Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Capítulo 1 Diseño del Programa En el presente capítulo se analiza el diseño del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 y su correspondencia con los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006 y en el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS) 2001-2006, así como con la Estrategia Contigo. 1.1. Cambios en Reglas de Operación 2004 1.1.1. Cambios en el diseño del Programa inferidos de la Estrategia Contigo Para identificar los cambios realizados a las Reglas de Operación, es necesario primero determinar cuál es el sustento de la instrumentación del Programa, lo cual conlleva a analizar prioridades, objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006. El PND define sus objetivos y estrategias a través de tres áreas, éstas serán atendidas por la administración pública que corresponda a la misma vertiente mediante objetivos comunes para obtener resultados favorables. En el área de desarrollo social y humano se busca mejorar los niveles de bienestar de la población y desarrollar sus capacidades, acrecentar la equidad e igualdad de oportunidades, fortalecer la cohesión y el capital social y ampliar la capacidad de respuesta gubernamental. El área de crecimiento con calidad busca el camino de la economía del país, elevar la competitividad de la economía, asegurar el desarrollo incluyente, promover el desarrollo regional equilibrado y crear las condiciones para un desarrollo sustentable. El área de orden y respeto se enfoca a defender la soberanía y la seguridad. Con base en lo anterior, se definieron los objetivos y las estrategias de política por área. Para el Programa las áreas que están directamente relacionadas con los objetivos del Programa son Desarrollo Social Humano y Crecimiento con Calidad. En el Cuadro 1.1.1 se presenta la correspondencia entre objetivos y estrategias del PND y objetivos del Programa. 10 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Cuadro 1.1.1. Correspondencia del Programa con los lineamientos de la política nacional Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Objetivos del Programa Área de Desarrollo Social Humano * Objetivo: Mejorar los niveles de educación y de bienestar de los mexicanos Estrategias: Diseñar y aplicar programas para disminuir la pobreza y eliminar los factores que provocan su transmisión generacional, que amplíen el acceso a la infraestructura básica y brinden oportunidades a los miembros más desprotegidos de la sociedad para tener acceso al desarrollo y la prosperidad Elevar los niveles de salud, garantizando el acceso a los servicios integrales de salud con calidad y trato digno, fortaleciendo el tejido social al reducir las desigualdades y asegurando protección económica a las familias Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y desarrollo urbano y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales y municipales, y de la sociedad civil, buscando consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor de desarrollo * Objetivo: Fortalecer la cohesión y el capital social Estrategia: Promover y desarrollar una política general de fortalecimiento e integración de las personas y las familias más vulnerables, mediante el desarrollo integral e incluyente, con la participación de la sociedad civil * Impulsar las iniciativas corresponsables en las que los migrantes y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones sociales de las localidades seleccionadas * Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el extranjero hacia sus comunidades de origen Área de Crecimiento con Calidad * Objetivo: Promover el desarrollo económico regional * Promover que las equilibrado propuestas de inversión se Estrategia: canalicen a las comunidades de alta marginación y Fortalecer las economías regionales, en especial las pobreza más rezagadas Fuente: Serpro S.C., con base en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y Reglas de Operación del Programa 2004. La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tiene la misión de formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria del gobierno federal, orientada hacia el bien común y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad. Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable para alcanzar niveles suficientes de bienestar con equidad, mediante las políticas y acciones de ordenación 11 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 territorial, desarrollo urbano y vivienda, mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas en los espacios rurales y urbanos. De manera general, como el diseño del Programa da respuesta a los objetivos planteados en el PNDS. Éste está encaminado a cumplir las tareas de la SEDESOL, como invertir en acciones de apoyo a las comunidades de marginación y pobreza, promover la suma de esfuerzos y recursos de migrantes y los órdenes de gobierno para potenciar el impacto y favorecer el desarrollo de las comunidades de origen de los migrantes y elevar la calidad de vida de su población. Con base en sus objetivos, cobertura, población objetivo, requisitos y procedimientos de selección, tipo de apoyo y derechos y obligaciones planteados en las Reglas de Operación 2004 se infiere que el Programa responde a los objetivos del PNDS (Cuadro 1.1.2.). Cuadro. 1.1.2. Diseño del Programa en respuesta a los objetivos del PNDS 2001-2006 Diseño del Programa Objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social Apoyar el Fortalecer el Generar igualdad desarrollo de las tejido social, de oportunidades Reducir la pobreza capacidades de fomentando la para los grupos extrema las personas en participación y el más pobres y condición de desarrollo vulnerables pobreza comunitario Objetivos: Apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero, para concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados, municipios y de los migrantes señalados, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa * Impulsar iniciativas corresponsables en las que migrantes y los tres órdenes de gobierno, ejecuten proyectos que mejoren las condiciones sociales de las localidades seleccionadas * Promover que las propuestas de inversión se canalicen a comunidades de alta marginación y pobreza * Fomentar los lazos de identidad de los connacionales radicados en el exterior hacia sus comunidades de origen El Programa atiende a personas que habiten en localidades en condiciones de pobreza en los 31 estados, siempre y cuando existan aportaciones de migrantes y de los tres órdenes de gobierno Los proyectos apoyados deben contribuir a resolver carencias en materia de infraestructura básica, de servicios o generar fuentes de ocupación e ingreso para la población y, en su caso, para jóvenes estudiantes de educación media superior, técnica superior, superior y normal El apoyo es utilizado para realizar proyectos que favorezcan el desarrollo de las comunidades y contribuyan a elevar la calidad de vida de su población, como son el saneamiento ambiental y conservación de los recursos naturales, salud, educación, infraestructura social básica, agrícola y de comunicaciones, acciones u obras de tipo deportivo, cultura y recreativo, mejoramiento urbano, y otras que acuerden las partes en materia de desarrollo social Se impulsarán proyectos sociales-productivos, que contribuyan a elevar los niveles de vida y mejorar los ingresos familiares La población beneficiaria del Programa tiene derecho a recibir un trato digno, respetuoso y equitativo, sin distinción de sexo, partido político y religión Fuente: Serpro S.C., con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y Reglas de Operación del Programa 2004. 12 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Fuente: Serpro S.C., con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y Reglas de Operación del Programa 2004. ROPyP=Registro de operaciones programáticas y presupuestales. Control y Evalua ROPyP auditoria -ción Mecánica CaracteLinea- Objetide rísticas de mientos vos operación los apoyos Diseño del Programa Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Asegurar eficiencia y transparencia en la gestión Privilegiar el enfoque territorial y la focalización hacia los más pobres Propiciar la integralidad de las acciones de política social, integrando una visión de curso de vida Respetar y proteger la diversidad étnica cultural Proteger a las familias en condición de pobreza Modernizar la política de asistencia social identificándola como un instrumento de equidad e inclusión Fortalecer el desarrollo social con equidad de género Reforzar el tejido social, el desarrollo comunitario y la participación social Impulsar un auténtico federalismo y la coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno Generar una política social con, de y para los pobres Fomentar la política social con un enfoque subsidiario y no asistencialista, fomentando la cultura de la corresponsabilidad Impulsar una visión compartida para la superación de pobreza en todas las políticas públicas Fomentar el desarrollo social con respecto a los derechos y la dignidad de las personas Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 El diseño del Programa hace énfasis a los trece ejes rectores de la política social. Los ejes rectores constituyen el camino que orientan la superación de la pobreza, alcanzar niveles de bienestar con equidad, desarrollo urbano y vivienda. Se tiene planeado lograr estos aspectos mediante el desarrollo humano integral, políticas y acciones de ordenación territorial y mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas (Cuadro 1.1.3.). Cuadro.1.1.3. Diseño del Programa en respuesta a los ejes rectores de la política social Ejes rectores de la política social 13 Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Las estrategias de la política social definidas para lograr los objetivos del PNDS son específicas y cada una de ellas tiene su área de acción. Para el Programa la estrategia que está más relacionada es la de fomentar el desarrollo social y económico de las microrregiones de alta marginación , dado que sus líneas de acción se enfocan a reforzar la dotación de servicios y apoyos institucionales a las localidad de las microrregiones de alta marginación, alentar el desarrollo sustentable e impulsar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno para articular acciones a favor del desarrollo de las microrregiones de alta marginación. Otra de las estrategias con las que existe relación es la de promover oportunidades de empleo e ingreso de las personas y los hogares en condiciones de pobreza y en específico en la línea de acción apoyar las iniciativas productivas ciudadanas . De manera general, el diseño del Programa se relaciona directa e indirectamente con las estrategias de política social porque busca apoyar proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de los habitantes, preferentemente a los que habitan en localidades en condiciones de pobreza que requieren mejorar su infraestructura social básica y desarrollar proyectos productivos (Cuadro 1.1.4.). Fortalecer el marco institucional y un auténtico federalismo en las tareas de desarrollo social Responder a los retos de la transición demográfica Generar y promover canales que incentiven la participación de la sociedad y la corresponsabilidad de las personas Fortalecer el desarrollo con equidad y respeto de los pueblos indígenas Apoyar el desarrollo del patrimonio básico de los hogares en condición de pobreza Responder a los retos que enfrentan las mujeres en situación vulnerable y las familias pobres Mejorar la seguridad de familias y personas en condición de pobreza Promover oportunidades de empleo e ingresos a las personas y los hogares en condición de pobreza Impulsar el desarrollo de capacidades para impedir la transmisión intergeneracional de la pobreza Diseño del Programa Fomentar el desarrollo social y económico de las microrregiones de alta marginación La estrategia de la política social Sustentar la política social en investigación y evaluación Cuadro.1.1.4. Diseño del Programa y su interrelación con la estrategia de la política social Fuente: Serpro S.C., con base en el Programa Nacional de Desarrollo Social 2001-2006 y Reglas de Operación del Programa 2004 La estrategia Contigo es una misión para el desarrollo social, con objetivos claros y líneas de acción concretas. Esta estrategia está definida de manera integral1, en busca del desarrollo de capacidades y social, con la finalidad de Erradicar la pobreza en México y permitir el desarrollo pleno . La Estrategia Contigo permite poner en común problemas, experiencias y esfuerzos en el ámbito social. También permite identificar duplicidades, posibles sinergias o áreas que no estaban siendo atendidas adecuadamente por los programas. Al articular todos los programas, se potencian sus resultados y las posibilidades de conseguir los objetivos propuestos. 1 14 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 La estrategia Contigo tiene dos propósitos centrales que son complementarios: Proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos. Activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del crecimiento económico. Para conseguir estos dos aspectos, Contigo se enfoca en cuatro vertientes de trabajo: 1. Ampliación de capacidades. Desarrollar las capacidades físicas e intelectuales de cada uno de los mexicanos. Para ello es necesario asegurar su acceso a servicios de salud y educación de calidad y niveles nutricionales adecuados. 2. Generación de oportunidades de ingreso. Generar oportunidades de ingresos para que las capacidades se traduzcan en mayores niveles de bienestar. A través de mejores empleos así como del financiamiento y la asesoría técnica que requiere todo proyecto productivo, los programas Contigo motivan a los individuos a salir adelante por su propio impulso. 3. Protección social para todos. Proveer protección social a todos los mexicanos para que la formación de capacidades y la generación de oportunidades de ingresos no estén sujetas a los acontecimientos imprevistos. La protección social permite mantener cierto nivel de vida frente a eventos inesperados como son las enfermedades graves, los accidentes, la pérdida de ingresos o la muerte. También hace viables las inversiones de largo plazo. 4. Formación de patrimonio. Formar un patrimonio que garantice un nivel mínimo de solvencia a los adultos y sus familias. Con esta seguridad, la planeación a largo plazo se vuelve posible. Los hogares pueden aprovechar mejor las oportunidades de ingresos, emprender nuevas actividades, apoyar el progreso de los hijos y asegurar una vejez digna; por eso, Contigo promueve la construcción de un patrimonio a través de sus programas de vivienda o de ahorro. Con base en la estrategia Contigo, el diseño del Programa se enfoca principalmente a la vertiente Generación de oportunidades de ingreso 2 y a los cinco principios.Los principios básicos bajo los cuales opera Contigo son: Equidad para hacer de México un país más justo. Los beneficios de la política social deben ser mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes. Transparencia para evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos. Esto se consigue con cuentas claras y oportunas en cada uno de los programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los impactos. Corresponsabilidad para que trabajen de la mano los tres órdenes de gobierno y la sociedad. Al sumar esfuerzos, se potencian los resultados de los programas. Cohesión Social para fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las comunidades, la gobernabilidad y la democracia. Integralidad para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo es un paraguas que agrupa programas que antes estaban dispersos o marginaban a ciertos grupos de población. Para cumplir los dos propósitos centrales de la Estrategia Contigo se definieron líneas de acción específicas, cada una de ellas con sus respectivos programas, presupuestos y metas. Con respecto a la vertiente Generar oportunidades de ingresos el ámbito de acción es el desarrollo local y generación de empleo, el cual contempla el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Ver Programas contigo en la página de Internet: www.contigo.gob.mx 2 15 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 El objetivo, los lineamientos generales y específicos, los apoyos otorgados y la operación y seguimiento del Programa, se centran en dar respuesta a dichos principios atendiendo proyectos que conlleven a mejorar la calidad de vida de comunidades de alta migración, responder a iniciativas de migrantes, contar con participación financiera de éstos y de los tres órdenes de gobierno y garantizar la transparencia del proceso, entre otras (Cuadro 1.1.5.). Se dice que la operación y el seguimiento se realizan de manera transparente, debido a que en las Reglas de Operación se indica que la priorización y dictaminación de las obras y acciones se lleva a cabo con previo consenso del Comité de Validación y Atención a Migrantes, este Comité está integrado con igual número de representantes de cada uno de los aportantes a fin de garantizar la transparencia y el equilibrio en la toma de decisiones. Cuadro.1.1.5. Cambios en el diseño del Programa y los principios planteados en la estrategia Contigo Principales cambios en el diseño del Programa Apoyos Objetivos Lineamientos otorgados El tipo y el Cobertura amplia en los Apoyar monto de 31 estados siempre y apoyo es para iniciativas cuando exista aportación proyectos que ciudadanas y de migrantes y los tres promover la favorezcan el órdenes de gobierno. Los equidad y desarrollo de criterios de selección de enfoque de comunidades proyectos se definen al género y el impacto principio esperado Principios Equidad Transparencia Corresponsabilidad Concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados y municipios Comité validación parcial Intervención de los organismos en la operación y seguimiento Hay similitud con los programas de Desarrollo Local y opciones productivas Fuente: Serpro S.C., con base en información de la estrategia Contigo y Reglas de Operación del Programa 2004 16 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. de La operación y el seguimiento se realiza de manera transparente Impulsar proyectos socialesproductivos Cohesión social Integralidad La cobertura y monto del apoyo guardan corresponsabilidad para sumar esfuerzos El apoyo es una inversión de cuatro niveles de manera cooparticipativ a Operación y seguimiento Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 De cierta forma el diseño del Programa está enmarcado en los principios de la estrategia Contigo. Pero es importante identificar en los procesos de operación si se están cumpliendo éstos, por ejemplo en la selección de proyectos se antepone la equidad, la transparencia, la corresponsabilidad, la cohesión social y la integralidad. Una vez analizada la correspondencia del Programa con los objetivos del PND y el PNDS, se puede identificar que los cambios sufridos en las Reglas de Operación fueron para facilitar y mejorar la operación del Programa. Estos cambios fueron tales como: amplia gama de proyectos susceptible de apoyo; se precisa la participación de inversión de los proyectos, haciendo transparente la responsabilidad de cada una de las partes y; se definen con mayor claridad los criterios de priorización de los proyectos. A pesar de no haber sufrido cambios sustanciales, se identifica que se reforzó aún más el objetivo general, la población objetivo, el mecanismo de selección de los proyectos a apoyar, los requisitos para ser sujeto del Programa y las características de los apoyos. Quedando de la siguiente manera: Objetivo general: Apoyar las iniciativas de migrantes radicados en el extranjero, para concretar proyectos mediante la concurrencia de recursos de la Federación, estados y de los migrantes, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa. Población objetivo: Son sujetos de atención del Programa las personas que habitan en localidades en condiciones de pobreza de acuerdo a los criterios que determine la SEDESOL, que requieran del mejoramiento de la infraestructura social básica y desarrollo de proyectos productivos, y que sean seleccionadas por los migrantes. Deben ser seleccionados por los ciudadanos aportantes tanto los residentes en México como en el exterior. Requisitos para ser sujetos del Programa: Surgir de iniciativas de las organizaciones de migrantes y contar con el consenso de la comunidad y de los tres órdenes de gobierno; contribuir a resolver carencias en materia de infraestructura básica, de servicios o generar fuentes de ocupación o ingreso para la población; ser financiado por las organizaciones de migrantes o ciudadanos, la federación, la entidad federativa y los municipios correspondientes. Características de los apoyos: SEDESOL aporta recursos federales para el desarrollo de proyectos sociales-productivos que contribuyan a elevar los niveles de vida y a mejorar los ingresos familiares; el monto máximo por proyecto es de 750,000.00 pesos; cuyo financiamiento corresponderá 25 por ciento a la Federación, 25 por ciento a grupos u organizaciones de migrantes y el 50 por ciento restante a gobiernos estatales y municipales. Otro cambio sustancial fue que el Comité de Validación y Atención a Migrantes realiza la calendarización para entregar las aportaciones de cada uno de los participantes en los proyectos autorizados. Estos cambios contribuyen a crear y reestructurar mejores mecanismos para garantizar el cumplimiento de los principios de la Estrategia Contigo, ya que se considera que son 17 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 necesarios y suficientes cumplir los lineamientos de la normatividad definida, (Cuadro 1.1.6.). Es importante crear un compromiso con los estados para radicar puntualmente su inversión y no ocasionar retrasos en la ejecución de proyectos. Los cambios realizados a las Reglas de Operación del Programa 2004 son pertinentes debido a que se enfocan aún más a la Estrategia Contigo y para mejorar la operación, así como para hacer más transparente la responsabilidad de cada uno de los aportantes y la selección de proyectos a beneficiar. Cuadro. 1.1.6. Mecanismos utilizados para el cumplimiento de los principios Cumplimiento de los principios Mecanismos Equidad Transparencia Corresponsabilidad utilizados Necesarios Cohesión social Integralidad Suficientes Fuente: Serpro S.C., con base en información de la estrategia Contigo y Reglas de Operación del Programa 2004 Para analizar la causa de los cambios efectuados en las Reglas de Operación se presenta el comportamiento de los resultados que ha tenido el Programa durante los ejercicios 2002 y 2003, con dicha información se puede inferir si éstos han tenido un mayor impacto en el diseño. También se indican las debilidades y recomendaciones de la evaluación del ejercicio 2003 para determinar si éstas fueron o ayudaron a profundizar sobre el cambio. En el Cuadro 1.1.7 se observan los resultados de la operación del Programa referentes a las acciones y al número de obras realizadas durante los ejercicios 2002 y 2003, así como los resultados de evaluaciones pasadas tales como tipo de obra, cobertura y focalización. 18 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Cuadro. 1.1.7. Impactos de los cambios en ROP con respecto a la congruencia entre los distintos elementos del diseño del Programa Resultados del Programa Número de obras Tipo de obra (%): Urbanización Asistencia social y servicios Electrificación Pavimentación Agua potable Alcantarillado Infraestructura educativa Infraestructura deportiva Caminos rurales Carreteras alimentadoras Otros Cobertura: Inversión total (millones de pesos)* Inversión Federal (millones de pesos) Número de estados Número de beneficiarios (millones): Hombres (%) Mujeres (%) Focalización (% de proyectos): Zonas de alta y muy alta migración Zonas de alta y muy alta marginación Zonas de alta y muy alta migración y zonas de alta y muy alta marginación Operación del Programa 2002 2003 942 899 131 119 99 144 77 50 112 51 40 27 92 165 144 137 117 74 62 61 35 33 24 47 423.54 107.70 20.00 3.93 49.00 51.00 386.88 97.33 18.00 1.53 48.50 51.50 58.39 15.39 61.40 21.58 13.4 19.8 Impacto en los cambios de ROP/elementos del diseño del Programa / Objetivos y criterios para priorizar los proyectos /Ampliación susceptibles (lineamientos) de de proyectos apoyo /Objetivos, requisitos y procedimientos de selección e importe / Operación y seguimiento / calendarización de la entrega de aportaciones de cada uno de los participantes / Población objetivo Fuente: Serpro S.C., con base en información del Programa 2004 * Incluye la aportación de migrantes y de los tres órdenes de gobierno Estos resultados pueden explicar algunos cambios realizados a las Reglas de Operación, como son el criterio de priorización de proyectos basado en su impacto social, la ampliación de proyectos susceptibles de apoyo y la promoción de la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa. Con base en las debilidades y recomendaciones presentadas en la evaluación del Programa 2003, se puede derivar que algunas de ellas se retomaron y fueron la causa para realizar algunos cambios en las Reglas de Operación, como por ejemplo: la falta de correspondencia en los recursos financieros de los estados y municipios provocó que se definiera aún más la condición de apoyar proyectos siempre y cuando se pueda contar 19 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 con participación financiera de migrantes y de los tres órdenes de gobierno, con ello también se evitaría el desfase en la ejecución de las obras. Otra de las debilidades que fueron atendidas fue promover la equidad y enfoque de género en los beneficios del Programa (Cuadro 1.1.8.). Cuadro. 1.1.8. Análisis de resultados de las evaluaciones Cambios realizados en el diseño Resultados de Lineamientos Apoyos las evaluaciones Objetivos generales y Operación Seguimiento otorgados específicos / / Falta de Desfase en la difusión de las ejecución de acciones obras, debido a realizadas la falta de aportación Debilidades / Falta de correspondencia en recursos financieros de los estados y municipios / / / / promover Incentivar la Calendarizar la Reforzar el la participación entrega de la funcionamiento equidad y de aportación de de los comités enfoque organizaciones cada uno de los de obra Recomendaciones de género de migrantes participantes en los beneficios del Programa Fuente: Serpro S.C., con base en resultados de la evaluación 2003. 1.2. Análisis de consistencia interna El Programa contribuye al desarrollo social de México, sus acciones se orientan a los objetivos y estrategias de la política social y existe una adecuada correspondencia con la Estrategia Contigo. Los cambios realizados al diseño del Programa han sido para dar una mejor orientación a los apoyos y para un mejor aprovechamiento del flujo de divisas que llega al país. El Programa fue creado con el afán de insertarlo a la nueva política social del país, teniendo como objetivo primordial el de dotar de servicios básicos a las localidades con altos índices de migración y pobreza. El Programa fue diseñado de tal manera que pudiera integrarse a una estrategia que, en lugar de apuntar a las consecuencias de la pobreza, se concentrase en sus causas y al 20 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 mismo tiempo contribuyera al desarrollo. El Gobierno Federal está adoptando un enfoque precisamente en esa línea: La Estrategia Contigo. Contigo constituye la primera estrategia de una nueva generación de políticas sociales en México que busca sentar las bases para una política social de Estado, caracterizada por un mayor y mejor interacción entre y dentro de los tres órdenes de gobierno; y es en este enfoque que el Programa realiza sus acciones de desarrollo en el país. Afín de obtener mayores evidencias acerca del desempeño, en el diseño se analizan algunos otros programas operados en México, que tienen una operación similar al Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Además el apartado se refuerza con el análisis de experiencias internacionales de programas o acciones en el aprovechamiento de remesas de migrantes. 1.2.1. Programas que operan en México de manera similar a Iniciativa Ciudadana 3x1 Experiencias nacionales en el aprovechamiento de las remesas de los migrantes En el país existen programas que atienden a migrantes, sólo que tienen una mecánica de operación diferente a la del programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Entre ellos, se encuentra el Programa Vete Sano, Regresa Sano , su objetivo es proteger la salud de la población migrante, con la participación coordinada de todas las instituciones del Sector Salud, a través de información, atención preventiva y atención a la salud en su lugar de origen, en el traslado y en el lugar de destino. Se encuentra también el Programa Paisano, el cual es un esfuerzo del Gobierno de México para atender mejor las necesidades de los connacionales que regresan al país, asimismo ofrecen atención, información y orientación, además de recibir quejas y denuncias para canalizarlas a las instancias competentes. Estos dos programas a pesar de que atienden a migrantes no guardan relación alguna con el programa Iniciativa Ciudadana 3x1, sino al contrario son totalmente distintos y persiguen objetivos diferentes. Existen otros programas que buscan aprovechar las remesas de los migrantes, especialmente las remesas colectivas. Estos programas son locales, destacando en los estados de Zacatecas, Jalisco y Guanajuato. A continuación se enuncian las siguientes experiencias nacionales en el aprovechamiento de las remesas de los migrantes3. Programa Invierte en México (NAFINSA) Este programa fue implementado a partir de julio del año 2003 por Nacional Financiera (NAFINSA) y se creó para apoyar el desarrollo de pequeñas y medianas empresas (Pymes) regionales. Su objetivo es atraer parte del ahorro de los migrantes mexicanos y Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, El impacto de las remesas familiares en México y su uso productivo . Cámara de Diputados, LIX Legislatura. Diciembre, 2004. 3 21 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 de los méxico-americanos residentes en Estados Unidos hacia inversiones productivas que impulsen el crecimiento económico, la generación de ingreso y la creación de empleos en las comunidades de origen de los migrantes. El programa cuenta con el respaldo y participación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), Clubes de Migrantes y los gobiernos de los estados y municipios. El programa consiste fundamentalmente en la elaboración de planes de negocio de proyectos empresariales viables, así como la capacitación, asesoría técnica y el financiamiento que se requiere para desarrollar el negocio. De esta manera, Nafinsa plantea diversas opciones de inversión de negocios, tales como: farmacias, abarrotes, gasolineras, talleres, paleterías, tortillerías, telefonía, perfumerías, cafeterías, restaurantes, entre otras. En el año 2004 se llevaron a cabo 73 proyectos productivos en los estados de Jalisco, Hidalgo y Zacatecas (entidades donde se ha puesto en marcha la fase piloto) y se han incorporado recientemente los estados de Michoacán y Guanajuato. El monto aproximado de inversión de los proyectos, que ya se han aprobado, asciende a 18 millones de dólares, los cuales se estima han creado 1,500 empleos (Financiero, El; 2004 / Nafinsa (2004)). Programas de Vivienda (Créditos hipotecarios) Empresas mexicanas otorgan créditos hipotecarios para los migrantes mexicanos residentes en Estados Unidos para que adquieran viviendas para sus familiares en México, así como opciones para construcción y remodelación de viviendas. Los connacionales tienen la oportunidad de comprar a crédito en Estados Unidos una casa, y también de comprar o remodelar la casa de sus familiares que residen en México. Entre las ventajas con las que cuentan estos créditos es que pueden ser contratados en dólares o pesos y tener las tasas de interés que se cobran en México o en Estados Unidos, dependiendo donde se adquiera el crédito o la propiedad. Además, pueden adquirir los materiales de construcción por su cuenta e ir construyendo o remodelando gradualmente la vivienda de sus familiares en México con asesoría legal (IME; 2004). Programa de Remesas Productivas (Gobierno del Estado de Zacatecas) Este programa fue antecedente al mismo programa implementado por el gobierno federal 3x1, y viene funcionando en este Estado desde 1992, iniciando con la inversión del gobierno federal y estatal. Fue a partir del año 1999 que a este programa se incorporaron las autoridades municipales con lo que se le denominó 3x1, y a la vez se convirtió en un modelo para el programa que con el mismo nombre impulsa Sedesol a partir del año 2002 (Salazar, 2003). En el contexto de generación de empleos, se han venido estableciendo las bases de un convenio de colaboración entre el Gobierno del Estado, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) a través del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y Nacional Financiera (NAFIN) para impulsar el uso productivo de las remesas en proyectos empresariales (Gobierno del estado de Zacatecas). 22 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 FIDERAZA (Gobierno del Estado de Jalisco) La población migrante de origen jalisciense en Estados Unidos asciende a 2 millones de personas, residiendo en su mayoría en los condados de Los Ángeles, San Francisco, San José y Fresno (California), Colorado (Denver), Chicago (Illinois), Dalas y San Antonio (Texas), Seatle (Washington) y Nueva Rochelle (Nueva York). Además, Jalisco es la segunda entidad receptora de remesas del país, cuyo monto en el año 2003 ascendió a 1,282 millones de dólares, lo que equivale a 9.7 por ciento respecto al ingreso total nacional por este concepto y a 3.5 millones de dólares al día. Sin embargo, se observó que los envíos de dinero, que los migrantes hacían a sus familias, presentaban una reducción considerable al momento de ser recibidos, debido a los altos costos de envío o por estar expuestos a situaciones de robo, fraude, pago en especie y retraso en el tiempo de tránsito y entrega. Además, se veía la necesidad de promover la inversión de las remesas colectivas en las comunidades de origen de los migrantes. Estas fueron las razones por las que el Gobierno del Estado de Jalisco planteó la creación de este fideicomiso que comenzó a funcionar en diciembre del año 1996 y en el que participan además del gobierno estatal, Banamex, las empresas operadoras y otros donantes. De esta manera, a través de este fideicomiso se promovió la inversión de los migrantes en micro y pequeñas empresas, a través de las cuales se buscó generar fuentes de empleo en las regiones expulsoras y de mayor marginación; y por otro lado, contribuir a la reducción del costo de las transferencias de dinero de los jaliscienses radicados en Estados Unidos. Entre las empresas que se han generado mediante este Programa, se encuentran las dedicadas a la fabricación de muebles, envasadoras de miel, cultivo de camarón, invernaderos de flores, procesamiento de café, industrialización de mango, explotación de mármol, entre otras. Programa Social Migrante 2x1 (Gobierno del Estado de Guanajuato) El programa tiene como objetivo apoyar el desarrollo de las comunidades con mayor grado de intensidad migratoria, en donde los migrantes consideren necesario invertir en la ejecución de obras de infraestructura básica y de desarrollo social; así mismo, busca establecer vínculos de participación de los migrantes guanajuatenses hacia su comunidad de origen, propiciando el desarrollo con beneficios directos para sus familias; así como potenciar la inversión en obras sociales, al aportar por cada peso de los migrantes, un peso el municipio y un peso el Estado. En el año 2003, se realizaron 90 obras y 2 acciones de infraestructura beneficiando a 118 mil 767 personas de 32 municipios considerados de alta y muy alta marginación, y cuyas áreas de atención prioritarias fueron: centros de desarrollo social y comunitarios; perforación de pozos, red de drenaje y agua potable; electrificaciones, caminos rurales, pavimentación, centros de salud e infraestructura deportiva. La Inversión total de este programa fue de 37.65 millones de pesos, contando con la aportación económica del Estado, los Municipios y los Migrantes, así como con la 23 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 concurrencia de la Federación dentro del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 (Gobierno del Estado de Guanajuato, 2004). Estos programas, al igual que el de Iniciativa Ciudadana 3x1 persiguen el objetivo de aprovechar las remesas de los migrantes para realizar proyectos sociales y productivos. En algunos estados se complementan y en otros realizan inversiones en distintas etapas de un proyecto. La ventaja primordial del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 respecto al resto de los programas es que está respaldado por la política social del gobierno federal y que tiene un diseño mejor articulado, que le permite aprovechar las remesas colectivas de los migrantes. Otra de las ventajas del Programa es que no obliga a los migrantes a que inviertan en cierto tipo de proyectos, sino que los deja libres para que ellos decidan. Caso contrario ocurre con los otros programas, que prácticamente los gobiernos y empresas les quieren encauzar sus inversiones, es decir, los gobiernos tratan de atraer recursos a sus entidades que les permita realizar mayores acciones de gobierno y las empresas buscan la manera de hacer negocios con ellos4. Programas que operan bajo la estrategia de microrregiones Existen otros programas que se encuentran insertos en la estrategia de microrregiones y que tienen como objetivo ofrecer servicios básicos en las localidades marginadas del país. Uno de estos programas es el de Desarrollo Local (Microrregiones), que guarda similitudes con el programa analizado, tanto en la mecánica operativa como en los apoyos, además de que en ambos participan los tres órdenes de gobierno; sin embargo, en el primero participan la sociedad civil, instituciones académicas e iniciativa privada; y en el segundo, grupos organizados de migrantes radicados en EUA (Cuadro 1.2.9.). El Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) se encuentra inmerso en la Estrategia de Microrregiones, para contribuir a impulsar, bajo un enfoque territorial, el desarrollo social y humano de las personas que habitan los territorios con mayores índices de marginación. El objetivo del Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones), es coadyuvar al desarrollo de microrregiones a través de la realización de obras y acciones en beneficio de sus habitantes, buscando la corresponsabilidad de la población en el desarrollo social, económico y humano; y, promoviendo la equidad y enfoque de género en los beneficios del programa. En cuanto a los apoyos que destina el programa son los de accesibilidad, infraestructura social, desarrollo comunitario, salud, educación y deporte, vivienda, centros comunitarios de aprendizaje, abasto y acopio, infraestructura y fomento a la producción y productividad, telefonía, promoción social, equipamiento intermunicipal e identidad jurídica. Estos apoyos En el trabajo de campo realizado en los Ángeles California y Chicago Illinois, los migrantes entrevistados comentaron que en ocasiones son visitados por gobernadores, los cuales les proponen que apoyen la construcción de ciertas obras o proyectos. Estos opinaron que muchas de esas obras cumplen el objetivo de atraer un mayor número de electorado y que finalmente genera beneficios a los gobernantes en turno. Algunas empresas de la industria de la construcción o de otro tipo, realizan promoción de sus productos y servicios también con el fin de mejorar sus negocios. 4 24 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 son similares a los de Iniciativa Ciudadana 3x1, sólo en algunos existen variaciones, sin embargo, ambos programas se caracterizan por proveer servicios básicos a las localidades con mayores índices de marginación del país. Respecto a la operación, en los dos programas participan los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil, ya sea nacional o migrante. La peculiaridad importante de estos programas es que los dos se encuentran dentro de la estrategia del gobierno federal, la Estrategia Contigo, y ambos en algunos casos son complementarios. El programa Desarrollo Local opera en localidades donde no existen grupos de migrantes organizados y que presentan alta marginación, aunque también opera en sinergia con el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. En algunas localidades una parte de la obra se realiza con el Programa 3x1 y otra con Desarrollo Local. En los dos programas existe una importante participación de los gobiernos locales, estatales y federales, pero principalmente de la sociedad, y con esto se está dando impulso a una mayor transparencia en el manejo de los recursos y a una contraloría social de la cual son protagonistas los ciudadanos organizados. El programa Desarrollo Local y el Programa Iniciativa Ciudadana son dos ejemplos claros de una buena coordinación y ejecución de sus acciones, ambos son coincidentes en sus metodologías de operación y ejecución y son el reflejo de la evolución de la actual política social en México. Los dos programas han conjuntado esfuerzos para atender a las microrregiones y a las zonas más pobres, proveyendo servicios básicos y dando mayores oportunidades a las localidades carentes de satisfactores, por lo cual se concluye que están claramente insertos en la estrategia contigo del gobierno federal. En cuanto a los programas Incentivos Estatales y Coinversión Social se les considera programas de inclusión de la Secretaria de Desarrollo Social, conjuntamente con el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Los tres programas tienen características distintas, poseen objetivos y apoyos otorgados diferentes, aunque en los lineamientos, la operación y el seguimiento son parecidos (Cuadro 1.2.9.). El programa incentivos estatales promueve y estimula el buen desempeño, esfuerzo, cooperación y corresponsabilidad de los estados en acciones de desarrollo social y humano, así como procura la transparencia y rendición de cuentas sobre los recursos públicos de combate a la pobreza. Además, apoya a los estados que presenten innovaciones en mecanismos y metodologías para superar la pobreza, que contribuyan a identificar y fortalecer acciones exitosas o con alto potencial. Este programa también refuerza el desempeño de cada estado en los programas federales para el desarrollo social y motiva la corresponsabilidad, la coinversión y el esfuerzo estatal para la superación de la pobreza. También apoya en forma complementaria los mejores proyectos de desarrollo social de los gobiernos estatales. Refuerza los proyectos que atiendan prioridades establecidas por los estados en sus programas de superación de la pobreza o instrumento similar y que se relacionen con los programas federales de desarrollo social. Promueve la participación y coinversión en proyectos de impacto social estatal y regional, de los gobiernos federal, estatal y municipal, así como de organizaciones públicas o privadas, nacionales e internacionales, y de la sociedad en general. 25 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 El Programa de Coinversión Social impulsa la corresponsabilidad con los tres órdenes de gobierno y con los agentes corresponsables para fomentar el desarrollo social integral de la población en situación de pobreza, exclusión, marginación, desigualdad por género o vulnerabilidad social, por medio de la coinversión en proyectos y acciones, así como el diseño de estrategias, promoviendo una distribución equitativa de los recursos, las oportunidades y los beneficios del programa entre hombres y mujeres. Del análisis de estos dos programas, se obtiene que el Programa Iniciativa Ciudadana manifiesta una adecuada integración a los planes y estrategias de la política social, presenta una buena articulación en su diseño y responden a los objetivos planteados en la Estrategia Contigo. Los tres programas mencionados guardan similitud en su operación y su encauzamiento con la estrategia de desarrollo social de México. En cuanto al programa Hábitat, este busca enfrentar los desafíos de la pobreza y el desarrollo urbano mediante un modelo de acción que combina el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de las zonas urbano-marginadas con la entrega de servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario. Todo ello con especial atención para las mujeres, las personas con capacidades diferentes, niños, adolescentes y jóvenes, y las personas adultas mayores en situación de vulnerabilidad. El Programa Hábitat constituye un esfuerzo complementario a las acciones de los estados y municipios con apoyo tanto en recursos propios como en los del Ramo 33, con miras a fortalecer los esfuerzos de superación de la pobreza y de conducción del desarrollo urbano. Este programa otorga un papel preponderante a la participación de las comunidades en su propio desarrollo. Con este programa, Iniciativa Ciudadana tiene poca comparación aunque tienen similitudes en los apoyos otorgados, en la operación y seguimiento. En cuanto a los objetivos y lineamientos, son totalmente diferentes, mientras Hábitat atiende a zonas urbanas marginadas, el 3x1 se enfoca a localidades marginadas y con alta migración (Cuadro 1.2.9.). No obstante, en cuanto a análisis de diseño se llega a la conclusión que tanto Hábitat como el Programa evaluado tienen buena estructuración en sus reglas de operación, están bien alineados a la Estrategia Contigo y persiguen objetivos de combate a la pobreza y de fomento al desarrollo social. 26 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Cuadro. 1.2.9. Programas que operan en México de manera similar a Iniciativa Ciudadana 3x1 Objetivos Desarrollo Local (microrregiones) Incentivos Estatales por Demanda Coinversión Social Hábitat Programa 3x1 Lineamientos Apoyos generales y otorgados específicos X X X X X Operación Seguimiento X Fuente: SERpro S.C. con base en Reglas de Operación y evaluaciones de los programas analizados. Se confirma que la instrumentación del Programa Iniciativa Ciudadana tiene una correcta consistencia interna en su diseño, sus objetivos, lineamientos, apoyos otorgados, su operación y seguimiento guardan congruencia con la estrategia Contigo. Existe una buena corresponsabilidad, transparencia, evaluación y rendición de cuentas, coordinación e integralidad en sus acciones de desarrollo social. En estos años de operación del Programa se han destinado esfuerzos para que su diseño vaya acorde a las necesidades del país y de la política social, se han ideado formas e instrumentos capaces de hacer frente a los cambios estructurales de la economía. El Programa ha sido importante, sobretodo porque ha canalizado los recursos provenientes de los grupos de migrantes radicados en el extranjero. 1.2.2. Experiencias internacionales en el uso de remesas En este apartado se contará con una revisión de programas operados en otros países, en lo referente al manejo de las remesas provenientes del exterior. La finalidad es aprender que tanto el Programa analizado ha sido exitoso en México, si su diseño ha permitido un óptimo aprovechamiento de los recursos provenientes de los migrantes, y si requiere alguna adecuación, entre otros aspectos a analizar. Se ha revisado evidencia teórica, principalmente de aquellos países que tienen tradicionalmente población migrante, no sólo en EUA, sino también en otros países. Entre los analizados se menciona: Honduras, Salvador, Filipinas, Brasil, España, Portugal, entre otros. Una de las características de las naciones analizadas es que sus gobiernos ven la captación de remesas como una oportunidad para fomentar crecimiento en sus economías; para ello, diseñan y formulan estrategias que les permitan un uso adecuado de los recursos provenientes del extranjero, como cajas de ahorro, proyectos productivos u obras de impacto social. En algunos países se ha obtenido mayor éxito que en otros (Cuadro 1.2.10.); ya sea por sus políticas o por decisiones mal infundadas en la operación de estos programas. Lo 27 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 cierto es que a pesar de todo eso, se sigue dando impulso a la captación de divisa externa como una opción de atracción de recursos a sus naciones. País España Portugal Cuadro. 1.2.10. Experiencias en otros países en el uso de remesas Países de Centroamérica1 Algunas otras experiencias internacionales Tipo de acción emprendida Cuenta de Ahorro del Emigrante Tres distintos tipos de cuentas, a diversos plazos, para acomodarse mejor a las necesidades de los remitentes En el año 1997 el Gobierno de El Salvador puso en marcha un programa dirigido en especial a los migrantes, tratando de tender un puente de comunicación, información y colaboración entre ellos y sus comunidades de origen. También se implementó un programa crediticio para personas emisoras de remesas familiares. En Guatemala se creó el programa PROGUAT . En el Salvador y Nicaragua se han desarrollado pequeñas obras de infraestructura y equipamiento comunitario. Se menciona experiencias de países en la cual los gobiernos tratan de incentivar o de promover inversiones, vía remesas en proyectos empresariales o de algún tinte productivo. 1 Honduras, El Salvador, Nicaragua y Guatemala. Actualmente, los procesos migratorios han cobrado gran importancia para algunos países del mundo, principalmente para Latinoamérica y el Caribe. Los gobiernos de estos países lejos de frenar esos flujos de migrantes, han orientado proyectos y acciones con el énfasis de aprovechar esos recursos. Ante esto, una de las principales responsabilidades de los Estados de origen consiste en la identificación y decisión de emprender políticas, programas y proyectos orientados a atender dichas necesidades. De acuerdo con Castillo (2003), la revisión de programas sociales orientados, o con alguna intencionalidad específica de actuar sobre el fenómeno migratorio, entraña una dificultad específica. No se reconocen esfuerzos sistemáticos para abordar de manera amplia y comprensiva este tipo de acciones y la mayoría de los trabajos publicados se dirige a cierto tipo de acciones que privilegian un aspecto derivado de la migración y su impacto sobre sus comunidades de origen. Tal es el caso de las remesas enviadas por los migrantes desde los lugares de destino y las implicaciones que tienen o pueden tener a partir de las diversas formas de su utilización. Entre las experiencias internacionales en el uso de las remesas, se menciona a España, con la Cuenta de Ahorro del Emigrante , la cual funciona desde al año 1970 y que es un instrumento diseñado para facilitar el manejo de los ahorros provenientes de las remesas y orientarlos hacia la inversión. Esta experiencia tuvo alta aceptación, se abrieron más de 300 mil cuentas durante los primeros años de operaciones; ya que, 26 por ciento de los migrantes abrió una cuenta de ahorro (CEPAL, 1998). Asimismo, la Confederación Española de Cajas de Ahorro fue autorizada a conceder préstamos a los titulares de las cuentas de ahorro mencionadas, tanto para la adquisición de viviendas como para pequeñas propiedades y formación de negocios (CEPAL, 1999). 28 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 También es importante analizar la experiencia portuguesa. El gobierno de este país diseñó y ejecutó cuatro tipos de incentivos. 1) Depósitos a corto plazo con intereses favorables (1 o 2 puntos por encima de cuentas similares). 2) Cuentas a la vista y a plazos, exentas de impuestos fiscales. 3) Cuentas de ahorro del migrante como garantía de préstamos para inversión productiva. 4) Préstamos para la compra de inmuebles urbanos y rurales y para inversiones industriales y agrícolas. La evaluación de resultados de estos instrumentos en estos dos países, no arroja conclusiones contundentes. Los préstamos para inversión no tuvieron éxito y su volumen fue muy reducido en ambos países; su influencia en el ahorro de los migrantes, que fue el objetivo, ha sido puesto en duda. En efecto, desde los años sesenta, antes de que los esquemas mencionados fueran introducidos, se tenían ya evidencias de que los migrantes portugueses orientaban preferentemente sus remesas a la compra y el mejoramiento de sus casas a incrementar sus ahorros y a elevar la calidad de vida y la educación de sus hijos. Por ende, los bancos peninsulares, más que contribuir a moldear los hábitos de ahorro e inversión de los migrantes, se inspiraron en ellos para diseñar sus esquemas enfocados en las remesas. En el año 1997 el Gobierno de El Salvador puso en marcha un programa innovador dirigido en especial a los migrantes, en el que se trataba de tender un puente de comunicación, información y colaboración entre ellos y sus comunidades de origen, de forma que los generadores de remesas conocieran las oportunidades de inversión en el país y los inversionistas locales supieran cuál es el potencial de demanda y de mercado que representan los migrantes. Este programa está a cargo del Ministerio de Economía y se orienta a promover el aprovechamiento de las capacidades empresariales y de demanda de los migrantes como fuentes de iniciativas de proyectos comunitarios y negocios que beneficien al país. El programa ha desarrollado una serie de actividades específicas con las agrupaciones de migrantes en diversas ciudades de los Estados Unidos, como pláticas de orientación e información y reuniones de intercambio de experiencias con pequeños y medianos empresarios, y otros representantes de las comunidades de origen. En Guatemala, más recientemente, se puso en funcionamiento un programa similar, a cargo también del Ministerio de Economía. El PROGUAT está vinculado estrechamente a la ventanilla única de exportación y persigue promover contactos con guatemaltecos en el exterior para la inversión en Guatemala, y vincular a éstos con empresarios para promover el incremento del comercio e inversión en ambas vías. Otra de las acciones detectadas en Centroamérica, ha sido en el Salvador y Nicaragua, en donde a través de fondos de inversión social se han concertado ciertos programas dirigidos a las microempresas, al desarrollo rural o a la dotación de infraestructura y equipamiento de localidades específicas. Los únicos que se ha concretado son pequeñas obras de infraestructura y equipamiento comunitario. 29 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 También en el Salvador, se creó el Programa crediticio para personas emisoras de remesas familiares, el cual otorga facilidades a las inversiones de los salvadoreños residentes en el exterior. Se establecieron líneas de redescuento destinadas a financiar hasta 90 por ciento de los créditos que otorgue el sistema financiero a los emigrantes salvadoreños o a sus familiares en el Salvador. Las líneas podían usarse para compra de casas y terrenos y para financiar el establecimiento o ampliación de una microempresa o un pequeño negocio o taller. También podían usarse para capital de trabajo o adquisición de bienes de capital. El programa facultaba a las instituciones intermediarias a otorgar crédito a nombre del emisor de la remesa residente en el extranjero o del receptor de la remesa residente en el país, exigiéndole además adjuntar a su solicitud constancia del salario y puesto que desempeña, autentificado por el cónsul de El Salvador en su lugar de residencia . En cuanto a Honduras, aún no se ha logrado desarrollar programas que incentiven u optimicen las remesas de migrantes en el exterior. En ese país existen proyectos de cómo deben aprovechar la entrada de recursos del exterior, entre las cuales se encuentra la diversificación de las oportunidades de inversión mediante la combinación de recursos originados en las remesas con recursos locales de diferentes agentes económicos y sociales; promoción integral del bienestar entre hogares receptores de remesas; fortalecimiento de las ONG de Honduras y de las organizaciones de hondureños en EUA que ejecutan o planean ejecutar proyectos de uso productivo de las remesas y prevención, con énfasis en actividades educativas y de empleo, del fenómeno migratorio. La utilización de estas líneas ha sido muy limitada, no obstante que el monto disponible ha sido amplio. De estos países centroamericanos se concluye que pese a los esfuerzos realizados en estas naciones, aún no se ha visto un avance claro en el uso de las remesas. Las remesas se siguen dedicando en su mayoría al consumo, principalmente de alimentos, y sólo una pequeña parte se destina al ahorro o a inversiones, entre las que destacan la vivienda y la compra de terrenos. Como resultado de la liberación de los sistemas cambiarios en los diversos países centroamericanos, las remesas fluyen ahora a los circuitos financieros normales, pero no han tenido un efecto importante en el aumento del ahorro bancario en la región (Lozano). Lozano5 menciona algunas experiencias gubernamentales orientadas a incentivar la inversión productiva de las remesas. El gobierno pakistaní, por ejemplo, ha ofrecido incentivos a las familias de los migrantes para invertir sus remesas en negocios e inversiones productivas. Diversos incentivos se han instituido para promover inversiones de remesas en proyectos industriales y otras actividades empresariales, fundamentalmente vía la Fundación Pakistaní en el Exterior. El gobierno, a través de esta fundación, ofrece a los migrantes acceso a programas de bienestar social, información para la inversión de sus remesas, exenciones fiscales relacionadas con la importación de equipo, tasas de interés preferenciales en los depósitos en moneda extranjera y el acceso a parques industriales de reciente creación (Sofranko e Idris, 1999). A fin de evaluar el impacto de estos programas oficiales, Sofranko e Idris levantaron una encuesta en 170 hogares receptores de remesas. Los autores encontraron que sólo una tercera parte de estos hogares utilizó remesas en algún tipo de actividad productiva. Sin embargo, este gasto significó únicamente 13 por ciento del total del ingreso por concepto de remesas. Lozano Ascencio, Fernando. Experiencias internacionales en el envío y uso de remesas. Centro de Investigaciones Multidisciplinarias de la UNAM. 5 30 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 Los autores se cuestionan por qué se destina una cantidad tan pequeña de remesas a la inversión productiva, pese a los programas del estado paquistaní orientados en esa dirección. Los autores analizan si la familia extendida es un obstáculo para el desarrollo (de acuerdo con las teorías de la modernización) en contraposición con las teorías del capital social, que ven a la familia extensa o extendida, no como un obstáculo sino como una característica que puede potenciar o que potencia el desarrollo económico y/o el progreso económico. La conclusión de este trabajo es que las características de las familias per se no son los aspectos que determinan si las familias invierten o no sus remesas de manera productiva; los mejores predictores sobre la inversión productiva de las remesas fueron dos: a) La experiencia de la familia o de alguno de sus miembros en actividades empresariales o de negocios, y b) si el jefe(a) de familia tenía conocimiento o conciencia de las oportunidades de inversión en algún tipo de negocio. Quizá la clave para entender el destino productivo de las remesas descanse en explicar y entender, cómo las familias se involucran en los negocios y cómo aprenden acerca de las oportunidades de inversión (Sofranko e Idris, 1999:479). Llama la atención que los hallazgos sobre Pakistán de Sofranko e ldris (1999) coincide con los de Massey y Basem (1992) sobre México, ya que en ambos casos se plantea que los antecedentes empresariales de los migrantes constituyen el predictor más importante en el uso productivo de las remesas. El caso de Turquía es un buen ejemplo del fracaso de políticas gubernamentales que ven en las remesas la panacea del desarrollo económico. Durante los años sesenta existió una política explícita por parte del gobierno turco por incentivar la migración internacional (Paine, 1974). Para fines de los años ochenta, alrededor de 2.1 millones de turcos residían en Europa Occidental, de los cuales 1.5 millones residían en Alemania. Sin embargo, contrario a las expectativas gubernamentales, los ahorros y las remesas de los migrantes no se invirtieron en la agricultura o en la industria. Pennix (1982) sostiene que el efecto positivo de las remesas para el desarrollo de áreas rurales y los sectores de pequeña y mediana escala en áreas urbanas ha sido marginal. El enorme capital proveniente del exterior se disemina en muchas manos y es absorbido por la estructura económica existente, creando una nueva o fortaleciendo la demanda existente, pero sin modificar significativamente el aparato productivo actual. Cuando los migrantes turcos regresan a su país de origen con la idea de establecer algún tipo de negocio, tienden a asentarse en ciudades medias y grandes, en lugar de sus comunidades rurales de origen. Ello exacerba las desigualdades en el desarrollo económico y las desigualdades regionales. En el caso de Grecia los migrantes que regresan a su país de origen tendían a asentarse en zonas urbanas en lugar de zonas rurales; además las remesas eran empleadas principalmente en la construcción de casas, lo que implicó una inflación de los bienes raíces; ello también hizo más inaccesible la vivienda para la población no migrante (Gitmez, 1991; Papademetriou y Emke-Poulopoulos, 1991). En España y Portugal las remesas han significado importantes beneficios para las economías de ambos países. Las remesas han impulsado la ampliación del mercado interno, pero al mismo tiempo han significado un deterioro en ciertos aspectos: ...mientras que la emigración ha resultado en un mejoramiento de la infraestructura física de muchas regiones expulsoras, no ha significado un cambio en la estructura económica y social que promueve la migración. (Gregory y Cazorla Pérez, 1985). En el caso de dos pequeñas islas del Pacífico Sur, Tonga y Samoa, existe muy poca evidencia acerca de 31 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C. Evaluación del Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 que las remesas de los migrantes sean ahorradas o invertidas productivamente. El hecho de que las remesas se gasten y no se inviertan o se ahorren, pareciera ser una repuesta racional a la escasez de oportunidades para llevar a cabo inversiones rentables y al ambiente social (Ahlburg, 1991). Las experiencias hasta aquí reseñadas se han referido primordialmente al uso y fomento de las remesas individuales. Sin embargo, una veta importante que se recomienda explorar en diversos trabajos es el de las remesas colectivas o comunitarias y las formas en que se podría fomentar su uso productivo (Serrano, 2000; Lowell y de la Garza, 2000). El monto de las remesas colectivas es relativamente pequeño en comparación con el monto total, que normalmente está compuesto por transferencias individuales. Para el caso de los países centroamericanos, Serrano (2000) estima que las remesas colectivas constituyen alrededor de uno por ciento del monto total. Por lo tanto, las remesas colectivas no son importantes por su monto actual, sino porque conforman un recurso de calidad. A diferencia de las remesas familiares, las remesas colectivas son recursos que se destinan predominantemente a la inversión (aunque no necesariamente productiva), además de que pueden responder mejor que otras fuentes ó modalidades de financiamiento. Lowell y de la Garza (2000) plantean, apoyándose en la experiencia mexicana y centroamericana, que el surgimiento de nuevos actores y nuevas prácticas para fortalecer y diversificar el uso de las remesas durante los noventa, ha sido un proceso paralelo al surgimiento de un gran número de asociaciones de migrantes en los Estados Unidos que crecientemente están contribuyendo al desarrollo de sus comunidades vía las remesas colectivas. Hasta el momento se puede argumentar que México es una nación avanzada en programas y metodologías en el aprovechamiento de las remesas enviadas del extranjero. El ejemplo más loable es el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1, que a partir de que existen migrantes organizados en EUA, se han apoyado inversiones de fomento al desarrollo social. Se puede considerar que lejos de que México aproveche alguna experiencia de estos países, éste es líder en la metodología de cómo deben aprovechar las remesas, principalmente en el área social. En México, se encontró que es de los países donde las remesas colectivas son muy importantes, a diferencia de otros países donde estas carecen de importancia. Gracias a éstas se ha logrado desarrollar proyectos de inversión de infraestructura básica, servicios básicos y algunos proyectos productivos. Un aspecto en los que han sobresalido otros países, es el de encauzar las remesas a proyectos productivos. México debe emprender esta acción para que se realicen proyectos tendientes a aprovechar y optimizar los recursos provenientes del extranjero. En el Programa se han dado los primeros pasos, apoyando algunas microempresas y proyectos agropecuarios, sin embargo, no son suficientes, hace falta un diseño específico o celebrar acuerdos de complementariedad con otros programas del gobierno federal que apoyen proyectos o microempresas, como puede ser el caso de Opciones Productivas de la SEDESOL o FONAES de la Secretaría de Economía. 32 Servicios Profesionales para el Desarrollo Económico S.C.