin embargo, en dichas Reglas de Operación no se mencionaban las
acciones concretas por las cuales se induciría o estimularía a los beneficiarios para que
realizaran dichas recuperaciones, por lo que la carta compromiso solamente es indicativa, más
carece de validez legal para obligar al beneficiario a realizar las recuperaciones, dado que los
56
El Colegio de México
recursos públicos que entrega el Programa están etiquetados como transferencias del Gobierno
Federal, y no constituyen activos de las instituciones de ahorro y crédito, sino de los
beneficiarios.
En el año 2003, se sustituye la modalidad de Proyectos Productivos para Mujeres por la
modalidad de Crédito Productivo para Mujeres, la cual hace las mismas consideraciones en
cuanto a las recuperaciones, pues igualmente establece entre los criterios de elegibilidad
manifestar su interés para incorporarse en una entidad de ahorro y crédito popular o en algún
instrumento autogestivo de financiamiento local conforme a las disposiciones de esas Reglas.
Por su parte, las modalidades de AP y CS hacen el mismo señalamiento. En el caso de la nueva
modalidad de Integración Productiva, en el 2003, se hace el señalamiento de manifestar su
interés para incorporarse en una entidad de ahorro y crédito popular o en algún instrumento
autogestivo de financiamiento local conforme a las disposiciones de estas Reglas.
Al igual que en las RO 2002, en las RO 2003 modificadas, tampoco se establece la manera en
que se induciría o estimularía a los beneficiarios a realizar dichas recuperaciones, lo cual
constituye una debilidad en el diseño del Programa para dar cumplimiento a los objetivos antes
señalados de fomentar el sistema de ahorro y crédito y desarrollar servicios financieros en áreas
rurales pobres.
No obstante lo anterior, un esfuerzo importante por impulsar el ahorro, fue la creación en 2003
de la modalidad de Ahorrando Contigo con cobertura solamente en zonas de alta
concentración de pobreza urbana, la cual consistía en que el beneficiario abriera una cuenta de
ahorro en alguna sucursal del Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI),
en la cual iría haciendo depósitos continuos durante un periodo determinado, considerado de
corresponsabilidad, y posteriormente podría recibir una apoyo federal igual a la cantidad
ahorrada por un máximo de 1,500 pesos para la adquisición de activos productivos.
Si bien el diseño de la modalidad de Ahorrando Contigo inducía al ahorro del beneficiario, o
más bien, lo obligaba a ahorrar a fin de poder recibir el apoyo, su desaparición en 2005 por falta
de demanda, se pudo deber al bajo monto del apoyo federal, el cual pudo haber eliminado el
incentivo por parte de los potenciales beneficiarios para incorporarse a este esquema dado los
trámites que tenían que cubrir para su incorporación. Este caso puede ser claro ejemplo de que
para romper el bloqueo cultural del ahorro se requiere generar mayores incentivos para inducir a
los beneficiarios a hacerlo.
57
El Colegio de México
De la Matriz de Marco Lógico, presentada en el apartado 1.6, construida con base a las Reglas
de Operación 2005, se observa que uno de los componentes (el número 1) consiste en fomentar
la cultura de ahorro y crédito de los beneficiarios, para lo cual se busca que los beneficiarios
continúen ahorrando posteriormente del pago de sus recuperaciones (actividad 1.1) y que los
beneficiarios aprendan a utilizar el sistema financiero rural (actividad 1.2). Estas actividades se
pueden realizar a partir del plan de recuperaciones establecidas en las modalidades de AP, CS,
CPM e IP, y mediante las recuperaciones de los recursos federales y la devolución del crédito
otorgado por la institución que aporta el colateral que contempla el FFS.
Sin embargo, como se analizó en el apartado 1.4 de este documento, y al igual que lo señalado
en el diseño de las RO 2002 y 2003, el diseño de la modalidad de AP, no genera ningún
incentivo para que los beneficiarios del Programa por esta modalidad recuperen los apoyos en
Instituciones del Sector de Ahorro y Crédito Popular (ISACP), en tanto que el diseño de las
modalidades de CS, CPM e IP tampoco permite que exista una obligatoriedad por parte de los
beneficiarios para depositar la recuperación de los apoyos en las ISACP o instrumento
reconocido por la Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP).
Por lo anterior, el actual diseño del Programa en realidad no contribuye significativamente con
el objetivo específico de “Impulsar, de forma complementaria y coordinada con otras
dependencias públicas y organizaciones privadas dedicadas al desarrollo social y/o al
financiamiento rural, acciones constructivas para el desarrollo de servicios financieros en áreas
rurales pobres” debido a que no hay obligatoriedad para devolver los apoyos a fin de
incrementar gradualmente los fondos de las entidades prestadoras de servicios financieros en
estas áreas. Si acaso, el diseño actual del Programa cumple en algo con el objetivo de “Fomentar
la cultura de ahorro y crédito de las beneficiarias y los beneficiarios, procurando su integración
al Sistema de Ahorro y Crédito Popular, o a instrumentos autogestivos de financiamiento local.”
A fin de superar la deficiencia de las modalidades de AP, CS, CPM e IP en cuanto a fomentar el
ahorro y crédito, el diseño de la modalidad de Fondo de Financiamiento Social (FFS), aparecida
en el 2005, obliga a los beneficiarios a pagar el crédito que forma parte del colateral para un
proyecto productivo, en el cual se establece el compromiso de devolución del créditos otorgado
por la entidad de ahorro y crédito popular (EACP) que apoye el proyecto del beneficiario
posteriormente a su capacitación. La debilidad de esta modalidad reside en la disposición de las
entidades de ahorro y crédito para otorgar créditos a la población objetivo del Programa.
Con base a lo anteriormente, se puede señalar que el diseño de las modalidades de CS, CPM e
IP solamente fomenta de manera muy débil la cultura de ahorro entre sus beneficiarios, por lo
58
El Colegio de México
que el diseño de estas modalidades es parcialmente adecuado para romper el BLOQUEO
CULTURAL PARA INICIAR Y REALIZAR ACTIVIDADES DE AHORRO Y CREDITO.
Por lo que corresponde a la modalidad de AP, su diseño para lograr este fin no es adecuado,
pese a ser similar al esquema de CS y CPM debido a que el costo de transacción por unidad de
recursos es inversamente proporcional al monto de los recursos, ya que el tiempo y esfuerzo en
el que incurren los beneficiarios de AP es similar al de CS y CPM pero para un pequeño monto
de dinero. Por lo tanto, un mismo esfuerzo entre un mayor monto de recursos implica un menor
costo de transacción por unidad monetaria. En este sentido, un mismo mecanismo de ahorro o
crédito puede ser adecuado o no dependiendo del monto de recursos en cuestión, tal como
ocurre en la banca comercial, donde dependiendo de los montos de recursos en cuestión (ahorro
o crédito) se diseñan diferentes tipos de instrumentos, ya que un mismo tipo de instrumento no
es adecuado a cualquier monto de ahorro o crédito debido a la existencia de indivisibilidades en
los costos de supervisión, seguimiento y monitoreo de los recursos y esfuerzo físico y tiempo
dedicado de los usuarios a estas actividades.
Por otra parte, solamente el diseño de la modalidad de Fondo de Financiamiento Social (FFS) es
adecuado para fomentar las actividades de crédito pero depende de la participación de las
entidades de ahorro y crédito popular.
La inexistencia de instituciones de ahorro y crédito en las zonas rurales no puede ser atendida
por el Programa, ya que éste no cuenta con los recursos suficientes para promover la formación
de instituciones de ahorro y crédito a través de la constitución de fondos para ello. Por lo tanto,
la INEXISTENCIA DE INSTITUCIONES DE AHORRO Y CREDITO es un problema que
está fuera del ámbito de atención del Programa Opciones Productivas. Y de hecho, uno de los
factores fundamentales que explican el bajo ingreso de los productores en zonas rurales o
localidades semi-urbanas que es la AUSENCIA O INADECUADO SISTEMA DE AHORRO Y
CREDITO no es un factor que le competa atender al Programa.
En resumen, el Programa de Opciones Productivas solamente trata, y de manera muy limitada,
de fomentar la utilización del sistema de ahorro y crédito entre sus beneficiarios, pero no incide
en ninguna medida en la creación de instituciones de ahorro y crédito en estas zonas, lo cual,
para ser justos, no está más allá de su competencia debido a que los recursos del Programa no
pueden ser utilizados para constituirse como activos de instituciones de crédito rurales debido a
su carácter de transferencias.
59
El Colegio de México
Escaso capital humano
El capital humano es uno de los elementos fundamentales para el desarrollo económico. A este
respecto, en el apartado 1.6 se señaló que el componente número 3, el cual consiste en realizar
actividades tendientes a garantizar el éxito de los proyectos productivos apoyados por el
Programa directa ó indirectamente, se puede alcanzar a través de las modalidades de Agencia de
Desarrollo Local (ADL) e impulso emprendedor (IE). Las ADL deberán identificar
oportunidades productivas acordes al modelo de desarrollo económico de su área de influencia
(actividad 3.1), y por su parte, lograr que los mentores de la modalidad de IE apoyen las
iniciativas productivas susceptibles de financiamiento por parte del Programa (actividad 3.2).
En cuanto a las actividades asignadas a las organizaciones participantes en la modalidad de
ADL, en el análisis presentado en el apartado 1.4 de este documento, se señaló que el diseño de
esta modalidad permite apoyar a organizaciones que brindan asesoría y capacitación, impulsan
proceso de modernización tecnológica, dirigen proyectos productivos y/o ayudan a la
comercialización, con lo cual se contribuye al cumplimiento del objetivo específico de las
Reglas de Operación 2005 consistente en “Fortalecer Agencias de Desarrollo Local en el ámbito
rural, que generen o consoliden proyectos productivos y brinden acompañamiento y formación
integral empresarial a las organizaciones de productoras y productores, impulsando el desarrollo
productivo local y regional.”
Por otra parte, en el apartado 1.6 se señaló que el componente número 3 de la Matriz de Marco
Lógico, el cual consiste en realizar actividades tendientes a garantizar el éxito de los proyectos
productivos apoyados por el Programa directa ó indirectamente, se puede alcanzar también a
través de la modalidad de impulso emprendedor (IE) a través de lograr que los mentores de la
modalidad de IE apoyen las iniciativas productivas susceptibles de financiamiento por parte del
Programa (actividad 3.2).
Las actividades realizadas en la modalidad de Impulso Emprendedor, de alguna manera tienen
su antecedente en la modalidad de Acompañamiento y Formación Empresarial (AFE) creada en
2002 y existente hasta 2004. Esta modalidad destinaba apoyos a personas, unidades familiares o
grupos sociales constituidos con proyectos productivos en su fase inicial o en operación, que
sean utilizados en acciones de capacitación y asistencia técnica en los procesos productivos y
organizacionales, como un instrumento para facilitar su operación y administración, las cuales
se realizaban mediante la contratación de servicios.
60
El Colegio de México
Para acceder a los apoyos de AFE, las unidades familiares o grupos sociales que contaran con
proyectos productivos como resultado de apoyos otorgados a través de otros programas sociales,
podían presentar solicitud por escrito, acompañada de una propuesta que contubiera la
identificación oficial de la unidad o grupo y su ubicación, la descripción de la actividad
productiva en operación, el diagnóstico de la unidad familiar o grupo social, indicando la
problemática específica a atender, las metas y resultados esperados respecto a la producción,
productividad, calidad de los productos, servicios o ventas; los métodos de capacitación a
desarrollar, los materiales de apoyo y el tiempo necesario para su aplicación, y el método de
evaluación de las acciones realizadas. Una vez hecho lo anterior, el apoyo servía para pagar
hasta el 100% del costo total de las acciones de capacitación y asistencia técnica, con un límite
de hasta el 15% de la inversión federal en el proyecto y hasta de 22,500 pesos por acción.
Las acciones de capacitación y de asistencia técnica que se financiaban con el Programa a través
de la modalidad de Acompañamiento y Formación Empresarial, podían abarcar distintos tópicos
en torno a la cuestión productiva, tales como: aspectos organizativos, técnicos-productivos, de
administración y contabilidad, de regulación ante permisos y licencias de comercialización; para
el caso de los grupos de mujeres podrán incluirse adicionalmente otros tópicos, como podían ser
el papel de la mujer en el medio rural y su participación en el desarrollo productivo.
A este respecto, en el apartado 1.4 del presente documento, se señaló que la recién creada
modalidad de Impulso Emprendedor (IE) está orientada a la formación de capacidades, brinda
asesoría y apoya a los beneficiarios a desarrollar proyectos productivos y les brinda
acompañamiento en el proceso inicial del mismo.
En particular, la modalidad de IE está orientado a apoyar, a personas o grupos sociales en
condiciones de pobreza, interesados en desarrollar y consolidar ideas emprendedoras de esta
población, asociada al análisis de prefactibilidad, plan de negocios, establecimiento, operación y
evaluación de sus proyectos, a través de una red de instituciones conformada por especialistas,
que actuarán como mentores de los futuros emprendedores, con conocimientos técnicos,
empresariales, organizativos, legales, financieros, productivos, y de mercados entre otros.
De todo lo mencionado anteriormente en esta sección, se puede concluir que el diseño actual del
Programa, a través de las modalidades de ADL e IE, permite superar la FALTA DE ASESORIA
Y CAPACITACION de los productores en situación de pobreza en zonas rurales. Asimismo,
estas modalidades también contribuyen a superar la BAJA CAPACIDAD PARA INNOVAR Y
DESARROLLAR MEJORES TECNICAS DE PRODUCCION Y NUEVOS PRODUCTOS.
61
El Colegio de México
Con estos dos elementos cubiertos, se puede señalar que el programa contribuye
significativamente a superar el problema de BAJO CAPITAL HUMANO.
Inadecuado marco institucional
En cuanto a la existencia de un adecuado marco institucional que promueva la aparición o
fortalecimiento de agencias de desarrollo local, en el apartado 1.6 se señaló que el componente
número 3 de la Matriz de Marco Lógico, el cual consiste en realizar actividades tendientes a
garantizar el éxito de los proyectos productivos apoyados por el Programa directa ó
indirectamente, se puede alcanzar a través de la modalidad de Agencia de Desarrollo Local
(ADL), la cual apareció en 2003. Asimismo, de la misma matriz se señala que las ADL deberán
identificar oportunidades productivas acordes al modelo de desarrollo económico de su área de
influencia (actividad 3.1).
Sin embargo, como se analizó en el aparatado 1.4 del presente documento, en las Reglas de
Operación del Programa vigentes, solamente se identifica a las agencias de desarrollo local con
el impulso a proyectos productivos y capacitación, como se desprende de su objetivo específico
de “Fortalecer Agencias de Desarrollo Local en el ámbito rural, que generen o consoliden
proyectos productivos y brinden acompañamiento y formación integral empresarial a las
organizaciones de productoras y productores, impulsando el desarrollo productivo local y
regional.”
A este respecto, tal como se señaló en el apartado 1.4, es conveniente mencionar que una
Agencia de Desarrollo Local no se circunscribe a una organización que brinda capacitación,
conduce proyectos productivos o se dedica a la comercialización de los productos, sino que
tiene como función todas las actividades antes descritas y muchas más enmarcadas todas ellas
dentro de una estrategia de desarrollo de la localidad en su conjunto, en la cual aparecen
también consideraciones sobre las necesidades de caminos y puentes, requerimientos de
atención médica de la población, necesidades de educación básica e intermedia, mecanismos
para reducir la confianza entre la comunidad y las autoridades municipales y estatales,
necesidades de financiamiento, necesidades de regularización de la tierra y propiedades,
promover el ambiente empresarial, creación de empresas, necesidades de asesoría legal,
identificación de proveedores de servicios de logística (transportistas, almacenaje, publicidad,
mensajería, etc.), necesidades de electricidad, agua potable, equipo de telecomunicaciones, y
todos aquellos aspectos ligados al desarrollo integral de la comunidad, los cuales rebasa el solo
ámbito de la asesoría y asistencia a proyectos específicos de un grupo de productores rurales.
62
El Colegio de México
Si bien es cierto que dentro de una estrategia de desarrollo local se establecen cuáles son los
proyectos líderes a impulsar, una Agencia de Desarrollo Local no se reduce a solamente brindar
asistencia a proyectos productivos específicos, y mucho menos a simplemente llevar a cabo las
iniciativas productivas de las propias organizaciones rurales apoyadas con recursos del
Programa.
A este respecto, en el análisis presentado en el apartado 1.4 de este documento, se señaló que en
las Reglas de Operación 2003, primer año de operación de la modalidad de ADL, los criterios
de elegibilidad de esta modalidad permitían brindar apoyos a organizaciones que no
necesariamente estuvieran actuando como agencias de desarrollo local, sino simplemente como
organizaciones que brindan asesoría y asistencia de proyectos productivos específicos, o bien,
que apoyan a estos productores para la comercialización de sus productos.
En las Reglas de Operación 2005 del Programa Opciones Productivas se han realizado algunos
ajustes a la modalidad de ADL a fin de evitar la posibilidad de otorgar apoyos a organizaciones
que no actúan como agencias de desarrollo local. Estos ajustes básicamente se refieren a la
introducción del Anexo 3 (Guía para la Elaboración de los Proyectos de Agencia de Desarrollo
Local) en las Reglas de Operación, la cual no es del todo adecuada, como se mencionó en el
apartado 1.4 debido a que no se contemplan suficientemente aspectos importante que tienen que
ser atendidos por una Agencia de Desarrollo Local.
Asimismo, la permanencia del señalamiento en el numeral 3.4.1.6 de las Reglas de Operación
2005, de que las organizaciones rurales podrán participar en el concurso, es una importante
debilidad en el diseño de la modalidad de ADL, lo que además, cabe mencionar, constituye una
importante incongruencia en el diseño del Programa. Las agencias de desarrollo local se
caracterizan por aportar un alto contenido de capital humano a fin de garantizar el éxito de los
proyectos apoyados por el Programa, tal como se estableció en la Matriz de Marco Lógico
presentada en el apartado 1.6, en tanto que una característica de las organizaciones rurales en las
zonas de atención del Programa es el bajo nivel de capital humano, y por eso requieren ser
apoyadas por el Programa.
Esto último constituye un problema lógico; si una organización rural en una zona de alta y muy
alta marginación se caracteriza por contar con integrantes de bajo nivel educativo, entonces
cómo esta organización rural puede, al mismo tiempo ser una agencia de desarrollo local con
personal de alto nivel educativo. Finalmente, aquellos miembros de alguna organización rural
que cuenten con la capacidad para fungir como agencia de desarrollo local pueden participar en
la convocatoria en la modalidad de ADL cumpliendo con los criterios de elegibilidad del
63
El Colegio de México
numeral 3.3.1.6 de las Reglas de Operación 2005, entre los cuales se encuentra estar inscritos en
el Registro Federal de Organizaciones de la Sociedad Civil. De esta manera, los miembros de
organizaciones rurales que tengan un alto capital humano, si es que lo desean, podrán participar
en la modalidad de ADL si conforman una OSC y la registran ante las autoridades competentes.
Otra limitación en el diseño importante en la modalidad de ADL, que estaría permitiendo que se
otorgaran recursos a organizaciones que no actúan como verdaderas agencias de desarrollo local,
se refiere a la permanencia en las Reglas de Operación 2005, en el numeral 5.2.1.2.4, del
procedimiento para la selección de los proyectos a cargo del Comité Único de Validación
Central, proceso poco transparente para la selección de los proyectos apoyados debido a que
dicho comité “…se integrará por el C. Subsecretario de Desarrollo Social y Humano, quien lo
presidirá, pudiendo delegar esta atribución en quien designe, y en calidad de vocales, los
Titulares de la Coordinación General de Microrregiones y de las Direcciones Generales de la
Subsecretaría. Además, a consideración de su Presidente, se designará un Secretario Técnico y
podrá participar un representante de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación,
del Instituto Nacional de Desarrollo Social, del Órgano Interno de Control, de la oficina del
Abogado General y Comisionado para la Transparencia y Combate a la Corrupción de la
Secretaría y dos consejeros no miembros de organizaciones rurales con reconocida trayectoria
en el tema y en el sector, postulados por las organizaciones firmantes del Acuerdo Nacional para
el Campo quienes tendrán voz sin voto. Podrán invitarse además a otras personas que por su
experiencia y trayectoria, se considere conveniente que participen en calidad de invitados.”
Del texto anteriormente señalado se desprende que la elección de los proyectos apoyados en
ADL corresponde exclusivamente a funcionarios de la SEDESOL, ya que la participación de
otras personas con reconocida trayectoria en el tema y en el sector es solamente optativa y sin
derecho a voto. Este elemento del diseño del Programa no es adecuado para garantizar que las
organizaciones apoyadas realmente actúen como agencias de desarrollo local debido a que
carece de transparencia.
Finalmente, debido a que en estricto sentido las ADL son organizaciones no productivas que se
encargan de definir una estrategia de desarrollo integral para la localidad o región y solamente
se encargan de la gestión de los apoyos para cubrir las diversas necesidades plasmadas en la
estrategia, es inapropiado exigir a este tipo de organizaciones una aportación mínima del 25%
del costo del proyecto, puesto que no estamos hablando de organizaciones de productores sino
de agencias de desarrollo. Este requerimiento de que la ADL aporte el 25% ejemplifica de
manera clara la grave confusión que existe en el diseño de esta modalidad, en la cual se
confunde a una Agencia de Desarrollo con iniciativas de proyecto productivo dirigidas por
64
El Colegio de México
organizaciones civiles, y que en muchos casos son organizaciones rurales. En la evaluación
externa 2004 se señala que “el responsable del proyecto es en el 22.2% de los casos el
presidente de la organización de productores agropecuarios, lo cual no corresponde a las
características de una Agencia de Desarrollo Local y tampoco de una Organización de la
Sociedad Civil”.
Como resultado del análisis anterior, se puede establecer que el diseño de la modalidad de
agencias de desarrollo local (ADL) no es adecuado para superar la FALTA DE
ORGANIZACIONES FORMALES DE SOPORTE debido a que las Reglas de Operación 2005
(incluidos los anexos 2 y 3) no ofrecen garantías de que el Programa realmente apoye a
organizaciones que actúen como Agencias de Desarrollo Local.
Bajo capital social al exterior de la comunidad
De la Matriz de Marco Lógico, presentada en el apartado 1.6, se observa que no hay una
referencia explícita al capital social en la matriz, lo cual refleja el hecho de que en las Reglas de
Operación 2005 no se hace una sola mención a este aspecto. Desde esta perspectiva podemos
identificar, una deficiencia importante en las Reglas de Operación vigentes, ya que la existencia
de una Agencias de Desarrollo Local está íntimamente ligado a la presencia de un alto capital
social, ya que como se señala en el apartado 1.2, una Agencia de Desarrollo Local se define
como una alianza entre los diversos actores de la sociedad (campesinos, empresarios,
trabajadores, políticos, organizaciones civiles, instituciones educativas, etc.) enfocados en el
desarrollo económico y sustentable de la localidad o región en cuestión con una perspectiva
integral en cuanto a los objetivos, recursos y necesidades de la población local, la cual
solamente es posible crear si existe un considerable capital social entre los actores sociales
involucrados.28. Por lo tanto, resulta sorpresivo hablar de agencias de desarrollo local sin hacer
referencia al capital o cohesión social, el cual es indispensable para la formación de esta alianza
o coalición de desarrollo.
Lo anterior no es de extrañar, debido a que en las Reglas de Operación 2005, las referencias a
las agencias de desarrollo local, está limitada casi en todo el texto, a las iniciativas productivas,
como que de manifiesto en el objetivo específico de “Fortalecer Agencias de Desarrollo Local
en el ámbito rural, que generen o consoliden proyectos productivos y brinden acompañamiento
y formación integral empresarial a las organizaciones de productoras y productores, impulsando
28
Keating, M. (1998) The New Regionalism in Western Europe: Territorial Restructuring and Political
Change. Edward Elgar. UK. P. 138-151.
65
El Colegio de México
el desarrollo productivo local y regional”, en el cual se puede apreciar con toda claridad su
fuerte sesgo hacia las actividades productivas.
Es en este sentido que en las reglas de operación vigentes, se identifica a las Agencias de
Desarrollo Local solamente con apoyo a la producción, sin hacer referencia a todos los otros
aspectos del desarrollo que también competen a la agencia, como son la educación, capacitación,
salud, infraestructura, vivienda, servicios públicos, grupos vulnerables, cohesión social,
seguridad jurídica, promoción empresarial, financiamiento, producción y comercialización,
medio ambiente y protección civil.
No obstante, lo anterior, fuera del ámbito de las agencias de desarrollo local, tampoco tiene
porque haber referencias en las Reglas de Operación vigentes al capital social, ya que, como se
mencionó en el apartado 1.2, el Programa está orientado a resolver problemas económicos y no
sociales. En todo caso, el capital social se promueve a través de la modalidad de Agencias de
Desarrollo Local. En estricto sentido, podríamos señalar que no es competencia del Programa
promover o fortalecer el CAPITAL SOCIAL AL EXTERIOR DE LA COMUNIDAD más allá
del existente para conformar una agencia de desarrollo.
Bajo espíritu emprendedor
El fomento del espíritu emprendedor es uno de los aspectos que no habían sido atendidos por
ninguna de las modalidades del Programa hasta 2004. Sin embargo, en el apartado 1.6 se señaló
que el componente número 3 de la Matriz de Marco Lógico, elaborado con base a las RO 2005,
el cual consiste en realizar actividades tendientes a garantizar el éxito de los proyectos
productivos apoyados por el Programa directa ó indirectamente, se puede alcanzar a través de la
modalidad de impulso emprendedor (IE), lo que constituye un elemento que fomenta la actitud
emprendedora entre la población emprendedora.
Como se señaló en el aparatado 1.4 del presente documento, la modalidad de IE tiene un
adecuado diseño para promover la actividad empresarial de personas emprendedoras. Esta
modalidad busca apoyar a personas o grupos sociales en condiciones de pobreza que están
interesados en desarrollar y consolidar ideas emprendedoras. El apoyo está asociado al análisis
de prefactibilidad, plan de negocios, establecimiento, operación, evaluación de sus proyectos, y
otras actividades.
Asimismo, al menos desde el punto de vista conceptual, las agencias de desarrollo local también
constituyen un elemento fundamental para fomentar el ambiente empresarial entre los habitantes
66
El Colegio de México
de las localidades en pobreza como un vía para el desarrollo económico de su comunidad, sin
embrago, el las RO 2003 y 2005 no se hacen ningún señalamiento expreso a la creación de
nuevas empresas como parte de la estrategia de desarrollo de las organizaciones apoyadas en la
modalidad de ADL.
Con base a lo anteriormente señalado, y sobre todo, por lo expuesto en el apartado 1.4, se
considera que el Programa, a través de la modalidad de Impulso Emprendedor contribuye a
crear un mayor AMBIENTE EMPRESARIAL en las localidades atendidas y a incrementar los
CONOCIMIENTOS SOBRE ORGANIZACIÓN EMPRESARIAL de los productores y
productoras en situación de pobreza.
Aislamiento geográfico y escasa infraestructura
En el apartado 1.6, donde se presenta la matriz de Marco Lógico no se hace ninguna referencia
al aislamiento geográfico y la escasa infraestructura, lo cual es indicativo de que estas
actividades no están consideradas en la atención del Programa. La única inconsistencia, aparece
nuevamente en los señalamientos hechos en las Reglas de Operación vigentes en la modalidad
de Agencia de Desarrollo Local, en la cual solamente se hace mención a aspectos productivos, y
se deja de lado el papel de la agencia como estratega de todos los ámbitos de desarrollo que
subyacen a la localidad o región, como es el caso de la infraestructura. Esto último no significa
que la Agencia de Desarrollo Local se encargue de construir la infraestructura o que preste los
servicios médicos, ya que en estricto sentido tampoco es su papel hacerlo, como tampoco es el
encargado de llevar a cabo la producción o la comercialización de los productos, sino solamente
coordinar que estas acciones se lleven a cabo en el marco de una estrategia general e integral de
la localidad o región, para lo cual habrá de ser el responsable de ayudar a los pobladores a
gestionar los recursos necesarios para la realización de estas actividades.
De alguna manera, podríamos señalar que el problema del aislamiento geográfico y la escasa
infraestructura de caminos son atendidos por los programas de la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes (SCT), el Programa Desarrollo Local (SEDESOL), la Comisión Nacional del
Agua y la Comisión Federal de Electricidad. Sin embargo, cabe hacer aquí una precisión
importante. Dicho sea de paso, esta problemática global, en general tiende a ser atenida por los
diversos programas que forman parte de la Estrategia Microrregiones, la cual como es evidente
tiene un alcance mucho más grande que el Programa de Opciones Productivas. La solución al
problema de los bajos ingresos de la población rural en pobreza requiere de múltiples acciones a
fin de enfrentar los factores que contribuyen a este problema, lo cual rebasa los recursos
presupuéstales con los que cuenta el Programa Opciones Productivas.
67
El Colegio de México
Debido a lo aquí señalado, a pesar de que la planeación sobre los requerimientos de
infraestructura es una actividad que debe de realizar la ADL, se considera que la construcción
directa de infraestructura no es competencia del Programa. Por lo tanto, el Programa no está
diseñado para atender de manera directa la FALTA DE CAMINOS Y PUENTES, FALTA DE
INFRAESTRUCTURA
URBANA
y
la
FALTA
DE
INFRAESTRUCTURA
DE
TELECOMUNICACIONES.
En resumen, se puede señalar que no es competencia del Programa atender de manera directa
aquellos aspectos que están ligados a la problemática derivada del AISLAMIENTO
GEOGRAFICO Y ESCASA INFRAESTRUCTURA, aunque este sea un elemento que debe de
considerar la ADL en la planeación de su estrategia de desarrollo y para lo cual tendrá que
gestionar otras fuentes de financiamiento.
Escasas redes de producción y comercialización
En el apartado 1.6 se señaló que el componente 2 de la Matriz de Marco Lógico, consistente en
impulsar proyectos productivos sostenibles, acordes a las vocaciones productivas de los
individuos, grupos sociales u organizaciones productivas, se lleva a cabo por las modalidades de
Apoyo a la Palabra, Crédito Social, aparecidos en 2002, Crédito Productivo para Mujeres,
Integración Productiva, Impulso Emprendedor, aparecidos en 2003 y Fondo de Financiamiento
Social aparecido en 2005 como se desprende de la actividad (2.2) y los indicadores (del 2.2.1 al
2.2.5) de la misma matriz.
A este respecto, podríamos señalar que todas las modalidades del Programa están consideradas
para contribuir al objetivo de incrementar y reforzar las redes de producción y comercialización.
No obstante, como se ha analizado en el apartado 1.4 del presente documento, la modalidad de
Apoyo a la Palabra no tiene un diseño adecuado para mejorar las redes de producción o
comercialización, pues ya se ha mencionado anteriormente que los beneficiarios de este apoyo
utilizan la mayor parte del mismo para otros fines y escasamente para integrarse a alguna
cadena de producción que no sea la tradicional venta de su cosecha a algún intermediario.
A este respecto, el diseño de las modalidades de Integración Productiva y Agencia de Desarrollo
Local son las que mayormente pueden incidir en la creación de mayores redes de producción y
comercialización, aunque esta actividad también la pueden llevar a cabo los proyectos apoyados
en las modalidades de Fondo de Financiamiento Social, Crédito Social y Crédito Productivo
para Mujeres, aunque con menor capacidad y de forma muy limitada debido al monto de los
68
El Colegio de México
recursos asignados en estas modalidades. Por su parte, la modalidad de Impulso Emprendedor
también contribuye significativamente a la creación de redes de producción y comercialización,
ya que en esta modalidad se brinda asesoría en estos dos temas.
En resumen, se puede decir que, en su diseño, el Programa permite superar los ESCASOS
ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS de manera adecuada a través de todas sus
modalidades a excepción de apoyo a la palabra. También reduce la INCAPACIDAD PARA
COMERCIALIZAR LA PRODUCCION de manera adecuada a través de las modalidades de
FFS, IP e IE, y de manera parcialmente adecuada las modalidades de CS, CPM. Finalmente, el
Programa también contribuye a superar la FALTA DE SERVICIOS A LA PRODUCCION
(ALMACENAJE, TRANSPORTE, MENSAGERIA, PUBLICIDAD, LOGISTICA, ETC.) a
través de las modalidades de IP y ADL.
Resumen de los factores que contribuyen al problema identificado
Con base a lo señalado anteriormente, se presenta de manera resumida la forma en que el diseño
actual del Programa incide sobre los factores que contribuyen al problema identificado en la
sección 1.2 de este documento:
ƒ El Programa, a través de la mayoría de sus modalidades contribuye significativamente a
resolver el problema de bajo acervo de capital productivo.
ƒ El diseño de las modalidades de CS, CPM e IP solamente fomenta de manera muy débil la
cultura de ahorro y crédito entre sus beneficiarios, por lo que el diseño de estas
modalidades es parcialmente adecuado para romper el bloqueo cultural para iniciar y
realizar actividades de ahorro y crédito. Por lo que corresponde a la modalidad de AP, su
diseño para lograr este fin no es adecuado. Solamente el diseño de la modalidad de FFS es
adecuado.
ƒ La inexistencia de instituciones de ahorro y crédito es un problema que está fuera del
ámbito de atención del Programa Opciones Productivas.
ƒ El diseño actual del Programa, a través de las modalidades de ADL e IE, permite superar la
falta de asesoría y capacitación de los productores en situación de pobreza en zonas rurales.
Asimismo, estas modalidades también contribuyen a superar la baja capacidad para innovar
y desarrollar mejores técnicas de producción y nuevos productos. Con estos dos elementos
69
El Colegio de México
cubiertos, se puede señalar que el programa contribuye significativamente a superar el
problema de bajo capital humano.
ƒ El diseño de la modalidad de ADL no es adecuado para superar la falta de organizaciones
formales de soporte debido a que las Reglas de Operación 2005 (incluidos los anexos 2 y 3)
no ofrecen garantías de que las organizaciones apoyadas realmente apoyen a organizaciones
que actúen como Agencias de Desarrollo Local.
ƒ En estricto sentido, no es competencia del Programa promover o fortalecer el capital social
al exterior de la comunidad más allá del existente para conformar una agencia de desarrollo
local.
ƒ El Programa, a través de la modalidad de Impulso Emprendedor contribuye a crear un
mayor ambiente empresarial en las localidades atendidas y a incrementar los conocimientos
sobre organización empresarial de los productores y productoras en situación de pobreza.
ƒ La construcción directa de infraestructura no es competencia del Programa. Por lo tanto, el
Programa no está diseñado para atender de manera directa la falta de caminos y puentes, la
falta de infraestructura urbana, y la falta de infraestructura de telecomunicaciones. No es
competencia del Programa atender de manera directa aquellos aspectos que están ligados a
la problemática derivada del aislamiento geográfico y escasa infraestructura, aunque este
sea un elemento que debe de considerar la ADL en la planeación de su estrategia de
desarrollo y para lo cual tendrá que gestionar otras fuentes de financiamiento.
ƒ El Programa permite superar los escasos encadenamientos productivos de manera adecuada
a través de todas sus modalidades a excepción de apoyo a la palabra. También reduce la
incapacidad para comercializar la producción de manera adecuada a través de las
modalidades de FFS, IP e IE, y de manera parcialmente adecuada las modalidades de CS,
CPM. Finalmente, el Programa también contribuye a superar la falta de servicios a la
producción (almacenaje, transporte de mercancías, mensajería, publicidad, logística, etc.) a
través de las modalidades de IP y ADL.
Lo anterior se puede ver de manera esquemática en la siguiente tabla:
70
El Colegio de México
Programa Opciones Productivas
Árbol de problemas que contribuyen al bajo ingreso de los productores en zonas
rurales y localidades semi-urbanas
BAJO CAPITAL
HUMANO
BAJO ACERVO
DE CAPITAL
FISICO
B
A
J
O
I
N
G
R
E
S
O
BAJO CAPITAL
SOCIAL AL
EXTERIOR DE LA
COMUNIDAD
BAJA CAPACIDAD PARA INNOVAR Y DESARROLLAR MEJORES
TECNICAS DE PRODUCCION Y NUEVOS PRODUCTOS
IE (A), ADL (A)
FALTA DE ASESORIA Y CAPACITACION
IE (A), ADL (A)
FALTA DE HERRAMIENTAS , EQUIPO Y MAQUINARIA
CS(A), CPM(A), IP(A),
FFS(A), AP(A)
EQUIPO Y MAQUINARIA OBSOLETA
CS(A), CPM(A), IP(A), AP(A)
ESCASO CAPITAL DE TRABAJO
IP (A), CS (A), CPM (A),
FFS (A)
DESCONFIANZA ENTRE LA COMUNIDAD Y LAS AUTORIDADES
DESCONFIANZA ENTRE COMUNIDADES
INDEFINICION DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD
INADECUADO
MARCO
INSTITUCIONAL
FALTA DE ORGANIZACIONES FORMALES DE SOPORTE
ADL (NA)
INSUFICIENTE INFORMACION PUBLICA
D
E
L
O
S
P
R
O
D
U
C
T
O
R
E
S
BAJO ESPIRITU
EMPRENDEDOR
AUSENCIA O
INADECUADO
SISTEMA DE
AHORRO Y
CREDITO
ESCASO AMBIENTE EMPRESARIAL
IE (A)
REDUCIDOS CONOCIMIENTOS SOBRE ORGANIZACIÓN
EMPRESARIAL
IE (A)
BLOQUEO CULTURAL PARA INICIAR Y REALIZAR ACTIVIDADES DE
AHORRO Y CREDITO
FFS (A), AP (NA), CS (PA),
CPM (PA), IP(PA)
INEXISTENCIA DE INSTITUCIONES DE AHORRO Y CREDITO
IP(A), ADL (A), FFS (A), CS (A), IE
(A), CPM (A), AP (NA)
ESCASOS ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS
ESCASAS REDES
DE PRODUCCION
Y COMERCIALIZACION
FFS (A), IP(A), IE (A), CS
(PA), CPM (PA)
INCAPACIDAD PARA COMERCIALIZAR LA PRODUCCION
FALTA DE SERVICIOS A LA PRODUCCION DIFERENTES A LA
ASESORIA Y CAPACITACON (ALMACENAJE, TRANSPORTE,
MENSAGERIA, PUBLICIDAD, LOGISTICA, ETC.)
ADL (A), IP(A)
FALTA DE CAMINOS Y PUENTES
AISLAMIENTO
GEOGRAFICO Y
ESCASA
INFRAESTRUCTURA
FALTA DE INFRAESTRUCTURA URBANA
FALTA DE INFRAESTRUCTURA DE TELECOMUNICACIONES
NOMENCLATURA
Areas que atiende el POP
AP
Apoyo a la Palabra
CS
Crédito Social
CPM
Problemas específicos que atiende el POP
Areas o problemas específicos fuera del ámbito del POP
IP
ADL
(A)
El diseño es adecuado
(PA)
El diseño es parcialmente adecuado
(NA)
IE
FFS
Crédito Productivo para Mujeres
Integración Productiva
Agencia de Desarrollo Local
Impulso Emprendedor
Fondo de Financiamiento Social
El diseño no es adecuado
Fuente: Elaboración propia con base al marco conceptual, Reglas de Operación 2002, 2003,
2005, y evaluaciones externas 2003 y 2004.
71
El Colegio de México
1.8. Modificaciones recomendadas a las Reglas de Operación
Redefinición de los objetivos del Programa
Existen dos objetivos generales muy amplios, sin embargo, ambos se encuentran estrechamente
relacionados. Debido a esto se propone sustituir los objetivos generales por el siguiente objetivo
general alternativo29:
Objetivos Generales
Objetivo General Alternativo
Impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones
productivas para la población en pobreza, contribuya a la consolidación de
organizaciones de productoras y productores, propicie la formación de Agencias
de Desarrollo Local, impulse la formación de emprendedores y contribuya a la
formación de un sistema de financiamiento social y promueva una cultura Generar opciones productivas para la población en pobreza
socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y el acceso al mediante el financiamiento de proyectos productivos
desarrollo a partir del ámbito local y con proyección micro-regional y regional. viables y sotenible, así como actividades complementarias
(asistencia técnica, capacitación y seguimiento) de apoyo a
los mismos, incorporando a los benficiarios a Instituciones
Promover la formación del patrimonio productivo y/o capital de trabajo de la del Sector de Ahorro y Crédito Popular (ISACP).
población en condiciones de pobreza, impulsar la producción sostenible y la
diversificación de actividades productivas y de autoempleo, mediante apoyos a
individuos o grupos sociales interesados en la creación, reforzamiento o
ampliación de proyectos productivos, bajo diversas modalidades de apoyo que
garanticen la capitalización de las beneficiarias y los beneficiarios, al conformar
o incorporarse a Instituciones del Sector de Ahorro y Crédito Popular (ISACP).
En el apartado 1.4 del presente documento se señaló que los objetivos específicos actuales del
POP solo se cumplen parcialmente ó de manera indirecta. Por lo anterior, es necesario un
cambio en los objetivos que permita definir con claridad el propósito del Programa. Por lo
anterior, se proponen los siguientes objetivos específicos alternativos, los cuales rescatan en
esencia la intención de los actuales objetivos del POP y dan cabida a las actuales modalidades
que componen el Programa.
29
En este objetivo general alternativo, al igual que en los actuales objetivos generales, solo se toca de
manera tangencial los fines que busca la modalidad de Apoyo a la Palabra.
72
El Colegio de México
Modificaciones a la cobertura del Programa
Del análisis del apartado 1.7 se identificó que la modalidad de FFS es adecuado para romper el
bloqueo cultural para iniciar o realizar actividades de ahorro y crédito, en tanto que las
modalidades de CS y CPM son solamente parcialmente adecuados debido a que en el diseño de
estas dos modalidades no existe, en realidad, un mecanismo que obligue a la recuperación del
apoyo. Lo anterior, además, tiene como consecuencias que la modalidad de FFS no tenga una
alta demanda a pesar de contribuir significativamente a fomentar el ahorro y a emprender
proyectos viables debido a que la población en las zonas rurales está históricamente
acostumbrada a las transferencias monetarias que no representen un gran esfuerzo, por lo cual es
más probable que al existir ambos tipos de apoyos, los beneficiarios prefieran solicitar apoyos
en las modalidades de CS, CPM que solicitar apoyos en la modalidad de FFS donde la parte del
apoyo que le otorga la institución financiera si lo tiene que pagar debido a que es un crédito y no
una transferencia. Por lo anterior se recomienda:
ƒ No aplicar las modalidades de CS y CPM en las zonas donde se aplique la modalidad de
FFS a fin de limitar los incentivos de las personas a buscar solamente financiamiento en
las dos modalidades primeramente señaladas debido a que no implica un compromiso de
devolución del crédito y tampoco la necesidad de obtener capacitación o asesoría para
emprender un negocio.
Modificaciones a la modalidad de Agencia de Desarrollo Local.
En el apartado 1.7 del presente documento, y en congruencia con los resultados del análisis del
apartado 1.4, se señaló que una Agencia de Desarrollo Local no se circunscribe a una
organización que brinda capacitación, asiste proyectos productivos o brinda asesoría para la
comercialización, sino que además de las actividades descritas debe de realizar y coordinar
muchas más enmarcadas todas ellas dentro de una estrategia de desarrollo de la localidad en su
conjunto.
73
El Colegio de México
Sin embargo, como también se señala en el apartado 1.7, el diseño actual de la modalidad de
ADL no es adecuado debido, en lo fundamental, a las inadecuadas características de la Guía
para la Elaboración de los Proyectos de Agencia de Desarrollo Local y al inadecuado el
mecanismo de elegibilidad de los proyectos apoyados, a través del Comité Único de Validación
Central, en el cual la elección de los proyectos apoyados en ADL corresponde exclusivamente a
funcionarios de la SEDESOL, ya que la participación de otras personas con reconocida
trayectoria en el tema y en el sector es solamente optativa y sin derecho a voto.
Como se menciona también en el apartado señalado, estos dos elementos del diseño del
Programa no son adecuados para garantizar que las organizaciones apoyadas realmente actúen
como agencias de desarrollo local.
Por lo que respecta al Anexo 3 de las Reglas de Operación 2005, consistente en la Guía para la
Elaboración de los Proyectos de Agencia de Desarrollo Local, se recomienda realizar las
siguientes adecuaciones, las cuales tienen solamente un carácter indicativo a fin de que el
Programa tome en cuenta los puntos aquí considerados a fin de tener mayores elementos para la
selección de los proyectos apoyados:
ƒ Eliminar el apartado 1.2.2.1. Estado, Región, Microrregión SEDESOL, Municipio,
Localidad.
ƒ En el subcapítulo 1.2.2 Región, Microrregiones, localidades de influencia del Proyecto,
incluir los siguientes apartados:
o
1.2.2.1. Localidades, Municipios y Microrregiones comprendidos en el
diagnóstico
o
1.2.2.2. Medio físico (fisiografía, orografía, edafología, hidrología, clima,
temperatura media mensual, vegetación y uso del suelo)
o
1.2.2.3. Infraestructura física (vías de comunicación terrestres, fluviales o
aéreas, electricidad, caminos, puentes, pozos, suministro de agua potable,
drenaje, telecomunicaciones, alumbrado y manejo de desechos sólidos)
o
1.2.2.4. Vocación productiva y potencial de la localidad o región (actividades
productivas actuales y potenciales, encadenamientos productores, empresas de
comercialización y empresas de servicios a la producción).
o
1.2.2.5. Activos físicos existentes en la localidad o región (maquinaria, equipo,
almacenes, camiones, talleres, fábricas, otros)
o
1.2.2.6. Ambiente empresarial existente en la localidad o región (número y
tamaño por empleados de las empresas)
o
1.2.2.7. Entidades de ahorro y crédito existentes en la localidad o región.
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El Colegio de México
o
1.2.2.8. Medio ambiente (contaminación de ríos, lagos o costas, abatimiento de
los acuíferos, canales de aguas negras, actividades productivas contaminantes y
deforestación)
o
1.2.2.9. Riesgos naturales y capacidad de reacción ante desastres
ƒ Eliminar los subcapítulos 1.3.1 Capital Humano y 1.3.2 Capital social.
ƒ En el capítulo 1.3. Diagnóstico de la Población objetivo del Proyecto, introducir el
subcapítulo 1.3.1. Características de la población objetivo, y en éste, a su vez, incluir los
siguientes apartados:
o
1.3.1.1. Demografía (número de habitantes, crecimiento poblacional, estructura
de edades de la población, migración, características étnicas)
o
1.3.1.2. Características socioeconómicas de la población (ingreso anual por
hogar, nivel de escolaridad, características del piso, techo y paredes de las
viviendas, número de habitantes por vivienda y por habitación, personas
vulnerables o con capacidades diferentes)
o
1.3.1.3. Recursos educativos de las localidades atendidas y las zonas adyacentes
(instituciones educativas existentes en la localidad y sus alrededores, número de
aulas, laboratorios y bibliotecas por grado escolar, teleaulas, organizaciones de
apoyo educativo u otros recursos educativos)
o
1.3.1.4. Características de salud (indicadores de seguimiento de enfermedades
gastrointestinales y bronquiales, epidemias, peso y talla de la población infantil)
o
1.3.1.5. Recursos médicos y hospitalarios en las localidades atendidas y zonas
adyacentes (médicos, enfermeras, farmacias, clínicas, laboratorios, hospitales,
otros)
o
1.3.1.6. Participación ciudadana (armonía o conflictos existentes en la localidad
o región, ilícitos, relación de la organización en cuestión con otras
organizaciones civiles que operan en la región, cohesión al interior de la
comunidad, relación de la comunidad con autoridades municipales y estatales)
ƒ Sustituir el nombre del capítulo 1.4 Proyecto de Desarrollo Local por el nombre de
Estrategia de Desarrollo Local.
ƒ Incluir en el subcapítulo 1.4.1 Localización, el siguiente apartado:
o
Localidades y Municipios atendidas por el proyecto (especificar el porcentaje
aproximado de los recursos otorgados por el Programa a cada uno de ellos)
ƒ Incluir en el subcapítulo 1.4.2 Actores, los siguientes apartados:
o
Actores sociales involucrados (otras OSC, autoridades, instituciones educativas,
representantes religiosos, consejos de comunidades indígenas, organizaciones
campesinas, sindicatos u otros)
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El Colegio de México
ƒ Sustituir el nombre del subcapítulo 1.4.3 Descripción de la problemática que atiende el
proyecto, por el nombre Descripción de la Estrategia
ƒ Eliminar los apartados: 1.4.3.1 Social. 1.4.3.2 Económica. 1.4.3.3 Productiva 1.4.3.4
Mercados, e incluir en su lugar los siguientes apartados:
o
1.4.3.1 Educación y capacitación
o
1.4.3.2 Salud
o
1.4.3.3 Infraestructura
o
1.4.3.4 Vivienda y servicios
o
1.4.3.5 Grupos vulnerables
o
1.4.3.6 Cohesión social
o
1.4.3.7 Seguridad jurídica
o
1.4.3.8 Promoción empresarial
o
1.4.3.9 Financiamiento
o
1.4.3.10 Producción y comercialización
o
1.4.3.11 Medio ambiente y protección civil
Por lo que respecta al mecanismo para elegir los proyectos apoyados en la modalidad de ADL, a
fin de dotar a este proceso de transparencia y desvincularlo de funcionarios de primer nivel de la
SEDESOL, se recomienda realizar las siguientes adecuaciones:
ƒ Modificaciones a las Reglas de Operación 2005 en los numerales 3.4.1.6, 5.2.1.2.4 y Anexo
2, a fin de desvincular al Comité Único de Validación Central del proceso de elección de
los proyectos apoyados por la modalidad de ADL.
ƒ Adecuar las Reglas de Operación y los Lineamientos Específicos a fin de crear una
comisión dictaminadora para la modalidad de Agencia de Desarrollo Local.
ƒ La Comisión se integra por un(a) servidor(a) público(a) de la Sedesol, un(a) especialista de
organizaciones de la sociedad civil o de organismos internacionales (que no sea servidor
público) y un(a) académico(a) de alguna institución de educación superior y/o de
investigación.
ƒ Los integrantes de la Comisión deberán tener experiencia en desarrollo local y regional.
Ningún integrante de la comisión dictaminadora podrá dictaminar proyectos presentados
por organizaciones o instituciones de las cuales sea representante legal, socio, asociado,
miembro o trabajador, o con las que tenga conflicto de intereses o cualquier otro factor que
implique parcialidad en el dictamen.
ƒ Para la conformación de la comisión dictaminadora, la Subsecretaria de Desarrollo Social y
Humano realizarán los siguientes pasos:
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El Colegio de México
o
a. Convocar a instituciones de educación superior y/o centros de investigación,
a organizaciones de la sociedad civil, a instancias de la SEDESOL u
organismos internacionales, a investigadores con experiencia en desarrollo local
y regional, a proponer candidatos a participar en el proceso de dictaminación,
en función de sus conocimientos y experiencia profesional.
o
b. Identificar y seleccionar a las personas que a juicio de la Subsecretaria de
Desarrollo Social y Humano tengan los niveles de especialización requeridos
para la dictaminación, e invitarlos a formar parte de la Comisión Dictaminadora.
o
c. Incluir en el Acta de Integración de la Comisión y de Resultados de la
Dictaminación, los nombres de los integrantes de la Comisión Dictaminadora.
ƒ La Comisión Dictaminadora tendrán las siguientes atribuciones:
o
a. Dictaminar en forma colectiva la elegibilidad de los proyectos, de
conformidad con las Reglas de Operación y los presentes Lineamientos. Para
los proyectos cuyos actores sociales hayan recibido apoyo en ejercicios fiscales
anteriores, la Instancia Ejecutora podrá presentar una ficha técnica de
evaluación mediante la que se informará a la comisión dictaminadora sobre el
resultado del proyecto o de los proyectos anteriores. El resultado del dictamen
de cada proyecto se asentará en la Cédula de Dictaminación creada para este fin.
o
b. Suscribir el Acta de Integración de la Comisión y de Resultados de la
Dictaminación, verificando que la calificación asignada a cada propuesta
corresponda con la Cédula de Dictaminación. En esa Cédula, las propuestas
quedarán clasificados como “elegible” o “no elegible”. Asimismo, las
propuestas elegibles se presentaran en orden de preferencia para su apoyo en
función de los recursos presupuéstales.
o
c. Argumentar de manera clara los principales elementos que determinaron
como “no elegible” a una propuesta.
o
d. Emitir recomendaciones para garantizar la viabilidad de la propuesta. Puede
haber propuestas cuya dictaminación no indique condicionamiento alguno.
o
El resultado de la dictaminación será inapelable.
ƒ Desvincular del Anexo 7 de las Reglas de Operación 2005 los criterios para el dictamen de
las propuestas de Agencia de Desarrollo Local de los criterios para Integración Productiva.
ƒ Modificar el contenido del Factor Critico de Pertinencia señalado en el Anexo 7 de las
Reglas de Operación 2005, para que diga “Se refiere al hecho de que el proyecto contribuya
efectivamente a promover el desarrollo económico y social a través de una estrategia
integral.
ƒ Modificar las convocatorias para la modalidad de ADL en los términos de los puntos
anteriormente señalados.
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Modificaciones adicionales concernientes a la modalidad de ADL:
Se ha señalado en el apartado 1.7 que en estricto sentido las ADL son organizaciones no
productivas que se encargan de definir una estrategia de desarrollo integral para la localidad o
región por lo que es inapropiado exigir a este tipo de organizaciones una aportación mínima del
25% del costo del proyecto, puesto que no estamos hablando de un proyecto productivo. Por lo
anterior se recomienda:
ƒ Eliminar el señalamiento de “Aportar como mínimo el 25% del costo del proyecto” en los
criterios de elegibilidad del numeral 3.3.1.6 de las Reglas de Operación 2005.
En el apartado 1.7 se ha señalado que los miembros de organizaciones rurales que quieran
participar en la modalidad de ADL pueden hacerlo sin ninguna limitación bajo figura de
organización de la sociedad civil, por lo cual se recomienda:
ƒ Eliminar del numeral 3.4.1.6 de la Reglas de Operación 2005 el señalamiento de que
podrán participar en la modalidad de Agencia de Desarrollo Local las organizaciones
rurales.
Modificaciones a la modalidad de Apoyo a la Palabra
Del análisis del apartado 1.7 se desprende que la modalidad de Crédito a la Palabra no tiene
incidencia gran incidencia en la superación de la problemática identificada como objetivo del
Programa, por lo cual se recomienda;
ƒ Se recomienda sacar a la modalidad de Apoyo a la Palabra del Programa Opciones
Productivas dado que en realidad no contribuye a la creación de opciones productivas, y
canalizar sus recursos, en todo caso, a un programa orientado a la transferencia de
recursos a campesinos en pobreza.
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