COMPET INV 01 Espacio europeo de investigación

REVISIÓN INTERMEDIA DE LA ESTRATEGIA EUROPA 2020: ASPECTOS DE
INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN
1. BASE JURÍDICA
Artículo 121 del TFUE. Conclusiones del Consejo Europeo de 25 y 26 de marzo y de 17
de junio de 2010.
2. GRUPO DEL CONSEJO Y FECHA DEL CONSEJO EN EL QUE SE ESPERA SEA
CONSIDERADA LA PROPUESTA
Grupo de trabajo Investigación. Consejo de Competitividad de 3 de marzo.
3. CONTENIDO
En el contexto de la revisión intermedia de la Estrategia Europa 2020 (ver ficha
correspondiente), la Comisión adoptó la Comunicación “Balance de la Estrategia Europa
2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” (COM (2014) 130, de 5 de
marzo). En materia de I+D+I, Europa 2020 plantea el objetivo de alcanzar un gasto en
I+D, público más privado, del 3% del PIB en 2020 e incluye la iniciativa emblemática
“Unión por la Innovación”.
En cuanto al objetivo de gasto en I+D, la Comisión constata que no se ha avanzado apenas
en los últimos años, hasta el 2,06% del PIB en 2012. Algunos Estados miembros, entre
ellos España1, han revisado a la baja sus objetivos para 2020, de modo que incluso en el
caso de que todos los alcanzaran, la UE en su conjunto sólo llegaría al 2,6% del PIB. La
Comisión prevé que no todos los cumplan, de modo que sólo se alcanzaría el 2,2%.
La Comisión valora positivamente la evolución de la “Unión por la Innovación”,
destacando que el 100% de las acciones que establecía están en curso. Como resultado,
desde 2008, la UE ha conseguido reducir casi a la mitad su desfase en materia de
innovación con respecto a los Estados Unidos y Japón. Sin embargo, dentro de la Unión,
las disparidades entre los Estados miembros son cada vez mayores.
Posteriormente, la Comisión adoptó la Comunicación “La investigación y la innovación
como fuentes de crecimiento renovado” (COM (2014) 339, de 10 de junio), que el Consejo
de Competitividad de 5 de diciembre ha acogido con satisfacción.
La Comunicación cita en primer lugar las evidencias existentes de que muchos de los
incrementos de productividad recientes proceden de la innovación y de que los países
que han invertido más en investigación e innovación antes y durante la crisis han sido los
que mejor han resistido la recesión económica. Por ello, insiste en la necesidad de
mantener y cuando sea posible incrementar los gastos que impulsan el crecimiento dentro
de los esfuerzos globales de consolidación fiscal. No obstante, señala que varios Estados
1
La Estrategia Española de Ciencia y Tecnología y de Innovación 2013-2020, aprobada por el Consejo de
Ministros el 1 de febrero de 2013, rebaja el objetivo del 3 al 2% del PIB.
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miembros han reducido su gasto directo en I+D2, que no debe considerarse un coste, sino
una inversión en el futuro, como se reconoce en el nuevo Sistema Europeo de Cuentas.
En ese contexto, la Comunicación analiza cómo mejorar el impacto y la rentabilidad de la
inversión pública en I+D+I (en términos de apalancamiento de inversión privada y de
beneficio socioeconómico), para lo que reconoce que los indicadores disponibles son
limitados. Propone a los Estados miembros reformas en tres ejes: estrategias y políticas;
programas y mecanismos de financiación; e instituciones públicas ejecutoras de I+D+I.
En el primero, sugiere que las estrategias se orienten al nivel político más alto posible, que
abarquen tanto las actividades de investigación como las de innovación, que se incluyan
en un marco estratégico y presupuestario plurianual estable, la focalización a través del
proceso de especialización inteligente y la formulación de políticas basadas en la
evidencia, con evaluaciones sistemáticas ex ante y ex post.
En el segundo eje, sugiere orientar más los programas a la resolución de los retos de la
sociedad, incrementar la programación conjunta, extender la concurrencia competitiva
como principio para la asignación de fondos –no sólo en los programas de excelencia sino
también en los orientados a retos o a objetivos ecónómicos- y reducir las cargas
administrativas asociadas a la participación.
En el tercero, afirma que los organismos públicos de investigación y tecnología necesitan
suficiente autonomía y flexibilidad, al tiempo que se garantiza la obligación de rendir
cuentas, recomendando evaluaciones periódicas e independientes de la calidad. Para
mejorar su capacidad de atraer y retener talento, aboga por una contratación abierta,
transparente y basada en el mérito.
La Comisión expresa su disposición para apoyar a los Estados miembros en la puesta en
práctica de estas reformas, en particular mediante el nuevo “mecanismo de apoyo a las
políticas” (“Policy Support Facility”, o PSF) previsto en el Reglamento de Horizonte 2020.
Se resalta asimismo en la Comunicación la necesidad de mejorar el ecosistema general de
la innovación. La Comisión cita algunos avances en esta línea y señala algunos esfuerzos
adicionales que es necesario llevar a cabo: desarrollo del mercado único, innovación en el
sector público, formación en capacidades de emprendimiento e innovación, e implicación
de la sociedad en el establecimiento de prioridades de I+D+I.
El Informe Prospectivo Anual sobre el Crecimiento 20153 propone un enfoque integrado
basado en tres pilares: el “Plan de Inversiones para Europa”, que tendrá una componente
importante de I+D+I, las reformas estructurales y la responsabilidad presupuestaria.
El Plan de Inversiones para Europa prevé movilizar 315.000 millones de euros entre 2015
y 2017. Para ello, se creará el Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas, en colaboración
con el BEI. La Comisión ha propuesto que la dotación inicial de presupuesto comunitario
para este Fondo incluya 2.700 M€ provenientes del programa Horizonte 2020.
2
España es el tercer Estado miembro que más ha reducido la relación entre el presupuesto público
destinado a I+D y los gastos totales de las administraciones públicas entre 2008 y 2012, sólo por detrás de
Letonia y Rumanía.
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COM (2014) 902, de 28 de noviembre.
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En el segundo pilar, el Informe Prospectivo se hace eco de la Comunicación descrita
anteriormente, incluyendo entre las reformas estructurales que se proponen la mejora de
la calidad de las inversiones en I+D+I. En este punto, insiste en mantener la priorización
de la inversión en I+D+I y en las reformas en los tres ejes: instituciones, estrategias y
políticas, y programas.
4. ESTADO DEL PROCEDIMIENTO
La Comisión ha presentado su propuesta de Reglamento para el Fondo Europeo de
Inversiones Estratégicas el 13 de enero. Se debatirá en el ECOFIN por el procedimiento de
urgencia.
En el Consejo de Competitividad del 3 de marzo está prevista la presentación por la
Comisión del Informe de Crecimiento Anual 2015, a la que seguirá un debate político
sobre la revisión intermedia de la estrategia Europa 2020, al que la Presidencia letona ha
dado el título “Creación de interrelaciones sostenibles y mutuamente beneficiosas entre las
acciones de apoyo a la innovación y aquéllas que desarrollan el potencial de Europa para el
crecimiento en el Espacio Europeo de Investigación”.
5. VALORACIÓN
El Semestre Europeo debería reforzarse como mecanismo real de supervisión de todas las
políticas, también las de investigación e innovación. En este sentido, la supervisión de los
planes nacionales de reformas debería incluir la verificación estricta del cumplimiento de
las medidas propuestas por los Estados miembros en materia de I+D+I, con el mismo
nivel de exigencia que se aplica a las de consolidación fiscal. Las propuestas de ejes de
reforma y del mecanismo de apoyo a las políticas que hace la Comunicación de junio de
2014 pueden servir como base para definir ese “seguimiento reforzado” de las reformas
de I+D+I en el marco del Semestre Europeo.
En cuanto al objetivo general del 3%, debería revisarse, pues, como constata la
Comunicación de la Comisión de marzo de 2014, no es realizable.
Además, se trata de un objetivo de insumos, que debería ir acompañado de un objetivo de
resultados. La falta de indicadores para medir el impacto socioeconómico de la I+D+I es
una gran limitación, el apoyo de la Comisión debería centrarse en tratar de resolver este
problema, los indicadores de innovación existentes no son suficientes. La Comisión
debería trabajar más en el desarrollo de nuevos sistemas de indicadores y métricas de
impacto de la I+D+I, a través de Eurostat y otros servicios de estandarización y medición.
Una de las virtudes de la Unión por la Innovación es su carácter de estrategia integrada
de investigación e innovación. Eliminar los compartimentos estancos, desde el principio,
es la mejor manera de fomentar la colaboración público-privada y la circulación del
conocimiento. No obstante, el balance que hace la Comisión de la “Unión por la
Innovación” es quizá demasiado condescendiente. En línea con lo que sugiere a los
Estados miembros en su Comunicación de junio, la Comisión también debería hacer
seguimiento y medición del impacto de las medidas adoptadas dentro de la “Unión por la
Innovación”.
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La programación conjunta merece una revisión crítica. La enorme proliferación de este
tipo de iniciativas es preocupante, pues podría llegar a producirse el efecto inverso al
deseado: dispersión en lugar de generación de masa crítica. España propone que la
programación conjunta se limite a un número reducido de iniciativas, las que se
consideren estratégicas al máximo nivel.
Respecto al Plan de Inversiones, y en general para la revisión de Europa 2020, el énfasis en
la generación de crecimiento y empleo no nos debe llevar a renunciar a la investigación de
excelencia, pues es esta investigación la que propicia las innovaciones más disruptivas y,
por tanto, las de mayor impacto social y económico. En cuanto a la dotación de 2.700 M€
provenientes de H2020, debería garantizarse que al menos una cantidad similar va a
destinarse dentro del Plan a proyectos de I+D+I. Respecto a la distribución interna, la
reducción de Horizonte 2020 debería afectar principalmente al pilar de “Liderazgo
industrial”, ámbito en el que el Plan Juncker va a tener más impacto. Las cantidades
deberían salir principalmente de las Iniciativas Tecnológicas Conjuntas (JTI), tratando de
preservar, en línea con todas las recomendaciones, los fondos que se otorgan en
concurrencia competitiva. Como complemento, podría reducirse el pilar de “Retos de la
Sociedad”, en especial de aquéllos que el Plan va a apoyar especialmente, como energía y
transporte. También podrían reducirse el EIT y el Programa Marco Euratom.
Por último, en cuanto a los fondos estructurales para la investigación y la innovación, es
imprescindible simplificar sus normas de utilización. Además, al menos en algunos
Estados miembros entre los que se encuentra España, no deben orientarse a la
construcción y equipamiento de nuevas infraestructuras, sino a facilitar la operatividad y
el acceso a las ya existentes. La revisión intermedia de la Unión por la Innovación debe
abordar la articulación entre las acciones europeas de fomento de la I+D+I y de desarrollo
regional y, en particular, los mecanismos de aplicación de los Fondos Estructurales y de
Inversión a las actividades de investigación e innovación.
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