Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 B. Evaluación de diseño B.1 Problemas económicos y/o sociales que dan origen al PVR A partir de la segunda mitad del siglo XX, México experimentó un acelerado proceso de industrialización que trajo como consecuencia un proceso de urbanización también acelerado. El crecimiento económico del país en el periodo comprendido entre 1940 y 1980 (proceso de industrialización) estuvo basado en el tránsito de una economía del sector primario a una del sector secundario, que trasformó la organización de las actividades económicas en el territorio nacional y activó el desarrollo urbano, por lo que se fue relegando la inversión en el campo. Durante ese proceso se generó en el país una estrategia de industrialización que impulso a organismos como Texcoco, SA (1940), el IMSS (1942), Altos Hornos de México, SA (1942), Cobre de México, SA (1943) y Guanos y Fertilizantes de México, SA (1943). Asimismo, se reorganizó Nacional Financiera (Nafin) para apoyar al proceso de industrialización y revitalizar el aparato productivo del Estado, con el fin de beneficiar a la iniciativa privada del país1. A partir de ese momento la importancia de las regiones rurales se limitó a acciones relacionadas con los aspectos agrarios y a la regularización del mercado de tierras con pocos resultados positivos en la rentabilidad del campo. A principios del siglo XX, la población rural en México constituía más de 73% de la población total. La proporción rural-urbana en la primera mitad del siglo varió con un lento incremento de la población urbana la cual pasó para 1950 de 10 a 28 por ciento, con lo que la población rural se redujo a 55% y la poblaron mixta a 17 por 1 Juan Pablo Zorrilla Salgador, “La historia económica de México (Un resumen bajo la óptica sobre riesgo), 2004, http://www.gestiopolis.com/canales2/economia/histomex.htm . B-1 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 ciento. Ya para 1970 se visibilizaban marcadas diferencias entre la población rural y la urbana, mismas que se reflejaron en la concepción de localidades rurales del Consejo Nacional de Población (Conapo), que señala: La distribución territorial de la población en México se ha caracterizado, al igual que otros países latinoamericanos, por dos fenómenos demográficos predominantes: la concentración y la dispersión poblacional. Esta dualidad se expresa en un alto volumen de población localizado en un número reducido de ciudades, al mismo tiempo que se presenta un gran número de asentamientos 2 humanos dispersos a lo largo del territorio nacional. Las dos crisis económicas experimentadas en el país en los ochenta no produjeron una desaceleración de la dinámica urbana nacional, como se pensaría dada la relación entre desarrollo económico y urbanización. La población total del país entre los ochenta y los noventa aumentó en 14 millones, alcanzando 81 millones de personas en 1990; en tanto, la población rural descendió de 30.1 a 29.8 por ciento, ya que el campo no tuvo ninguna posibilidad de absorber fuerza de trabajo y este sector de la población no se estaba beneficiando de inversión social, por lo que hubo un desplazamiento masivo de población rural a las ciudades, donde existían las únicas posibilidades de acceso a infraestructura básica y empleo asalariado, por cuenta propia o subempleo. La población rural, según el censo de 2000, constituye 24% de la población total del país, de la cual 30% vive con un nivel y calidad de vida inferior a la de los habitantes urbanos. Mucho se ha escrito sobre el fenómeno de la urbanización y los planes de gobierno en las grandes ciudades; sin embargo, poco se ha tratado sobre el impacto del proceso de urbanización en el medio rural. 2 Consejo Nacional de Población, Informe de ejecución 2001-2003 del Programa Nacional de Población 2001-2006, http://www.conapo.gob.mx/micros/infavance/2003/09.pdf. B-2 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Debido a que los flujos migratorios campo-ciudad van en aumento, se discute con mayor frecuencia acerca de las condiciones físicas en la vivienda rural y la calidad de vida en esos asentamientos, por lo cual son un tema de importancia en el desarrollo social, económico y ecológico del país, y en la agenda de gobierno ya que se han instrumentado programas para incrementar la calidad de vida de las poblaciones rurales y combatir la pobreza patrimonial en estas zonas. En este contexto, el gobierno contribuye a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales mediante el Programa de Vivienda Rural (PVR), el cual se orienta a la construcción, ampliación y/o mantenimiento de las viviendas en las zonas rurales de alta y muy alta marginalidad. Como consecuencia de la industrialización, la acelerada urbanización y la globalización, las zonas rurales en los países en vías de desarrollo tienden a quedar marginadas, lo que conlleva a una pérdida del patrimonio cultural y ecológico. Entre las causas destacan la tecnificación de las actividades agrícolas, la disminución del empleo en el campo y la migración hacia las ciudades, que han provocado un “nivel de vida o calidad de vida” inferiores a los del medio urbano. El Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLC) tuvo repercusiones en el sector agrícola debido a que la importación de algunos granos, como el maíz, se liberaría de aranceles en 2004, y la leche y el frijol en 2008. Esto generó preocupación en varias organizaciones campesinas ya que, según su opinión, dejarían al sector en completa ruina pues en Estados Unidos se producen con financiamiento gubernamental lo que permite que se vendan por debajo de los precios internacionales. Esto contribuyó para que, en 2002, 12 organizaciones campesinas regionales de todo el país crearan el movimiento “El campo no aguanta mas”, con el que se realizaron varias mesas de discusión que culminaron con la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC) en abril de 2003. En este acuerdo se reconoce la postura claramente establecida por las B-3 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 organizaciones campesinas y de productores para reactivar al campo por medio de la aplicación de reformas estructurales de fondo y con visión estratégica nacional de largo plazo. En la reforma estructural del ANC se indica que la Política Social para el Desarrollo Rural Sustentable debe considerar acciones en materia de superación de la pobreza, vivienda e infraestructura rural entre otras. De esta forma, nace el PVR como una respuesta al ANC.3 Para su cumplimiento, fue necesario reforzar la política de desarrollo social con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población en el medio rural y generar mecanismos, instrumentos y acciones que, a su vez, promuevan la corresponsabilidad y generen oportunidades para la superación de la pobreza, con particular énfasis en las familias más necesitadas. En este contexto, el gobierno contribuye a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales mediante el PVR, el cual se orienta a la construcción, ampliación y/o mantenimiento de las viviendas en las zonas rurales de alta y muy alta marginalidad. El diseño del PVR responde a las necesidades planteadas en el tema de vivienda en el apartado 171 del Acuerdo al establecer en sus objetivos específicos: mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial que requiera apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de su vivienda; apoyar la formación del patrimonio familiar; promover la autoconstrucción técnicamente asistida de la vivienda rural como método para el abatimiento de costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios y promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra local, con el fin de estimular la economía del sector rural. La población rural presenta rezagos socioeconómicos que se expresan en los 3 Para una descripción más detallada véase infra el inciso B.8.4, Contribución del PVR al Acuerdo Nacional para el Campo, pp. 55-56.. B-4 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 grados de marginación, los cuales se determinan con base en los índices4 que el Conapo calcula considerando cuatro dimensiones estructurales.5 A partir de esos índices se determina que los estados que presentan muy alta marginación son: Chiapas (2.25), Guerrero (2.11), Hidalgo (0.87), Oaxaca (2.07) y Veracruz (1.27) (véase mapa 1). La problemática rural de México en relación con la dinámica de asentamientos humanos acentúa una elevada correlación entre marginación y localidades menores a 2 500 habitantes. Según el Conapo, 58 de cada 100 localidades cercanas a ciudades presentan un grado de marginación alto y muy alto, mientras que esta condición la padecen 73.3% de las localidades próximas a centros de población, 77.6% de las localidades cercanas a carreteras y 92.0% de las localidades aisladas. Cuadro B.1. Localidades con menos de 2 500 habitantes por grado de marginación de la localidad según condición de ubicación, 2000 (Porcentajes) Grado de marginación Total1 Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo 1 Total Localidades 100 32 47 13 6 2 Cercanas a ciudades Población 100 17 52 21 9 1 Cercanas a centros de población Localidades Población Localidades 100 13 44 23 13 6 100 6 41 31 18 4 100 24 49 17 7 2 Cercanas a una carretera Aisladas Población Localidades Población Localidades Población 100 12 54 25 8 1 100 25 53 15 6 2 100 14 56 21 9 1 100 54 37 6 2 1 100 39 50 9 2 0 En el cálculo porcentual no se incluyeron las localidades ni la población sin grado de marginación. Fuente: elaborado por Conapo con base en el INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Conapo, Índice de marginación por localidad 2000, México, 2002; e IMT, Inventario Nacional de Infraestructura para el Transporte, 2000. Un acercamiento claro de la composición de la población eminentemente rural se puede apreciar en las localidades menores a 2 500 habitantes, en las cuales 26.8% son personas en edad productiva aún muy jóvenes (de 20 a 39 años) mientras que 45.8% son niñas, niños y adolescentes (véase gráfica B.1). 4 Se definieron cinco grupos: muy alta marginación (de 1.13059 a 2.76549), alta (de 0.04150 a 1.13058), media (de 0.04149 a -0.50461), baja (de -1.58950 a -0.50460) y muy baja (de -2.67812 a -1.58949). 5 Estado físico de la vivienda, educación, ingresos, y tamaño de la localidad. B-5 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica B.1. Población por grupos de edad según sexo en localidades de menos de 2 500 habitantes (% ) 30.0 25.0 Hombres 20.0 Mujeres 15.0 10.0 5.0 0.0 0-4 años 5-11 años 12-19 años 20-29 años 30-39 años 40-49 años 50-59 años 60 años y más Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004. Por otro lado, las jefaturas familiares básicamente se encuentran ejercidas por hombres debido a la conservación de las familias de tipo nuclear6 en donde las decisiones obedecen a una carga cultural de tipo patriarcal. 6 Hogar constituido por un grupo familiar primario. B-6 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica B.2. Jefaturas de familia económicamente activas según su sexo Hombres 88% Muejeres 12% Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004. Al interior de las viviendas en localidades con menos de 2 500 habitantes el gasto en su mayoría está orientado a la obtención y consumo de alimentos y bebidas (43.0%) que contrasta con 11% menos de consumo en localidades con un número superior de habitantes. Lo anterior se deriva en alguna forma de la falta de acceso a nuevos y mayores ingresos, e impacta además en bajas erogaciones dedicadas al mantenimiento de la vivienda (y, en consecuencia, a su rápido deterioro) mientras que en localidades con más de 2 500 habitantes el gasto familiar en el rubro de vivienda es 2% superior (gráfica B.3). B-7 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica B.3. Porcentaje de gasto corriente monetario por rubros en comunidades con menos de 2 500 habitantes Vivienda, servicios de conservación, energía Artículos y servicios para eléctrica y combustibles limpieza del hogar 7% 6% Cuidados médicos y Vestido y calzado conservación de la salud 6% 5% Transporte, adquisición y mantenimiento de transporte 16% Alimentos y bebidas consumidas dentro y fuera del hogar 43% Esparcimiento y paquetes turísticos Artículos y servicios para el 7% cuidado personal 10% Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004. Finalmente, los ingresos monetarios y no monetarios que obtienen las familias no se traducen en una distribución más equitativa de los recursos: aproximadamente 70.0% de la población recibe apenas 31.6% del ingreso promedio por trimestre que se genera y en retrospectiva el panorama no ha cambiado significativamente en los últimos cuatro años a partir de 2000 (gráfica B.4). B-8 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica B.4. Coeficiente de Gini del ingreso total promedio trimestral por persona, en deciles, según año de levantamiento 45.0 Coeficientes de Gini: Año 2000: 0.530 Año 2002: 0.502 Año 2004: 0.508 40.0 % de ingreso 35.0 30.0 Año 2000 Año 2002 Año 2004 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 I II III IV V VI VII VIII IX X Deciles Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004. En este contexto, las acciones que impulsen el desarrollo de la vivienda rural deberían estar enmarcadas en al menos tres concepciones; es decir, como mecanismo mitigador de la pobreza7 pero que al mismo tiempo cuente con un manejo sustentable de los recursos naturales e incorpore en sus estrategias la perspectiva de género.8 Quienes habitan en las localidades rurales son primordialmente jornaleros o peones, pequeños agricultores y ganaderos, cuyas tierras cultivables (cuando son dueños) se encuentran en el estrato I y II que enmarca el programa Apoyos Directos al Campo (Procampo); es decir, con menos de cinco hectáreas productivas o trabajadas. Sin duda alguna, la fragmentación excesiva del mercado 7 Sobre todo de la pobreza patrimonial. 8 Pensando además que en el campo está presente el fenómeno migratorio en los hombres. B-9 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 de tierras y la entrada en vigor del TLC establecieron nuevas condiciones que acentuaron -para un gran número de habitantes rurales- el bajo rendimiento productivo. Paralelo a ello, debemos recordar que regularmente la vivienda rural obedece al principio de construcción individual o familiar, pero que dicho principio se ve gravemente afectado por el acentuado empobrecimiento de sus habitantes bajo un esquema de la baja productividad en las actividades agrícolas y el acelerado proceso de urbanización ante, obviamente, mejores alternativas de calidad de vida en la ciudades. Por otro lado, el mercado de la vivienda funciona de manera diferenciada para las viviendas ubicadas en las localidades con mayor grado de marginación que para las ubicadas en zonas urbanas o semiurbanas debido a que en aquéllas el concepto de vivienda está fusionado con el mercado de suelos. Así, lo que otorga valor a una vivienda rural no es necesariamente la estructura o los metros cuadrados construidos y, en ocasiones, tampoco los materiales, sino la renta potencial de la tierra en la que se ubica; es decir, los recursos naturales con los que cuente y, sobre todo, la fertilidad de la tierra son los factores que otorgan el verdadero valor a la vivienda rural. La vivienda rural es solamente un componente añadido a lo que realmente vale en el campo (el suelo); entonces, los espacios de la vivienda, su equipamiento, su diseño y los materiales de construcción se incorporan plenamente a la dinámica de la zona geográfica en la que se ubica. El mercado de suelos obedece a la diferenciación de las rentas que puedan producir por que no todos los suelos son igualmente fértiles. En gran medida, esto repercute en los inexistentes esquemas de financiamiento o créditos a la vivienda rural, ya que la liquidez de una vivienda en zonas rurales es prácticamente inexistente en comparación con las de zonas urbanas. B-10 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 De tal forma, es impensable acceder a una hipoteca en zonas donde se ubica la población objetivo del programa y, por supuesto, inviable para la empresa hipotecaria. Ante esta dinámica, en la que lo que importa es el suelo y no la vivienda, concurren dos problemáticas: a) rezago, la vivienda rural está expuesta a un deterioro acelerado derivado de los materiales de construcción (regularmente endebles y poco duraderos), a los cuales no se les otorga mantenimiento en tanto ni siquiera hay esquemas crediticios que pudieran aminorarlo y b) necesidad de vivienda nueva, que obedece al crecimiento natural de la población que también aquí se ve afectada por que no existe un mercado de vivienda rural, por lo que regularmente se procede a la autoconstrucción con materiales de baja calidad o peor aún, se incrementan las condiciones de hacinamiento. Es entonces cuando el problema de necesidad de generación de vivienda rural se visibiliza en la esfera de la política pública y se incorpora en la agenda pública pues, como menciona la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi),9 la vivienda es un indicador básico del bienestar de la población, constituye la base del patrimonio familiar y es, al mismo tiempo, condición para tener acceso a otros satisfactores. Es el lugar donde se reproducen las costumbres y los valores, propicia un desarrollo social sano de las familias, así como mejores condiciones para su inserción social. El tipo de materiales, las dimensiones, la ubicación geográfica, así como la disponibilidad de infraestructura básica y de servicios, contribuyen a su calidad y el grado de satisfacción que proporcionan. Así, la vivienda rural no puede ser vista sólo como un componente económico y 9 Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, “Política de Vivienda”, B-11 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 necesariamente se convierte en muchos sentidos en una emergencia social que demanda acciones subsidiarias. No obstante lo anterior, la vivienda es una de las formas tradicionales de ahorro de la población de menores ingresos ya que se construye paulatinamente (cuarto por cuarto) y, en muchas ocasiones, empleando la mano de obra de sus propios habitantes. Dada la carencia de instituciones e instrumentos financieros para la población de menores recursos, y en especial en las zonas rurales, la vivienda se convierte en su principal activo y la modalidad predominante de su ahorro. Sin embargo, los problemas de regularización de la tierra, los altos costos de protocolización de los cambios de propietarios y lo complicado de los trámites administrativos que suelen implicar éstos, conducen a que la gran mayoría de las viviendas rurales no tenga regularizada su situación jurídica. Como Hernando de Soto ha señalado, “… la manera de construir de la gente en el sector subcapitalizado asume tantas formas como obstáculos legales haya que superar”. Aunque el autor se refiere predominantemente a las viviendas urbanas, algunas de sus conclusiones son válidas también para el sector rural: Nadie sabe realmente quién posee qué y dónde, quién es responsable del cumplimiento de qué obligaciones, quién responde por las pérdidas y los fraudes, y de qué mecanismos se dispone para imponer pagos por bienes y servicios entregados. En consecuencia, el potencial económico de la mayor parte de los activos en estos países no ha sido identificado ni convertido en capital; por ello la economía del intercambio se mantiene constreñida y estancada. Esta visión del sector descapitalizado es notoriamente distinta de la imagen que suele pintarse del mundo en vías de desarrollo. Pero es adonde vive la mayor http://www.conafovi.gob.mx/como%20hacemos/politica/ B-12 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 parte de la gente. Es un mundo donde la propiedad de activos es difícil de rastrear y de validar, y no la gobierna juego alguno de reglas legalmente reconocibles, donde los atributos económicos potencialmente útiles en los activos no han sido descritos u organizados, donde ellos no pueden ser usados par obtener plusvalía a través de múltiples transacciones, pues la falta de fijación y de certidumbre deja demasiado lugar al malentendido, a la confusión, a la revocación de acuerdos y a recuerdos imprecisos. Donde la mayor parte de los activos es, en dos palabras, capital muerto. Aunado a la falta de mercado para éstas, lo anterior conduce a visualizar a las viviendas más como un mecanismo de protección del clima que como un patrimonio susceptible de incrementarse o venderse. La mala calidad de los materiales con que son construidas dificulta aún más que se constituyan como patrimonio. Por ello, es fundamental -entre otras cosas- que el PVR elimine los paquetes de láminas de zinc y de asbesto, y reconfigure los paquetes con la idea clara de construir patrimonio y no sólo de aminorar las precarias condiciones en que vive una gran parte de la población. B.2 Factores que producen (o contribuyen a) el problema Existen especificidades que vuelven más compleja la problemática de vivienda rural en el país, como: • La baja concentración en el ingreso de la población rural no permite proyectos de vida personal, familiar y comunitaria de mediano y largo plazo, lo cual impacta directamente en su vivienda al posponerse y multiplicarse en numerosas etapas la autoconstrucción, en combinación con el deterioro natural de cualquier obra (es decir, se construye muy lentamente y requiere mantenimiento antes de iniciar una nueva etapa). • La vivienda rural no obedece a un único diseño arquitectónico en el que se conserven prototipos; obviamente el factor climático juega un papel predominante, pero otros rubros sociales como ideales, costumbres y tipos B-13 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 de familias también ejercen cambios en el diseño de las viviendas rurales. • Las actividades del campo obligan de alguna forma a que la vivienda rural deba ser planeada con áreas específicas para la guarda de animales y/o solares así como huertos. • Regularmente la vivienda rural no incorpora elementos que atenúen las desigualdades de género,10 no sólo en el diseño, sino en su equipamiento (v. gr., el uso de estufas ecológicas en lugar de estufas de leña). Este ejemplo también hace referencia a la escasa incorporación de elementos de conservación ambiental. • Como en el ámbito urbano, la vivienda rural también se enfrenta a problemas con la regularización de predios, ubicación en zonas de riesgo natural, falta de financiamientos, baja calidad en los servicios de agua y electrificación, entre otros. • Las instituciones privadas no han diseñado esquemas específicos para el tema de financiamiento.11 • La planeación del Gobierno Federal no había atendido a plenitud en sexenios anteriores el tema de la vivienda rural, dando la impresión que el mismo sólo se limita a las esferas urbanas y haciendo énfasis en las estructuras financieras crediticias como los mecanismos primordiales para crear vivienda digna. 10 Tema desarrollado en el inciso B.9, Contribución del PVR al bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres, pp. 86 y ss. 11 La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción ha reconocido que hacen falta más esquemas de financiamiento atractivos para la adquisición de vivienda en zonas rurales. B-14 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 B.3 Evolución en el diseño del PVR de acuerdo con los principales cambios en las RO 2005 12 Uno de los cambios más sustanciales que han presentado las nuevas RO ha sido el desarrollo e incorporación de paquetes de obra,13 aspecto no considerado en las RO 2003 ya que el tratamiento era más ambiguo al sólo estipular que el monto máximo del subsidio federal eran 20 mil pesos. Al incluir los paquetes básicos para ampliación y mejoramiento de vivienda se pueden especificar los montos por el tipo de subsidio ofrecido y delimitar con mayor precisión las acciones a realizar. Es un acierto de las RO 2005 permitir que el programa sea más incluyente al redactar que no sólo considera a las organizaciones campesinas, como estaba estipulado en las antiguas RO, sino a cualquier organización de la sociedad civil (OSC) sin fines de lucro, ampliando la posibilidad de participación por parte de la población vulnerable. Existen omisiones en la redacción del texto de las RO 2003 que acertadamente han sido corregidas en las reglas vigentes, como incluir que se otorgará en la edificación de vivienda el apoyo económico de “hasta” $ 50 mil pesos y no de $50 mil pesos, lo que tiempo atrás podría producir confusiones y/o reclamos por parte de los beneficiarios. 12 La comparación detallada de los cambios presentados en las RO 2003 -2005 se presentan en el Anexo 1. Para una lectura más eficiente y rápida se señalaron las diferencias de acuerdo con los siguientes criterios: 1) Texto en color rojo y subrayado: Son modificaciones a lo estipulado o indicado en las RO 2003, señalando el texto original y como se presenta en esta nueva entrega. 2) Texto en color azul y en cursivas: Información nueva o complementaria que aparece en las RO 2005 y que no estaba incluida en la versión anterior. 3) Texto en color verde y en negritas: Información que aparecía en las RO 2003 que fue suprimida en la nueva versión. 13 Véase el Anexo 2. B-15 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Se profundiza en lo referente a la entrega de recursos ya que en RO 2003 se señalaba que el cheque era expedido a nombre de la instancia ejecutora del proyecto y en las actuales RO se menciona que los recursos son entregados a nombre del ejecutor mediante transferencia electrónica a través del Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), que es descrito en su convenio anexo. Otra modificación se ubica en el rubro de la instancia ejecutora del presupuesto, señalando a la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, así como a las delegaciones federales en las entidades federativas y ya no se hace mención de la unidad administrativa responsable del Programa como en la versión anterior de las RO. Existe una disminución en el porcentaje asignado a los gastos indirectos utilizados para el desarrollo de acciones asociadas a la operación, seguimiento, supervisión y evaluación ya que en las RO vigentes se determina que la Sedesol contará con recursos hasta de 9% del monto total asignado al programa en lugar de 12% autorizado en 2003. Las RO 2005 presentan un texto más depurado al estipular claramente las fechas de los momentos clave del proceso, información indispensable que no era incluida en las RO anteriores. Entre éstas destacan la entrega de solicitudes (que tendrá como plazo hasta el 31 de julio) y la respuesta a la solicitud del beneficiario (como máximo el 30 de noviembre del ejercicio fiscal correspondiente). Para los informes programático-presupuestarios, en lugar de indicar que los reportes serán entregados a la Delegación Federal de la Sedesol en el estado los primeros cinco días hábiles de cada mes se precisa que serán entregados a la Unidad Administrativa Responsable del Programa en los estados. Se ha complementado el rubro de ejecución del programa en las RO 2005, B-16 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 anexando que el ejecutor será el responsable de la guarda y custodia de la documentación justificatoria y comprobatoria original del gasto (recibos individuales, facturas de materiales, listas de raya y actas de entrega-recepción, entre otras) pero la Sedesol podrá llevar a cabo la revisión y compulsa de dicha documentación. En cuanto a la información descriptiva complementaria, consideramos que resulta de mucha utilidad mencionar sitios Web de consulta específicos, como www.microrregiones.gob.mx y www.sedesol.gob.mx, y delimitar con mayor claridad a qué instancia debe acudir el beneficiario durante su participación en cada etapa del proceso. Por último, en las RO 2005 se incorpora la integración de un Padrón de Beneficiarios, inexistente en RO 2003, que responde a lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, y con base en los principios de confidencialidad. B.4 Incidencia del diseño del PVR en las relaciones lógicas de insumos, actividades, productos, resultados e impactos Debemos mencionar que actualmente no se cuenta con un marco lógico definido por el programa, lo cual constituye uno de los retos más importantes que el PVR deberá enfrentar. El Sistema de Marco Lógico (SML) es una herramienta basada en resultados que facilita el proceso de conceptuación, diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos, y cuya metodología embona perfectamente en la planeación de los programas sociales. El área responsable debe elaborar un SML con la participación de los actores relevantes del PVR para lograr un entendimiento común y consenso en torno a los impactos, resultados, productos y actividades, y los indicadores necesarios para monitorearlos y determinar el desempeño del programa B-17 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Su propósito es brindar estructura al proceso de planificación y comunicar información esencial relativa al mismo. Además, identifica para cada nivel, los indicadores de impacto, resultados, productos, actividades e insumos que permiten medir el desempeño del programa, así como las fuentes de datos necesarias para su monitoreo. Sin embargo, ante esta ausencia, el equipo evaluador presenta una propuesta que puede ser considerada como un avance pero que deberá ser actualizada en futuras evaluaciones y, por supuesto, en sesiones formales. Cabe mencionar que dicha propuesta requiere una participación más activa de los responsables del programa para lograr un entendimiento común y consenso en torno a los impactos, resultados, productos y actividades así como los indicadores necesarios para monitorearlos y determinar el desempeño del programa. Es oportuno señalar que es imprescindible incluir a las OSC en las futuras actualizaciones y el perfeccionamiento del SML. Asimismo, debe buscarse la participación de los beneficiarios para formular mecanismos que puedan generar un sentido de pertenencia al PVR. Una alternativa para incluir la opinión de estos últimos puede ser añadir reactivos específicos en las encuestas -representativas a nivel nacional- de las futuras evaluaciones externas. De acuerdo con sus reglas de operación (RO), en el PVR concurren los esfuerzos de los beneficiarios, del Gobierno Federal y, en su caso, de OSC sin fines de lucro, buscando incrementar el capital físico de las familias de escasos recursos del medio rural, mediante la construcción o mejoramiento de vivienda que les permita contar con los elementos básicos para mejorar su nivel de vida. Para tener una concepción integral del diseño del programa, la propuesta de marco lógico se plantea mediante cuatro fases: Análisis de participación, Árbol de problemas, Árbol de objetivos y Matriz del marco lógico del programa. B-18 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Análisis de participación Tal como lo sugiere el BID, el análisis de participantes permite esclarecer cuáles grupos y organizaciones están directa o indirectamente participando en un problema específico de desarrollo, así como para considerar sus intereses, su potencial y sus limitaciones. Se deberá tomar en cuenta que el presente análisis de participación no contiene puntualmente las percepciones de causalidad de cada participante en tanto que, para ello, se necesita efectuar sesiones específicas para configurar la relaciones entre éstos y, en general, para el resto del SML. En consecuencia, todo el análisis es opinión del equipo evaluador sustentada en el trabajo de campo, en entrevistas con algunos funcionarios de la Sedesol y en los resultados obtenidos en el proceso de la evaluación externa. Un análisis correcto del SML es aquel que identifica positiva y negativamente las acciones potenciales de los participantes que, para el caso del PVR, pueden ser las que realicen los beneficiarios (directos e indirectos) así como los actores excluidos, neutrales y perjudicados u oponentes potenciales.14 Los beneficiarios juegan un papel fundamental pues de ellos depende no sólo la aplicación o uso de los materiales que reciben; además, debe considerarse que la falta de conocimientos para la autoconstrucción puede mermar en alguna forma la obra que se realiza. 14 Véase la Tabla B.1. B-19 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Tabla B.1. Participantes en el PVR Beneficiarios directos Beneficiarios indirectos Excluidos o neutrales Perjudicados / oponentes potenciales Mujeres y hombres jefes de familia en pobreza patrimonial que viven en Proveedores de materiales En menor escala los Familias y en general localidades con menos de 5 para la ampliación y/o prestamistas locales o quienes habitan la vivienda 000 habitantes cuyo grado construcción de vivienda agiotistas de marginación en la localidad es alto o muy alto Organizaciones de la Sociedad Civil que incluye Sedesol a las Agrupaciones Campesinas Fuente: Elaboración propia con base en las RO del Programa Vivienda Rural 2005. Actualmente, el PVR no ha generado manuales de autoconstrucción para los paquetes que opera, por lo que sugerimos que se elaboren utilizando un lenguaje sencillo y claro, de manera similar al “Manual de autoconstrucción” del programa “Mi Casa DIFerente”15 que opera el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) y el Sistema Estatal DIF de Guanajuato (SEDIF). Para llevar a cabo dicha propuesta es necesario incrementar los recursos monetarios asignados al programa. Un escenario ideal sería que ocurrieran procesos generadores de capital social entre los beneficiarios; sin embargo, el diseño del PVR no lo prevé ni lo propicia. Las OSC son consideradas beneficiarias indirectas porque el programa tiende a empoderarlas frente a la población de las localidades donde se aplican los recursos. Aunque regularmente están fuertemente vinculadas con alguna institución política, si realizan una buena administración de los recursos, aplican correctamente el programa y contribuyen con acciones positivas, son entonces aliadas que maximizan los beneficios del programa. 15 Véase el anexo 3. B-20 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 En cambio, cuando las OSC benefician a más personas (a costa de reducir el monto asignado a cada una de ellas y, por ende, la cantidad de materiales), imponen un paquete, condicionan los apoyos, no aplican los objetivos del programa o realizan cualquier actividad corrupta se convierten en un elemento que deteriora al programa convirtiéndolo, en el mejor de los casos, en una dádiva para los beneficiarios y, en algunos casos, en un desperdicio absoluto de los recursos asignados. Los proveedores de materiales son un grupo neutral; sin embargo, dicha exclusión como participantes no es de ninguna forma positiva pues se pierde la oportunidad de incluir criterios cualitativos en el PVR tendientes a vincularse claramente con ellos. Las RO mencionan en el objetivo 2.2.4 que el programa deberá promover la utilización de materiales regionales, lo anterior resulta ambiguo y sólo es un buen deseo; en la realidad, una buena parte de los materiales para construcción se encuentra monopolizado en una o muy pocas productoras. Por lo anterior, sugerimos eliminar este objetivo. Un escenario propicio sería aquel en el que las OSC y los proveedores -además de pactar precios preferenciales- pudieran conseguir eliminar los costos de fleteo y descarga pues regularmente son asumidos por los beneficiarios, lo que resulta inadmisible para una población que se encuentra en condición de pobreza. Por lo anterior, consideramos pertinente eliminar el párrafo del objetivo mencionado manteniendo sólo el texto que sugiere que se utilice mano de obra local – aunque en la práctica sería difícil pensar que no será así- y sustituirlo por uno que sugiera el establecimiento de pactos comerciales tendientes al abatimiento de los costos, incluyendo los de traslados y descarga; en el cual, las OSC pueden intervenir directamente. B-21 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Considerar natural que los beneficiarios paguen los costos de traslado, descarga o acarreo a pie de obra de los materiales constituye un obstáculo para que el PVR lo elimine, pues esa costumbre puede ser aprovechada ventajosamente para fines personales por algunas personas que ejecutan el programa. Es conveniente que las RO especifiquen que los costos de los fletes deben incluirse en el precio pagado a la casa de materiales o bien, en el costo de los paquetes, o simplemente la prohibición de que las OSC los transfieran a los beneficiarios. De cualquier forma, es importante asegurar que los beneficiarios no los paguen. Es oportuno sugerir que durante la participación de la OSC en futuras actualizaciones del marco lógico se establezca -de común acuerdo- los mandatos que delegaran a los ejecutores del programa en las localidades y los estados de la república ya que las RO del PVR constituyen sólo una parte jurídicamente vinculante pero los mismos mandatos que aplicarán las OSC al interior de su institución deben aparecer en los convenios que se celebren entre la Sedesol y cada organización. Finalmente, la tabla B.2 detalla los intereses de cada grupo, los problemas percibidos así como sus recursos (R) y mandatos (M) en un escenario deseable u optimista. B-22 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Tabla B.2. Análisis de participación Grupo Beneficiarios directos Beneficiarios indirectos OSC y/o agrupaciones campesinas Sedesol (PVR) Intereses Problemas percibidos • Mejorar las condiciones de sus viviendas mediante el mantenimiento, la ampliación o construcción en sus predios, derivado del apoyo recibido del PVR • Pocas alternativas para obtener ingresos • Deterioro acelerado de la vivienda • Los recursos del PVR llegan en dos etapas y en ocasiones no se aprovecha la época de “secas” • Pocos o nulos conocimientos sobre autoconstrucción • Cobros excesivos o no pactados de común acuerdo con las OSC para fletes u otros. • No eligen paquetes • No llega la totalidad de los materiales • No se conforma la Contraloría Social • Beneficiarse del impacto producido en la calidad de vida derivado del PVR • Participar y coadyuvar en la disminución de las asimetrías entre la población rural y urbana mediante el mejoramiento, ampliación o construcción de la vivienda de los beneficiarios • Incrementar la presencia y el empoderamiento en las localidades donde actúa • Incrementar el capital físico de las familias de escasos recursos del medio rural mediante la construcción o mejoramiento de la vivienda que les permita contar con los elementos básicos para • Del mismo modo que pueden beneficiarse también padecen las mismas problemáticas que los beneficiarios directos. • Pérdida de los objetivos del PVR hacia el interior de las organizaciones • Fragmentación de paquetes con la justificación de beneficiar a más personas • No promueven la creación de la Contraloría Social • No se logran acuerdos que se reflejen en la amortización de los costos por fleteo • No se cuenta con suficientes recursos para que desde las oficinas centrales se vigile y dé seguimiento eficiente y eficaz • No se exigen acciones Recursos y mandatos • M: Cumplir con RO • M: Utilizar los apoyos para mejorar sus condiciones de vida y formar patrimonio familiar. • R: Conformación de la Contraloría Social • R: Colaboran con la jefatura de familia en las actividades de mejoramiento, ampliación o construcción • R: Subsidio del PVR • R: Afiliados y personal propio • R: Presencia, poder de convocatoria e influencia sobre distintos actores que pueden auxiliarle • M: Acuerdos firmados con la Sedesol (cumplimiento de RO) • R: Presupuesto de hasta 9% de la asignación al PVR • R: Personal de oficinas centrales (actualmente es el personal de otro B-23 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Grupo • Intereses Problemas percibidos Recursos y mandatos mejorar su nivel de vida Propiciar que concurran los esfuerzos de los beneficiarios, del gobierno federal y de OSC en los objetivos del PVR concretas de seguimiento y vigilancia a las delegaciones de la Sedesol • No se ha creado ni distribuido manuales para la auto construcción que al mismo tiempo promueva las RO en los beneficiarios programa) • M: Formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria orientada hacia el bien común, y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad. Fuente: Elaboración propia Árboles de problemas y de soluciones El árbol de problemas trata de visualizar los distintos fenómenos sociales, económicos y naturales que se establecen alrededor de un fenómeno que impide el desarrollo – en este caso el de la vivienda rural- y en contraparte el árbol de soluciones conceptúa el escenario modificado después de la intervención del programa. Los conceptos del árbol de problemas que no logran ser modificados después de dicha intervención se considerarán amenazas (véanse las figuras B.1 y B.2). Es conveniente aclarar que en el árbol de problemas las flechas señalan el efecto producido por causa del (de los) concepto(s) de donde proviene la línea mientras que en el árbol de objetivos la flecha corresponde al fin que se persigue y el cuadro de dónde proviene es el medio por el cual se puede conseguir. 16 Es posible que algunos conceptos expuestos en el árbol de soluciones puedan parecer demasiado ambiciosos (por ejemplo, considerar que después de la intervención del programa se obtendrán viviendas más salubres, ya que dicha 16 En términos prácticos, debe leerse de abajo hacia arriba. B-24 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 solución dependería también de la disposición de los beneficiarios a efectuar cambios en sus roles y costumbres tendientes a mejorar en ese rubro); sin embargo, es necesario partir de esos escenarios con el fin de contar con criterios muy específicos en el momento de identificar los impactos directos e indirectos. B-25 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Figura B.1. Árbol de problemas Instalaciones o edificaciones poco salubres Condiciones de hacinamiento No existen fuentes alternativas de ingreso Incremento en las asimetrías entre población rural y urbana Descontento social Pérdida de la cultura de autoconstrucción Deterioro acelerado de la vivienda rural, pérdida parcial o total en casos de desastres naturales Los beneficiarios del PVR no inician verdaderos proyectos de mejoramiento, ampliación o construcción de vivienda rural Fragmentación de paquetes con la justificación de beneficiar a más personas Incapacidad para la ampliación, mejora o construcción de vivienda rural debido a costos excesivos de materiales y desconocimiento de técnicas de autoconstrucción Desvalorización del equipamiento de la vivienda en tanto no proporciona un incremento real en el valor patrimonial Depreciación del mercado de suelos Intemperismos y catástrofes naturales En la ejecución del PVR las OSC no ponen a disposición de los posibles beneficiarios los diferentes paquetes Los apoyos llegan a los beneficiarios en dos etapas y no en una sola Bajas erogaciones para el mantenimiento de la vivienda rural Disminución en los ingresos monetarios y no monetarios de los pequeños agricultores No se constituye la Contraloría Social No hay supervisión eficiente y eficaz por parte de las delegaciones de la Sedesol. No cuenta con recursos Baja productividad agrícola No existen manuales de autoconstrucción Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Evaluación Externa del PVR 2005 B-26 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Figura B.2. Árbol de objetivos Disminución en las condiciones de hacinamiento Instalaciones o edificaciones salubres La autoconstrucción es una fuente potencial de ingresos Disminución en las asimetrías entre población rural y urbana Disminución del descontento social Fomento de la cultura de autoconstrucción Viviendas con mejores materiales que coadyuvan a la prevención de pérdidas parciales o totales en casos de desastres naturales Los beneficiarios del PVR inician verdaderos proyectos de mejoramiento, ampliación o construcción de vivienda rural Respeto a los paquetes por unidad familiar que eleva la posibilidad de cumplir los objetivos del PVR Ampliación, mejora o construcción de vivienda rural Oportunidad para valorizar el equipamiento de la vivienda y que incluya la perspectiva de género Depreciación del mercado de suelos Las OSC están obligadas a garantizar que los materiales se entreguen en una sola partida, bajos costos y erradicación de gastos de fleteo Intemperismos y catástrofes naturales Las OSC promueven y ejecutan los diferentes paquetes derivado de mejores convenios y mandatos al interior de las organizaciones Se constituye la Contraloría Social Se elaboran y distribuyen manuales de autoconstrucción (aumento de recursos) Capacidad para realizar acciones de mantenimiento, ampliación o construcción de vivienda rural En menor medida, mejora en los ingresos monetarios y no monetarios de los pequeños agricultores Aumento de recursos y criterios cualitativos para el seguimiento del programa en las delegaciones de la Sedesol Baja productividad agrícola Generado por la intervención del programa El PVR no está diseñado para solucionar estos problemas No existe capacidad de incidir Solución parcial del problema Fuente: Elaboración propia con base en las RO y los resultados de la Evaluación Externa del PVR 2005 B-27 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Matriz del marco lógico del programa La matriz B1 “marco lógico” (MML) describe la lógica de la intervención, sus indicadores, fuentes y supuestos, y se traduce en el resumen narrativo de cada uno de los componentes17 que debe cumplir el programa en su conjunto. Como se aprecia, la matriz comienza con el objetivo general ya que éste representa el fin del programa; sus propósitos están reflejados en los objetivos particulares del programa (efecto directo que se espera); los insumos son los elementos de los que disponen los ejecutores (Sedesol y OSC); las actividades narran el proceso del PVR;18 los productos son trabajos concretos terminados y finalmente se desprenden los resultados esperados. De esta forma, para cada componente, en la segunda columna de la MML se proponen indicadores verificables objetivamente, definidos según el BID como la especificación cualitativa o cuantitativa para medir el logro de un componente, procurando incluir metas específicas. Las metas son propuestas -definidas por criterios cualitativos por parte del equipo evaluador- razonadas a partir de la experiencia en campo y por el resto de actividades que incluyó la presente investigación. En ningún momento se refieren a los resultados obtenidos en la encuesta aplicada a beneficiarios del PVR en la presente evaluación. Corresponderá al área responsable del programa determinar su factibilidad o diseñar un proceso polietápico para avanzar gradualmente en su cumplimiento. Es importante señalar que, de acuerdo con el planteamiento del BID, se ha 17 Objetivo general, objetivos específicos, insumos, actividades, productos y resultados esperados. 18 Lo que resulta necesario para apreciar un orden o secuencia. B-28 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 pretendido definir indicadores prácticos, independientes, focalizados y verificables objetivamente. Cuando se trata de una propuesta cuya fuente de obtención es el trabajo de campo, los indicadores se especifica el número de la pregunta19 que proporcionaría la información para su cálculo. La última columna es aprovechada para proponer los supuestos (S) de cada componente, estos se originan de los riesgos que pueden ocurrir y se traducen como medios para conseguir un fin. En esta columna también se hacen anotaciones (N) por parte del equipo evaluador que aclaran en qué casos el indicador que se propone es factible de calcular, así como los factores externos (FE) que pueden ocurrir y en donde la intervención del programa puede hacer poco o nada ante ellos, pero que son importantes de tomar en cuenta. Por último, la metodología que se utilizó para evaluar la incidencia del diseño del PVR fue comparar las RO 2003 y 2005 (véase anexo 1) y sugerir adecuaciones con el objeto de ajustarlas según las necesidades actuales de la población y las que se prevén a mediano plazo, con el fin de que el programa cumpla con las expectativas del gobierno de mejorar las condiciones de vida de las comunidades rurales en extrema marginación en el territorio nacional. 19 En el instrumento utilizado en el trabajo de campo de la presente evaluación. Véase el Anexo 9, pp. AA-142 a AA-144. B-29 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Matriz B.1. Marco lógico del PVR 200520 Objetivo general Componente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) • Incrementar el número de unidades físicas cuyo presupuesto sea equiparable a la inflación programada • Las metas financieras se cumplen en su totalidad para el cierre del ejercicio 1) Apoyar la construcción, ampliación y 1) Cumplimiento del apoyo de vivienda rural mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el programado fin de reducir las asimetrías en las condiciones de ∑ AR vida entre la población urbana y la población rural. CAVR = × 100 Objetivos específicos Supuestos / hipótesis / factores externos • http://www.banxico.org.mx/ • N: Se sugiere crear una unidad estándar para • Sedesol / Área que opera los paquetes el programa ∑ AP 2) Acciones realizadas por tipo de paquete ∑ ARPx ARP = ∑ AR 20 Fuentes de información / verificación 1) Mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial que requiera apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de su vivienda. × 100 • Sedesol / Área que opera el programa • S: El paquete solicitado satisface la necesidad del beneficiario para su vivienda • 98% de las acciones realizadas corresponden efectivamente a personas en • Sedesol / Área que opera situación de pobreza patrimonial. el programa / Base de • El trabajo de campo comprueba que para • FE: No todas las OSC datos / Preguntas 5 y 7 de cada componente de vivienda hubo mejora utilizan el formato la actual CISR en los materiales, la meta es que el actualizado de la CISR resultado por componente aplicable sea de • Trabajo de campo / • N: Aplica sólo en los Preguntas sobre las un mínimo de 60.0% paquetes que pueden condiciones de la vivienda incidir en el antes y después del apoyo, 3) Mejoramiento de pisos componente de pregunta 64. ¿De qué vivienda que se analiza Rmp ∑ material es la mayor parte d MP = × 100 del piso de esta vivienda? Rpt ∑ a En el Anexo 4 (Anexo metodológico de gabinete) se puede consultar con mayor detalle la importancia, fórmula, simbología, fuentes y supuestos de cada indicador. (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. B-30 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) 4) Mejoramiento de techos ∑ RMTd × 100 ∑ RTmp a MT = 5) Mejoramiento de muros Objetivos específicos MM ∑ RMM d × 100 = ∑ RMmpa Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos • Trabajo de campo, pregunta 65. ¿De qué material es la mayor parte del techo de esta vivienda? • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza • Trabajo de campo, pregunta 66. ¿De qué material es la mayor parte de las paredes o muros de esta vivienda? • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza • Trabajo de campo, pregunta 67. ¿Cuántos cuartos se usan para dormir sin contar pasillos? • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza 6) Ampliación de cuartos para dormir Continúa el objetivo específico 1 ∑ RAC d × 100 ∑ BPAa AC = 7) Mejoramiento de techo de la cocina ∑ RMTC d × 100 ∑ RTCmp a MT = 8) Mejoramiento de piso de la cocina ∑ Rmpcd × 100 ∑ Rptc a MPC = (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. • Trabajo de campo, pregunta 70. ¿De qué material está hecho el techo de su cocina? • Trabajo de campo, pregunta 71. ¿De qué material está hecho el piso de su cocina? • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza B-31 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) 9) Aumento o presencia de ventanas en cocina ∑ RAVd × 100 ∑ BPAa AVC = 10) Percepción sobre la duración de los beneficios ∑ RBP × 100 ∑ BE Objetivos específicos PDB = • El índice de marginación social de los beneficiarios del PVR se sitúa en 70.0% o más Continúa el objetivo específico 1 11) Índice de marginación socioeconómica Fuentes de información / verificación • Trabajo de campo, pregunta 73. ¿Cuántas ventanas hay en su cocina? Supuestos / hipótesis / factores externos • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza • Trabajo de campo, pregunta 84. ¿Cómo cree que será la duración de los beneficios? • Trabajo de campo, preguntas de la 25 a la 27 y 67 • N: El indicador es referencial, su no cumplimiento no violenta las RO • Trabajo de campo, pregunta 30 ¿Reciben apoyo de algún programa social o institución gubernamental? Si es afirmativo ¿Cuáles? • N: El indicador es referencial, su no cumplimiento no violenta las RO • Trabajo de campo, pregunta 33 ¿Reciben envíos de dinero de algún familiar que trabaje en el interior o exterior del país? • N: El indicador es referencial, su no cumplimiento no violenta las RO IMS = P X + E • La mayoría de los beneficiarios no cuenta con apoyo de programas (51.0%) 12) Apoyo de programas sociales APS j BPS j × 100 = BE • La mayoría de los beneficiarios no cuenta con apoyos financieros de familiares en el interior o exterior del país 13) Apoyo de familiares BAF AF = BE (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. × 100 B-32 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención 2) Apoyar la formación del patrimonio familiar. Indicadores objetivamente verificables (meta) • En el trabajo de campo la percepción sobre la contribución del PVR al patrimonio familiar es al menos 95% y la opción • Trabajo de campo, mucho es de mayor proporción que la pregunta 81a, opciones opción poco. mucho y poco ¿Participar en el programa le facilitó 14) Percepción sobre el patrimonio familiar aumentar su patrimonio familiar? ∑ RBmp PPF = Objetivos específicos ∑ BE × 100 • El trabajo de campo arroja que el impacto en el mejoramiento de las técnicas de construcción es al menos 60.0%. 15) Mejora en las técnicas de construcción ∑ RBTmp × 100 ∑ BE MTC = 3) Promover la autoconstrucción técnicamente asistida de la vivienda rural, como método para el abatimiento de costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios. Fuentes de información / verificación • El trabajo de campo muestra que al menos 80.0% de los beneficiarios tuvieron reducción de costos y la opción mucho es de mayor proporción que la opción poco. 16) Reducción de costos de construcción ∑ RBCmp RCC = × 100 ∑ BE • Trabajo de campo, pregunta 81b. opciones mucho y poco ¿Participar en el programa le facilitó mejorar sus técnicas de construcción? Supuestos / hipótesis / factores externos • S: El apoyo llega en buen estado, es suficiente, de buena calidad y responde a una necesidad especifica de la vivienda • FE: No se cuenta con manuales, se da por hecho que los beneficiarios saben técnicas de construcción. • Trabajo de campo, pregunta 81c. ¿Participar en el programa le facilitó reducir sus costos de construcción? • La adquisición de nuevos conocimientos es • Trabajo de campo, de al menos 70.0%. pregunta 81e. ¿Participar en el programa le facilitó 17) Adquisición de nuevos conocimientos aprender nuevos ∑ RBACmp conocimientos? ANC = (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. ∑ BE × 100 B-33 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) • El conocimiento sobre la contraloría social es de 98%. Continúa el objetivo específico 3 18) Índice de conocimiento sobre la conformación de una Contraloría Social Objetivos específicos CCS = ∑ RBCCs × 100 ∑ BE • Hay presencia de al menos 30.0% de mano de obra local por proyecto u obra. 19) Presencia de mano de obra remunerada por acción 4) Promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra local, con el fin de estimular la economía del sector rural. ∑ RBMO × 100 ∑ BE PMOR = • El conocimiento sobre la adquisición de materiales locales es de 80.0% 20) Adquisición de materiales en el municipio atendido por acción ∑ RBML × 100 ∑ BE Insumos PAML = 1) Personal de la Sedesol y personal de las OSC 2) Para operación, seguimiento, supervisión y evaluación se cuenta con recursos hasta de 9 por ciento del monto total asignado al Programa. • El personal en oficinas centrales controla o es equivalente a un máximo de 1 200 acciones. • El personal de las OSC maneja un máximo de cuatro localidades por persona • En las delegaciones de la Sedesol hay al menos dos personas por estado donde opera el programa • La presente acción sugiere al mismo tiempo la meta (9.0% del monto asignado) (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos • Trabajo de campo, pregunta 53 ¿Sabe si se integró la Contraloría Social? • Trabajo de campo, pregunta 45a. ¿Cuántas personas tendrán trabajo remunerado con la realización del proyecto? • Trabajo de campo, • N: Sin embargo, se pregunta 48 ¿Dónde siguiere eliminar el compró o piensa comprar objetivo referente a los materiales que necesita materiales para el proyecto? • Sedesol / Área que opera el PVR. • Informe de visitas de inspección de la delegación Sedesol • Informe operativo de las • S: Los actores se han puesto de acuerdo, hay aumento de recursos al menos para el trabajo administrativo en oficinas centrales OSC • Sedesol / Área que opera el PVR. B-34 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Actividades Insumos Componente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) 3) Políticas que se generaron para concebir la aprobación del programa, las políticas de implementación, los actores sociales • El Acuerdo Nacional para el Campo continúa vigente 4) Paquetes de mantenimiento y construcción que contiene el programa • Se incluye el paquete de cocina y desaparecen las láminas de zinc y asbesto Fuentes de información / verificación • Reglas de operación 1) Definición en pesos del máximo ingreso diario por persona en zonas rurales para clasificar el grado de pobreza patrimonial • La situación de pobreza patrimonial se define por los criterios establecidos por la Sedesol en el estudio de Medición de la Pobreza • Se pueden consultar en el sitio www.sedesol.gob.mx 2) Contar con el catalogo de localidades con su respectivo grado de marginación • El grado de marginación se define por los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Población y se cuenta con un catálogo completo • Sitio en internet www.conapo.gob.mx 3) En su carácter de instancia ejecutora la Sedesol diseña o actualiza el formato para suscribir convenios en los términos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, con organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro • Se incorporan en los acuerdos los mandatos que harán las OSC hacia su personal que participa en el programa, el actual punto 5.3.4 de las RO se convierte en obligatorio • Reglas de Operación Disponibles en el sitio www.sedesol.gob.mx 4) Las Reglas de Operación son publicadas en el Diario Oficial de la Federación. 5) Firma de los convenios entre las OSC y la Sedesol • Se publican a tiempo y existe un formato impreso en las delegaciones federales de la Sedesol en los estados • Disponibles en el sitio www.sedesol.gob.mx • Se firma al menos el mismo número de convenios que el año anterior • Sedesol / Área que opera el programa (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. Supuestos / hipótesis / factores externos • S: El rango es actualizando considerando la inflación acumulada con respecto al año base que dio origen al monto • S: Se atiende preferentemente a las familias que, además de pertenecer a la población objetivo, no cuenten con vivienda, o cuya vivienda se encuentre en malas condiciones en el grupo mencionado • N: Incluye las agrupaciones campesinas y sociales, y los gobiernos locales. B-35 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos 6) Se ejecutan las acciones del programa, señalando que es un programa federal que opera con recursos públicos. • La totalidad (100.0%) de las CISR y de los convenios cuentan con las leyendas que exigen las RO • Observación ocular de la papelería, documentación oficial, así como la publicidad y promoción del programa en la revisión de expedientes durante la evaluación externa. Visitas de inspección por parte de la Sedesol 7) Los ejecutores u OSC se responsabilizan de que el solicitante llene su Cédula de Información Socioeconómica Rural (CISR) • Al menos 98% de los solicitantes no fueron rechazados por faltantes de información en la CISR • Sedesol / Área que opera el programa / Base de datos de solicitantes / Base de datos de beneficiarios • Durante el proceso no se reciben quejas formales por parte de las organizaciones • Sedesol / Área que opera el programa 21) No recepción del apoyo en la primera solicitud • Sedesol / Área que opera • N: El indicador sólo es el programa Base de datos referencial, no existe de solicitantes / Base de meta datos de beneficiarios Actividades Componente 8) Recepción de beneficiarios o sus representantes para dar inicio a la gestión de sus apoyos. Bsa j ×100 BE NRA j = • 90.0% o más de los solicitantes que no son beneficiarios perciben que las reglas de participación son apropiadas 22) Percepción sobre reglas de participación apropiadas RBPRA PRA = × 100 BE (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. • Grupo espejo / Solicitantes pregunta 11 ¿Cómo considera que han sido las reglas de participación? • N: La redacción de las leyendas puede ser consultadas en la Ley General de Desarrollo Social y en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación • S: La base de datos de solicitantes incorpora un campo donde se menciona el o los motivos de rechazo • S: Las futuras evaluaciones externas incluyen la encuesta a un grupo espejo conformado por solicitantes no beneficiados B-36 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención 9) La información entregada a la Sedesol es cotejada por el ejecutor Actividades 10) La Sedesol integra las propuestas, revisa la correcta integración de los expedientes, clasifica y califica las solicitudes conforme la normatividad técnica 11) La Sedesol recibe los casos en que el ejecutor solicita y demuestra que la propiedad es del beneficiario cuando -por error- se contestó que no es propietario de la vivienda (repesca) 12) Se valúa el importe del apoyo solicitado, verificando que exista asignación presupuestal suficiente y en su caso, se determina el monto del apoyo federal para finalmente comunicar su decisión a los ejecutores 13) La instancia ejecutora del proyecto apertura una cuenta productiva para el manejo y control de los recursos 14) Entrega a los ejecutores (OSC) de 50% de los apoyos, aprobados por la Sedesol. Fuentes de información / verificación Indicadores objetivamente verificables (meta) • 100.0% del proceso de apertura de expedientes cumple con los requisitos enmarcados por las RO • Inspección de escritos dirigidos a la unidad administrativa responsable del programa en el que certifique que tuvo a la vista los documentos originales • 98.0% de los expedientes cumplen con lo estipulado en RO • Inspección de expedientes con una lista de verificación en la evaluación externa • Se modifica la CISR y se corrige la pregunta • Reglas de operación 2 de manera que no cause confusiones • Sedesol / Área que opera • Se reduce 70% de beneficiarios en la el programa / Base de repesca con respecto al año anterior datos de solicitantes Supuestos / hipótesis / factores externos • S: Bajo protesta de decir verdad • S: La base de datos de solicitantes incorpora un campo que muestra si la persona fue enviada al proceso de repesca • Se disminuye la proporción de beneficiarios a los que se les redujo el monto promedio del paquete con respecto al año anterior • S: La base de datos incorpora un campo que muestra el monto • Sedesol / Área que opera solicitado y el el programa / Base de autorizado datos de beneficiarios (año • N: No se cuenta con a y b) referencias que permitan proponer una meta • El número de cuentas equivale a 100.0% de convenios • Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF) • Se entrega la totalidad correspondiente a la primera ministración con respecto a las acciones autorizadas (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. • Verificación ocular de • La Sedesol brinda acuerdos, acuse de recibo, asistencia técnica informe de transferencias necesaria a las OSC SIAFF B-37 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención 15) Los beneficiarios y las OSC instalan la Contraloría Social 17) La instancia ejecutora de proyecto utilizará preferentemente los materiales de la región. 18) El ejecutor guarda y custodia la documentación original que justifica y comprueba el gasto (recibos individuales, facturas de materiales, listas de rayas y actas de entrega-recepción, entre otros) Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos • Las OSC promueven y conforman una • Sedesol / Área que opera contraloría social por localidad en dónde opera el programa enviando un reporte a la el programa Sedesol • Las OSC entregan dicha carta y se integra en el expediente de apertura siendo la presencia de 100.0% Actividades 16) La instancia ejecutora del proyecto firmará una carta-compromiso con los beneficiarios, en donde se haga constar el monto individual autorizado, la modalidad de construcción, plazos para la construcción, ampliación o mejoramiento o, en su caso, entrega de la vivienda y/o forma de entrega del subsidio Indicadores objetivamente verificables (meta) • El conocimiento sobre la adquisición de materiales locales es de 80.0% Aplica el indicador 20 ubicado en el objetivo específico 4 • Existe un expediente con la información de la totalidad de beneficiarios que abarcó el presupuesto (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. • S: Las OSC celebran convenios con productores, distribuidores y comercializadores de materiales para la • Sedesol / Área que opera el programa construcción o ampliación de viviendas que permitan garantizar el abasto oportuno y el sostenimiento de precios • S: El beneficiario aporta la mano de obra necesaria en cualquiera de las acciones que efectúe el Programa • Trabajo de campo, • FE: Es probable que en pregunta 48 ¿Dónde muchas ocasiones la compró o piensa comprar casa de materiales no los materiales que necesita se encuentre en la para el proyecto? misma localidad donde se efectúa la obra • FE: Regularmente es la OSC quién elige a los proveedores • Sedesol / Área que opera el programa B-38 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Actividades Componente Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) 19) La instancia ejecutora del proyecto elabora mensualmente reportes de avance físico-financiero verificados y consolidados y los hace llegar mediante el formato respectivo, a la Unidad Administrativa Responsable del Programa en los estados para su seguimiento. • 100.0% de los informes se entregan en los primeros cinco días hábiles de cada mes • Sedesol / Área que opera el programa / Verificación de controles y registros contables • S: La Sedesol integra un resumen ejecutivo • 100.0% de revisión de fotografías que demuestran el avance • Sedesol / Área que opera el programa / Fotografías de antes y después de la obra y verificación visual de documentos comprobatorios • S: La intervención de la OSC permite garantizar que los beneficiarios tengan acceso a créditos o préstamos sin intereses mientras sucede la segunda radicación • 80.0% de los beneficiarios califican positivamente la asesoría recibida 20) Verificación del avance de obras y lleva a cabo la revisión y compulsa de la documentación que comprueba los gastos por obra 23) Índice de eficiencia en las asesorías ∑ kk ==1BE A k IEA = 4 BE • 90.0% de los beneficiarios manifiestan concordancia entre el apoyo efectivo y el acordado 24) Concordancia con lo recibido CAE = RB AE × 100 BE 21) Efectuar la segunda ministración de recursos • Se entrega la totalidad correspondiente a la segunda ministración con respecto a las acciones autorizadas (salvo los casos en que no aplique) (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. • Trabajo de campo, pregunta 13 ¿Cómo considera que fue dicha asesoría? • Trabajo de campo, pregunta 40 ¿El apoyo llegó conforme a lo que esperaba? • Verificación ocular de • La Sedesol brinda acuerdos, acuse de recibo, asistencia técnica informe de transferencias necesaria a las OSC SIAFF B-39 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta) Actividades • Se formula 100.0% de actas en tiempo y forma de acuerdo con las obras finalizadas 22) Por cada obra terminada se formula el acta de entrega-recepción con la participación del beneficiario, la instancia ejecutora del proyecto, las delegaciones federales de la Sedesol en las entidades federativas y, en su caso, la Contraloría Social 25) ( ∑ k = BE ∑ 6 j =1 k =1 ISOR = Aj ) k 4 BE ( ∑ k = BE ∑8 A j =1 j k =1 ISA = 3BE Productos • Sedesol / Área que opera el programa • El índice de satisfacción de la obra realizada se establece por arriba de 80.0% ) k • 100% de las localidades en dónde se ejercieron los recursos (en el periodo acumulado) tienen grado de marginación alto y muy alto • 100% de los beneficiarios reflejan en la CISR encontrarse en cualquiera de los rangos de pobreza • En los resultados de la encuesta, 95.0% de la población se encuentra en cualquier rango de pobreza (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. Supuestos / hipótesis / factores externos • S: En caso de que el beneficiario no esté conforme deja asentada su inconformidad en dicha acta. • N: Es poco probable que un beneficiario manifieste una inconformidad mediante la OSC. • Trabajo de campo, pregunta 55 ¿Cómo considera que ha sido…? • El índice integral de satisfacción del apoyo se sitúa por arriba de 90.0% 26) 1) Beneficiar a familias en situación de pobreza patrimonial que vivan en localidades menores de 5,000 habitantes clasificadas como de muy alta marginación o alta marginación con alguno de los 11 paquetes para mejora de su vivienda o para construcción Fuentes de información / verificación • Trabajo de campo, pregunta 81¿Participar en el programa le facilitó…? • Sedesol / Área que opera el programa / Base de Datos • Réplica del ejercicio por parte de la Evaluación Externa • Trabajo de campo. Cálculo del ingreso per cápita con base en las preguntas 28 a 37. B-40 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Productos Componente Lógica de la intervención Continúa el producto 1 Indicadores objetivamente verificables (meta) • 98.0% de los expedientes sujetos a revisión demuestran la propiedad del predio • El índice de mejoramiento de la vivienda rural es por lo menos 60.0% 27) Índice de mejora de la vivienda rural IMC = 2) Definición de doce paquetes IMC t1 − IMC t 0 Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos • Revisión de expedientes en la evaluación externa • Trabajo de campo. Cálculo con base en las preguntas 64 a 76 de la cédula para beneficiarios. Los paquetes son analizados en la evaluación Evaluación externa externa • El índice de transparencia indica un resultado superior a 90.0% Resultados esperados 1) Obtención de un proceso transparente 28) Índice de transparencia en el proceso de asignación y operación del apoyo 8 a ∑ j =1 j A j 100 IT = BE • 98.0% de los beneficiarios recibieron efectivamente el apoyo 29) Recepción del apoyo 2) Capacidad para realizar erogaciones en el mantenimiento de la vivienda rural ∑ RBRA RA = × 100 ∑ BE • 70.0% de los beneficiarios declaran estar conformes con el apoyo recibido 30) Conformidad con el apoyo ∑ RBCA × 100 ∑ BE CAR = (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. • Trabajo de campo, pregunta 81. ¿Participar en el programa le facilitó… • Trabajo de campo, pregunta 39 ¿Recibió el apoyo para ejecutar la obra? • Trabajo de campo, pregunta 40 ¿Recibió el apoyo para ejecutar la obra? • N: La meta es más flexible por que hay posibilidad de que algunos beneficiarios opinen que siempre serán necesarios mayores apoyos B-41 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Componente Lógica de la intervención 3) Viviendas con mejores materiales que coadyuvan en la prevención de pérdidas parciales o totales en casos de desastres naturales Resultados esperados 4) Disminución en las condiciones de hacinamiento Indicadores objetivamente verificables (meta) • Aplican indicadores y metas del apartado 1 del primer objetivo específico (indicadores 3 a 6) Fuentes de información / verificación Supuestos / hipótesis / factores externos • Trabajo de campo. Cálculo con base en las preguntas 64 a 67. • En los paquetes que apliquen 60.0% de los • Trabajo de campo, beneficiarios logran ampliar el número de pregunta 67. ¿Cuántos cuartos de su vivienda cuartos se usan para • Aplica el indicador 6 dormir sin contar pasillos? • N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza • 90.0% de los beneficiarios declaran estar satisfechos con el PVR 5) Beneficiarios satisfechos con las acciones 31) Satisfacción con el programa ∑ RBSP × 100 ∑ BE SP = 6) Oportunidad para valorar el equipamiento de la vivienda y que incluya la perspectiva de género • Trabajo de campo, pregunta 85. ¿Se siente satisfecho con el programa? • Se incluye un paquete de cocina • Se elaboran y distribuyen manuales de autoconstrucción y/o carteles que incluyen las siguientes temáticas • Sedesol / Área que opera Sugerencias para tomar decisiones respecto el programa / delegaciones a la vivienda de manera conjunta o de la Sedesol democrática • Localidades que cuentan Sugerencias encaminadas a valorar las con apoyos condiciones de la cocina así como la necesidad de un cuarto dormitorio para hija(s) cuando las condiciones de hacinamiento mezclen a hombres y mujeres Fuente: Elaboración propia. (S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación. B-42 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 • Objetivo general y particulares Como se mencionó, el primer componente se refiere al objetivo general del PVR y el segundo, a sus objetivos particulares. El cumplimiento de dichos objetivos depende necesariamente del componente actividades utilizando los insumos de los que dispone. Para verificar el cumplimiento de los objetivos casi siempre se necesitan los resultados de una evaluación externa; por ello, la sección de indicadores objetivamente verificables para dicho componente son los que incorporó la cédula de la entrevista para el trabajo de campo. Sin embargo, el objetivo general depende también de la planeación del programa; es decir, se necesitan instrumentos de planeación que sugieran las metas físicas del programa y es precisamente en ese componente donde se detecta una posible falla. En lo general, el PVR podría hablar de cierto número de acciones y demostrar que año con año hay un incremento en las mismas, no obstante, dicho crecimiento, que pude utilizarse como base para planear las metas físicas del siguiente periodo, puede distorsionarse debido a que los paquetes con que cuenta el programa son diferentes tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo. El reto del programa será – para efectos de planeación – homologarlos a una unidad estándar (paquete físico) y, de esta forma, medir el crecimiento de esa unidad, independientemente de la demanda de las OSC por cada paquete. Esta homologación puede ser realizada a partir de los costos promedio de cada paquete.21 21 Véase el anexo 4. B-43 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Los objetivos específicos uno y dos están relacionados con la calidad de vida de las personas pero éste es un aspecto sui géneris que difícilmente puede ser verificado objetivamente. Por ello, nuestra propuesta de indicadores está dirigida a conocer si el programa impactó en cambios notorios en alguno de los componentes de sus viviendas como pisos o techos. • Insumos Cuando hablamos de insumos en este apartado se hace referencia a todos los recursos que invierte el PVR para propiciar la obtención de resultados por medio de sus actividades; es decir, todas aquellas entradas al programa (proceso) necesarias para cumplir el objetivo (producto) del mismo. Los insumos incluyen: los recursos económicos, humanos y materiales con los que cuenta el PVR así como las políticas que se generaron para concebir la aprobación del programa, las políticas de implementación, los actores sociales (OSC, la población demandante del PVR, la Sedesol, etc.) y los paquetes de mantenimiento y construcción que contiene el programa.22 En cuanto a los recursos económicos, la meta financiera para 2005 fue de 225 millones de pesos, a los cuales se les podría agregar ampliaciones en proceso por 114 785 563.00. La expectativa del programa es concluir el ejercicio con un asignado total de 424 millones de pesos. Dado que el diseño del programa establece que el grueso de las actividades las realizan las OSC, los recursos humanos con los que cuenta el programa se restringen a unas cuantas personas23 en las oficinas centrales encargadas de 22 Los paquetes del programa se analizarán en el inciso de productos y en el apartado de diseño. 23 Las que, además, no se dedican en forma exclusiva a este programa pues están adscritos al Programa de Oportunidades Productivas. B-44 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 atender a los representantes de las organizaciones y/o a beneficiarios.24 Por la misma razón, los recursos materiales están reducidos a su mínima expresión.25 En las RO 2003 y 2005 se definen los actores sociales que participan en el PVR. El cambio en 2005 fue acertado ya que se incorporaron las OSC sin ánimo de lucro, por lo que se da la oportunidad de abrir el abanico de demanda de acceso al programa y generar más transparencia en el proceso de otorgamiento y ejecución. La cobertura espacial del programa está bien definida en las RO 2003 y 2005, la cual abarca todo el territorio nacional. Además, en ellas se aclara la no exclusión por sexo, religión o etnia. De lo anterior, podemos inferir que el programa fue diseñado de acuerdo con los lineamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Plan Nacional de Desarrollo. En las RO 2003 y 2005 se especifica que, de conformidad con el Programa Sectorial de Desarrollo Social, se otorgará especial atención a las microrregiones definidas por la Sedesol. Al definir estas unidades territoriales se tuvo en cuenta que compartieran características comunes que las identifiquen (culturales, económicas, sociales, etc.). Sería pertinente que se redefinieran estas regiones agregando la variable de fenómenos naturales ya que la población con alto y muy alto grado de marginación es la más afectada por la ocurrencia de dichos fenómenos. De esta manera, se daría prioridad a la población que, además de vivir en extrema pobreza, es vulnerable al ataque de fenómenos naturales. 24 Tanto las RO 2003 y 2005 definen que las instancias ejecutoras del Presupuesto serán la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, así como las delegaciones federales en las entidades federativas. Sin embargo, la información proporcionada es que las delegaciones federales no se han incorporado aún a la operación del PVR. 25 Equipo de oficina y mobiliario de los responsables en oficinas centrales así como consumibles y papelería. B-45 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 En el ítem de elegibilidad en 2005 se especifican los criterios de selección de los beneficiarios y queda definido quienes podrán participar en el proceso de estudio de asignación como beneficiario del programa. Actualmente el aumento de migrantes de origen centroamericano (Salvador, Guatemala) es inquietante por lo que sugerimos que, dentro de las RO, la nacionalidad mexicana sea uno de los criterios de elegibilidad con el fin de que este programa esté focalizado a mexicanos ya que en ningún apartado se especifica que el beneficiario deberá tener esta nacionalidad por nacimiento o por haberla obtenido. Si bien se solicita la credencial del IFE y se asume que sólo pueden obtenerla los mexicanos, la incorporación expresa de este requisito no genera ningún problema y añade precisión y transparencia al PVR. Además, como se muestra en el anexo 5, muchos programas gubernamentales lo especifican en sus RO como requisito para ser sujeto de los apoyos del programa Entre la documentación que se requiere para ser candidato del programa se solicita en las RO 2005 la identificación oficial del propietario y del cónyuge. Aunque se exceptúa del requisito a quienes se declaran madre o padre soltero, no es suficiente pues quienes se encuentran en situación de abandono o separación no pueden declararse solteros sin cometer perjurio y es muy probable que no puedan localizar al cónyuge o no les interese que sus antiguas parejas sepan acerca de su patrimonio familiar actual. Dado que esta situación en nuestro país es más común en el caso de las mujeres, para fomentar la equidad de género se sugiere que la identificación del cónyuge no sea solicitada en estos casos. El equipo evaluador del programa sugiere que esta aclaración se inscriba en las RO ya que parte de la población puede no participar por no haber concluido la disolución del vínculo matrimonial cuando precisamente esa circunstancia los coloca en una situación más apremiante. Las RO 2003 y 2005 establecen que el apoyo será recibido por unidades familiares. Debido a que el programa está dirigido a la población rural (mucha de la cual B-46 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 presenta poca escolaridad) es pertinente definir qué se entiende por unidad familiar (es decir, el grado de consanguinidad que abarca este grupo) ya que como está focalizado a localidades pequeñas podría ocurrir que existan varios grupos familiares emparentados que tal vez no se inscriban al programa por no tener claro el término. En sentido opuesto, en el trabajo de campo se detectaron algunos casos en los que ambos cónyuges recibieron sendos apoyos. Asimismo, es necesario establecer el concepto de familia en tanto que un individuo soltero, sin dependientes económicos es una familia unipersonal y como tal recibió apoyo en el municipio de Guadalupe Victoria, Durango. Por último, también se encontraron casos en los que varias familias compartían el mismo predio y zonas comunes como sala y patio aunque tenían cocina y dormitorio por separado. En el mismo municipio encontramos dos casos en esta situación y varios miembros de esa familia ampliada recibieron el apoyo. Por otra parte, tanto en las RO 2003 como en las 2005 se tienen en cuenta varios niveles de gobierno y OSC que garantizan la transparencia en la asignación y ejecución del PVR. En 2003 el programa estaba a cargo de la Sedesol y del Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo), pero en 2005 queda normado que la coordinación institucional estará a cargo únicamente de la Sedesol lo que permite que todo el programa se centralice en un solo agente gubernamental, lo que puede permitir un mayor control sobre el programa. Es recomendable que la Sedesol genere mecanismos de participación con otras entidades públicas federales y estatales26 que tengan o hayan tenido a su cargo programas de vivienda tanto para que el PVR se pueda alimentar de la experiencia de esos programas como para evitar duplicidad en los apoyos a beneficiarios. 26 Un programa que atiende población similar y del cual puede retomar varios aspectos interesantes es “Mi casa DIFerente” en el estado de Guanajuato. B-47 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 En conclusión, el componente insumos de la matriz de marco lógico no detalla profunda y cuantitativamente cada rubro, por lo que es necesario que el PVR solicite a las OSC los insumos que utilizan. Además, quedará pendiente la reflexión si el personal que actualmente opera el programa en la Sedesol es el suficiente para operarlo y, en su caso, disponer de mayores recursos materiales, informáticos y monetarios. • Actividades Las actividades que se describen en la matriz de marco lógico ubican mayoritariamente las que se realizan en la Sedesol y dependen de la veracidad de la información que reciben de las OSC. El reto del PVR -como ya se mencionó- es incluir en las discusiones futuras del marco lógico a las organizaciones y deberán exponerse -en la lógica del programa- aquellas actividades particulares más allá de las que realiza el área de la Sedesol. Teniendo en cuenta que dentro de los programas de subsidios del Ramo 20 Desarrollo Social se incluyen las acciones que promueven la superación de la pobreza, por medio de, entre otros, la capacitación, una de las vías de contribuir a la disminución de la pobreza -como anteriormente se ha mencionado- es brindar capacitación técnica a los beneficiarios del PVR para la construcción de su vivienda, de manera personalizada y por medio de manuales de construcción escritos en vocabulario sencillo y con gráficos. De esta manera, se capacitaría a la población en una actividad técnica que en un futuro podría llegar a ser su fuente de empleo y disminuir el costo de los paquetes por concepto de mano de obra. En las RO 2003 y 2005 se menciona que se brindará asesoría técnica cuando se requiera pero sin especificar cómo se obtendría, por lo cual sería conveniente aumentar los recursos del PVR para brindar capacitación técnica a los beneficiarios de manera personalizada y por medio de manuales de autoconstrucción, según el paquete autorizado, que se entregarían a los beneficiarios -junto con el apoyo- así B-48 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 como un manual de instrucciones con el fin de que al momento de requerir ayuda técnica sepa adónde dirigirse y no parar la ejecución de la obra debido a las inquietudes que se le puedan presentar. Es oportuno mencionar que está actividad no se agrega en el marco lógico pues obedece sólo a una propuesta. • Productos27 Los productos son entendidos en esta evaluación como los frutos de un programa; es decir, que después de haberse planteado el problema, analizado sus impactos y seleccionado la cobertura y la focalización, se ofrezca algo tangible a la población objetivo (en este caso, las ofertas de mejoramiento y construcción de vivienda). En las RO 2003 sólo se tenían dos paquetes (construcción o mejora de vivienda) cada uno con un monto de dinero asignable. En las RO 2005 se clasificó el tipo de mantenimiento básico que podría hacerse en una vivienda de tipo rural y se definieron 12 paquetes en los cuales quedan desglosados los insumos que contiene cada uno de ellos y los respectivos rangos de precios entre los que oscila. Los precios de los materiales descritos (grava, cemento, mortero, arena, varilla, calhidra, tabicón, entre otros) en cada uno de los paquetes corresponden con el listado de precios publicado por la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción. 27 En el apartado “Propuesta de modificaciones adicionales a las RO para mejorar el modelo lógico del Programa” se describen algunas recomendaciones que se hacen a cada uno de los paquetes que contiene el programa (véase infra pp.39-48). B-49 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 • Resultados Mediante las actas de entrega-recepción se pueden cuantificar las acciones del programa concluidas, medir los resultados de las acciones y cuantificar el tiempo promedio de ejecución de obra según cada tipo de paquete. Se recomienda que dichas actas contengan como anexo el registro fotográfico de ejecución y terminación de obra. Para comprobar la ubicación de la vivienda que se registró en la cédula -en la que se van a ejecutar los trabajos de mejora o construcción- se recomienda la utilización de un GPS (Global Position System),28 el cual permite -por medio de una red de satélites y un pequeño receptor- conocer la ubicación exacta de un objeto. Si bien la incorporación de un GPS aumenta los recursos de operación del PVR, este sistema corroboraría que la vivienda que resultó seleccionada es la misma que se benefició por el PVR, asegurando una mayor transparencia en la utilización de los recursos. Además de la compra del GPS, se tendría que disponer de recursos humanos para su manejo, por lo que se propone que las delegaciones de la Sedesol de los estados cuyas localidades fueron favorecidas por el PVR o el personal de las OSC sean las que se encarguen de utilizarlo para ubicar las viviendas a las que se adjudicó el subsidio y corroborar la posición geográfica de la vivienda al momento de la entrega de la obra. Conocer el tiempo de ejecución y el monto invertido puede ser útil para trazar las metas del PVR en lo que se refiere a vivienda rural. 28 Sistema de posicionamiento global. Es un aparato ligero, del tamaño de una calculadora, cuyo precio oscila entre 1 967 y 3 239 pesos. B-50 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Las RO prevén el desarrollo de evaluaciones externas e internas para garantizar la detección de las fortalezas y retos del PVR, y mejorarlo en forma continua para el cumplimento cabal de sus objetivos. • Impactos Los impactos son aquellos cambios importantes y duraderos en el bienestar de los beneficiarios del PVR. Para la medición de los impactos, las RO 2003 y 2005 utilizan indicadores tales como: eficiencia presupuestaria, índice de cobertura, distribución de los apoyos y familias beneficiadas. En general, los impactos no constituyen un apartado específico en la matriz de marco lógico pero su medición, de alguna forma, está reflejada en los diferentes indicadores. En virtud de que uno de los objetivos del PVR es apoyar la formación de patrimonio familiar sería pertinente tener un indicador sobre el incremento en el patrimonio de las familias beneficiadas por el programa. Para ello, lo ideal sería comparar los valores de las viviendas antes de la construcción o mejora y después de la obra (según avalúo), y relacionarlos con el valor de la tierra en valor pasado y presente, pero, si se destinara personal para elaborar los avalúos, se incrementarían los costos del programa. Por lo tanto, se sugiere hacer una cédula de satisfacción del beneficiario en la que se pregunte “Si hubiera vendido su casa antes de las mejoras ¿en cuánto la hubiera vendido? Si vendiera su casa después de las mejoras ¿en cuánto lo haría? Estas preguntas permiten identificar si el propietario de la vivienda cree o percibe que su patrimonio familiar aumentó al beneficiarse del PVR. B-51 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Por último, como conclusión al presente apartado, es conveniente resaltar que si bien una gran cantidad de indicadores tiene como fuente la recolección de información mediante el trabajo de campo de la evaluación externa, también se propone una cantidad considerable de indicadores cuya fuente es la propia Sedesol, sobre todo en el apartado de actividades. Consideramos que esto tiene diversas ventajas pues: i) el programa administra una gran cantidad de acciones y no cuenta con recursos humanos propios para operar el programa, menos aún para realizar actividades de evaluación; ii) la presencia de OSC como ejecutoras del PVR hace necesaria una evaluación del programa más detallada, iii) paralelo a la evaluación del cumplimiento de las RO, se puede analizar la eficiencia y eficacia de los resultados y iv) tomando en cuenta que se evalúa anualmente, el costo es considerablemente viable. No se omite mencionar que esta propuesta debe ser sometida a la consideración de los participantes en las sesiones que formalicen el sistema de marco lógico. B.5 Incidencia del diseño del PVR en la problemática y factores de influencia El PVR pretende atender el rezago de vivienda de tipo rural eliminando en su diseño los elementos económicos que regularmente acompañan al tema de vivienda -al ser subsidiaria- e institucionaliza a la vivienda rural como un nuevo instrumento de la política de desarrollo social. Es decir, la Sedesol responde con acciones afirmativas al contexto y proceso histórico de la urbanización. Convertir a la vivienda rural en objeto de estudio, desde la política social, abre la posibilidad de que -en el futuro- incorpore directrices para no sólo invertir recursos para su ampliación y edificación sino, además, impulsar mínimos de bienestar en los componentes que la integran. Esto es, el diseño actual del PVR permitiría añadir apoyos integrales así como ampliar la tipología de paquetes para incorporar B-52 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 diversos diseños arquitectónicos en concordancia con los factores climáticos del amplio mosaico geopolítico que impera en el país. Si bien el tema de la incorporación de paquetes ha sido mencionado en el apartado B.3,29 es importante recalcar que tal ejercicio operativo implica necesariamente dignificar a las personas en tanto cubre necesidades más específicas que si sólo se trabajara en dos grandes conjuntos (ampliación y edificación). Aun así consideramos que dichos paquetes son perfectibles y ampliables, como se menciona a lo largo del presente documento. Adicionalmente, la corresponsabilidad que implicaría si realmente los beneficiarios pudieran decidir los paquetes que se ajustan a sus necesidades y participar activamente en el diseño del programa, la elaboración del marco lógico y en la Contraloría social -por mencionar sólo algunas- posibilitaría que el beneficiario se identificara con la oferta institucional desterrando la idea de que sólo se trata de un programa de dádivas (como parece ser la forma en que lo conciben las OSC que tramitaron los apoyos en las localidades visitadas en el trabajo de campo). El impulso a la participación de organizaciones campesinas -y en general de las OSC- puede permitir acciones corresponsables y, en un escenario optimista, las organizaciones pueden ayudar con una focalización integral en términos cualitativos, ya que el contacto con las necesidades particulares de las personas es más directo y su gestión se podría convertir en salvaguarda ante elementos como la movilidad de los precios o la falta de técnicas de autoconstrucción, entre otros. Sin embargo, para que esto ocurra, las RO deben ser más precisas en cuanto a los derechos de los beneficiarios y las obligaciones de las OSC (empezando por darles 29 Véase también el apartado B.6 (Propuesta de modificaciones adicionales a las RO para mejorar B-53 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 a conocer los paquetes y continuando con una activa intermediación que realmente beneficie a sus agremiados y no que les encarezca el acceso al programa al cobrarles cuotas y fletes). Además, el área responsable del programa debe adquirir una participación mucho más efectiva en la coordinación y vigilancia de las acciones ejecutadas por las OSC y no limitarse al simple procedimiento de revisión administrativa de los expedientes. Es obvio, por lo tanto, que para que mejore la operación del programa es necesario aumentar el presupuesto asignado a la Sedesol ya que en la actualidad no cuenta con recursos humanos especialmente asignados a éste ni con recursos materiales ni financieros propios y, contrario a lo que señalan las RO, no opera en las delegaciones federales precisamente por estas carencias. Adicionalmente, consideramos que la Sedesol -en coordinación con el Indesoldebe continuar impulsando la incorporación de nuevas OSC que por diversos motivos en la actualidad están excluidas del registro federal a cargo del segundo, sobre todo aquellas agrupaciones en zonas indígenas que sólo cuentan con una adscripción comunitaria en lugar de una personalidad jurídica con lo que, además, se evitaría que la inversión se concentre en pocas organizaciones. Si bien los mecanismos de vigilancia previstos en las RO intentan trasparentar la operación del PVR (tanto para la Sedesol como para las OSC), el reto del programa será construir una nueva relación y forma de operación con las OSC para que efectivamente se pongan en práctica tales mecanismos. En este sentido, nuestra recomendación es incluir a las OSC en las futuras sesiones que se realicen para actualizar la propuesta de Marco Lógico, con el fin de establecer mandatos al interior de las organizaciones para que cuenten con mayores criterios cualitativos que verdaderamente coadyuven a poner en práctica el modelo lógico del Programa). B-54 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 mecanismos de transparencia. Además, no debe pasarse por alto que el primer beneficiario es precisamente la propia OSC debido a que se incorporan elementos que coadyuvan a su empoderamiento. Por ello, la promoción, impulso y adherencia al programa de otras OSC contribuiría al acceso equitativo de personas que presentan algún grado de vulnerabilidad por su condición de vivienda rural, pero -sobre todo- evitar una elevada concentración de recursos por organización y, por ende, la tendencia al manejo discrecional y clientelar del programa por parte de las que actualmente están incorporadas. Asimismo, es imprescindible incrementar los mecanismos de control y seguimiento del PVR, lo que necesariamente se traducirá en incorporar criterios o salvaguardas desde las RO. Es fundamental continuar exigiendo que los beneficiarios estén dentro del rango de pobreza patrimonial o en un rango menor -en tanto que responde a la grave problemática de baja concentración en el ingreso que se acentúa en zonas rurales- aunado al requisito de que vivan en localidades menores de 5 000 habitantes con grado alto y muy alto de marginación. Sin embargo, este último requisito se traduce -en muchas ocasiones- en que la inversión social se esté canalizando a municipios con bajo grado de marginación30 por lo que sería deseable que las RO procuren una mayor focalización en los municipios con alto y muy alto nivel de marginación.31 Una posibilidad es asignar un porcentaje del presupuesto del PVR que funcione como incentivo para que las OSC incorporen beneficiarios que -además de cumplir con los requerimientos 30 De acuerdo con la información proporcionada por la Sedesol, 40.1% del presupuesto ejercido en enero- junio del presente año se había realizado en municipios de baja y muy baja marginación (véase el apartado C. Focalización y cobertura). 31 Es decir, se propone que sea prioritaria la atención a las localidades de alto y muy alto grado de marginación que estén ubicadas en municipios de alto y muy alto grado de marginación. B-55 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 actuales- pertenezcan a municipios de alto y muy alto grado de marginación. Nos referimos a un porcentaje razonable pero que, a su vez, logre profundizar en la focalización resguardando elementos de equidad para quienes por su ubicación geográfica nunca podrían tener acceso al programa debido a que las OSC posiblemente estén operando en localidades cercanas a centros urbanos. Esto es importante en virtud de que las localidades marginadas en municipios no marginados (donde se está asignando actualmente la mayor parte de los apoyos del PVR) se encuentran en una situación menos desventajosa que las localidades marginadas en municipios marginados (ojo B.6 Propuesta de modificaciones adicionales a las RO para mejorar el modelo lógico del Programa Teniendo en cuenta que la vivienda es el espacio afectivo y físico donde los cónyuges, hijos u otros parientes cercanos, estructuran y refuerzan sus vínculos familiares a lo largo de las distintas etapas de la vida y que, asimismo, la vivienda constituye un espacio determinante para el desarrollo de las capacidades y opciones de las familias y de cada uno de sus integrantes para llevar a cabo el proyecto de vida32 se justifica la preocupación de los gobiernos por asegurar las condiciones mínimas de la vivienda. En el apartado B.433 se plantearon algunas recomendaciones para modificar las RO y mejorar el diseño del PVR por lo que en esta sección se analizará y evaluará cada uno de los paquetes que se incluyen en el PVR, con base en las RO 2005. 32 Consejo Nacional de Población, Concepto y dimensiones de la marginalidad, Conapo, México, 2000, p. 12. 33 Incidencia del diseño del PVR en las relaciones lógicas de insumos, actividades, productos, resultados e impactos B-56 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Para evaluar la eficiencia de los paquetes de materiales básicos para ampliación y mejora de vivienda se deben tomar en cuenta dos aspectos: i) el análisis sociodemográfico que abarque las condiciones físicas de vivienda, marginación y población rural para identificar los estados con más carencias en vivienda y ii) las amenazas geológicas e hidrometeorológicas de cada uno de los estados para recomendar el tipo de material de construcción más adecuado para mitigar el riesgo de desastres naturales. Es fundamental que en las RO se continúe exigiendo que los beneficiarios vivan en localidades menores de 5 000 habitantes con grado alto y muy alto de marginación así como que se encuentren dentro del rango de pobreza patrimonial o, incluso, en un rango menor. En las RO se indica que “De conformidad con el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, se atenderá preferentemente a las familias que, además de pertenecer a la población objetivo, no cuenten con vivienda, o cuya vivienda se encuentre en malas condiciones”; sin embargo, esto resulta imposible con el diseño actual del PVR por lo que este es uno de los retos más importantes del programa, pues es un sector que presenta mayores carencias aún que el segmento atendido. Para facilitar la lectura y comprensión de las RO, es importante realizar puntualizaciones que eviten confusiones o ambigüedades. En el inciso 4.1.2 Instancias ejecutoras, se recomienda que a las organizaciones e instancias de gobierno que firmen convenios con la Sedesol se les denomine instancias ejecutoras por convenio y sean llamadas así en todos los casos para que en el texto se identifique puntualmente cuando las acciones son realizadas por la Sedesol o por las organizaciones o municipios que han firmado dicho convenio. A la Sedesol se le alude de manera muy diferente en distintos incisos de las RO, algunas veces se le reconoce como oficinas centrales, en otras como B-57 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano o Secretaría de Desarrollo Social, a veces con las siglas de la Sedesol y también en momentos como instancia ejecutora. Es necesario homologar su nomenclatura, por ejemplo, mencionándola como el área responsable del programa. En el inciso 3.4.1.1.6, lo que firman los beneficiarios en realidad no es una carta compromiso, es un manifiesto de decir la verdad. Asimismo, en el convenio con las OSC se alude a la carta compromiso como carta bajo protesta de decir verdad. Se debe homologar el concepto y asignarle una nomenclatura más adecuada. En el inciso 5.3.1 se enuncia que los recursos serán entregados a nombre del ejecutor mediante transferencia electrónica a través del Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), descrito en el convenio anexo, en tanto que el inciso 5.3.2 indica que la instancia ejecutora del proyecto aperturará una cuenta productiva para el manejo y control de los recursos. Es necesario invertir el orden de estos incisos, ya que no se pude realizar la transferencia si no se ha realizado antes la apertura de la cuenta en la cual se depositarán los recursos. Adicionalmente, se recomienda aclarar si la cuenta bancaria debe ser o no exclusiva para el manejo de dichos fondos. Como puntualización, falta especificar en el texto la firma del convenio con las osc inmediatamente después la publicación de las RO, ya que se da por obvio pero en sentido estricto es sólo un hecho potencial y no se precisa un momento específico para llevarla a cabo. La carta compromiso que firman los beneficiarios está especificada en el numeral 5.3.3, cuando en realidad debería realizarse previamente para que se nombre la contraloría social y ésta garantice que se satisfagan las necesidades de los beneficiarios al efectuar la compra adecuada de los materiales requeridos para su obra. Al respecto, las RO no prevén que los beneficiarios opinen acerca de la obra que resulta prioritaria para mejorar las condiciones de su vivienda y, por ende, que B-58 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 puedan seleccionar los materiales que requieren. De igual forma, las RO tampoco exigen que las OSC tengan la obligación de dar a conocer a los beneficiarios la existencia y contenido de materiales de cada paquete, lo que en la práctica ha conducido a un gran desperdicio de recursos e incluso a una falta de respeto por parte de las OSC al proporcionarles materiales que no corresponden a sus necesidades34 y quitarles la oportunidad de participar nuevamente en el programa. Ambas carencias en las RO no sólo impiden que los beneficiarios se conviertan en sujetos activos de su propio destino sino que facilita que se les trate con actitudes paternalistas, clientelares y, en el fondo, con menosprecio. En virtud de lo anterior, es imprescindible que las RO especifiquen claramente la obligación de que los beneficiarios decidan el paquete más acorde con sus necesidades. Adicionalmente, esta información debe ser capturada en el padrón de beneficiarios de la Sedesol para obtener elementos de análisis sobre la capacidad real del PVR de brindar una atención efectiva al rezago del sector rural en el ámbito de la vivienda. Evaluación de los paquetes El PVR contiene doce paquetes de materiales para construcción, ampliación y mejora de vivienda; consignado en las reglas de operación de la siguiente manera: 34 Entrega de tinacos y sanitarios en una localidad que carece de agua potable y alcantarillado. B-59 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Paquetes básicos para construcción, ampliación y mejora de vivienda Paquetes Costo máximo 1.- Piso y techo de lámina en casa de 40 m 7 887.0 2.- Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina 10 791.0 2 3.- Baño completo de 1.5 x 2.0 m de losa 9 156.5 2 4.- Losa de concreto y aplanado interior en casa de 40 m 8 030.0 2 5.- Losa de concreto en casa de 40 m 6 185.0 2 6.- Piso de firme de concreto pulido en casa de 40 m 2 455.0 2 7.- Techo de lámina de asbesto en casa de 40 m 5 432.0 2 8.- Aplanado interior y exterior en casa de 40 m 4 380.0 9.- Materiales para mantenimiento básico tipo “A” 4 605.0 10.- Materiales para mantenimiento básico tipo “B” 5 250.0 11.- Paquete sanitario básico 3 650.0 12.- Edificación de vivienda 50 000.0 Es pertinente aclarar que la siguiente evaluación de los paquetes del PVR se basa en los materiales descritos en el documento “Paquetes de materiales para ampliación y mejora de vivienda” suministrado por Sedesol35 y no considera ningún tipo de flexibilidad que hayan tenido los paquetes en el momento de la adjudicación. Teniendo en cuenta los aspectos anteriormente descritos y el bienestar físico y social de la población rural, se recomienda: 1) No incluir lámina de zinc ni de asbesto en ninguno de los paquetes que ofrece el programa La lámina de zinc es una lámina acanalada que constituye uno de los productos más usados en el medio de la construcción por su fácil instalación y su peso ligero, pero tiene el inconveniente que en la noche “suda” o “llora”; se calienta mucho durante el día y se enfría en la noche, no aísla el calor ni el frío; se oxida, se pica e intensifica el ruido de la lluvia. Otro de los motivos para no recomendar el uso de la lámina de zinc es el aspecto 35 Véase el anexo 4. B-60 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 económico. Si se compara el precio del paquete 5 (Losa de concreto casa de 40m2) con el paquete 7 (techo de lámina casa de 40 m2) la diferencia es de $753 a costo máximo, de $504 en costo mínimo y de $619 para el costo promedio, lo cual es mínimo en comparación con los beneficios de la losa de concreto ya que las viviendas serán menos vulnerables a las inclemencias climáticas y a los fenómenos naturales (ciclones y precipitaciones). En cuanto al asbesto, en numerosos países se ha prohibido su uso (por ejemplo, en los Estados Unidos se vetó la producción y uso del asbesto desde 1989) y se ha recomendado removerlo de edificios públicos y escuelas.36 El asbesto ha sido declarado un probado carcinógeno humano por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA) y por la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer (IARC) de la Organización Mundial de la Salud, ya que ante una exposición prolongada- todas las formas de asbesto causan asbestosis, cáncer de pulmón, mesotelioma maligno y otros daños a la salud. El asbesto puede entrar al aire y al agua por medio del desmenuzamiento de los artículos producidos con este material. Las fibras más pequeñas pueden permanecer suspendidas en el aire por largo tiempo antes de que se depositen en el suelo o sobre alguna otra superficie. Las fibras de asbesto no pueden moverse a través del suelo pero tampoco se descomponen en otras sustancias. Por lo tanto, pueden permanecer, sin cambio alguno, por muchas décadas o un tiempo aún más largo.37 En México se publicó la norma Oficial Mexicana NOM-125-SSA1-1994 que establece los requisitos sanitarios para el proceso y uso de asbesto (véase anexo 6). Aunque ésta se refiere a la exposición laboral o circunvecina a los lugares de 36 http://www.uacj.mx/Publicaciones/sf/Vol2num4/hojatec.htm, p. 4. 37 Ibíd.., p. 2. B-61 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 producción de asbesto, en la introducción señala: Siendo el asbesto una fibra mineral que puede provocar daños a la salud de la población expuesta, por sus características fisicoquímicas, nivel de concentración y tiempo de exposición, la cual es capaz de contaminar el medio ambiente y provocar en los trabajadores asbestosis: neumoconiosis caracterizada por fibrosis pulmonar, ya que ocurre engrosamiento y cicatrización del tejido pulmonar. […] El asbesto se incluye además dentro de los carcinógenos químicos comprobados 38 ocasionando carcinoma broncogénico y mesotelioma pleural. De acuerdo con lo anterior los paquetes 1, 2 y 7 no son eficientes; además, si tomamos en cuenta que uno de los objetivos específicos del programa es apoyar la formación de un patrimonio familiar debe buscarse que los materiales sean eficientes y durables a largo plazo, características que no cumplen las láminas de zinc y de asbesto. 2) Adicionar un paquete que incluya la construcción, ampliación o mejora de cocina Por ser un espacio básico dentro de una vivienda -y considerando que, de acuerdo con las cifras del INEGI, 17% de las viviendas en el país no tienen cocina o la tienen dentro del dormitorio- se recomienda adicionar un paquete que incluya la construcción, ampliación o mejora de cocina. En el tema III (apoyo solicitado) de la cédula de información sociodemográfica de la Sedesol se registran variables que en la actualidad no están consideradas por los paquetes; por ejemplo, la ampliación de cocina o el mejoramiento de fosa séptica o de letrinas, lo que muestra que estas necesidades han sido percibidas pero no se les está dando solución. Además de que no se están satisfaciendo las necesidades de los beneficiarios, se generan falsas expectativas. B-62 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Los estados con los porcentajes más altos de vivienda sin cocina son: Guerrero, Campeche, Quintana Roo y Tabasco y las estados que señalaron mayor número de viviendas con cocina dentro de dormitorio son: Quintana Roo, Guerrero, Campeche y Yucatán (véanse el cuadro B.2 y la gráfica B.5). 38 Diario Oficial de la Federación, 19 de julio de 1994. B-63 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Cuadro B.2. Viviendas sin cocina o con cocina dormitorio por entidad federativa Estado Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total de viviendas Con distribución de No disponen de cocina dormitorio cocina 22 073 629 193 664 611 520 104 334 155 040 548 717 132 856 814 894 759 884 2 166 337 329 955 913 910 665 540 483 294 1 410 452 2 951 321 852 052 380 178 222 632 880 361 730 301 1 076 533 300 839 211 553 475 765 585 703 533 503 408 766 698 898 193 121 1 621 849 365 447 294 410 2 007 331 10 639 48 419 10 584 22 118 42 977 10 222 70 634 79 672 148 001 21 567 68 299 67 843 46 137 70 863 268 984 56 806 35 326 20 074 66 437 87 648 114 143 24 245 41 700 36 685 53 359 47 967 35 340 84 294 17 934 235 689 43 617 19 108 9.1% 5.5% 7.9% 10.1% 14.3% 7.8% 7.7% 8.7% 10.5% 6.8% 6.5% 7.5% 10.2% 9.5% 5.0% 9.1% 6.7% 9.3% 9.0% 7.5% 12.0% 10.6% 8.1% 19.7% 7.7% 9.1% 9.0% 8.6% 12.1% 9.3% 14.5% 11.9% 6.5% 1 682 606 8 185 25 129 11 405 29 016 15 341 11 023 132 739 21 682 89 005 10 902 75 349 133 287 33 886 63 721 164 587 75 511 39 058 14 223 22 057 92 962 90 843 16 947 35 278 28 575 46 668 25 365 71 623 42 149 16 284 166 465 60 183 13 158 7.6% 4.2% 4.1% 10.9% 18.7% 2.8% 8.3% 16.3% 2.9% 4.1% 3.3% 8.2% 20.0% 7.0% 4.5% 5.6% 8.9% 10.3% 6.4% 2.5% 12.7% 8.4% 5.6% 16.7% 6.0% 8.0% 4.8% 17.5% 6.0% 8.4% 10.3% 16.5% 4.5% Fuente: INEGI, Censo de población y vivienda, 2000 B-64 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Gráfica B.5. Porcentaje de viviendas con distribución de cocina en dormitorio o no disponen de cocina 25.0% Con distribución de cocina dormitorio No disponen de cocina Vivienda % 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% Yucatán Zacatecas Tlaxcala Veracruz Tamaulipas Sonora Tabasco Sinaloa Quintana Roo San Luis Potosí Puebla Querétaro Oaxaca Nayarit Nuevo León Morelos México Michoacán Jalisco Hidalgo Guerrero Durango Guanajuato Chihuahua Distrito Federal Colima Chiapas Coahuila Campeche Baja California Baja California Sur Aguascalientes 0.0% Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI, Censo de población y vivienda, 2000 3) Incluir el concepto de impermeabilización en los paquetes 9 y 10 (mantenimiento básico casa de tipo 40m2 A y B) La impermeabilización en los techos proporciona muchas ventajas, entre ellas: • Soluciona los problemas de goteras y humedad al formar una barrera impermeable. • Proporciona una excelente protección térmica debido a su bajo coeficiente de conductividad térmica y alta reflectividad (color blanco), permitiendo obtener un diferencial de temperatura entre el exterior y el interior de las superficies tratadas. • Protege contra la corrosión los techos de lámina de metal. • Posee excelente resistencia a los cambios bruscos de temperatura, shock térmico, lluvia, ambientes salinos, etcétera. Por las razones anteriormente expuestas es necesario que se aclare en los B-65 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 paquetes de mantenimiento que se puede realizar este tipo de conservación para crear conciencia dentro de la población de la importancia de aplicar impermeabilizante como parte importante en el bienestar de los habitantes en épocas de lluvias y para la conservación de la vivienda. 4) Modificar el paquete 12 para la construcción de la vivienda básica de 28 m2 Debido a que no hay normas técnicas de construcción nacionales sino al nivel estatal se recomienda que las viviendas que están en zonas identificadas como vulnerables a fenómenos naturales se construyan de acuerdo con las normas establecidas por cada entidad federativa, en especial, acatando las normas del estado relacionadas con la resistencia a sismos. Es decir, si la zona en donde se va ubicar la vivienda tiene un grado sísmico alto o muy alto (según la zonificación del Centro Nacional de Prevención de Desastres, Cenapred) deben considerarse refuerzos en los muros, trabes y castillos. Lo que se busca es que la vivienda brinde protección y seguridad a sus habitantes, por lo que sería importante zonificar los fenómenos naturales y ajustar cada paquete a la zona correspondiente. Debido a que las dimensiones de la casa son para una vivienda mínima pero no óptima39 y considerando que las familias van creciendo, debe preverse el crecimiento a lo alto y/o a lo ancho de la vivienda, por lo que se recomienda que se ajuste la cantidad de materiales del proceso de cimentación de la vivienda40 con el fin de que se modifiquen sus dimensiones para poder garantizar una 39 El paquete establece 28 m2 con lo cual sólo se podría considerar un baño, cocina y un espacio que tendría la función de sala, comedor y dormitorio a la vez. 40 Piedra de cimentación, varillas, arena y grava. B-66 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 cimentación segura para cuando la familia pueda ampliar la vivienda y, por ende, aumentar su patrimonio familiar. Dado que los paquetes 1, 4, 5, 6, 7, 8 y 9 parten del supuesto de que las casas construidas en zonas rurales son de un área promedio de 40 m2, debería tenerse en cuenta esta medida en el paquete 12 ya que se está reduciendo el área de la vivienda en 30 por ciento. El argumento de la Sedesol es que existe un acuerdo entre las instituciones gubernamentales que tienen a su cargo programas de vivienda para realizar una oferta uniforme; sin embargo, otro programa que atiende población objetivo similar41 considera una dimensión de 39.85 m2.42 Adicionalmente, hay que tener en cuenta que el tipo de vivienda rural y las necesidades en esas áreas son diferentes a las de las viviendas urbanas, además de que la disponibilidad de espacio en zonas rurales no es inconveniente como lo sería en las zonas urbanas. Por lo anterior, sugerimos que las viviendas rurales no se apeguen a ese acuerdo o que se establezca uno específico para ampliar el área de éstas. 5) Especificar que el tinaco sea de material PVC Los paquetes 3 y 12 están bien planteados e incluyen los elementos necesarios para su servicio, pero se debe aclarar que el tinaco suministrado en este paquete sea de material PVC, debido a los efectos nocivos del asbesto ya comentados. 41 Programa Mi casa DIFerente del DIF del estado de Guanajuato. 42 Construidos en un área total de 42 m2 que, sin embargo, no resuelven el problema de hacinamiento pues sólo prevé una recámara y, por lo tanto, dormiría ahí la familia en su conjunto. (Conforme a lo establecido por diversos organismos internacionales, se considera que en una vivienda existe hacinamiento cuando duermen en un cuarto más de dos personas; esta condición compromete la privacidad de las personas ocupantes de viviendas particulares, propiciando espacios inadecuados para el estudio y el esparcimiento, entre otras actividades esenciales para el pleno desarrollo de las personas. Consejo Nacional de Población. Concepto y dimensiones de la marginación, http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/marginabsoluto/01.pdf). B-67 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 6) Inclusión de teja translúcida en paquetes de mantenimiento Una característica común que se encontró en las viviendas rurales es la falta de iluminación natural en el interior, debido al tipo de construcción y/o al déficit económico de sus habitantes para adaptarlas con ventanas. Teniendo en cuenta que se persigue mejorar la calidad de vida de la personas que habitan la vivienda, se recomienda incorporar en los paquetes de mantenimiento pares de teja de plástico translúcida, para que puedan ser colocados en el techo de la vivienda (un par en cocina, corredores y zonas comunes), fungiendo como claraboyas, las cuales proporcionarán iluminación durante el día, permitiendo aumentar el bienestar de los habitantes y ahorrar electricidad. B.7 Consistencia entre las acciones y objetivos del programa De acuerdo con el padrón de beneficiarios de la Sedesol, el programa se está focalizando en las localidades con grados de marginación muy alto y alto, como está previsto. Las entidades que obtuvieron el mayor número de apoyos respecto al total nacional fueron Chiapas (14.9%), Guerrero (13.8%), Puebla (11.5%), Veracruz (10.6%) y el Estado de México (10.5%). Los paquetes ofrecidos por la Sedesol para la ampliación y mejora de vivienda que mayor demanda tuvieron son el 243 (21.4%) y el 1044 (35.5%). El primero de ellos fue solicitado en mayor medida en Veracruz y Chiapas, estados que por su situación geográfica y características climáticas no deberían utilizar el techo de lámina pues se expone a la población a quedar en la inclemencia, como lo demostró recientemente el paso de los huracanes Stan y Wilma. 43 Cuarto de 4.0 x 4.0 con lámina. 44 Materiales para mantenimiento básico (incluye 10 láminas). B-68 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Por su parte, el paquete 10 tuvo una mayor demanda en Chiapas y Guerrero, precisamente donde existen porcentajes bajos de viviendas con techo de losa (22.2 y 35.8 por ciento, respectivamente, que corresponden a los lugares primero y quinto en entidades con menor proporción de viviendas particulares habitadas con losa de concreto45 y, por ende, con mayor necesidad de sustituirlos por materiales más resistentes). En ambos casos se demuestra la poca capacidad que han mostrado algunas OSC para asesorar a la población en cuanto a los paquetes más adecuados a sus necesidades y la escasa o nula información de la que dispusieron los beneficiarios en cuanto a la existencia de paquetes y diversidad de materiales. 45 Véase infra el cuadro C.2.2. B-69 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Cuadro B.3. Apoyos del PVR por entidad federativa, enero- junio de 2005 Estado Apoyos Absolutos Relativos Aguascalientes Colima Distrito Federal Jalisco Nuevo León Coahuila Tlaxcala Tamaulipas Campeche Nayarit Baja California Yucatán Zacatecas Tabasco Querétaro Quintana Roo Sinaloa Sonora Morelos Durango San Luis Potosí Chihuahua Hidalgo Guanajuato Oaxaca Michoacán México Veracruz Puebla Guerrero Chiapas 0 0 0 0 0 37 57 63 68 71 88 100 122 188 227 267 346 429 442 460 489 707 802 970 999 1 010 2 152 2 175 2 347 2 816 3 054 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.01 0.01 0.01 0.01 0.02 0.02 0.02 0.02 0.02 0.03 0.04 0.05 0.05 0.05 0.11 0.11 0.11 0.14 0.15 Fuente: Elaboración propia con base en las cifras generales por estado, municipio, localidad; según paquete de acción, Sedesol, 2005 para el Programa Vivienda Rural Los paquetes que menor demanda tuvieron fueron 1, 3, 7 y 12 (véase la gráfica B.6). De lo anterior, podría inferirse que estos paquetes deben replantearse; no obstante, en general, estas cifras no revelan el comportamiento real de la B-70 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 demanda ya que, como se comentó en el apartado B.6, las RO deben exigir que los beneficiarios tengan conocimiento de los paquetes y escojan el que les sea útil para cubrir la necesidad más apremiante de su vivienda. Gráfica B.6. Demanda de los paquetes básicos para ampliación y mejora de vivienda 40.0% 35.0% Edificación Demanda 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 1 2 3 4 5 6 7 Paquetes 8 9 10 11 12 Fuente: Elaboración propia con base en información entregada por la Sedesol, Programa de Vivienda Rural, junio de 2005. Dada la precariedad en que vive la mayoría de la población rural y el presupuesto relativamente bajo del PVR para atender un rezago de tal magnitud, la opción que se ha elegido es la de fragmentar los recursos en montos pequeños para apoyar a un número mayor de familias, en una única ocasión. En consecuencia, no es posible aspirar a lograr el objetivo general ni ninguno de los específicos con el presupuesto y diseño actual del programa. Por otra parte, aunque en el trabajo de campo se levantó una encuesta no representativa a nivel nacional y por lo tanto no generalizable al programa en su conjunto, es posible señalar que el comportamiento de las OSC en las tres localidades visitadas -ante los apoyos del PVR- parece más orientado a aspectos políticos como obtener algo del Estado (no importa qué) o presentarse ante sus afiliados como intercesor de los apoyos, en lugar de aprovechar al máximo el potencial y los recursos del PVR para mejorar sensiblemente las condiciones de las viviendas de aquéllos. B-71 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 En conclusión, y tomando en consideración lo planteado en los apartados previos y en el resto del documento, consideramos que actualmente no existe consistencia entre las acciones y objetivos del programa debido a la falta de recursos del área responsable para efectuar una mayor coordinación de las acciones y mejor supervisión de las OSC, que redunde en un mejor aprovechamiento del presupuesto asignado al programa y, sobre todo, en una mejora real en las condiciones de vida de su población objetivo. En virtud de lo anterior, recomendamos que: • Se amplíe el presupuesto del programa para que se puedan proporcionar apoyos significativos que realmente contribuyan a la formación de patrimonio familiar en las zonas rurales. • Se asignen recursos humanos, financieros y materiales suficientes al área responsable del programa para que se encuentre en condiciones de efectuar una mayor coordinación de las acciones y mejor supervisión de las OSC. • Se asigne presupuesto al programa para actividades de difusión, elaboración de manuales e impartición de cursos de capacitación para preparar personal que brinde asistencia técnica para la autoconstrucción. • Se modifiquen las RO para garantizar una participación activa de los beneficiarios y que los apoyos entregados verdaderamente contribuyan a mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial. B.8 Contribución del PVR a la consecución de planes, programas, estrategias y acuerdos internacionales aplicables En este apartado se pretende determinar en qué medida el PVR contribuye al logro B-72 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Nacional de Desarrollo Social, el Programa Sectorial de Vivienda 2001 – 2006 y el Acuerdo Nacional para el Campo; su alineación con la Estrategia General de Política Social en México (Contigo) y la Estrategia de Microrregiones así como los Acuerdos internacionales a los que da respuesta. B.8.1 Contribución del PVR a la consecución de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 Si bien en el diagnóstico46 del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND) el tema de vivienda es reconocido como una problemática que debe atenderse por su demanda creciente, la vivienda rural no está incluida en ningún eje rector. Sin embargo, el PVR contribuye al objetivo rector uno “mejorar los niveles de educación y bienestar de los mexicanos”, aunque en el capítulo cinco “Desarrollo Social y Humano”, apartado “Niveles de educación y bienestar”, inciso g menciona sólo la vivienda urbana47: Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda y de desarrollo urbano y apoyar su ejecución con la participación de los gobiernos estatales y municipales, y de la sociedad civil, buscando consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor de desarrollo. Instrumentar lineamientos en acuerdo con autoridades de los estados y municipios y con organizaciones sociales, empresas privadas e instituciones educativas, para vincular proyectos de ordenamiento territorial, de oferta de servicios públicos y de construcción y mejoramiento de vivienda que sean atractivos a la inversión pública y privada. Se aumentarán los esfuerzos para otorgar créditos suficientes, mediante el financiamiento público y privado, para que los trabajadores obtengan una vivienda digna, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Asimismo, se mejorará la titulación e inscripción oportunas en materia de vivienda. 46 Capítulo 5. 47 Primer párrafo. B-73 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 De acuerdo con lo anterior, el diseño del PVR busca mitigar la demanda de viviendas rurales dignas, mediante la construcción o mejoramiento de las mismas incorporando a las OSC como parte importante de su operación y suponiendo que el trabajo conjunto entre el gobierno federal y la sociedad civil puede incrementar en el corto plazo la eficiencia y eficacia para esta demanda fundamental. B.8.2 Contribución del PVR a la consecución de los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo Social Mediante el Programa Nacional de Desarrollo Social (PNDS), la Sedesol formula y coordina la política social y subsidiaria e incorpora a la vivienda en su Misión: Lograr la superación de la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente y corresponsable, para alcanzar niveles suficientes de bienestar con equidad, mediante las políticas y acciones de ordenación territorial, desarrollo urbano y vivienda, mejorando las condiciones sociales, económicas y políticas en los espacios rurales y urbanos. El PVR contribuye al eje rector número uno de la política social “Fomentar el desarrollo social con respeto a los derechos y la dignidad de las personas”, ya que en el séptimo párrafo señala: Entre los derechos sociales fundamentales establecidos por los mexicanos están el derecho a la identidad, a la ciudadanía, a la igualdad entre los hombres y las mujeres, el respeto a las lenguas y cultura de los pueblos indígenas, el derecho a la educación, a la salud, a una vivienda digna, a decidir el número y espaciamiento de sus hijos, y a la salud física y mental de los menores. Es importante mencionar que el PVR se apega a los Mecanismos de focalización en los programas sociales del PNDS, que a la letra dice: El procedimiento de focalización desarrollado para identificar a las familias susceptibles de recibir los beneficios del Programa de Educación, Salud y Alimentación, se basa en criterios elaborados a partir del análisis de la información socioeconómica que se obtiene directamente de cada uno de los hogares de localidades marginadas, mediante la aplicación de una cédula en cuyo diseño se tomaron en cuenta múltiples factores que intervienen en la determinación de la B-74 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 condición de pobreza. Los rubros de información contenidos en las cédulas, aportan información sobre la estructura del hogar, las características individuales de los miembros, su escolaridad, condición de actividad, ingresos y acceso a servicios de salud. Además, generan información sobre la presencia de personas con discapacidad en el hogar, los apoyos que se reciben de diversos programas sociales, así como sobre la posesión de activos y las características de la vivienda. En ese sentido, el anexo1 de las RO del PVR (Cédula de información rural socioeconómica, CIRS) incorpora dichos factores como parte de sus mecanismos de focalización. B.8.3 Contribución del PVR a la consecución de los objetivos del Programa Sectorial de Vivienda 2001 – 2006 La Ley Federal de Vivienda (LFV) 48 acredita, entre otros, al Programa Sectorial de Vivienda (PSV) como uno de los instrumentos de programación para realizar acciones públicas federales en materia de vivienda y, en consecuencia, el PVR actúa en apego a las disposiciones generales de dicha ley. El artículo 2 de la LFV menciona que los lineamientos generales de la política nacional de vivienda son, entre otros: La ampliación de las posibilidades de acceso a la vivienda que permita beneficiar el mayor número de personas, atendiendo preferentemente a la población urbana y rural de bajos ingresos. El mejoramiento del inventario habitacional y la organización y estímulo a la producción, mejoramiento y conservación de la vivienda urbana y rural y de sus materiales básicos para el bienestar de la familia mexicana. De igual forma, el PVR cumple con el mandato establecido en el artículo 10, inciso IV sobre Producción y mejoramiento de la vivienda rural y apoyo a las 48 Diario Oficial de la Federación, 7 de febrero de 1984 (texto vigente y, por lo tanto, jurídicamente vinculante) B-75 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 comunidades rurales para su desarrollo. El PSV es el instrumento que articula las acciones encaminadas a la promoción y desarrollo de la vivienda; por lo tanto, el PVR contribuye a la consecución de varios de sus objetivos. Por ejemplo, el objetivo rector uno señala: Promover y concertar políticas públicas y programas de vivienda para atender a todos aquellos que quieran comprar, construir, rentar o mejorar su vivienda, con la participación de los gobiernos estatales y municipales y de la sociedad civil en su conjunto, y a la vez consolidar el mercado habitacional para convertir al sector vivienda en un motor del desarrollo. Así, el diseño del PVR instrumenta lineamientos de común acuerdo para la participación de OSC para brindar proyectos o acciones de construcción y mejoramiento de vivienda con el énfasis de beneficiar a la población de más bajos recursos. El PVR también es consecuente con la estrategia tres49 “Apoyo social a la población más necesitada para la adquisición de vivienda, el mejoramiento habitacional rural y urbano, y la consolidación jurídica de su patrimonio” que precisa: Esta estrategia busca desarrollar los programas de apoyo social con esquemas que homologuen y hagan eficiente el uso de subsidios al frente, lo que incluye programas de mejoramiento y el impulso al crecimiento de la vivienda rural y urbana, respetando el uso de materiales de la zona, así como la tipología de la vivienda de la región. El logro de estas metas se pretende alcanzar por medio de: 49 • Reconocer la autoconstrucción de vivienda como motor de desarrollo económico y social. • Diseñar instrumentos jurídicos, financieros, económicos y de asistencia técnica y de diseño, que garanticen la legalidad, normen la producción y eleven la calidad. Del apartado “Estrategias y líneas de acción” B-76 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 • Crear una política de subsidios al frente, homogénea y transparente que permita que el subsidio, adicionado al enganche generado con ahorro previo, sirva para la adquisición, autoconstrucción y financiamiento de vivienda básica y social, en atención de las familias con menores ingresos. B.8.4 Contribución del PVR al Acuerdo Nacional para el Campo A mediados de 2002, varias organizaciones campesinas crearon el movimiento “El campo no aguanta mas”,50 preocupados por que, de acuerdo con el Tratado de Libre Comercio con América del Norte, la importación de algunos granos como el maíz se liberaría de aranceles en 2004 y la leche y el fríjol en 2008, lo que, según su opinión, dejaría al sector en completa ruina pues esos productos son producidos en Estados Unidos con un financiamiento por parte del gobierno que permite que se vendan por debajo de los precios internacionales. Dicho movimiento se diluyó parcialmente con la puesta en marcha de mesas de discusión que culminaron con la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC), el cual da origen al PVR para dar respuesta -en el tema de vivienda- al acuerdo “ocho”, del apartado “A” (Reforma estructural) que indica: La Política Social para el Desarrollo Rural Sustentable considerará acciones en materia de superación de la pobreza, educación, salud, vivienda, infraestructura rural, medio ambiente, comunicaciones y transportes, procuración e impartición de justicia, alimentación y nutrición, prevención de desastres naturales, jornaleros agrícolas y migrantes, cultura y recreación, y atención a zonas marginadas, entre otros. Así mismo del acuerdo “155 “, apartado “D” (Desarrollo social del sector rural): Se reforzará la política de desarrollo social en el medio rural con carácter integral que mejore significativamente las condiciones de vida de la población rural, que genere mecanismos, instrumentos y acciones que potencien las capacidades 50 Formado por doce organizaciones campesinas regionales de todo el país. B-77 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 individuales y colectivas de esta población, que promueva la corresponsabilidad y genere oportunidades para la superación de la pobreza a través de acciones de educación, salud, alimentación, vivienda, tenencia de la tierra, procuración de justicia, entre otros. En este marco se fortalecerán los servicios educativos, de salud y de abasto para que la política social incorpore y atienda a todos los miembros de la familia campesina, con particular énfasis en las familias más pobres Y específicamente en el tema de vivienda, en el acuerdo “171” del mismo apartado: El Ejecutivo Federal, con base en el Artículo 4º constitucional y el artículo 154 inciso III de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, constituirá el “Fondo Nacional de Vivienda Rural”, con base en las políticas y programas de Conafovi y de algunos organismos federales de vivienda, con una visión participativa a partir de las necesidades en las distintas regiones del medio rural, y dando cumplimiento al criterio de financiar y apoyar la construcción, mejoramiento y en su caso, regularización de vivienda rural, para ello se privilegiará el uso de materiales de la región y el aprovechamiento de mano de obra, como lo establece la propia Ley, generando empleos en las zonas rurales y aplicando el financiamiento con eficiencia y efectividad. Estas acciones serán parte fundamental de la estrategia para la reducción de las asimetrías entre las condiciones de vida urbana y rural. De acuerdo con las RO 2003 y 2005, el objetivo general del PVR es apoyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el fin de reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la población rural. Por otro lado el diseño del PVR es congruente -incluso idéntico- con el apartado 171 sobre vivienda en tanto que sus objetivos específicos consisten en: • Mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial que requiera apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de su vivienda, • Apoyar la formación del patrimonio familiar, • Promover la autoconstrucción técnicamente asistida de la vivienda rural, B-78 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 como método para el abatimiento de costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios y… • Promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra local, con el fin de estimular la economía del sector rural. En cuanto a cobertura, el PVR opera con especial atención en las microrregiones definidas por la Sedesol cuya población objetivo son familias en situación de pobreza patrimonial que vivan en localidades menores de 5 000 habitantes clasificadas como de muy alta o alta marginación, incluyendo de manera enunciativa, no limitativa, a familias de ejidatarios, comuneros, colonos agrícolas, ganaderos avecindados, jornaleros agrícolas, indígenas y minifundistas. B.8.5 Alineación del PVR a la Estrategia General de Política Social en México Contigo es la estrategia del Estado mexicano para impulsar el desarrollo integral de las personas y responder a los graves rezagos que enfrentan amplios sectores de la población. Dentro de la Estrategia General de Política Social en México (Contigo) se concibe el cuidado de la salud como un derecho humano y no como un privilegio corporativista, o acto de caridad ni acción asistencial, sino como un derecho social fundamental. Este derecho a la protección de la salud comprende varios aspectos, entre ellos la protección de la población contra los riesgos, centrándose alrededor de la prevención y promoción de la salud. Tiene como objetivos proveer beneficios sociales esenciales a todos los mexicanos; y activar palancas que impulsen el desarrollo humano y sirvan como detonadores del crecimiento económico, eliminando la fragmentación de la población en la asignación de beneficios mediante una nueva coordinación y articulación de los programas sociales. Para lograrlo, Contigo promueve una B-79 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 nueva forma de operar basada en cinco principios: a) Corresponsabilidad. Para que los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal) y la sociedad trabajen conjuntamente y potencien los resultados de los programas. b) Equidad. Para promover que los beneficios de la política social sean mayores para los grupos en desventaja, en situación de vulnerabilidad o con capacidades diferentes, con el fin de eliminar las brechas sociales. c) Transparencia. Para rendir cuentas en cada uno de los programas, incluyendo la medición y evaluación de los resultados y de los impactos, desalentando con ello prácticas clientelares y promover el uso eficiente de los recursos. d) Cohesión social. Para promover el desarrollo de las comunidades, la gobernabilidad y la democracia, mediante los distintos programas sociales. e) Integralidad. Para propiciar la convergencia de acciones, la congruencia de objetivos y una mayor eficiencia del gasto social. Contigo agrupa las acciones de programas que antes estaban dispersos y marginaban a ciertos grupos de población, abarcando las distintas etapas del ciclo de vida de las personas y sus familias, desde la infancia hasta la vejez. El cumplimiento de estos objetivos permite acceder a nuevos ámbitos de acción en los que se consolida una política social con mayor focalización e integralidad. Es por esto que la Estrategia Contigo articula en cuatro vertientes la atención de las personas, las familias y las comunidades para alcanzar mayor equidad e B-80 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 igualdad a lo largo de su ciclo de vida. Contigo promueve el establecimiento de banderas blancas, mismas que representan la instalación de servicios de infraestructura básica, programas o proyectos productivos que requieren estas regiones para acceder a puertas de salida que les permitan dejar atrás sus condiciones de pobreza y marginalidad. El acceso a una vivienda segura y sana es primordial para el bienestar físico, psicológico, social y económico de las personas. La vivienda debe reunir una serie de condiciones que generen un ambiente saludable. Contigo pretende consolidar modalidades de apoyo que tienen como objetivo impulsar el desarrollo regional, social y productivo de las comunidades en las que se han detectado índices importantes de alta y muy alta marginación, así como en aquellas predominantemente indígenas, proporcionando seguridad jurídica a sus habitantes y fomentando la participación social. En virtud de lo anterior, la Sedesol puso en marcha el PVR para apoyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas de familias en situación de pobreza patrimonial que viven en localidades menores de 5 mil habitantes, clasificadas como de alta y muy alta marginación; incluyendo a familias de ejidatarios, comuneros, colonos agrícolas, ganaderos avecindados, jornaleros agrícolas, indígenas y minifundistas. Con todo esto se pretenden reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la población rural y promover la formación de patrimonio familiar. La disponibilidad de una vivienda construida con materiales adecuados y espacios habitables dignos constituye un elemento primordial para el bienestar de las familias. El PVR está alineado con la estrategia Contigo ya que la mejora de la vivienda favorece la salud de los habitantes. No obstante, en sentido opuesto, tres de los B-81 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 paquetes pueden atentar contra la salud de los beneficiarios: • Dos paquetes incluyen techo de lámina de zinc el cual suele afectar el sistema respiratorio de los habitantes de la vivienda, en especial de los niños y mayores adultos, causándoles pulmonías, neumonías e intensificación de los dolores del reumatismo. Por sus cualidades no térmicas, la lámina de zinc en época de invierno conserva el frío y más aún si la vivienda está ubicada al norte del país, ya que se presentan heladas intensas en esa época. • Un paquete consiste en techo de lámina de asbesto el cual ha sido declarado un probado carcinógeno51 humano pues puede causar asbestosis, cáncer de pulmón, mesotelioma maligno y otros daños a la salud.52 Adicionalmente, no existe ningún paquete para construcción de cocina y muchas viviendas rurales aún utilizan leña, petróleo o carbón cuya inhalación puede causar enfermedades respiratorias, especialmente cuando la vivienda consta de un solo cuarto que, a su vez, es utilizado como dormitorio. Por último, el paquete menos utilizado es el paquete sanitario pues, en ocasiones, en el medio rural anteponen la adquisición de aparatos como televisiones, videocaseteras e incluso vehículos antes de construir un baño. La defecación al aire libre o con instalaciones sanitarias rústicas son fuentes importantes de enfermedades gastrointestinales. Una posibilidad para fomentar su uso sería que en las reglas de operación se incluyeran paquetes compuestos de alguna de las 51 NORMA Oficial Mexicana NOM-125-SSA1-1994, Que establece los requisitos sanitarios para el proceso y uso de asbesto, Introducción, DOF, 19 de julio de 1994. 52 http://www.uacj.mx/Publicaciones/sf/Vol2num4/hojatec.htm B-82 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 otras obras y el paquete sanitario. También se podría “etiquetar” recursos específicos o designar recursos adicionales para este paquete. B.8.6 Alineación del PVR a la Estrategia de Microrregiones La Estrategia de Microrregiones (EM) es una forma de trabajo que se fundamenta en la unión de esfuerzos de los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil para abatir los rezagos de las localidades que presentan condiciones de marginación crónica en el país, con la participación activa y protagónica de las comunidades en su propio desarrollo. Esta Estrategia trabaja bajo ejes fundamentales a los cuales contribuye el Programa de Vivienda Rural: • Enfoque territorial: Que es entendido como la visión eminentemente integradora de espacios, agentes, mercados y políticas públicas, en donde el territorio se convierte en el eje estructurador de estrategias de desarrollo. Bajo este criterio, el PVR se apega a la EM y a su perfil de acción, teniendo como población objetivo a las familias en situación de pobreza patrimonial que viven en localidades menores de 5 000 habitantes clasificadas como de muy alta marginación o alta marginación. • Participación comunitaria: Las acciones de la EM están dirigidas a fomentar la participación de los habitantes de estas localidades en la planeación de su propio desarrollo, bajo esquemas de corresponsabilidad. Esta corresponsabilidad comunitaria ocurre desde cómo se conceptúan las obras y proyectos hasta su conservación y mantenimiento, de ahí su importancia. El PVR se rige bajo este concepto al promover la autoconstrucción técnicamente asistida de la vivienda rural, como método para el abatimiento de costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios. B-83 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 • Coordinación interinstitucional: Por medio de las Bases de Colaboración y Coordinación Intersecretarial, la EM articula programas de los tres órdenes de gobierno con el fin de incidir de manera integral en el desarrollo de estos territorios. La participación de otros organismos permite crear sinergias en torno de la política social. Este trabajo de coordinación evita duplicidades y hace eficiente el uso de los recursos. La EM aprovecha la vocación de los territorios para potenciar su propio desarrollo. Para evitar dicha duplicidad en las reglas de operación se estipula que sólo se podrá atender a los beneficiarios de otros programas gubernamentales cuando los objetivos de dichos programas sean diferentes o complementarios respecto al PVR. En ese caso, los beneficiarios suscribirán una carta compromiso en la que manifiesten, bajo protesta de decir verdad, que no reciben apoyos para las mismas acciones. En lo referente a potenciar el desarrollo de las poblaciones atendidas, mediante el PVR se busca promover el uso de materiales regionales y el empleo de mano de obra local, con el fin de estimular la economía del sector rural B.8.7 Acuerdos internacionales aplicables En el plano internacional, el PVR es consecuente con la Declaración de Estambul sobre los Asentamientos Humanos53, en la medida 70, inciso “a”: Adoptar un enfoque que propicie el desarrollo de la vivienda, en particular la renovación, la rehabilitación, el mejoramiento y el aumento del patrimonio de viviendas, tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Por otro lado, los beneficiarios del PVR están constituidos primordialmente en familias; por lo tanto, el programa es consecuente con la Conferencia Internacional 53 Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II), celebrada en Estambul (Turquía) del 3 al 14 de junio de 1996 B-84 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 sobre la Población y el Desarrollo,54 particularmente con el capítulo V, apartado “b” “Apoyo a la familia” que en el numeral 5.9 indica: Los gobiernos deberán formular políticas en que se tenga en cuenta a las familias en lo relativo a vivienda, trabajo, la salud, la seguridad social y a la educación con el objetivo de crear un ambiente favorable, teniendo presentes sus diversas formas y funciones. Adicionalmente, el diseño del PVR apoya el cumplimiento a la recomendación 170 sobre el tema “Derechos económicos, sociales en el que se exhorta a México a realizar más actividades para facilitar viviendas adecuadas, a precios asequibles, en particular a los sectores más pobres de la sociedad”.cumple con el Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales.55 De igual forma, el PVR responde a la recomendación 177 del Relator de Vivienda.56: El Relator Especial recomienda que se oriente la política nacional de vivienda para atender las necesidades de los pobres, que constituyen la mayoría de la población, haciendo más hincapié en los aspectos sociales de la vivienda y considerando menos a la vivienda como un factor económico. Por ello, el PVR desincorpora el factor económico de la vivienda para atender la emergencia social que padece su población objetivo al tratarse de un programa subsidiario. Finalmente, la recomendación 191 del relator de Vivienda precisa: El Relator Especial recomienda que las autoridades estatales: a) no escatimen esfuerzos para tener en cuenta y apoyar las distintas modalidades que puedan conducir a la producción social de viviendas y comunidades, en particular en lo 54 El Cairo, Egipto, 13 de septiembre de 1994. 55 Perteneciente al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. 56 Perteneciente al Comité de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos. B-85 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 que se refiere a la producción social de viviendas por personas o familiar; b) la producción de viviendas organizada por los propios interesados, como las cooperativas y otros planes de asociación; c) otras opciones sin fines de lucro formuladas por las ONG a largo plazo, México tal vez tenga que desarrollar opciones de vivienda de alquiler a precios asequibles; en la actualidad prácticamente no existen. El PVR incorpora en su diseño a las OSC en cooperación con el gobierno federal para la producción y mejoramiento de viviendas en zonas rurales. B.9 Contribución del PVR al bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres Un aspecto relevante que vale la pena precisar es la distinción entre, por un lado, la capacidad que tiene el PVR de modificar los roles sociales entre hombres y mujeres y, por otro, la inclusión de la perspectiva de género dentro del programa. Dado que ni el PVR -ni ningún otro programa social por sí mismo- tienen la capacidad de modificar en el corto y mediano plazo estos roles sociales tan arraigados, incluir esta perspectiva permite diseñar acciones para atenuar la situación de las mujeres a pesar de las condiciones inequitativas de género prevalecientes y avanzar paulatinamente hacia la equidad entre los géneros. Es un error presuponer que toda la población tiene igual disponibilidad y tiempo para poder participar en los programas sociales. La definición y distribución temprana de roles y espacios es uno de los principales obstáculos que, en la actualidad, enfrentan las mujeres en sus opciones y oportunidades de vida. Cuando las mujeres han accedido a un rol laboral, o de mayor participación social, han tenido que compaginarlo con sus tareas domésticas, en un modelo conocido como doble presencia o doble jornada, que manifiesta la multiplicidad de roles que asumen y que requiere un desdoblamiento del tiempo, la atención, los espacios y las energías femeninas para hacer posible el funcionamiento del hogar como si se le dedicará tiempo completo. Esto delimita la relación entre necesidades y B-86 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 localización de los satisfactores de éstas, a la relación vivienda/ lugar de trabajo, acceso a servicios y equipamientos -de salud, educación, recreación- y su impacto diferencial según género. Esta perspectiva permite cuestionar la planificación del territorio que aún responde a la zonificación de actividades y a la división sexual del trabajo. Es decir, el espacio productivo-público asignado a los hombres y el espacio domésticoprivado, a las mujeres.57 En ello radica la importancia de la implementación de la perspectiva de género al brindarnos la oportunidad de pensar en cambios de las configuraciones de igualdad en nuestra sociedad, analizando cómo se ubican las mujeres y hombres con sus diferentes roles y las posiciones de poder que tienen, los beneficios a los que pueden o no acceder y las limitaciones que se establecen para cada sexo. En lo que se refiere a vivienda, detectar estos factores culturales nos evidencia el hecho de que, en la mayoría de los casos, la titularidad de la propiedad está a nombre de los varones, situación desfavorable para las mujeres quienes, además, para tener acceso a créditos o subsidios para la adquisición de vivienda, en muchos casos requieren el aval del cónyuge o al menos su documentación. Esto por ejemplo, puede observarse en el PVR ya que de acuerdo con sus RO, para ser candidato del programa se solicita la identificación oficial del propietario y del cónyuge. Si el PVR contara con perspectiva de género, la identificación del cónyuge no sería solicitada, ya que muchas de las personas que solicitan el beneficio del programa pueden encontrarse abandonadas o separadas (situaciones que no son estados civiles) y no les interesa que sus antiguas parejas sepan acerca de su patrimonio familiar actual. B-87 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 Esta documentación no se solicita para las madres o padres solteros pero una mujer casada y abandonada no podría escoger esta opción sin cometer perjurio y, por ende, se encontraría obligada a localizar a quién la abandonó para conseguir la documentación y poder presentarla, o a mentir. La falta de una perspectiva de género en el PVR pude ser observada también en la gama de paquetes básicos que ofrece al no considerar la construcción, ampliación o mejora de cocina. Aunque, sin duda, consideramos que el rol de la mujer no debe limitarse a las tareas domésticas, sería un error omitir que éstas han sido asimiladas socialmente como femeninas y, por ende, son las mujeres quienes preparan los alimentos para la familia y quienes padecen las incomodidades que provoca la ausencia de una cocina digna. De acuerdo con las cifras del INEGI, 17% de las viviendas en el país no tienen cocina o la tienen dentro del dormitorio y muchas viviendas rurales aún utilizan leña, petróleo o carbón cuya inhalación puede causar enfermedades respiratorias, especialmente cuando la vivienda consta de un solo cuarto que, a su vez, es utilizado como dormitorio. Es posible aminorar las carencias de las cocinas rurales mediante la creación urgente de un paquete de cocina (que obligatoriamente incluya la estufa ecológica cuando se usen combustibles como leña o carbón) que incorpore la construcción, ampliación o mejora de cocina.58 En lo que compete a las OSC, el PVR debe fomentar que éstas participen proactivamente en la inclusión de la perspectiva de género sugiriendo, entre otras 57 Ana Falú y Liliana Rainero, en Susana Gamba (comp.) y Tania Diz (asistente comp.), Diccionario de Estudios de Género y Feminismos. Buenos Aires, Argentina, 2003. 58 Se recomienda que también se agregue en la CISR preguntas encaminadas a conocer las condiciones de cocina y el combustible que utilizan los beneficiarios en sus viviendas. B-88 Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005 cosas, que cuestionen y procuren promover que: • las decisiones sobre el paquete a elegir sean tomadas por la pareja o que intervenga la familia. • en los casos en que las condiciones de la cocina sean más precarias que el resto de la vivienda se cuestione a los solicitantes el por qué no eligen un paquete para su mejoramiento. • se tome en cuenta el número de mujeres que conforma la familia para sugerir la conveniencia de que tengan una habitación propia y separada. Se puede considerar que las políticas públicas incluyen la perspectiva de género cuando existe una voluntad explícita de parte de las autoridades de promover una redistribución entre los géneros en términos de: asignación de recursos públicos, derechos civiles y de participación, posiciones de poder y autoridad, y valoración del trabajo de hombres y mujeres59. Por ello, consideramos que el programa aún no instrumenta una perspectiva de género y debe trabajar más en visualizar, de manera específica y diferenciada, las situaciones y necesidades que tienen mujeres y hombres en materia de vivienda rural. 59 M. Teresita de Barbieri, “Certezas y malos entendidos sobre la categoría género”, en Laura Guzmán Stein y Gilda Pacheco Oreamuno, Estudios Básicos de Derechos Humanos IV, San José, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), 1996, pp. 47-84 B-89