Evaluación Externa del Programa    Opciones Productivas 

Evaluación Externa del Programa Opciones Productivas RESUMEN EJECUTIVO
DEL INFORME FINAL
presentado por
Graciela Márquez Colín
El Colegio de México
(Responsable)
Marzo, 2005
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INDICE
INDICE ..................................................................................2
I.- INTRODUCCION ............................................................4
II.- ANALISIS DE DISEÑO .................................................5
III.- ANALISIS DE COBERTURA Y FOCALIZACION ..15
IV.- ANALISIS DE PROCESOS OPERATIVOS ..............21
V.- ANALISIS DE RESULTADOS....................................40
VI.- ANALISIS DE PERCEPCIÓN DE LOS
BENEFICIARIOS................................................................48
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I.- INTRODUCCION
•
El Programa de Opciones Productivas (POP) pretende satisfacer la
necesidad de acceso a fuentes de financiamiento por parte de la población
en situación de pobreza con el fin de fomentar su patrimonio productivo o
capital de trabajo, bajo un esquema de recuperación que promueva la
capitalización de los beneficios, con el objeto de impulsar la producción
sostenible y la diversificación de actividades a través del apoyo a individuos
o grupos sociales interesados en crear, reforzar o ampliar proyectos
productivos desarrollados y administrados por ellos mismos.
•
Para lograr su objetivo, el Programa interviene a través de siete
modalidades: 1) Apoyo a la Palabra. Esta vertiente busca apoyar a
productores agrícolas marginados en tierras de baja productividad y alta
siniestralidad; 2) Crédito Social. Apoya a proyectos productivos y
propuestas de generación de autoempleo que sean sostenibles y
redituables, y cuyas características, tamaño y tiempos de maduración
limitan el acceso al crédito formal; 3) Crédito Productivo para Mujeres.
Apoya proyectos productivos sostenibles y redituables operados por
mujeres con el fin de brindarles una fuente alternativa de ingresos tanto
personales como para sus familias; 4) Acompañamiento y Fortalecimiento
Empresarial. Mediante esta vertiente se apoya la capacitación y asistencia
técnica en los procesos productivos y organizacionales. Los apoyos para
esta vertiente se consideran como no reembolsables; 5) Ahorrando Contigo.
Ofrece apoyos para la adquisición de determinados activos productivos y
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familiares mediante un esquema de ahorro corresponsable continuo
durante un periodo predeterminado; 6) Integración Productiva. Ofrece
apoyos para el desarrollo de actividades productivas de organizaciones de
productores, que participan en más de un tramo de la cadena productiva de
su principal actividad, impactando en una o varias microrregiones; 7)
Agencias de Desarrollo Local. Proporciona apoyo para impulsar procesos
de integración y proyectos con un enfoque de desarrollo económico
regional a través de organizaciones de la sociedad civil conformadas como
Agencias de Desarrollo Local, constituidas legalmente y con experiencia
demostrada en trabajos de impulso al desarrollo regional.
II.- ANALISIS DE DISEÑO
•
Las Reglas de Operación del POP en 2003 retoman en lo fundamental los
objetivos específicos de impulsar nuevas actividades productivas y
vocaciones productivas en las microrregiones. Además de ello, se busca
trabajar conjuntamente con otros programas de Sedesol y fomentar la
cultura de ahorro y crédito de los beneficiarios procurando su integración al
Sistema de Ahorro y Crédito Popular o a otros instrumentos.
•
Los objetivos generales establecidos en las Reglas de Operación 2003
señalan los objetivos anteriores de promover la formación del patrimonio
productivo o capital de trabajo, e impulsar la producción sostenible y
diversificación de actividades productivas de la población en condiciones de
pobreza, mediante apoyos a individuos o grupos sociales interesados en la
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creación, reforzamiento o ampliación de proyectos productivos, bajo
diversos esquemas de crédito y ahorro que garanticen la capitalización de
los beneficiarios. Adicionalmente, en las Reglas de Operación 2003 se
agregan algunos otros objetivos tales como impulsar el autoempleo,
propiciar la formación de Agencias de Desarrollo Local, contribuir a la
formación de un sistema de financiamiento social, promover una cultura
socialmente corresponsable en la superación de la pobreza y promover el
acceso al desarrollo a partir del ámbito local y con proyección
microrregional y regional.
•
Por otra parte, los objetivos específicos adicionales que se planean en las
Reglas de Operación 2003 son los de impulsar el desarrollo de servicios
financieros de forma coordinada con otras dependencias públicas, fomentar
la formación de grupos sociales interesados en desarrollar proyectos
productivos, y promover la integración de cadenas productivas y economías
de escala. Finalmente, uno de los objetivos específicos más importantes es
el de fortalecer a los Agentes de Desarrollo Local, para que éstos brinden
acompañamiento y formación empresarial impulsando el desarrollo
regional.
•
En lo que se refiere a las vertientes ya existentes en 2003 como Apoyo a la
Palabra, las características del apoyo permanecen sin cambio en las
Reglas de Operación vigentes con respecto a las del año 2002, ya que aún
consisten en otorgar apoyos a productores agrícolas para incentivar o
diversificar la actividad económica en zonas temporaleras de baja
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productividad o alta siniestralidad. Los cambios importantes en esta
modalidad corresponden al apartado de elegibilidad, el cual introduce para
2003 la restricción de apoyar a productores con menos de 10 hectáreas en
vez de 20, y ofrece brindar apoyo por última vez a los productores con más
de 10 y menos de 20 hectáreas. Por otra parte, se mantiene la restricción
de brindar estos apoyos solamente a los productores que estén al corriente
de sus obligaciones en años anteriores.
•
En lo que se requiere a nuevas vertientes del programa, la vertiente de
Integración Productiva está dirigido a apoyar el desarrollo de actividades
productivas de organizaciones de productores, con un suficiente nivel de
desarrollo productivo capaz de participar en más de un tramo de la cadena
productiva de su actividad preponderante, con un buen número de
productoras y productores, con presencia e impacto en una o varias
microrregiones, con la finalidad de financiar activos fijos, conceptos de
inversión diferida, capital de trabajo, acciones de capacitación y/o de
asistencia técnica, y como parte integrante del mismo proyecto, capital de
trabajo para el mantenimiento o fortalecimiento de la actividad primaria
inserta en el proceso de integración.
•
En lo que respecta a la modalidad de Agencias de Desarrollo local, esta
modalidad apoya procesos de integración y proyectos con un enfoque de
desarrollo económico regional, que beneficie a la población objetivo a
través de organizaciones de la sociedad civil u organizaciones rurales
conformadas como Agencias de Desarrollo Local, entendidas éstas como
instancias constituidas legalmente y con experiencia demostrada en
7
trabajos de impulso al desarrollo regional. Debe observarse que los apoyos
en esta modalidad no tienen definido un monto máximo ni se estipulan
metas claras para obtener apoyos adicionales.
•
Al observar la mecánica de operación de la modalidad Apoyo a la Palabra
se puede señalar que los costos de transacción en los que incurren los
beneficiarios, al menos para aquellos no afiliados a Comités Comunitarios
establecidos con anterioridad, son sumamente altos, lo que vuelve muy
ineficiente todo el proceso de acceso al crédito. Esto implica que los
beneficiarios deben incurrir en grandes esfuerzos organizativos para
adquirir un crédito de muy bajo monto (un máximo de $1,650 pesos).
Además, debe señalarse que el acceso al programa está sujeto a los plazos
de publicación de una convocatoria, por lo que difícilmente coincidirán las
necesidades de crédito de los productores con la oferta de recursos del
programa, lo cual reduce aun más el posible impacto benéfico del
programa.
•
En lo que respecta a la mecánica de operación e las vertientes de
Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local, esta presenta una
debilidad importante al señalar que el Comité Único de Validación estará
integrado solamente por servidores públicos de la Subsecretaría de
SEDESOL responsable del Programa y que opcionalmente podrá invitar a
personas con experiencia y trayectoria en este ámbito pero que no tendrán
derecho a voto. Esta mecánica tiene el inconveniente de que los proyectos
apoyados dependan fundamentalmente de los juicios establecidos por los
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servidores públicos de la Subsecretaría responsable, lo cual resta
transparencia al proceso de selección de los proyectos aprobados.
Asimismo, se señala que opcionalmente el Subsecretario de Desarrollo
Social y Humano podrá invitar a participar en el Comité Único de Validación
Central a dos consejeros postulados por las organizaciones firmantes del
Acuerdo Nacional para el Campo. Esto evidentemente puede conducir a
conflictos de interés y a decisiones parciales en favor de organizaciones
pertenecientes a dicho Acuerdo. Por lo anterior, se recomienda que el
Comité Único de Validación esté conformado, además de los servidores
públicos de Sedesol, por académicos, especialistas y profesionistas con
experiencia y trayectoria probada, que no pertenezcan o estén vinculados
en forma alguna con las organizaciones postulantes.
•
En lo que respecta a la congruencia del POP con la estrategia “Contigo”, los
objetivos del Programa Opciones Productivas son congruentes con la
Estrategia General de Política Social (CONTIGO). Esto se debe a que los
proyectos apoyados por el Programa, entre los que destacan el apoyo a
productores rurales para mejorar su producción e integrarse cadenas de
producción, son congruentes con diversos aspectos de la Estrategia
Contigo. Así, el apoyo para mejorar las condiciones de producción y su
comercialización permiten elevar las oportunidades de ingreso de la
población en mayor pobreza a través de la generación de empleo y
desarrollo de la localidad en su conjunto, lo que posteriormente llevará a un
aumento del patrimonio de dichas poblaciones. En particular, el Programa
de Opciones Productivas, a través de sus siete modalidades, se inserta en
9
el segmento de Oportunidades de Ingresos de la Estrategia Contigo al
impulsar el desarrollo local, el acceso al crédito y la generación de empleo.
•
Por otro lado, el POP también es compatible con la Estrategia
Microrregiones, ya que juega un papel fundamental en la generación de
oportunidades de empleo al impulsar proyectos productivos en la mayoría
de sus vertientes que es uno de los principales objetivos de dicha
estrategia.
•
En lo que respecta a la coherencia interna de la vertiente de Apoyo a la
Palabra, las características del apoyo económico y la mecánica de
operación de la modalidad son incompatibles con los objetivos señalados,
ya que los trámites previos a la disponibilidad del crédito lo alejan de
cualquier criterio de eficiencia. Tampoco existe flexibilidad para resolver
problemas de flujo de efectivo en cualquier momento del ciclo agrícola ya
que los recursos se otorgan una vez por ejercicio fiscal y los recursos
financieros son entregados, por lo general, en fecha posterior a la época de
siembra de los cultivos de temporal.
•
Por otro lado, aunque el programa se refiere a un apoyo individualizado, la
mecánica de operación de esta modalidad conlleva a que los recursos por
lo general sean gestionados mediante un Comité Comunitario y que éste
sea el que entregue simultáneamente los recursos a todos los beneficiarios
de la comunidad. En ese sentido, los créditos no se piden y se obtienen de
acuerdo a las necesidades particulares de cada productor, sino que se
gestionan a través de acuerdos o decisiones colectivas, lo que implica una
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cierta ineficacia e ineficiencia en la asignación de los recursos. Por otra
parte, el aumento en la producción y la diversificación productiva que se
señalan como objetivos de la modalidad, como lo señalan Adams y Pischke
(1992), solamente se podrán cumplir mediante una serie de condiciones
que van mucho más allá del simple apoyo crediticio, como la asesoría
técnica, legal y fiscal a los productores que les permita operar dentro de los
circuitos formales de comercialización que, sin embargo, no se ofrece como
parte de esta modalidad.
•
En este sentido, las características de los apoyos y lineamientos
específicos de operación de la modalidad Apoyo a la Palabra lo hacen
inoperante para alcanzar los objetivos propuestos. No obstante, es
importante reconocer que existe una necesidad imperante de recursos
financieros de corto plazo por parte de los campesinos temporaleros que
les permita resolver problemas de flujo de efectivo en cualquier segmento
del ciclo agrícola.
•
Esto no significa que se recomiende la desaparición de dicha vertiente, sino
que debería diseñarse un mecanismo de crédito que acerque lo más
posible los recursos públicos a las necesidades individuales de crédito de
los segmentos de productores rurales de bajos ingresos o en condición de
pobreza que no están siendo atendidos por Financiera Rural.
•
Estos esfuerzos pueden aprovechar el capital social existente en las
comunidades y los bajos costos de información que esto representa, pero
que privilegie un trato individualizado y oportuno en las mismas
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comunidades sin que esto represente altos costos operativos. Un mercado
de crédito es eficiente cuando no hay otra forma de hacer más con los
mismos recursos, lo cual no parece ocurrir en el caso de este apoyo en
particular.
•
La modalidad de Integración Productiva se fundamenta en la hipótesis de
que el acceso al financiamiento es un elemento muy importante del
desarrollo económico una vez que han sido superados ciertos umbrales de
desarrollo, en particular, de aquellos que constituyen niveles aceptables de
capacidades educativas, empresariales y laborales, las cuales por lo
general no se encuentran comúnmente entre los individuos o productores
en situación de pobreza extrema.
•
Sin embargo, aunque la modalidad de Integración Productiva tiene
cobertura en poblaciones que habitan en microrregiones u otras regiones
de características rurales en pobreza similar, existen elementos que
sugieren que esta modalidad probablemente estaría incurriendo en
problemas de focalización sobre todo porque en las mismas Reglas de
Operación 2003 del POP, en el apartado de Integración productiva se
señala que son apoyos productores “con un suficiente nivel de desarrollo
productivo”. Por lo anterior, los grupos que concursan por los apoyos deben
tener un nivel de capacidades educativas, organizacionales y empresariales
significativas debido a que están organizados jurídicamente y asumen
compromisos legales ante otros productores en el momento que se integran
como proveedores a una o varias cadenas de la producción. Este mayor
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nivel de desarrollo se corresponde con el monto del apoyo, el cual puede
llegar a ser hasta un máximo de 5 millones de pesos.
•
En lo que respecta a la vertiente de Agencias de Desarrollo Local, desde el
punto de vista teórico, las agencias, o más bien, los agentes del desarrollo
local, de acuerdo a Arocena (1995), son instituciones portadoras de
suficiente capital humano, social y empresarial para conducir proyectos
productivos con una alta probabilidad de éxito en estrecha colaboración con
grupos de pobladores con una baja o muy baja calificación como para que
ellos mismos emprendieran dichos proyectos con éxito. En muchos casos,
estos agentes de desarrollo local, como lo señala Johannison (1989),
pueden ser vistos como emprendedores comunitarios capaces de organizar
los factores locales y revalorizarlos a tal grado de hacerlos atractivos para
el mercado.
•
La modalidad de Agencias de Desarrollo Local constituye un elemento
fundamental de desarrollo económico en las regiones de mayor pobreza en
nuestro país debido a que posibilita la creación de un puente entre altos
niveles de calificación, encarnados en los técnicos y profesionistas
miembros de estas agencias, y la población con altos niveles de pobreza y
bajos niveles de calificación, los cuales constituyen la población objetivo del
Programa.
•
Sin embargo, esta reciente modalidad del POP presenta algunos problemas
que impiden a esta figura cumplir con los objetivos del Programa. La
primera limitación, y quizá la más importante, está relacionada con el
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diseño de la propia modalidad plasmada en las Reglas de Operación, en
donde se establece a esta modalidad de forma sumamente discrecional, ya
que no hay límites específicos en los montos asignados y, sobre todo, no
son claras las condiciones o restricciones de las Agencias para obtener un
nuevo apoyo. Asimismo, no hay ningún señalamiento en el mecanismo de
operación de la modalidad que establezca claramente las características
profesionales y de calidad que deberán tener estas organizaciones de la
sociedad civil, además de que también se permite la posibilidad de que las
mismas organizaciones rurales podrán fungir como agencias de desarrollo
local.
•
La segunda limitación de esta modalidad, lo constituye el hecho de que en
las Reglas de Operación vigentes solamente se otorgan apoyos a las
organizaciones de la sociedad civil que ya están operando proyectos
productivos en las localidades-objetivo del Programa. Finalmente, la tercera
limitación de esta modalidad, radica en que en su mecánica de operación
se manifiesta una carencia de estrategia de desarrollo regional del
Gobierno Federal, ya que la distribución regional de los apoyos dependerá
fundamentalmente de la demanda de recursos y, por ende, de la demanda
de las organizaciones no gubernamentales que son beneficiarias del
programa.
•
Del análisis de las diferentes modalidades del POP, resulta evidente que las
modalidades son muy diferentes y operan con una lógica muy distinta entre
unos y otros, por lo que se recomienda dividir el Programa en tres
diferentes programas, según los tres tipos señalados anteriormente con la
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finalidad de establecer con toda precisión los lineamientos generales y
específicos, apoyos, seguimiento y, sobre todo, mejorar el diseño de
incentivos a fin de que la operación de los mismos conduzca al cabal
cumplimiento de los objetivos establecidos en la Estrategia Contigo.
III.- ANALISIS DE COBERTURA Y FOCALIZACION
•
Al menos una vertiente del POP se ejecuta en los 31 estados de la
República. Se observa que las modalidades más usuales son las de Apoyo
a la Palabra (78% de los estados opera esta modalidad), Crédito Social
(94%) y Crédito Productivo para Mujeres (78%). Por otro lado, la vertiente
de Ahorrando Contigo sólo operó en el estado de Colima, y los casos de
Integración Productiva y Agencias de Desarrollo Local sólo operaron en el
47% y 66% de los estados, respectivamente.
•
Los que mayores tipos de modalidades o vertientes del Programa utilizaron
fueron los estados de Campeche, Chiapas, Puebla y Veracruz, ya que
operaron todas las modalidades, exceptuando la de Ahorrando Contigo. El
estado que menos modalidades operó fue Baja California, ya que sólo
utilizó una vertiente del Programa que fue la de Crédito Social.
•
El POP se encuentra operando en el 70% de los municipios del país, lo cual
nos deja ver la gran extensión de la cobertura de este programa, ya que
cubre 1,717 de los 2,443 municipios existentes en todo el país. Asimismo,
en 28 de los 31 estados de la República Mexicana (90%), el Programa se
encuentra operando al menos en la mitad de sus respectivos municipios,
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destacando los casos de Aguascalientes, Campeche, Baja California Sur,
Colima, Nayarit, Querétaro, Tabasco y Sinaloa, en donde todos los
municipios que integran dichas entidades cuentan con la presencia del
Programa Opciones Productivas.
•
A nivel nacional, el Programa presenta deficiencias de cobertura debido a
que está actuando solamente en un poco más de la mitad de aquellos
municipios con grados de marginación alto y muy alto; de hecho, solamente
un 52% del total de municipios atendidos por el Programa se consideran de
alta y muy alta marginación, mientras que un 22% de los municipios
atendidos se consideran de baja y muy baja marginación. Sobresale el caso
de Chiapas y de Guerrero, donde el 93% y 83% de los municipios
atendidos, respectivamente, son de alta y muy alta marginación. En el otro
extremo, se destaca el caso de Baja California y Baja California Sur donde
la totalidad de los municipios atendidos son de baja y muy baja
marginación.
•
Al realizar el análisis de las localidades atendidas por al menos una
modalidad del programa Opciones Productivas, se observa que el 67% de
los estados (21 de 31) operan en más de cincuenta por ciento de
localidades con alta y muy alta marginación, mientras que existe una
proporción de 22% de localidades donde opera el POP con al menos una
vertiente con grado de marginación medio. Los estados que atienden en su
mayoría a localidades de alta y muy alta marginación son: Chiapas (92%),
Campeche (88%), Yucatán (87%) y Puebla (85%).
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•
Sólo 6 estados de los 32 (18.7%) absorben más del cincuenta por ciento de
los recursos federales, estos estados son: Oaxaca (12.3%), Chiapas
(9.7%), Jalisco (8.5%), Veracruz (7.7%), Puebla (7%) y Chihuahua (6%).
Esto muestra por un lado, la gran concentración de los recursos y por otro
la poca importancia que tiene el Programa para otros estados, como son
Baja California (0.1%), Baja California Sur (0.2%) y Quintana Roo (0.3%)
los cuales, en conjunto, absorben menos del uno por ciento de los recursos.
•
Se observa que la distribución de recursos a nivel nacional esta dirigida en
su mayoría hacía los municipios de alta marginación. 321 MDP (55% de la
inversión) se destina a municipios con alto y muy alto grado de
marginación, y sólo el 27% a municipios de baja y muy baja marginación.
Asimismo, tres de los cinco estados (Oaxaca, Chiapas y Puebla) con más
apoyos y más recursos, destinan por lo menos el 71% de sus recursos a
municipios de alta y muy alta marginación. Por otro lado, 19% de los
estados destinan más del 75% de los recursos federales del Programa a
municipios de alta y muy alta marginación; similar a un 21% de los estados
que destinan más del 75% de sus recursos a municipios de baja y muy baja
marginación.
•
En lo que corresponde a la distribución de la inversión federal por
modalidades o vertientes, podemos observar que la modalidad de Apoyo a
la Palabra es la que mayor cantidad de recursos absorbe, 268.9 millones de
pesos (MDP), seguida de la vertiente de Crédito Social con 222.2 MDP.
Cabe señalar que estas vertientes son la que tienen mayor presencia de
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operación a nivel nacional. Sin embargo, las modalidades de Agencia de
Desarrollo Local e Integración productiva cuentan con una participación
relativamente alta (9 y 19%, respectivamente) a pesar de estar apenas en
su segundo año de su operación.
•
Al analizar el porcentaje de la población del propio municipio que es
beneficiaria de la vertiente Apoyo a la Palabra en municipios de alta y muy
alta marginación en 2002 con respecto a 2004, se puede observar que el
porcentaje ha descendido significativamente en los estados del sur del país,
y que inclusive en muchos municipios del sur del país, el programa parece
haber dejado de operar por completo.
•
La cobertura de la vertiente Apoyo a la Palabra en el 2004 se da
principalmente en municipios de alta y muy alta marginación con el 47.2%
en cuanto a acciones y el 37.7% en cuanto a inversión. En contraste, en el
año 2002 la cobertura de las acciones de esta vertiente en municipios del
mismo tipo era de 50.7.7% de las acciones y 42% de los recursos. Una de
las principales causas de esta reducción, es la aparición de nuevas
modalidades del programa.
•
En el 2004 el número de beneficiaros se redujo a 274.3 mil personas, esto
es 316 mil personas menos comparado con el 2002. De esas 316 mil
personas el 64% corresponden a beneficiarios que habitan en municipios
de alta y muy alta marginación (202 mil), y el 16.4% a beneficiarios en
municipios de baja y muy baja marginación.
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•
La operación de la vertiente de Integración Productiva ha sido muy
dispersa, en el año de estudio se utilizaron 147.8 millones de pesos para el
apoyo de 53 proyectos, mientras que el año pasado dispuso de 40.5
millones de pesos para financiar 20 proyectos. Es importante hacer notar
que la proporción de los apoyos dirigidos a municipios de alta y muy alta
marginación ha mejorado, ya que en el 2003 la proporción era de 60% y
para el 2004 incrementó hasta el 69.8%.
•
Por otro lado, mientras que en su primer año de operación el 45% de los
recursos de la vertiente de Agencias de Desarrollo Local se destinaban a
las agencias de desarrollo ubicadas en zonas de alta y muy alta
marginación, para el 2004 el porcentaje de los recursos destinados a estas
zonas es del 65%, mejorando así la focalización de manera importante.
•
Los recursos federales ejercidos por el Programa también han variado en
los últimos años, pasando de 897.1 millones de pesos en el 2002 a 683.7
millones de pesos en 2003, y para finales del presente ejercicio se
ejercieron 795.3 millones de pesos. Por otra parte, la proporción de los
apoyos destinados a municipios con altos índices de marginación ha tenido
un comportamiento regular, ya que para el 2004 los recursos destinados a
estas zonas representaban en general el 40.4% del total, cuando en 2002 y
2003 estas proporciones eran de 41.7% y 42.9%, respectivamente.
•
En el 2004, las vertientes a las que se les destinó una mayor proporción de
recursos federales son Apoyo a la Palabra 33.8%, Crédito Social 27.9% e
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Integración Productiva 18.5%, las cuales en conjunto absorben el 80.3% de
los recursos del Programa.
•
Al verificar si el Programa esta dando apoyo sólo a productores agrícolas,
se observó en campo que el 88.2% de las personas encuestadas indicó
haber sembrado en el año que se les otorgó el recurso. Sin embargo, existe
un 11% que recibió los recursos sin haber sembrado, por lo que la
focalización a este nivel no fue del todo adecuada.
•
Una vez que se obtuvieron los indicadores del nivel de vida de los
beneficiarios de Apoyo a la Palabra con base en la metodología explicada
en el Informe, se dividieron en decíles y se encontró que el Programa no
beneficia a ninguna persona que se ubique en el nivel más alto (decíl
número 10), sin embargo, si atiende aproximadamente a un 27% de
personas que se encuentran en los decíles 7, 8 y 9, lo que implicaría una
focalización errónea. Asimismo, el 46.2% de los beneficiarios del programa
son personas que se encuentran por debajo del quinto decíl, lo que
implicaría una relativamente buena focalización.
•
En cuanto al requisito establecido en la Reglas de Operación de tener
menos de 10 hectáreas para ser beneficiario de Apoyo a la Palabra, se
observó que el 85% de los beneficiarios indicaron cumplir con este
requisito. Por otro lado, un 4% de los productores indicaron tener más de
10 hectáreas y menos de 20, lo cual puede ser coherente con el programa,
ya que en el 2002 este número de hectáreas era permitido por las reglas de
operación. Sin embargo, sólo un 1.9% de los beneficiarios indicaron poseer
20
más de 20 hectáreas. Por lo tanto, en cuanto a la atención de personas que
tengan menos de 10 hectáreas, el Programa tiene una buena focalización.
IV.- ANALISIS DE PROCESOS OPERATIVOS
•
En lo que respecta a las vertientes de Crédito Social y Crédito Productivo
para Mujeres, existe evidencia que sugiere la existencia de problemas para
administrar el recurso otorgado, lo cual refuerza la idea de que no basta con
otorgar un apoyo económico a estos grupos o unidades productivas, sino
que hay que reiterar la necesidad de crear una instancia que guíe y vigile la
correcta aplicación de los recursos.
•
En lo que respecta a la vertiente de Ahorrando Contigo se recomienda, con
base
en
la
particularidad
que
tiene
de
ser
un
apoyo
menor
comparativamente hablando, evitar que el trámite llegará hasta un Comité
Técnico de Validación, y abrir la posibilidad de que la Delegación estatal
una vez que reciba la solicitud, pueda determinar a quienes otorga el
apoyo. Asimismo
se sugiere flexibilizar el requisito de que el activo a
adquirir sea uno que este incluido en el catálogo de activos de la SEDESOL
y en cambio, dar la opción de adquirir algún otro activo que no
forzosamente esté incluidos en el catálogo, pero que sí satisfaga una cierta
necesidad de las personas beneficiadas.
•
En lo que respecta a la vertiente de Acompañamiento y Formación
Empresarial, esta podría incluirse como el preámbulo para poder participar
21
en las otras modalidades que contemplan el impulso a unidades
productoras. Es decir, que en el segundo año y en los subsecuentes, se de
prioridad a sus beneficiarios para ser parte de la modalidad crédito social o
crédito productivo para mujeres. De esta manera, se puede dar seguimiento
a las unidades o grupos sociales con proyectos productivos que han
recibido el apoyo de Opciones Productivas y así habría más probabilidad de
generar unidades productivas más sólidas y que en lo sucesivo puedan
autosostenerse.
•
La evaluación de procesos operativos del Programa de Opciones
Productivas se analizó mediante la identificación de los procesos definidos
en las Reglas de Operación del Programa, y mediante la información
recabada en campo. Para eso, se elaboró un diagrama de flujo que
interpreta
los
principales
procesos
operativos
llevados
a
cabo,
principalmente, por la interacción de cinco actores: Instancia Normativa
(Secretaria de Desarrollo Social y Humano de la Sedesol), Instancia
Ejecutora (Delegación Federal de la SEDESOL en el estado, el Gobierno
del Estado, los municipios y organizaciones de la sociedad civil),
Ayuntamiento, Comité de Validación, y Comité Comunitario.
•
En lo que respecta a las actividades de promoción, en los cuestionarios a
los responsables del Programa en las Delegaciones Estatales, se observó
que 13 encuestados (72%) indicaron realizar actividades de promoción
mientras que 5 no las realizan (28%). Las principales actividades de
promoción que se realizan por parte de las delegaciones estatales son las
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convocatorias y oficios, ya que 8 encuestados indicaron que esta actividad
era una de las principales para realizar la promoción, y las reuniones,
actividad señalada por 5 personas. Al respecto, debe observarse que el
26.7% de los beneficiarios de apoyo a la palabra indicaron que la forma de
enterarse de la existencia del programa, fue a través del presidente
municipal, lo cual concuerda con la promoción del Programa. Otra forma
importante de enterarse de la existencia del Programa fue por un amigo
(19.7%), a través del personal del programa (14.7%), o por el comisario
ejidal (12.6%).
•
En el apartado de promoción, se observa que en campo, las características
del Programa no son conocidas en su totalidad por los comités comunitarios
y los comités de validación, por lo que se recomienda dar una mayor
difusión del programa. Por ejemplo, al verificar en campo la existencia del
comité comunitario, sólo el 85% de los beneficiarios indicaron la existencia
del comité.
•
En lo que respecta a la solicitud de apoyos de AP, al indagar sobre los
plazos en los que se resuelven las solicitudes de apoyo, el 40% de los
comités de validación municipal (30), indicaron que la Delegación de la
SEDESOL tarda más de 30 días en dar respuesta a las solicitudes de
apoyo, desde que son entregados al ayuntamiento, hasta recibir respuesta
del mismo. Cabe mencionar que está determinado en las Reglas de
Operación que “la Delegación Estatal dará respuesta en un plazo máximo
de 30 días naturales a partir de la recepción de la solicitud”. Por lo tanto, se
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observa que, al respecto de los tiempos en las que las Delegaciones
estatales dan respuesta a las solicitudes de apoyo, 40% salen del
parámetro establecido en las Reglas de Operación del POP.
•
En lo que respecta a la selección de beneficiarios de AP, se observa que
una gran proporción de los comités comunitarios no tienen conocimiento
pleno de los criterios de selección, ya que en general sólo se toma como
criterio más relevante el ser mayor de edad y estar en condiciones de
pobreza..Otros requisitos para ser beneficiarios del Programa son el tener
menos de 20 hectáreas y que estas sean de temporal. Al respecto, en
campo se observó que el 67% de todos los beneficiarios tenían tierra
propia, de los cuales el 85% tenían tierras de temporal, mientras que para
el total de la muestra de beneficiarios el 79% reportó tener tierras de
temporal. Al respecto se observó en campo que el poseer tierras de riego,
no es un factor excluyente, siempre y cuando también se posean tierras de
temporal.
•
En lo que se refiere a las actividades de contraloría social de AP, el 71% de
los encuestados (107) del comité comunitario indicaron que existe alguien
que vigila la entrega de los apoyos. En este caso, el 67% de ellos indicó
que el comité de validación es uno de los encargados, el 37% indicó que el
ayuntamiento y sólo el 9% mencionó que las organizaciones civiles se
encargaban de esta vigilancia.
•
En lo que se refiere a actividades de contraloría social de los comités
comunitarios, en campo se encontró que el 64% de los entrevistados (96),
24
que forman parte de los comités comunitarios, indicaron llevar un registro,
en una lista, de los apoyos solicitados y de los apoyos otorgados (68%), y
por otro lado, el 34% (51) indicó que no llevaba registro de los apoyos
solicitados y el 30% no lleva el registro de los apoyos otorgados. Con base
en lo anterior, es importante indicar que gran parte de los Comités
Comunitarios no llevan a cabo este tipo de acciones de contraloría social.
•
Con respecto a la recuperación de apoyos por parte de los beneficiarios,
491 de 807 personas que contestaron que parte de las labores de los
comités comunitarios era la entrega de los apoyos, mientras que 453 de
806 indicaron que el comité comunitario verifica que la aplicación de los
apoyos se lleve acabo. Asimismo, 444 de 805 personas indicaron que este
puede difundir las listas de beneficiarios.
•
En cuanto al seguimiento de la ejecución de los Proyectos de AP, dado el
costo que implicaría llevar a cabo el seguimiento del uso de los recursos
por parte de 274 mil productores, el seguimiento sólo se puede llevar a
cabo a partir de la recuperación de los recursos. Esta actividad se realiza a
través de los comités de validación municipal. En campo se encontró que
73% de los comités de validación hacen promoción de recuperaciones del
programa, básicamente con la publicación de listados y pláticas, y sólo el
15% de ellos (8 comités de validación) complementan su promoción con
medios de comunicación.
•
En lo que se refiere a los procesos operativos de Integración Productiva del
Programa de Opciones Productivas, este se analizó mediante la
25
identificación de los procesos definidos en las Reglas de Operación del
Programa y la información recaba en campo. Los agentes principales que
participan son: Instancia Normativa (Subsecretaría de Desarrollo Social y
Humano de la SEDESOL), Instancia Ejecutora (organizaciones de
productores y organizaciones de la sociedad civil) (OSC), Comité Único de
Validación Central, y Unidad Responsable del Programa (Dirección General
de Política Social).
•
En lo que se refiere a las actividades de promoción de Integración
Productiva, 20.5% de las organizaciones de productores encuestadas
señalaron que se enteraron de esta convocatoria directamente a través de
la Sedesol. El 31.8% señala que se enteró a través del Internet, lo cual es
un indicador de la importancia que este medio de comunicación ha tenido
en años recientes. Esto último podría interpretarse como una señal de que
debería darse más importancia a la página Web en cuanto a contenido y
calidad de la información de Sedesol, aunque sin duda ello también puede
contravenir los objetivos de focalización del propio programa.
•
En cuanto a la claridad de la convocatoria con relación a los requisitos de
participación y la población objetivo que se debe atender, los responsables
de las organizaciones de productores señalaron en su mayoría que esta es
suficientemente clara. Asimismo, la mayoría de los responsables de las
organizaciones de productores (79.1%) señalaron que la convocatoria es
clara en cuanto a los montos de los apoyos. Solamente el 4.7% señaló que
no es así. Finalmente, en lo que se refiere a la claridad de la convocatoria
26
respecto a las condiciones de entrega de los apoyos, el 74.4% de las
organizaciones de productores señalaron que sí, en tanto que el 9.3%
señaló que no. Estos mismos porcentajes se observan en cuanto a la
claridad en la convocatoria sobre la recuperación de los apoyos.
•
En lo que se refiere a la solicitud de los apoyos de Integración Productiva,
en cuanto al tiempo que tiene la organización de haber comenzado a
trabajar de manera organizada, la mayoría manifestó tener tres años o más
trabajando. Sin embargo, el 11.4% de los responsables de las
organizaciones de productores manifestaron tener solamente un año en
esto, lo cual contraviene uno de los requisitos establecidos en las Reglas de
Operación para ser elegibles. Asimismo, el 20.5% de las organizaciones de
productores han señalado que la organización tiene un año de haber
comenzado a trabajar en las comunidades beneficiadas por el proyecto, lo
cual representa un incumplimiento de las Reglas de Operación, las cuales
señalan que deben de comprobar experiencia de cuando menos dos años.
•
En las Reglas de Operación, también se establece que las organizaciones
de productores tienen que acreditar inversiones en el proyecto. A este
respecto, solamente el 6.8% de los representantes han señalado que no
aportaron nada, en tanto que el 22.7% aportó entre el 10 y 25% del costo
del proyecto. También se puede observar que el 45.5% de las
organizaciones de productores aportaron entre el 26 y 50% del costo total
del proyecto, lo cual refleja la corresponsabilidad en los proyectos
emprendidos. Por otra parte, el 25.0% de los representantes de las
27
organizaciones de productores señalaron que su organización presentaba
adeudos. El 13.6% de estos últimos señaló que tenía adeudos con
programas sociales, y el 11.4% de ellas también presentaban adeudos con
instituciones financieras.
•
En lo que se refiere a la selección y dictamen de proyectos, la mayoría de
los responsables de los proyectos señalaron que conocieron el resultado de
su selección antes de 60 días naturales, 34.1% durante el primer mes y otro
34.2% durante el segundo mes. Solamente el 4.5% señaló que le dieron a
conocer el resultado después de 60 días. Asimismo, el 63.6% de los
responsables del proyecto consideraron que el plazo utilizado para resolver
su solicitud de apoyo es bueno, en tanto que el 18.2% señaló que es
regular.
•
En cuanto a la entrega de los recursos y seguimiento, 66% indicó que el
apoyo se otorgó en los plazos estipulados, en tanto que el 18% señaló que
no. Por otra parte, en cuanto al monto de los apoyos, solamente el 4.5% de
las organizaciones de productores recibieron apoyos por más de 5 millones
de pesos. Por otra parte, el 9.1% pide prestamos menores de 500 mil
pesos.
•
Para la evaluación de los procesos operativos de la modalidad de Agencias
de Desarrollo Local se identificaron las principales acciones llevadas a cabo
por los actores que intervienen en la operación; Instancias Normativa (La
Subsecretaria de Desarrollo Social y Humano de la SEDESOL), Instancia
Ejecutora. Los recursos de este Programa podrán ser ejecutados por
28
(organizaciones de la sociedad civil y organizaciones rurales que cubran
funciones de Agencias de Desarrollo Local), Comité Único de Validación
Central, Unidad Responsable del Programa (Dirección General de Política
Social), y Actores Locales, y se contrastaron con información recabada en
campo para verificar su cumplimiento, y la posibilidad de encontrar
problemas en la operación mediante la identificación de los procesos
definidos en las Reglas de Operación del Programa y la información recaba
en campo.
•
En lo que se refiere a las actividades de promoción de la vertiente Agencias
de Desarrollo Local, el 60.5% de los representantes de las organizaciones
civiles y rurales constituidas como Agencias de Desarrollo Local (ADL)
señalaron que se enteraron de esta convocatoria directamente a través de
Internet.
•
Debe observarse que el 83.7% de los responsables de las ADL consideran
que la convocatoria es clara en cuanto a los criterios de elegibilidad y
también en cuanto al objetivo del apoyo. En cuanto a la claridad de la
convocatoria con relación a los requisitos de participación y la población
objetivo que se debe atender, los responsables de las ADL señalaron en su
mayoría que sí son claras (83.7%). No obstante, solamente el 81.4% señaló
que en la convocatoria es clara la población objetivo que se debe atender.
Asimismo, la mayoría de los responsables de las ADL (81.4%) señalaron
que la convocatoria es clara en cuanto a los montos de los apoyos. En
cuanto a la claridad de la convocatoria sobre las condiciones de entrega de
29
los apoyos, el 81.4% de las ADL señalaron que sí son claras, en tanto que
el 9.3% señaló que no. Los mismos porcentajes se muestran en el caso de
la claridad en las Reglas de Operación sobre la recuperación de los apoyos.
•
En lo que se refiere a los requisitos para la solicitud de los apoyos, la
mayoría de las organizaciones manifestó tener tres años o más trabajando.
En particular, solamente 2.2% de los responsables de las ADL manifestaron
tener solamente un año en esto, en tanto que el 44.4% tienen entre 3 y 10
años. Sin embargo, el 17.8% de las organizaciones de productores han
señalado que la organización tiene un año de haber comenzado a trabajar
en las comunidades beneficiadas por el proyecto, lo cual si bien no
contraviene las Reglas de Operación, deja ver que un número importante
de ADL tienen poco tiempo en dichos proyectos. Finalmente, todos los
representantes de las ADL que contestaron, señalaron que poseen dos
años o más en el ámbito del desarrollo local y/o regional. De hecho
solamente el 11.1% tienen de 2 a 5 años de experiencia, en tanto que el
resto tiene más de 6 años en este quehacer. No obstante, el 8.9% no
contestó.
•
Adicionalmente, el 91.1% de las ADL están constituidas legalmente, aunque
el 8.9% no contestó, lo cual podría constituir una irregularidad. Por otra
parte, de aquellas que contestaron que sí lo estaban el 11.1 no contestó en
que año se constituyeron legalmente. No obstante, el resto de las ADL se
constituyeron en su mayor parte en años anteriores a 2003.
30
•
Finalmente, en las Reglas de Operación, también se establece que las ADL
deben de acreditar inversión en la comunidad o proyecto llevado a cabo. A
este respecto, solamente el 6.7% manifestó no haber aportado dinero en el
proyecto, en tanto que la mayor parte aportó recursos correspondientes al
10 y 50 por ciento del costo total del proyecto. Solamente, el 6.7% aportó
más del 50% del costo total.
•
En lo que se refiere a la selección y dictámenes de proyectos, la mayoría de
los responsables de los proyectos de las ADL señalaron que conocieron el
resultado de su selección antes de 60 días naturales, 40.0% durante el
primer mes y otro 42.2% durante el segundo mes. Solamente el 2.2%
señaló que le dieron a conocer el resultado después de 60 días. Asimismo,
el 73% de los responsables de proyectos ADL consideraron que el plazo
utilizado para resolver su solicitud de apoyo es bueno, en tanto que el 11%
señaló que es regular.
•
Con respecto a los sistemas de información utilizados, el 88% de los
entrevistados en las delegaciones estatales de la SEDESOL indicaron
conocer al SIIPSO. Se encontró que 3 personas indicaron que un técnico
especializado es el encargado de validar la información del SIIPSO. En
general, los encargados de la validación de la información del SIIPSO es
personal calificado, ya que hay analistas, coordinadores, jefes de unidad,
técnicos y jefes de unidad. Al respecto, es importante indicar que la mayoría
de los responsables no tienen una formación profesional dirigida al
conocimiento sobre sistemas. Sin embargo, las capacitaciones permiten
31
homogeneizar los conocimientos de las personas responsables de la
validación de información para el SIIPSO. Finalmente, sobre la utilidad que
tenía la información del SIIPSO para las delegaciones estatales, la mayoría
de responsables del programa (15) indicaron que la información del SIIPSO
es muy útil y sólo dos mencionaron que era poco útil.
•
En lo que se refiere a las metas en el año 2004, el Presupuestos de
Egresos de la Federación indica que “el Programa Opciones Productivas
[cuenta], con un presupuesto de 840.0 MDP, [además] apoyará 5,460
proyectos y 112,830 productores, bajo siete vertientes de acción: Apoyos a
la Palabra, Acompañamiento y Formación Empresarial, Crédito Social,
Crédito Productivo para Mujeres, Agencias de Desarrollo Local, Integración
Productiva y Ahorrando Contigo”. La información del programa indica que
los recursos federales ejercidos, de manera preliminar, son de 795 MDP.
Esto significa un 95% de cumplimiento de metas a nivel nacional.
•
Las entidades federativas que tuvieron más recursos ejecutados en el 2004
son Oaxaca y Chiapas, ya que el primero tuvo en gasto de 12.3% del total
(99 MDP) y el segundo de 9.7% (77 MDP). Por otro lado, las entidades que
menos recursos ejecutaron son Baja California Sur y Baja California, ya que
el primero tuvo un 0.2% del total (1.5 MDP) y el segundo 0.1% (0.7 MDP).
•
En cuanto a lo estimado en función de los proyectos, el Presupuesto de
Egresos de la Federación tenía determinado que el programa apoyaría a
5,460 proyectos y en total el Programa apoyó a 10,408 proyectos en todas
32
sus modalidades. Es decir, lo estimado en el PEF fue rebasado por un 90%
de proyectos.
•
Debe observarse que el presupuesto de Egresos de la Federación tenía
contemplado que el Programa de Opciones Productivas apoyará a 112,830
productores bajo sus siete modalidades. Al respecto, el POP apoyó a 498,
687 productores, superando su meta por más del 300%. Las modalidades
que más beneficiarios indican son las de Apoyo a la Palabra y las de
Agencias de Desarrollo Local, la primera con 274 mil productores y la
segunda con 145 mil.
•
Las metas financieras estimadas para la implementación del Programa
Opciones Productivas, según los acuerdos de coordinación de las
Entidades Federativas, se calculaban en 560 MDP, existiendo un
incremento para la implementación del programa de 276 MDP, como se
puede contrastar al comparar el valor total de los convenios de colaboración
con el presupuesto de egresos de la Federación del 2004 (840 MDP). En lo
que se refiere a las metas a nivel nacional, éstas fueron rebasadas en 41%,
lo que implica un incremento en la participación del programa a nivel
estatal. Las entidades que no lograron cumplir con sus metas financieras
fueron Nuevo León, Baja California y Tamaulipas, las cuales se quedaron a
menos del dos por ciento de cumplir sus objetivos.
•
En cuanto a las metas financieras con recursos de las entidades
federativas, la suma, indicada en los acuerdos de coordinación, fue de 104
MDP y ejecutándose 91 MDP, cubriendo sólo el 87.5 de las metas de
33
recursos estatales. En caso del cumplimiento de metas financieras con
recursos del estado, estas fueron, en la mayoría, por debajo del 100% ya
que, por ejemplo, Veracruz, Baja California, Tlaxcala y Puebla no
registraron hasta la primera quincena de febrero recursos otorgados. Cabe
mencionar que el estado de Puebla se encontraba entre los estados que
más recursos estatales tenían programados ejercer, 10 MDP, sólo por
debajo de Jalisco (14 MDP) y Chiapas (14.3 MDP). De los estados que
cubrieron el cien por ciento de sus metas de recursos estatales fueron: Baja
California, Nayarit, Zacatecas y Durango. Este último, en comparación de
los otros tres, fue el que más recursos estatales ejerció, 3.6 MDP.
•
Las metas del número de productores a beneficiar, que se tenían
propuestas en los acuerdos de coordinación, a nivel global eran el cubrir al
menos 160.7 mil productores. Esta cifra fue rebasada por 306 mil
productores (190%). Si se toma en cuenta las metas financieras, estatales y
federales, propuestas en los acuerdos de coordinación y se contrastan con
las metas de productores, observamos que el total de apoyos sería de 668
MDP para el programa, lo que implicaría cubrir 160.7 mil productores. Por lo
tanto, se tendría que proporcionar en promedio 4,162 pesos por productor.
Pero al incrementarse el presupuesto en aproximadamente 213 MDP
(sumaría un total de 882 MDP de recursos que se ejecutaron) se esperaría
que el incremento de productores fuera mayor a 51 mil, sin embargo este
objetivo se sobrepaso por mucho, ya que se cubrió finalmente a 306 mil
productores con esos 213 MDP de más. Por lo tanto, el dinero que se
34
proporcionó de más significó 698 pesos por productor, lo que permitió,
finalmente, incrementar el número de productores beneficiados a 466 mil.
•
De los estados que no cubrieron sus metas de productores a beneficiar
fueron, Zacatecas, Nuevo León, Baja California y Chihuahua; el
cumplimiento de este último fue llevado a cabo con la contrastación de
hectáreas y fue el que menos cumplió con sus metas estipuladas (68%),
dejando de atender 53.9 mil hectáreas. Las metas de los otros tres estados
no fueron alcanzados por haber beneficiado a menos de 500 productores,
lo que implica que aunque no alcanzaran sus metas, su alcance no quedó
muy por debajo de lo esperado.
•
De los estados que rebasaron sus propias metas se encuentran: Veracruz,
Guerrero, Querétaro y México, en el que el primero sobrepasó sus metas en
un 3,223% de lo esperado, ya que esperaba apoyar sólo a 1.43 mil
productores y finalmente apoyó a 47.5 mil. En los otros tres casos sucedió
algo similar, ya que se sobrepasaron sus metas en más de mil por ciento.
Cabe mencionar que los estados que incrementaron sus apoyos en un
número mayor de productores, con respecto a los demás, fueron Oaxaca,
Chiapas, Veracruz y Querétaro. En este caso, el primero apoyó a más de
50 mil productores de los que se tenía esperados, el segundo y tercero a
más de 40 mil de los esperados y el último a más 30 mil de productores.
•
En lo relativo a las metas de proyectos, a nivel nacional se tenía la
expectativa, con base en los Acuerdos de Coordinación, de cubrir 4,158
proyectos. Sin embargo, se superó en 150% el número de proyectos
35
atendidos (6,250). Las entidades que no lograron alcanzar sus metas de
proyectos fueron: Nuevo León, Yucatán y San Luís Potosí. La primera
cubrió sólo el 24% de sus metas, ya que de los 369 proyectos que tenía
programado cubrió 88. En cuanto a Yucatán, éste estado no realizó 50 de
sus proyectos estimados, cubriendo el 88% de sus metas. Las demás
entidades federativas lograron superar sus metas. Por ejemplo, Tabasco,
Baja California, Colima y Guanajuato lograron pasarlas con más del 900%,
cada una. Sin embargo, aunque el primero superó su número de proyectos
por 780, Chiapas, aunque es un estado que sólo tuvo superó sus metas con
352%, el número de proyectos que implementó fue de 1349. Por otro lado,
los estados de Michoacán, Yucatán y Chiapas, eran los que más proyectos
tenían programados, 645, 414 y 383, respectivamente. Dentro de estos, el
primero, ejecutó 719 proyectos, superando sus metas con un 11%, el
segundo, redujo sus metas en un 12% y el tercero, incrementó sus metas
en 352% realizando 1,349 proyectos de más.
•
En lo que respecta a las vertientes de Crédito Social y de Crédito
Productivo para Mujeres, la alta frecuencia de las respuestas de
“desintegración del grupo, no están capacitados, viabilidad de los
proyectos, pérdida de ganancia, no producen para pagar” por parte de los
encargados, en el fondo sugieren problemas para saber administrar el
recurso otorgado, lo cual refuerza la idea de que no basta con otorgar un
apoyo económico a estos grupos o unidades productivas, sino que hay que
36
reiterar la necesidad de crear una instancia que guíe y vigile la correcta
aplicación de los recursos.
•
Al respecto de la entrega de apoyos de AP, en campo se observó que tan
sólo 161 personas entrevistadas (10%), indicaron que preferirían que se les
entregara el apoyo el mismo mes en que reciben el financiamiento del
programa (junio, julio y agosto). Con base en que las necesidades de
crédito están sujetas a la oferta de los recursos del Programa, se pueden
recomendar varias cosas, que serán puestas a discusión:
A) Tratar de otorgar los recursos entre los meses de Marzo a Junio, ya que
con ello, el 70% de los beneficiarios quedarían satisfechos con el
periodo de entrega.
B) Hacer un fondo en las Entidades de Ahorro y Crédito Popular o
Instituciones que la SEDESOL sugiera, dónde los beneficiarios tengan la
oportunidad de sacar su dinero designado, a fin de que lo utilicen en el
momento que sea más adecuado para ellos. Sin embargo, esto puede
tener resultados no deseados, ya que la falta de liquidez de las
personas, en especial las que se encuentran en pobreza, generará
incentivos para que utilicen el dinero que se encuentra en la entidad de
ahorro, dejando de lado el uso para la producción agrícola.
•
En lo que se refiere a Integración Productiva, al contrastar los avances
físicos en campo, se encontró que la mayoría de los proyectos (9) tenían
trabajando entre uno y dos años en las comunidades beneficiadas por el
Proyecto, lo que implica que tenían poco tiempo de haber implementado
37
acciones en las comunidades beneficiadas. Cabe indicar que existen
instituciones que han operado hasta por 23 años, lo que indica un amplio
número de acciones en las comunidades, antes de haber comenzado a
recibir el apoyo del Programa.
•
La experiencia de las instancias en las localidades beneficiadas, ahora con
el Proyecto de Integración Productiva, sirve como uno de los parámetros
indicativos de la posibilidad de operar un proyecto. Por lo tanto,
contrastando lo antes dicho con el avance de los proyectos de Integración
Productiva, se observó que en el 50% de los casos, los Proyectos
Productivos llevados a cabo en la región, ya habían cumplido entre ochenta
y cien por ciento de lo estimado. Sólo seis personas indicaron no haber
cubierto más del 50% de avances del proyecto.
•
Al contrastar el porcentaje de productores que indicaron haber recibido el
recurso del programa en el plazo estipulado contra aquellos que no lo
recibieron, con el fin de observar si existe alguna relación entre las entregas
de los recursos y los avances de los proyectos. El resultado en campo fue
que, a pesar de que algunos productores indicaron no haber recibido el
apoyo en los plazos estipulados, estos pudieron cumplir con sus metas en
más del 60% (ver cuadro 2). Por otro lado, los productores que menos
avances tenían (50%), sin contar el proyecto de las hormigas, fueron
aquellos que recibieron el apoyo en el plazo estipulado.
•
En lo que se refiera a las Agencias de Desarrollo Local, al revisar las metas
se observa que 40% de los entrevistados indicaron haber cumplido con
38
ellas, al momento de la encuesta, lo que permite observar un grado
moderado de cumplimiento. Por otro lado, el 10% de los encuestados
contesto que sólo tienen un avance menor al 40% y los todos los demás
reportaron un grado de avance de al menos el 75%.
•
Además de comprobar que el cumplimiento de metas esta positivamente
correlacionado con la experiencia previa de las Agencias en las
comunidades a beneficiar, se observa que la asignación de recursos puede
ser un factor que permita una eficacia en el cumplimiento de metas. En el
cuadro 4, se observa un contraste en cuanto a la asignación de recursos,
ya que sólo dos personas indicaron no haber recibido el apoyo en los
plazos estipulados, sin embargo, a pesar de no haberlos recibido en el
plazo estimado, uno de ellos logró realizar la totalidad de sus metas,
mientras que el otro sólo lleva un 30% de avance de sus metas.
•
Para calcular los costos de operación del Programa se utilizo la información
del POP sobre gastos operativos. El inconveniente que tiene el utilizar esta
base de datos es que no todos los estados tienen información sobre gastos
operativos. Estos estados son: Jalisco, Veracruz, Guanajuato, Guerrero,
México, Sonora, Nuevo León, Colima, Quintana Roo y Baja California. De
los todos los estados que indicaron tener gastos operativos el gasto total
fue de 3.6 MDP, lo cual representa un gasto operativo de 0.64% comparado
con los recursos Federales ejecutados.
•
El estado que más proporción en gastos operativos tiene, comparado con
los recursos federales ejecutados tiene, es Baja California Sur (4.9%). Sin
39
embargo, Chiapas fue el estado que más gastos operativos realizó (1.16
MDP) y comparado con los recursos federales ejecutados, este gasto fue
de 1.5%. El estado que menos gastos operativos realizó fue Morelos, y
comparando sus gastos con los recursos federales ejecutados estos fueron
del 0.02%. Por otro lado, Baja California Sur, es el que más gastos
operativos por beneficiario tiene, ya que utilizó 217.1 pesos por beneficiario.
Después continúa el estado de Coahuila, con un gasto de 91 pesos por
beneficiario.
•
Tomando en cuenta el gasto operativo total, de los que indicaron este tipo
de información, y el número de beneficiarios, de los mismos estados, el
gasto operativo por beneficiario fue de 10.5 pesos.
V.- ANALISIS DE RESULTADOS
•
Los responsables de proyecto de Integración Productiva son en su mayoría
presidentes de las organizaciones que han solicitado el apoyo, lo cual deja
ver el perfil de los beneficiarios del Programa, en tanto que otra parte
importante de ellos son directores o gerentes, lo cual nos indica que son
empresas productoras y no organizaciones. Asimismo, se puede observar
que la mayor parte de ellos trabajó anteriormente en empresas privadas,
aunque se aprecia una importante presencia de responsables de proyecto
que han trabajado anteriormente en el sector educativo, lo cual no da una
idea de que una parte considerable de los proyectos productivos estás
siendo llevados a cabo por personal con altos niveles de formación
educativa.
40
•
Los responsables del proyecto de IP que participan en la elaboración de los
proyectos tienen estudios principalmente de posgrado y licenciatura,
aunque se puede observar que también existe un porcentaje importante de
ellos con estudios máximos de secundaria y primaria, lo que indica la gran
heterogeneidad que existe en cuanto al capital humano con el cual operan
los beneficiarios del Programa. Respecto al grado de estudios máximo que
tiene la persona que más participaron en la elaboración del Proyecto, y en
su mayoría respondieron que tienen licenciatura (52.3%), aunque un
porcentaje significativo señaló que la persona que más participó en la
elaboración del proyecto tenía primaria, y otros solamente preparatoria o
carrera técnica.
•
El 36% de las organizaciones de productores han contratado los servicios
de alguna empresa de servicios al productor, asesoría o despacho de
profesionistas, mientras que el 27% de las organizaciones de productores
han recibido algún tipo de asesoría para mejorar la técnica de producción y
la organización de la empresa u organización, así como para la adecuada
comercialización de algunos productos.
•
Al preguntarles si su organización tiene acceso al crédito, el 65.9% señaló
que sí, y al preguntarle con quién, el 70% de ellos señalaron que con
instituciones financieras, lo cual hace pensar que estas empresas u
organizaciones de productores tienen las características suficientes para
acceder al sistema de crédito formal. Asimismo, al preguntar si su
organización tenía adeudos, el 25% dijo que sí, y el 15% no contestó. De
41
los que respondieron que sí, la mayoría de ellos señaló que tenía adeudos
con programas sociales y con instituciones financieras.
•
En lo que respecta a los canales de comercialización, al preguntar a los
responsables de la ejecución del proyecto quién vende principalmente la
producción de la organización, el 9.1% señaló que principalmente lo
exporta, el 15.9% señala que lo vende a grandes firmas. Sin embargo,
existe un 15.9% que vende su producción a intermediarios de la región,
incluido el “coyotaje”, reproduciendo con ello las viejas practicas que han
impedido que los productores de dichas regiones logren mejores
condiciones de vida. Así mismo, el 29.5% no contestó, lo que podría
suponer que existe alguna irregularidad importante en este sentido en el
funcionamiento de buena parte de los proyectos. Ligado a lo anterior, los
principales compradores de los productos vendidos por los productores
apoyados se distribuyen a través de las diferentes escalas territoriales que
van
desde
la
misma
localidad
(7.1%)
hasta
otro
país
(21.4%).
Evidentemente, aquellos productores que venden a otro estado u otro país
cuentan con capacidades de integración a cadenas productivas a gran
distancia lo que constituye en sí mismo una fortaleza.
•
Respecto al abastecimiento de insumos, el 36.4% señala que los insumos
que utilizan provienen de la misma localidad. También se observa que en el
6.8 y 13.6% de los casos los insumos provienen principalmente de otro
estado u otro país, respectivamente.
42
•
Con respecto a si los encadenamientos productivos facilitan la difusión de
tecnología, solamente el 47.7% de los responsables de proyecto definieron
el concepto de difusión tecnológica apropiadamente, en tanto el resto no dio
una respuesta consistente o bien no contestó. A este mismo respecto, el
30% de las organizaciones de productores ha recibido alguna forma de
transferencia de tecnología tanto en el proceso de producción como en la
organización proveniente de otras empresas que conforman la cadena de
producción en la que se integra su organización, lo cual constituye una
fortaleza importante del programa. También sobresale de forma muy
positiva en el 32.6% de los casos, el intercambio de ejecutivos, técnicos y/o
trabajadores entre las organizaciones apoyadas por el Programa y las
empresas a las que se integra productivamente.
•
Asimismo, el 16% de los responsables de proyectos han señalado que han
aparecido nuevas empresas pertenecientes a la misma cadena productiva,
lo cual es una fortaleza del programa en al menos una parte de los apoyos
otorgados debido a que la aparición de nuevas empresas en la localidad es
un indicador de que se está formando un aglomerado importante con
empresas pertenecientes a la cadena productiva. Lo anterior se corrobora
al observar que el 65.9% de las organizaciones de productores apoyados
señalan que pretenden integrarse o están integradas a cadenas productivas
formadas con productores de la misma localidad.
•
Con respecto a la necesidad de infraestructura, el 66% señaló que sí era
necesaria, por lo cual los apoyos que otorga el Programa deben de prever
43
el requerimiento de infraestructura que requieren los productores a fin de
coordinarse con otros programas del Gobierno Federal o Estatal para
potenciar el impacto de los apoyos del Programa.
•
También planteamos investigar si las organizaciones apoyadas por el
Programa de Opciones Productivas en la modalidad de ADL operan como
una “coalición de desarrollo”, la cual se define como una alianza entre los
diversos actores de la sociedad (campesinos, empresarios, políticos,
organizaciones civiles, instituciones educativas, etc.) enfocados en el
desarrollo económico y sustentable de la localidad o región en cuestión con
una perspectiva integral en cuanto a los objetivos, recursos y necesidades
de la población local.. Con respecto a este punto, al preguntar a los
responsables de proyecto qué entiendan por Agencia de Desarrollo Local,
el 20% de ellos señaló que se trata de una alianza entre los diferentes
actores de la sociedad local para detonar su desarrollo, lo que denota el
conocimiento de este concepto por una quinta parte de los entrevistados,
en tanto que las otras cuatro quintas partes denotan la evidente confusión
que existe, inclusive entre profesionistas, entre el término Agencia de
Desarrollo Local y organizaciones de la sociedad civil.
•
Al preguntar a los responsables de proyecto sobre qué entiende por agente
de desarrollo local, el 60% señaló correctamente que se trata de las
personas encargadas de ejecutar los proyectos. Sin embargo, el 17.8% de
los responsables de proyecto señala que se trata de los integrantes de la
Agencia, lo cual no es correcto debido a que se habla de aspectos
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cualitativamente diferentes. Asimismo, al preguntar cuáles son las
principales acciones que se proponen en su proyecto, solamente el 15.6%
de las organizaciones señalan estrategias de desarrollo para la región, en
tanto que la mayoría de ellas se dedica a cuestiones de asesoría y
capacitación, el fomento de empresas o la asistencia social, las cuales
constituyen actividades características de proyectos específicos que llevan
a cabo agentes de desarrollo local, más no la Agencia, la cual debe de
definir la estrategia de largo plazo de la comunidad y no ejecutar los
proyectos específicos.
•
En cuanto a los proyectos de la organización, el 84% de ellas señalaron
que contemplan fomentar el crecimiento de empresas o negocios en la
localidad, y el 75% señala que también buscan fomentar la aparición de
nuevas empresas. También en un porcentaje importante las organizaciones
apoyadas por el programa buscan mejorar el ambiente para la inversión de
negocios en la localidad y en obras de infraestructura debido a que estos
son elementos fundamentales para el desarrollo económico y sustentable.
•
Solamente el 62.2% de los responsables de proyecto manifestó haber
elaborado un diagnóstico sobre el potencial productivo de las localidades, lo
cual es una condición necesaria para la conformación de una verdadera
Agencia de Desarrollo Local debido a necesidad de ésta por diseñar una
estrategia de largo plazo basada en la vocación productiva de la región y
los recursos humanos y naturales disponibles para ello.
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•
El 31% de los responsables de proyecto señaló que no realizan actividades
de contraloría social con los beneficiarios, lo cual representa una debilidad
del Programa ya que no hay un claro conocimiento por parte de la
población objetivo del Programa sobre la manera en que están siendo
empleados los recursos que otorga Sedesol.
•
Existe potencialmente la posibilidad de que las organizaciones que
actualmente trabajan en las localidades beneficiadas se mantengan en las
mismas trabajando de manera organizada ya que muchas de ellas tiene
actualmente más de tres años de trabajar en ellas, aunque existe un 17%
que solamente tiene un año de trabajar en la localidad beneficiada, por lo
que en estos casos es posible que una vez que termine el financiamiento
anual por parte del Programa se abandone el proyecto. Asimismo, debido a
que la mayoría de las organizaciones posee más de 2 años de trabajar en
el desarrollo local o regional, es posible que las iniciativas se mantengan a
pesar de que haya terminado el financiamiento del actual proyecto.
•
No obstante, puede existir la duda sobre la continuidad de dichos proyectos
en la región debido a que el 38% de las organizaciones señalaron que no
cuentan con una experiencia exitosa de desarrollo local, lo cual indica que
no existe la suficiente experiencia en este terreno como para aseguras su
continuidad en el largo plazo.
•
De acuerdo a lo establecido Informe Metodológico, en el análisis
econométrico de los resultados se tomaron en cuenta tres variables de
éxito. Estas variables son: Variable Éxito 1: La variable asume el valor de 1
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si el beneficiario cumplió oportunamente con su recuperación y 0 de otra
forma., Variable Éxito 2: La variable asume el valor de 1 si el beneficiario
obtuvo acceso a un crédito en forma posterior a su participación en el
programa y 0 si no fue así, y Variable Éxito 3: La variable asume el valor
de 1 si el beneficiario considera que el programa le fue de alguna utilidad y
0 si no.
•
Con relación a la variable de éxito 1, el ajuste global del modelo propuesto
es adecuado. La variable más relevante para este caso es la de servicios,
lo cual indica que el grado de influencia que tiene el nivel de vida de las
personas, en este caso medido en términos de la cantidad de servicios con
que cuentan las personas en sus hogares, sobre su participación en el
programa, pero sobre todo, sobre la disposición de la gente a pagar el
crédito que les ha sido otorgado. La variable que mejor ajustó después de
la de servicios fue la de riego, la cual indica el tipo de tierra que poseen los
beneficiarios dependiendo del tipo de temporalidad. Finalmente, las otras
variables relevantes en este modelo son: el número de integrantes de la
familia, la edad del entrevistado y el ingreso familiar, aunque su ajuste es
menos bueno al de las variables anteriores.
•
Con relación a la variable de éxito 2, hubo 135 entrevistas consistentes con
el número de personas que solicitaron un crédito, de las cuales 133 lo
obtuvieron y únicamente 2 de ellas no. En términos econométricos, esta
información impide realizar un análisis como el que aquí se propone por el
desequilibrio que existe en la información de la variable de respuesta.
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Finalmente, los resultados de la aplicación de un modelo “Probit” para medir
la percepción de la gente con respecto a la suficiencia del apoyo (variable
de éxito 3), resultan satisfactorios. Las variables explicativas más relevantes
en orden de importancia son: ingreso familiar, nivel de escolaridad del jefe
de familia, sexo, tipo de parcela y tipo de riego.
VI.- ANALISIS DE PERCEPCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS
•
Los resultados del análisis de percepción muestran que los beneficiarios de
Apoyo a la Palabra tienen, en general, una mejor percepción de la utilidad
de los programas sociales para ayudar a salir de la pobreza que las
personas que no son beneficiarias de algún otro programa social, e incluso
mejor aún que la percepción de los beneficiarios del programa
Oportunidades. Sin embargo, los resultados muestran también que la
mayoría de los beneficiarios de este programa también tienen una opinión
ligeramente crítica, o al menos escéptica, de la utilidad de los programas
sociales para ayudar a la gente a salir de la condición de pobreza.
•
En segundo lugar, los resultados también muestran que los beneficiarios de
Apoyo a la Palabra no conciben a este programa como un programa
efectivo en el largo plazo o que pueda tener efectos importantes sobre el
bienestar de sus descendientes. Esto es cierto, ya sea si utilizamos como
grupo de comparación a los no beneficiarios (los cuales, por otra parte,
pueden tener expectativas irreales de las bondades de los programas
sociales), pero también si utilizamos como grupo de comparación a los
beneficiarios del programa Oportunidades.
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