Evaluación Externa Programa de Incentivos Estatales Síntesis Ejecutiva

Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Informe Final. Evaluación Externa
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Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Delegación Tlalpan; México 14250 D.F.
Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
2
Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
____________________________________________________________________________________
ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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3
Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
____________________________________________________________________________________
SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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4
Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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3
Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
____________________________________________________________________________________
SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
____________________________________________________________________________________
Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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Informe Final. Evaluación Externa
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
____________________________________________________________________________________
SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Delegación Tlalpan; México 14250 D.F.
Tel/FAX: 54 46 39 16, 54 46 45 59; c.e.: toledocarlos@prodigy.net.mx; www.rds.org.mx
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
____________________________________________________________________________________
Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Informe Final. Evaluación Externa
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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Red para el Desarrollo Sostenible
de México, A. C.
Evaluación Externa
Programa de
Incentivos Estatales
Síntesis Ejecutiva
Informe Final
Marzo, 2005
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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ABREVIATURAS
AFDC Ayuda a Familias con Niños Dependientes
CONAPO Consejo Nacional de Población
COPLADE Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado
COPLADEMUN Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal
DGEPDS Dirección General de Eficiencia de Programas de Desarrollo Social
EC Estrategia Contigo
EMR Estrategia de Micro Regiones
FIEDES Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
IE Programa de Incentivos Estatales
INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
EC Estrategia CONTIGO
EMR Estrategia de Micro regiones
PEF Programa de Egresos de la Federación
PDR Programa de Desarrollo Rural
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNDS Programa Nacional de Desarrollo Social
RDS Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C.
ROP Reglas de Operación
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEP Secretaría de Educación Pública
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SS Secretaría de Salud
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
TANF Asistencia Temporal para Familias Necesitadas
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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SÍNTESIS EJECUTIVA
PRESENTACIÓN
Este documento contiene el Informe Final de la Evaluación Externa del Programa
de Incentivos Estatales. Es el documento conclusivo que presenta la Red para el
Desarrollo Sostenible de México, A. C. (RDS) conforme a los Términos de
Referencia elaborados por la SEDESOL y la propuesta técnica presentada por la
RDS. Este informe, contiene el conjunto de aspectos considerados para la
evaluación del programa y reúne los materiales que fueron incluidos en los cuatro
informes parciales entregados con anterioridad, los cuales fueron revisados
nuevamente e integrados para conformar un documento con carácter integral.
El presente texto de Síntesis Ejecutiva refleja de manera concreta y concisa el
contenido del documento. Detalla de manera breve los objetivos de la evaluación.
Enseguida se retoman de manera sintética las conclusiones generales, las
fortalezas retos y recomendaciones referentes al Diseño, Cobertura y
Focalización, Operación, Resultados y las Percepciones de los beneficiarios.
Se espera que este documento resulte de utilidad para la mejora del Programa
evaluado.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Objetivos de la Evaluación.
Objetivo General
Analizar el diseño, operación, focalización, resultados (beneficios económicos y
sociales) y percepción de los beneficiarios del Programa Incentivos Estatales,
identificando las fortalezas y debilidades en cada área, y proponiendo alternativas
para mejorar el desempeño del Programa.
Objetivos Específicos
a. De Diseño
Analizar la formulación del Programa en términos de su consistencia interna y
congruencia con los principios y líneas de acción de la Estrategia General de
Política Social en México (CONTIGO) y la Estrategia de Micro Regiones.
b. De Operación
Verificar el cumplimiento de las Reglas de Operación (ROP) que regulan las
acciones del Programa y la adecuada operación del mismo.
c. De Focalización y Cobertura
Determinar en qué medida, las acciones del Programa se enfocan a mejorar el
bienestar de la población en situación de pobreza.
d. Resultados (beneficios económicos y sociales)
Medir los resultados del Programa en relación con los cambios o acciones que
estén llevando a cabo los estados en materia de política social.
e. Percepción de los beneficiarios
Conocer las percepciones de los estados beneficiarios sobre la operación y los
resultados del Programa.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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CONCLUSIONES
Diseño del Programa
Dentro del contexto general, en el que la política social se ha venido
desarrollando como un elemento periférico con respecto al centro del
desarrollo, que es la política de crecimiento económico, los principales
documentos que establecen el marco de planeación y normativo de la
política social de la presente administración (PND, PNDS, Estrategias
Contigo y Ley de Desarrollo Social) contienen un conjunto de disposiciones
y lineamientos orientados a superar este carácter marginal y periférico, a
través de un enfoque integral y estructural, aunque en su mayoría estos
lineamientos han quedado sólo en el plano del discurso, ya que en la
implementación práctica de la política social ha continuado predominando
un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente solo a paliar
los impactos sociales de carácter estructural, con gasto asistencial y con
inversiones en capital humano.
El Programa de Incentivos Estatales es congruente en general con los
objetivos, estrategias y principios y líneas de acción planteados en el Plan
Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la estrategia CONTIGO
(EC), mientras que en el caso de Micro Regiones (EMR) se presentan
varios aspectos en los que no existe congruencia ni coincidencia de
enfoques y medidas, lo que es un ejemplo de la desarticulación entre los
diversos programas de la Sedesol.
Atendiendo a sus dos modalidades y enfoque, el diseño del programa es en
general pertinente para conseguir los objetivos que se ha propuesto,
aunque existen un conjunto de aspectos en los que podría mejorar.
La idea central del programa Incentivos Estatales, que se basa en premiar
el desempeño de la política, resulta indudablemente adecuada, ya que
constituye un avance con relación al criterio ya establecido, que también en
principio es correcto, de destinar mayores recursos a quien más lo necesita;
es decir, a las regiones y segmentos de la población que padecen mayores
problemas sociales e índices más severos de pobreza y carencias.
Las dos modalidades del programa: Corresponsabilidad y Rendición de
Cuentas e Innovación por Concurso Abierto, contribuyen a hacer un círculo
virtuoso para estimular el federalismo, ya que la primera favorece la
transparencia y la rendición de cuentas y la segunda incentiva la innovación
y creatividad de los estados para atender los problemas en materia social.
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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El diseño del Programa se orienta más
proceso que de impacto.
a premiar características de
Debería buscarse una tendencia a premiar la inversión en aspectos
productivos, especialmente aquella que resulte en proyectos exitosos, ya
que esos tienden a atacar los problemas de carácter estructural de la
pobreza y no sólo los de carácter asistencial o compensatorio.
Un aspecto que debería incorporarse como criterio a premiar, de manera
más clara, es la integralidad de los programas y proyectos sociales, ya que
una de las limitaciones más importantes de la política social es el carácter
aislado de las medidas y programas, lo que reduce fuertemente su
efectividad.
Tampoco existen garantías de que se promueva la articulación
interinstitucional en torno a estrategias integrales de programas y
estrategias de combate integral a la pobreza y la marginación.
El diseño del programa no incluye de manera suficiente criterios y
mecanismos operativos en el aspecto de la planeación de mediano plazo
concertada entre federación y estados, lo que constituye una insuficiencia
que limita sus posibilidades de jugar un papel de mayor importancia en el
conjunto de la política social aplicada en las entidades federativas.
El Programa de Incentivos Estatales, creado en 2003, constituye en sí
mismo un ensayo de formas de coordinación entre las instancias federal y
estatales, así como de mecanismos para la transferencia de recursos, que
ha ido madurando a lo largo de su casi dos años de existencia. Visto de
esta forma IE se convierte en un ejercicio valioso que, de arrojar resultados
positivos, puede constituirse en un modelo a seguir por otros programas en
la tarea de llevar a cabo una descentralización virtuosa.
Un aspecto que constituye un defecto del esquema del programa es su
carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y los
estados las que tienen que cumplirlas; en otras palabras, es la federación la
que establece las condiciones para que los estados compitan por recursos
en función de ellas.
Aunque el programa tiene la potencialidad de ser un espacio de
concertación entre las políticas sociales de la federación y los estados; sin
embargo, se ha convertido, en la práctica, en un juego de desencuentros,
en donde en lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de
federación y estados se armonicen y concierten se ha vuelto un terreno en
el que una y otros forcejean y buscan imponer sus propios intereses y
visiones.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Existe una tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el
programa, expresada en la propuesta de PEF 2004, que lo desaparecía, y
en la de 2005, que le disminuía sensiblemente sus recursos. Esta tendencia
se inscribe dentro de una línea de política presupuestal en el aspecto social
que busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales,
para incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades, lo que
constituye un serio riesgo que va en contra de la integralidad de la política
social y de la pretensión de superar su carácter periférico y marginal.
La modificación al diseño y normatividad del programa que los diputados
llevaron a cabo en el PEF 2005 junto con el incremento presupuestal,
representa sin duda un retroceso con relación a su idea central, que es el
incentivar el desempeño de la política social, ya que sencillamente elimina
este criterio en casi el 90 % de los recursos del programa, para dar lugar a
un esquema de reparto de recursos adicionales.
La forma en la que quedó normada en las ROP 2005 una tercera
modalidad, el Fondo de Inversión Estatal para el Desarrollo Social
(FIEDES), revive nuevamente su carácter de espacio de concertación, ya
que los gobiernos estatales deberán lograr el acuerdo del Ejecutivo Federal
para ejercer los recursos. En caso en que este acuerdo no se logre, y los
proyectos propuestos por los estados no sean autorizados por la Sedesol,
los recursos de esta tercera modalidad se distribuirán entre los programas
federales del ramo 20.
Más allá del retroceso que el FIEDES parece implicar, también representa
una ventaja, al eliminar el serio problema de la incertidumbre en los
recursos sometidos a concurso y de los retrasos que las modalidades de
Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas y de de Innovación por
Concurso Abierto (pero sobre todo la de innovación) implicaban para el
ejercicio de los recursos.
Para posteriores ejercicios se debe mantener el esquema de estas tres
modalidades del Programa, pero se debe asignar una mayor proporción de
recursos a las modalidades de Innovación por Concurso Abierto y para la
de Corresponsabilidad y Rendición de Cuentas. Se propone un esquema en
el que se asigne un 60 % de los recursos al FIEDES y un 20 % a cada una
de las otras dos modalidades.
Debería existir una mayor reglamentación para los criterios con los que la
Sedesol apruebe los proyectos; especialmente en la modalidad del
FIEDES, que los hiciera transparentes y, además, le diera un mayor valor a
factores tales como la integralidad, la coordinación interinstitucional, la
planeación concertada de mediano plazo y la participación social.
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En general, existe congruencia interna entre los principales componentes
que contempla el diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de
apoyo y mecánica de operación, ya que todos ellos están alineados para
lograr los objetivos del programa.
Para los años contemplados en la evaluación (2003 y 2004), existe en
general coherencia entre el enfoque del programa y sus componentes, que
son sus objetivos y las dos modalidades de apoyo. Existe igualmente
coherencia entre sus componentes y los lineamientos que los rigen y entre
estos últimos y la mecánica con que opera el Programa.
Las Reglas de Operación del Programa 2003, no modificadas en 2004, son
claras y, en general, son equitativas para todos los estados, pues
establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura abarca a las 31
entidades; sin embargo, el que las ROP señalen preferentemente apoyos
para aquellos estados que tienen municipios con índices de alta y muy alta
marginación, que incluyan localidades rurales y semi-urbanas, así como
zonas urbanas marginadas, deja en un segundo plano o fuera dependiendo de los recursos- a aquellos estados que no tienen
predominantemente municipios con esos índices.
La experiencia del programa TANF (Asistencia Temporal para Familias
Necesitadas) en Estados Unidos, que transfirió recursos federales a los
estados para que ellos se hicieran cargo de atender a las familias pobres,
resulta interesante por la combinación que este programa hace entre un
subsidio fijo a los estados con un sistema de bonos de recursos adicionales
asociado con indicadores de desempeño. Esta combinación parece ser
virtuosa y podría ser un modelo que se siguiera en el caso de IE, que
pudiera combinar también una asignación definida en función de la
situación de pobreza de su población, con la canalización de recursos
adicionales que dependan de los mejores desempeños en indicadores de
política social.
Cobertura y Focalización
En 2003 IE llevó a cabo acciones en 16 estados y 251 municipios. Por su
grado de marginación el 52.3% de la población de los municipios atendidos
correspondió a la franja de baja y muy baja marginación, en tanto que el
33.7% y el 3.2% se ubicaba en municipios de alta o muy alta marginación,
respectivamente.
En 2004 IE incidió en 21 estados y 282 municipios. Para este año, si bien
disminuyó en poco más del 20% el número de municipios de baja o muy
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baja marginación con respecto al año anterior, el porcentaje de la población
atendida que representaron esos municipios se incrementó en un 23% con
respecto al 2003.
Debido a que el programa está llegando a numerosas colonias populares
(cerca del 25% tenían esta categoría en 2003) que están en condición de
pobreza, pero que se ubican dentro o en la periferia de ciudades cuyos
municipios son de baja o muy baja marginación, sólo un análisis más fino,
apoyado en una muestra representativa de casos valorados en campo,
puede ayudar a determinar el grado en que se está incluyendo o
excluyendo a la población hacia la cual se orienta normativamente el
programa.
En cuanto a la inversión autorizada o (inversión total) en 2003 se ejercieron
$774’697,385.84, de los cuales los municipios de baja o muy baja
marginación recibieron el 65.3%, en tanto que los de alta o muy alta
marginación recibieron el 4.7% y el 16.5%, respectivamente.
Para 2004 la inversión autorizada disminuyó un 41% con respecto al año
anterior, para quedar en $454’096,122.71; asimismo, se observa una
reorientación en la inversión, de modo tal que en este año los municipios de
alta o muy alta marginación recibieron más de la mitad de la inversión: el
12,6% y el 44%, respectivamente; por su parte, los municipios de baja o
muy baja marginación vieron disminuida su participación a poco más de la
tercera parte de los recursos ejercidos (34.8%).
En cuanto a la inversión autorizada per capita se observa que,
considerando los dos años de operación del PDIE, los municipios de muy
alta marginación son los que han recibido una mayor inversión per capita ($
42.60) que el resto de categorías; en segundo lugar están los municipios de
marginación media, que tuvieron el mayor ingreso per capita en 2003
($51.82), pero que en 2004 tuvieron una reducción muy significativa
(24.65), para quedar con un promedio de $ 38.20, entre los dos años. El
tercer lugar lo ocupan los municipios de muy baja y baja marginación, que
en 2003 recibieron una inversión per capita de $40.37, pero que en 2004 se
redujo a poco menos de la tercera parte ($12.96), quedando con un
promedio para el bienio de $26.70.
La inversión destinada por la Sedesol en 2003 representó un poco más de
la tercera parte (37%) de los recursos autorizados y ejercidos ese año,
proporción casi semejante a la que tuvo en 2004 (38%). Estas cifras hablan
del interés y buena acogida que ha tenido el programa en las entidades
participantes, que aun cuando la mezcla de recursos no se lleva a cabo
bajo el esquema estricto de pari pasu les resulta un recurso importante para
concretar los programas y proyectos que son de interés para su entidad.
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Igualmente, eso permite al programa ampliar el espectro de proyectos en
los cuales puede participar y/o apoyar.
Operación
Los mayores retrasos, que constituyen cuellos de botella, se ubican en el
tramo que comprende la publicación de las reglas de operación, la
expedición de la convocatoria y la dictaminación de los proyectos
(especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación).
Existe, en general, un grado de cumplimiento satisfactorio de las reglas de
operación del programa y un buen desempeño operativo.
El problema operativo más importante es lo dilatado del proceso que
ocasiona que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no
coincidan con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben
esperar y apartar recursos hasta que se den los resultados de los
concursos, lo que no da certidumbre a los gobiernos del los estados y
presiona fuertemente el proceso de ejecución, que debe realizarse en poco
tiempo.
En el desempeño operativo existe una diferencia constante, que aparece en
la mayoría de los indicadores, que muestra que la variante de
corresponsabilidad tuvo un mejor desempeño operativo que la de
innovación, lo que se debe a la menor incertidumbre sobre los recursos
federales y a un ejercicio que contó con un poco más de tiempo.
La promoción se realiza de manera adecuada en ambos tipos de vertientes
y existe la percepción de que las actividades son suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es muy satisfactorio en el caso de la vertiente de
corresponsabilidad, aunque es un poco menor para innovación.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
Tres cuartas partes de los funcionarios estatales en la modalidad de
innovación consideraron que la oportunidad con que son dictaminadas las
solicitudes y se comunican los resultados es adecuada y los procedimientos
y resultados de los concursos transparentes.
Una cuarta parte de los funcionarios estatales que recibieron apoyo en la
modalidad de innovación y casi la mitad en la modalidad de
corresponsabilidad, consideran que no fue transparente y expedito el
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mecanismo de comunicación del fallo de los proyectos ganadores debido a
que no se les comunicó directamente.
En general, la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia. En la gran
mayoría de los casos se ejercieron todos los recursos, aunque hubieron
algunos problemas administrativos y operativos, principalmente
relacionados con los retrasos que determinan tiempos muy cortos, los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social que consiste
principalmente en los comités de obra o comunitarios integrado por los
propios beneficiarios.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La publicación tardía de Términos de Referencia para orientar la
elaboración de las evaluaciones estatales hizo que este componente tan
importante del Programa no lograra, más que en casos muy contados,
cumplir con su objetivo.
Los gastos operativos que destinó el programa en 2004 representaron el
7% de la inversión ejercida, lo cual significa que por cada peso invertido en
acciones u obras se requirieron 7 centavos para lograr concretarlas. Lo
anterior concuerda con lo que establece el PEF en relación al programa,
que contempla un 7% de los recursos asignados para la operación,
seguimiento y evaluación del programa.
De las 135 obras monitoreadas el 81% (110 obras) se ubicaban en tres
entidades: Baja California (40 obras, 29.6%), Jalisco (38 obras, 28.1%) y
Morelos (32 obras, 23.7%) y el resto en otros siete estados: Aguascalientes
(1 obra, 0.7%), Durango (3 obras, 2.2%), Estado de México (5 obras, 3.7%),
Guanajuato (3 obras, 2.2%), Guerrero (1 obra, 0.7%), Nayarit (2 obras,
1.5%) y San Luis Potosí (10 obras, 7.4%)
Del total de obras monitoreadas, el 93.1% de los informantes consultados
respondieron que la obra fue ejecutada, el 88.7% consideró que la obra
estaba concluida; el 93.7 respondió que la obra proporciona los servicios en
forma y tiempo adecuados; el 72% de las respuestas consideraron que lo
que fomenta la obra es el bienestar social, el 66.7% el desarrollo social y el
54% el desarrollo económico; el 74.6% consideró que lo mejor de la obra es
que contribuye al desarrollo de la familia y la comunidad, en el 54 % de los
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casos se considera que la obra requiere apoyo continuo (o periódico), sobre
todo para mantenimiento.
De acuerdo a las observaciones de los monitores el 87.4% de las obras
están cumpliendo con el servicio esperado, en tanto que el 12.6 % no lo
están haciendo. Las obras que se cancelaron fueron: 2 en Durango, 2 en
Jalisco y 3 en San Luis Potosí, las obras pendientes de realizarse son 2 en
Jalisco (entrega de 2 ambulancias), las obras aun no concluidas son: 2 en
Durango (una electrificación y una red de agua potable), 5 en Jalisco (4
drenajes y una planta de tratamiento de aguas) y 2 en el Estado de México
(centros de desarrollo comunitario y familiar).
La gran mayoría de las obras de drenaje observadas son aun de corte
tradicional, caracterizadas por considerar sólo la captación y descarga de
las aguas negras comunitarias, pero sin tomar en cuenta los impactos
ambientales de hacer estas descargas hacia los arroyos o ríos, lo cual es
totalmente insustentable.
Los lineamientos de las ROP que, en general, cumplen las obras de
infraestructura monitoreadas son: a) el principio de anualidad en el ejercicio
(financiero) del recurso, b) se utilizan los apoyos para los fines con que
fueron autorizados, c) en buena medida las obras realizadas beneficien a
personas que habitan en zonas urbanas o rurales en condiciones de
pobreza o marginación, c) se levantan padrones de beneficiarios, d)
incluyan una instancia de contraloría social y e) se levantan actas de
entrega recepción.
Los lineamientos de las ROP en las que se observaron incumplimientos en
las obras de infraestructura monitoreadas son: a) la realización física de la
obra no suele concluirse dentro del periodo fiscal correspondiente, b)
algunas obras realizadas benefician también a personas que no están en
condiciones de pobreza o marginación (por ejemplo, pavimentaciones de
calles, obras de protección civil, etc.), c) muchas obras no contribuyen al
levantamiento de banderas blancas en micro regiones o en bolsones de alta
pobreza, d) algunas obras no contribuyen a lograr un desarrollo sustentable
(ejemplo, obras de drenaje que no incluyen la adecuada disposición y
tratamiento de las aguas negras), e) en algunos casos se levantan las actas
de entrega-recepción sin estar las obras completamente concluidas.
De la inversión realizadas en las 135 obras de infraestructura monitoreadas
un poco más de las dos terceras partes de la inversión autorizada (67%) se
destinó a colonias populares en el medio urbano y un tercio (33%) a
localidades rurales (poblaciones rurales y zonas indígenas).
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Resultados
Los encuestados señalan que los estados cuentan con una estrategia para
combatir la pobreza, que es complementaria a la estrategia federal porque
se plantea los mismos objetivos, programas similares o afines y una
focalización complementaria. Esta estrategia en general se caracteriza por:
a) realizar diferentes ejercicios de regionalización y focalización de
programas y recursos, b) atención a grupos específicos de la sociedad en
condiciones de pobreza, marginación o vulnerabilidad, c) dotación de
servicios básicos y, en menor medida, d) apoyos productivos y generación
de empleos.
Los principales criterios que se dice toman en cuenta los gobiernos
estatales para distribuir su gasto social son: la demanda social, los índices
de marginación y el mayor impacto esperado.
La mayoría de las respuestas refieren que los estados destinan entre el
41% y el 60% de su presupuesto en gasto social, un 22% destina recursos
por debajo de ese rango central y un 18% destina entre el 61% y el 80% de
sus recursos presupuestales. En términos absolutos, los presupuestos
estatales para el gasto social son muy dispares y van desde los 5 millones
hasta los 29,000 millones de pesos.
Cerca del 50% de las respuestas señalan que las micro regiones y las
localidades de alta y muy alta marginación reciben una quinta parte o
menos del gasto social estatal. Cerca de las dos terceras partes señalaron
que destinan entre el 0% y el 20% para complementar los programas del
Ramo 20. Las tres cuartas partes indicaron que destinan entre 0% y 20%
de su presupuesto a la atención a la salud de población abierta. El 64%
respondió que en la entidad se destina entre el 0% y el 20% en programas
estatales para el combate a la pobreza. El 38% dijo que se destinaba en el
estado entre 0% y 20% de su presupuesto en educación básica y media
superior, pero también el 38% dijo destinar entre el 41% y el 60% de sus
recursos en este rubro.
La gran mayoría de las respuestas señalan que el destino que se le da a los
recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social del Ramo
33 es para la creación de infraestructura social, estatal y municipal. De
igual modo, que los recursos del Programa de Apoyo para el
Fortalecimiento de Entidades Federativas se destinan al saneamiento de
las finanzas públicas, la creación de infraestructura y el apoyo a reservas
actuariales o fondos de pensiones.
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El 23% de los encuestados señalan que por cada peso que aporta Sedesol
el estado aporta entre 0.21 a 0.40, el 30% dijo que la aportación estatal
estaba entre 0.41 y 0.80 pesos, pesos, el 23% indicó que entre 0.81 a 1
peso y el 11% entre 2.6 a 4 pesos.
Los tres criterios principales que fueron tomados en cuenta por los estados
para elegir los proyectos a ser apoyados por IE fueron, para ambas
modalidades: a) el que exista una demanda social, b) que el proyecto esté
contemplado en el programa estatal de política social y c) considerando
también los índices de marginación de las localidades beneficiadas. Estos
criterios se consideran como adecuados para lograr una focalización
efectiva de los recursos hacia la población en condiciones de pobreza.
La gran mayoría de los encuestados (88% en corresponsabilidad y 90% en
innovación) señaló que el estado programó recursos para coinvertir con el
IE en 2004. Casi todos indicaron que la proporción del gasto social estatal
que destinada a coinvertir con el IE representaba entre el 0% y el 20% de
su gasto social.
La información generada hasta ahora no es lo suficientemente abundante ni
con el grado de profundidad y certidumbre necesarias para tratar de
generar una línea basal en torno a la política social estatal, que constituye,
además un objetivo necesario y ambicioso que requeriría adicionalmente de
estudios a profundidad por estado y otro a nivel general.
A poco más de dos años de existencia del Programa, su influencia en las
políticas sociales estatales -en el sentido que se proponen sus objetivos,
sintetizados en el propósito de incentivar el buen desempeño e incentivar
la innovación para el desarrollo social- parecería aun modesta, desigual
para los diferentes estados con que se ha trabajado, pero promisoria en
cuanto a las posibilidades de incidir en el futuro en cambios como los que
se buscan.
Puntualmente el programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
o La coinversión por parte de los gobiernos estatales.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto.
o Se ha logrado, en mayor o menor medida, la participación municipal
y, en algunos casos, su concurrencia con recursos.
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Ha habido poco avance en:
o Lograr proyectos más integrales que contribuyan al desarrollo
integral de individuos, familias y comunidades en condiciones de
pobreza y marginación.
o Conseguir la participación de organizaciones públicas y privadas,
nacionales e internacionales.
o Establecer criterios conjuntos entre estados y federación para definir
en dónde y hacia quién focalizar los apoyos, así como las acciones que
serían las más adecuadas para lograr los mayores impactos en el
mejoramiento social.
Percepciones y Valoraciones
26 estado (84%) han participado en el Programa en una u otra modalidad
en 2003 y 2004 y sólo 5 estados (16%) no han participado nunca. Los que
han participado no siempre han resultado ganadores. No obstante, la
totalidad de los entrevistados señalaron que están interesados en participar
en 2005.
Hay gran interés de la mayoría de los estados por participar en el programa
en 2005 debido a lo alto de los montos de apoyo y a la flexibilidad para
impulsar cualquier proyecto de interés del estado.
Aunque hay en general una buena percepción de los funcionarios
entrevistados en cuanto a los objetivos que se propone el IE y a los
mecanismos principales que utiliza para lograrlos, existe, por otra parte, una
fuerte demanda para descentralizar las decisiones fundamentales o,
cuando menos, para dar mayor participación a los actores estatales en la
definición de criterios, fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
A través de las entrevistas y de la misma encuesta se pudo constatar que,
en general, los funcionarios estatales entienden la forma en que opera el
programa y los apoyos que otorga.
De los objetivos particulares que persigue el Programa, los aspectos que
los funcionarios estatales entrevistados consideran que incentiva en mayor
medida el IE son: primeramente, la corresponsabilidad; en segundo lugar,
que favorece mayores inversiones hacia los más pobres y, en tercer lugar,
que incentiva la coordinación interinstitucional.
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Tres cuartas partes de los encuestados consideran que los lineamientos
normativos del Programa le permiten cumplir con sus objetivos.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
La mayoría de los entrevistados indican que los proyectos aprobados por IE
logran los objetivos e impactos esperados en una proporción bastante alta:
96% de los que respondieron en la modalidad de corresponsabilidad, 91%
en la de innovación y 81% de los funcionarios de las delegaciones.
Las tres propuestas más frecuentes para mejorar el programa fueron: la
descentralización de las decisiones fundamentales o modificaciones
normativas al programa (40%), el aumento y/o redistribución de recursos
(31%) y el anticipar la publicación de las reglas de operación y las
convocatorias (29%).
FORTALEZAS, RETOS Y RECOMENDACIONES
Fortalezas
Diseño
La congruencia con los objetivos, estrategias y principios y líneas de acción
planteados en el Plan Nacional del Desarrollo 2001-2006 (PND) y en la
estrategia CONTIGO (EC).
La idea central del programa Incentivos Estatales que se basa en premiar
el desempeño de la política social y tener como eje de sus acciones el
incentivar la acción estatal en innovación, transparencia y rendición de
cuentas.
Su carácter de ensayo de formas de coordinación entre las instancias
federal y estatales, así como de mecanismos para la transferencia de
recursos y descentralización.
La congruencia interna entre los principales componentes que contempla el
diseño del Programa: objetivos, lineamientos, tipos de apoyo y mecánica de
operación.
La buena aceptación que el programa tiene entre los gobiernos estatales y
las acciones que algunas entidades realizan para defenderlo en el
Congreso.
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La realización de acciones que llevan a alinear la política social federal con
la estatal en la perspectiva de hacer más eficiente el gasto público tendiente
a combatir la pobreza y a consolidar una política social de estado.
Ser un programa que está poniendo a prueba un modelo para la
descentralización basado en incentivar el buen desempeño de los
gobiernos estatales.
Que las ROP (2003) sean claras y, en general, equitativas para todos los
estados, pues establecen mecanismos iguales para todos y su cobertura
abarca a las 31 entidades.
La definición de criterios y fórmulas para calificar el desempeño estatal para
la modalidad de corresponsabilidad y rendición de cuentas y la existencia
de un jurado calificador de expertos externos, para evaluar y dictaminar los
proyectos de la modalidad para la innovación a través de concurso abierto,
ya que le dan legitimidad y transparencia a la asignación de los recursos.
La exigencia de un componente de evaluación externa para cada uno de
los proyectos, que permite tener una medición y evaluación de los
resultados y de los impactos de IE.
El que los gobiernos estatales definan los mecanismos para la rendición de
cuentas, de acuerdo a las condiciones particulares de su entorno,
contribuye al fortalecimiento de la corresponsabilidad entre la federación y
los estados.
Cobertura y Focalización
La amplitud de estados y municipios cubiertos, ya que en 2003 IE llevó a
cabo acciones en 16 estados y 251 municipios y en 2004 incidió en 21
estados y 282 municipios.
Considerando los dos años de operación de IE (2003 y 2004), los
municipios de muy alta marginación son los que han recibido una mayor
inversión per capita ($42.60).
Operación
Existe un grado de cumplimiento satisfactorio de las ROP, a excepción de
su cobertura, ya que no se ha destinado mayoritariamente a la población
pobre.
Existe en general un buen desempeño operativo.
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La promoción se realiza de manera adecuada en ambas tipos de vertientes
y existe una percepción de que las actividades de promoción son
suficientes y adecuadas.
El grado de conocimiento de la convocatoria por parte de los gobiernos
estatales es satisfactoria.
En la mayoría de los casos los gobiernos estatales no tuvieron problemas
para la integración de las propuestas.
La oportunidad en la que son dictaminados las solicitudes y se comunican
los resultados es en general bueno y los procedimientos y resultados de los
concursos son percibidos como transparentes.
En general la ejecución de los proyectos fue hecha con eficacia y, en la
mayoría de los casos, se ejercieron todos los recursos.
El programa cuenta con un mecanismo de contraloría social.
Los gobiernos de los estados cuentan con diversos tipos de sistemas de
seguimiento de sus inversiones, que son utilizados para dar seguimiento a
los proyectos ejecutados.
La exigencia de una evaluación de impacto de las acciones en los niveles
de pobreza para cada uno de los proyectos.
En su gran mayoría las obras de infraestructura realizadas han tenido un
alto impacto social, percibido así también por los beneficiarios y por las
autoridades locales.
Resultados
La existencia de estrategias estatales para combatir la pobreza que son
complementarias, en buena medida, a la estrategia federal.
La previsión de numerosos estados para programar recursos con el fin de
coinvertir con el IE.
El programa ha logrado incentivar:
o La corresponsabilidad, la rendición de cuentas y mejoras en el
desempeño estatal en el ejercicio de los programas federales.
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o La coinversión por parte de los gobiernos estatales. Como lo señalan
las ROP, se está cumpliendo incluso en una proporción mayor al 50%.
o Apoyar algunos programas y proyectos estatales innovadores y/o de
alto impacto, muy significativos para la población y la entidad, que
forman parte importante de su política social (ejemplo, Baja California,
Jalisco, Yucatán, Puebla, etc.).
o En mayor o menor medida, la participación municipal y, en algunos
casos, su concurrencia con recursos.
Percepciones
Una parte importante de los funcionarios estatales entrevistados percibe
con claridad los objetivos que se propone IE y los mecanismos para
lograrlos.
La creciente participación de los estados en el Programa y la expectativa de
aumentarla casi al 100% en 2005, de acuerdo a lo expresado por los
funcionarios entrevistados.
La buena recepción que tiene el Programa en los estados, debido a los
altos montos de apoyo que pueden lograr y la flexibilidad para aplicarlos en
proyectos de gran impacto emanados de la iniciativa estatal.
La gran mayoría de los funcionarios de los gobiernos estatales que
recibieron apoyo consideran que sus proyectos son replicables en otras
entidades.
La totalidad de los funcionarios estatales entrevistados considera que los
proyectos apoyados por IE han logrado mejorar las condiciones de vida de
las comunidades a las que van dirigidos.
RETOS
Diseño
En la implementación práctica de la política social ha continuado
predominando un enfoque desarticulado y parcial, orientado principalmente
solo a paliar los impactos sociales de carácter estructural.
Se presentan varios aspectos en los que no existe congruencia ni
coincidencia de enfoques y medidas entre el Programa y la Estrategia de
Micro Regiones (EMR).
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Su orientación mayor a premiar características más bien de proceso que
de impacto.
La falta de énfasis en premiar más la inversión en aspectos productivos.
El insuficiente peso en premiar de manera más clara la integralidad de los
programas y proyectos sociales.
La falta de garantías de que se promueva la integración interinstitucional.
La insuficiencia de criterios y mecanismos operativos en el aspecto de la
planeación de mediano plazo concertada entre federación y estados.
Su carácter asimétrico, en el que la federación es quien pone las reglas y
los estados las que tienen que cumplirlas.
El que se haya convertido en un juego de desencuentros, en donde en
lugar de ser un espacio para que las políticas sociales de federación y
estados se armonicen y concierten, sea un terreno en el que una y otros
forcejean y buscan imponer sus propios intereses y visiones.
La tendencia dentro de la Sedesol a disminuir o bien eliminar el programa,
inscrita dentro de la línea de política presupuestal en el aspecto social que
busca disminuir los recursos de la mayoría de los programas sociales, para
incrementar exclusivamente el presupuesto de Oportunidades.
Lo limitado de sus recursos financieros que le impiden lograr mayor alcance
de sus objetivos.
La eliminación, en las modificaciones hechas para 2005, de su idea central
que es el incentivar el desempeño de la política social, en casi el 90 % de
los recursos del programa, para dar lugar a un esquema simplemente de
reparto de recursos adicionales.
Cobertura y Focalización
El programa no fue destinado mayoritariamente a la población pobre, ya
que la mayor parte de su inversión (68 % en 2003 y 64 % en 2004) fue
realizada en localidades de media, baja y muy baja marginación, en tanto
que solo el 28 % y el 33 % se ubicó en localidades de alta o muy alta
marginación.
Operación
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Existen importantes retrasos, que constituyen cuellos de botella,
principalmente en el tramo que comprende la publicación de las reglas de
operación, la expedición de la convocatoria y la dictaminación de los
proyectos, especialmente en el caso de los de la vertiente de innovación.
El problema operativo más importante es lo tardío del proceso, que hace
que los tiempos de programación de los gobiernos estatales no coincidan
con los de ejercicio de los recursos federales, por lo que deben esperar y
apartar recursos hasta que se den los resultados de los concursos, lo que
no da certidumbre a los gobiernos del los estados y presiona fuertemente el
proceso de ejecución, que debe realizarse en poco tiempo.
Hubieron algunos problemas administrativos y operativos en la ejecución de
las obras y proyectos, principalmente relacionados con los retrasos
operativos, que determinan tiempos muy cortos de ejecución, con los
problemas para que los gobiernos realicen su aportación y con la falta de
experiencia y capacidad para administrar los recursos federales del
programa.
Falta de claridad por parte de los gobiernos estatales sobre los principales
procesos, mecanismos y criterios de asignación de los apoyos en las
distintas modalidades del Programa.
La publicación tardía de Términos de Referencia para la realización de la
evaluación de impacto de los proyectos apoyados.
Lograr un mayor y mejor acompañamiento, apoyo y supervisión de las
obras, al menos las de mayor envergadura económica y social, desde su
diseño y gestión, hasta su ejecución y adecuada operación.
Resultados
Integrar en la estrategia estatal de combate a la pobreza aspectos tales
como: la planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de
mediano y largo plazo, la coordinación interinstitucional, la búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental.
Destinar una proporción mayor de recursos del gasto social estatal a las
micro regiones, localidades de alta y muy alta marginación y bolsones de
pobreza urbana.
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Falta de acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y hacia
quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las más
adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento social.
Percepciones y valoraciones
Definir criterios para replicar proyectos en otros estados.
La visión de un buen número de funcionarios estatales entrevistados en el
sentido de que los recursos del Programa deberían entregarse sin
necesidad de concurso ni rendición de cuentas, e incluso entrar con un
techo presupuestal definido en el Convenio de Desarrollo Social.
Demanda de descentralizar las decisiones fundamentales o cuando menos
dar mayor participación a los actores estatales en la definición de criterios,
fórmulas y requisitos para asignar los apoyos del IE.
RECOMENDACIONES
Diseño
La política social debe retomar los lineamientos establecidos en el PND, el
PNDS, la Estrategia Contigo y la Ley de Desarrollo Social para desarrollar
un enfoque efectivamente integral que elimine su carácter periférico y
atienda a sus determinaciones estructurales. (Cap. 2, p. 39)
El diseño del programa debe incluir lineamientos que lo articulen y hagan
coherente con la Estrategia de Micro regiones (EMR), especialmente en lo
que se refiere a su enfoque territorial, a la participación comunitaria, a la
formación del tejido social y a la coordinación interinstitucional. (Cap. 2, p.
47)
Incluir mayores criterios para incentivar:
o El impacto de los proyectos sobre las condiciones de pobreza y
marginación.
o La coordinación interinstitucional.
o La planeación concertada de mediano plazo entre estado y
federación. La existencia de acuerdos de planeación de mediano
plazo entre el estado y la federación debe ser un elemento que sea
premiado con mayores recursos. (Cap. 2, p. 50, párr. 6)
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El diseño del programa debe reestructurar su esquema de operación para
que se supere su carácter asimétrico y se incentive tanto a estado como a
federación, en función de criterios de mejor desempeño de las acciones y
proyectos sociales y, especialmente, en lo que se refiere a la coordinación,
concertación y acuerdo entre ambos para integrar políticas sociales
conjuntas de mediano plazo, con metas claras de impacto. (Cap. 2, p. 53,
párr. 4)
La Sedesol debe eliminar la tendencia, mostrada en las dos últimas
gestiones del presupuesto, a disminuir los recursos del programa y debe
buscar un mejor balance entre los diversos aspectos de la política social, a
fin de lograr un enfoque de mayor integralidad. (Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Dada la importancia del Programa como experiencia piloto de un modelo de
descentralización concertada de la política social, que permite el
alineamiento de las visiones federales y estatales, el programa debe ser
mantenido al menos con el mismo nivel de presupuesto de los años
anteriores y, si es posible, debe ser aumentada su asignación presupuestal.
(Cap. 2, p. 54, párr. 3)
Mantener el esquema de tres modalidades, pero asignando una mayor
proporción de recursos a las modalidades de Corresponsabilidad y
Rendición de Cuentas y a la de Innovación por Concurso Abierto. Se
propone un 60 % de recursos para la modalidad del FIEDES, y un 20 % a
cada una de las otras dos modalidades. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Los mecanismos probados por el programa en la concertación y el
alineamiento de políticas sociales de la federación y los estados deben ser
articulados y expandidos a los demás programas sociales de la Secretaría,
a fin de impulsar una descentralización concertada y concurrente del
conjunto de la política social, en donde se genere armonización entre los
diferentes niveles de gobierno. (Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Se debe propiciar que el programa deje su carácter aislado y juegue un
papel de elemento articulador e integrador de la política social, en una
perspectiva de descentralización y federalismo, a través de fortalecer en su
diseño los criterios y linimientos operativos orientados a fomentar la
coordinación interinstitucional y la planeación concertada de mediano plazo,
con metas e indicadores acordados entre los diferentes niveles de gobierno.
(Cap. 2, p. 55, párr. 3)
Eliminar el criterio de elegibilidad que determina que la aprobación de
proyectos de infraestructura sólo se haga cuando éstos contribuyan
directamente al levantamiento de banderas blancas en las micro regiones o
bolsones de alta pobreza urbana. ((Cap. 2, p. )
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Delegación Tlalpan; México 14250 D.F.
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Informe Final. Evaluación Externa
Programa de Incentivos Estatales 2004
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Cobertura y Focalización
Endurecer los criterios para asegurarse que los apoyos sean destinados a
localidades y población a con alta y muy alta marginación. (Cap. 3, p. 83,
párr. )
Acordar con los estados las regiones y sectores de la población a la que
deben llegar los apoyos y respetar escrupulosamente la asignación de los
proyectos a esas zonas y sectores. (Cap. 3, p. 86, párr. 1)
Operación
Adelantar el tiempo en el que se publican las reglas, y la convocatoria.
(Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Reducir el tiempo para dictaminar los proyectos. (Cap. 4, p. 89, párr. 4)
Publicar junto con la convocatoria los Términos de Referencia para la
evaluación de impacto señalando con claridad los objetivos a lograr; de
preferencia el tipo de metodologías que se deberán emplear, los contenidos
mínimos de información y los principales indicadores que permitirán medir
el impacto en los niveles de pobreza. (Cap. 4, p. 124, párr. 3-4)
Destinar mayores recursos y personal calificado al acompañamiento de las
obras de mayor importancia económica y social, sobre todo a nivel de
delegaciones. (Cap. 4, p. 155, párr. 4)
Comunicar por oficio a cada uno de los gobiernos el fallo sobre los
proyectos con la argumentación correspondiente, a fin de darle mayor
fundamento y transparencia a asignación de los recursos en sus distintas
modalidades. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Capacitar a los funcionarios de las Delegaciones sobre los principales
mecanismos y criterios utilizados para la asignación de los recursos para
que a su vez puedan trasmitirlos a los estados con mayor pertinencia. (Cap.
4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Resultados
Incorporar en el diseño del programa criterios y estímulos que favorezcan la
planeación y definición de ejes estratégicos de desarrollo de mediano y
largo plazo, la coordinación interinstitucional, la
búsqueda de
complementariedad e integralidad de programas y acciones, la equidad de
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Programa de Incentivos Estatales 2004
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género, la integración de padrones de beneficiarios, los aspectos culturales
y el cuidado ambiental. (Cap. 2, p. )
Establecer mecanismos de concertación entre federación y estados para
definir conjuntamente los espacios geográficos y grupos específicos hacia
los cuales orientar los recursos y programas de combate a la pobreza.
(Cap. 5 y cáp. 7, p. 210, párr. 2,)
Promover acuerdos entre estados y federación para definir en dónde y
hacia quién focalizar los apoyos, así como en las acciones que serían las
más adecuadas para lograr los mayores impactos en el mejoramiento
social. (Cap. 4, p. 105, párr. 1-2, p. 107, párr. 1-2)
Percepciones y valoraciones.
Profundizar la difusión entre los gobiernos estatales y los operadores de las
delegaciones de los objetivos, mecanismos y ventajas que representan
para los estados las distintas modalidades del Programa. (Cap. 5, p. 183,
párr. 1)
Consensar con los gobiernos estatales los criterios, fórmulas y requisitos
para asignar los apoyos del IE en sus distintas modalidades. (Cap. 5, p.
183, párr. 1)
Para la RDS los proyecto replicables son aquellos que tienen un carácter
integral y de mayor impacto. Se proponen los siguientes:
o Baja California. Programa para el Mejoramiento de la Calidad de
Vida de la Población.
o Chiapas. “Una semilla para crecer”
o Hidalgo. Atención Integral para Adultos Mayores
o Jalisco. Programa de Desarrollo de Núcleos Comunitarios. (PDNC)
o Puebla: Unidades Móviles de Desarrollo (No ejerció los recursos
pero es replicable)
o Yucatán. Programa Integral para el Desarrollo Sustentable y la
Superación de la Pobreza en las Regiones Marginadas en el Estado
de Yucatán (Cap. 6, p. 188-196)
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