Midiendo la desigualdad - Ministerio de Desarrollo Social

Midiendo la desigualdad de oportunidades para los niños chilenos 1
Resumen
Esta investigación cuantifica la desigualdad en el acceso a oportunidades básicas de
los niños chilenos, las cuales afectan su desarrollo y aprendizaje, influyendo así sus
logros en el futuro. Las oportunidades básicas que este estudio escogió para analizar
corresponden a: completar 8° básico a tiempo, completar 4° medio a tiempo, asistencia
a la educación preescolar, asistencia a la enseñanza media, asistencia al control del niño
sano, tenencia de computador y tenencia de Internet en el hogar, uso de computador y el
uso de Internet. Se utiliza una metodología recientemente introducida por el Banco
Mundial, que mide, a través del cálculo del Índice de Oportunidades Humanas, la
incidencia que tienen las variables de circunstancias que son exógenas al niño -tales
como la escolaridad de sus padres, el ingreso o de su hogar o su sexo- en la
determinación del acceso a las oportunidades básicas escogidas. Se realiza un análisis
de la evolución de estos indicadores de desigualdad en el tiempo, utilizando los datos de
la Encuesta de Caracterización Nacional (CASEN) de los años 1996 y 2006. Los
resultados muestran que ha habido una disminución en la importancia de las
circunstancias sobre el acceso a las oportunidades básicas, pero que en algunas de ellas
falta avanzar para lograr la igualdad de oportunidades en su acceso.
Palabras clave: desigualdad, oportunidades básicas, índice de oportunidades humanas.
1
Documento realizado por Amanda Telias y Alejandra Sanhueza, Profesionales de la División Social del
Ministerio de Planificación. Las autoras agradecen la colaboración de Esteban Puentes en el desarrollo de
este trabajo. Agradecen también a profesionales del Ministerio: Claudia Muñoz, Rodrigo Alarcón, Andrea
Tartakowski y Rodrigo Herrera.
I. Introducción
Latinoamérica es una de las regiones con mayores desigualdades económicas y
sociales del mundo, y Chile, se ubica dentro de este mismo contexto. La cuantificación
de estas desigualdades y el debate en torno a si se deben eliminar o no, ha existido
permanentemente. Actualmente, no existe consenso con respecto al rol que deberían
jugar las políticas públicas en contribuir a reducirlas, debido a que no todas las
desigualdades son percibidas de la misma forma: mientras algunas desigualdades se
consideran justas o necesarias, otras son consideradas inaceptables.
Estos juicios en torno a la desigualdad provienen de los heterogéneos motivos que la
generan. Si la desigualdad es generada porque las personas han realizado distintos
niveles de esfuerzo, es menos objetable a que si es generada por factores que no
dependen de decisiones de los individuos. Es decir, cuando circunstancias tales como el
origen étnico, el sexo o la riqueza de la familia condicionan las oportunidades
generando desigualdades, estamos frente a una situación injusta. Son estas últimas
desigualdades las que se conocen como desigualdades de oportunidades, y son éstas las
que las políticas públicas pueden contribuir a eliminar.
En el año 2008, el Banco Mundial realizó una cuantificación de la desigualdad de
oportunidades la cual fue publicada en su libro “Midiendo la desigualdad de
oportunidades en América Latina y el Caribe”. Para medir la desigualdad de
oportunidades, utilizaron dos enfoques complementarios. El primero corresponde al
cálculo del “Índice de Oportunidades Humanas” (IOH), el cual mide la desigualdad en
el acceso a oportunidades básicas (variables de educación y vivienda) para los niños. El
segundo enfoque corresponde a la medición de la importancia de las circunstancias,
tanto individuales como de la familia, en la desigualdad de ciertas variables de resultado
(ingreso, educación). La presente investigación profundizará en el primer enfoque
propuesto por el Banco Mundial.
La cuantificación del IOH se realizó para distintos países de América Latina2 -entre
ellos Chile- y para distintos años3 -entre los años 1996 y 2006 para el caso chileno-. La
desigualdad se cuantificó en las siguientes oportunidades básicas: finalización del sexto
grado a tiempo, asistir a la escuela entre los 10 y los 14 años, acceso a agua potable,
acceso a saneamiento y acceso a electricidad. La elección de estas oportunidades estuvo
sujeta a la disponibilidad de bases de datos de cada país y a la comparabilidad entre los
países.
Dentro de la muestra de los 19 países analizados, Chile es el que tiene el IOH más
elevado, lo que indica que es el país con menores desigualdades de oportunidades en la
región. A través de los años ha mostrado una mejora en sus indicadores de igualdad y en
alguna de estas oportunidades básicas, como el acceso a electricidad por ejemplo,
prácticamente no tiene desigualdad de oportunidades. Esto no significa que Chile sea un
país que tiene igualdad de oportunidades, sino que estas oportunidades básicas en las
que se realiza la medición, son metas de cobertura que están superadas o prontas a serlo.
Este hecho es fruto de un proceso de construcción de consensos en torno a las políticas
2
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
3
El IOH se calculó para los años que los países tenían información.
2
públicas de largo plazo, las cuales se han enfocado en igualar oportunidades en la
población.
Es por ello, que se hace relevante extender esta medición de igualdad de
oportunidades a otras oportunidades básicas, que se ajusten más a las metas sociales
establecidas por los chilenos. Estas nuevas oportunidades básicas deben ser provistas
para todos los niños en el mediano plazo, ya que corresponden a herramientas
fundamentales para el aprendizaje y para la participación social moderna. En la medida
que pasen los años, pueden existir nuevos consensos en torno a otros bienes y servicios
que se pueden universalizar como oportunidades básicas, las cuales es fundamental
garantizarlas a todos los niños por igual.
El análisis se centrará en los niños, para asegurarnos que estas oportunidades sean
exógenas y se puedan definir como “oportunidades básicas”. Los niños no son
responsables por las circunstancias familiares que les toca enfrentar, por lo que la
nivelación de sus oportunidades es un objetivo de justicia social. Por lo tanto, las
políticas públicas pueden realizar intervenciones tempranas de igualación de
oportunidades que son, además, más costo efectivas que intervenciones más tardías.
Las oportunidades básicas que este estudio escogió para analizar cuán
desigualmente están distribuidas corresponden a: completar 8° básico a tiempo,
completar 4° medio a tiempo, asistencia a la educación preescolar, asistencia a la
enseñanza media, asistencia al control del niño sano, tenencia de computador y tenencia
de Internet en el hogar, uso de computador y el uso de Internet.
Este trabajo se compone de seis secciones. Luego de la sección introductoria, se
desarrolla el modelo teórico que sustenta la metodología utilizada para la medición de la
desigualdad de oportunidades. La tercera sección explica la metodología que se utiliza
para cuantificar la desigualdad de oportunidades. La cuarta sección detalla los datos que
se utilizaron en el estudio para el caso chileno y se establecen las desigualdades que se
cuantificarán, mientras que en la quinta sección se presentan los resultados. Y
finalmente, se encuentra la sección de las conclusiones.
II. Desigualdad de Oportunidades
Los estudios más recientes con respecto al proceso de formación de habilidades de
los niños, encuentran evidencia de que los ambientes iniciales a los que ellos se
enfrentan, juegan un rol trascendental en sus resultados futuros (Cunha, Heckman,
Lochner y Masterov (2005)). La familia condiciona las circunstancias sociales de
partida de los niños por medio de dos canales: genéticamente y a través del ambiente
que les entregan, tanto antes de nacer (pre- natal) como después de hacerlo (post- natal).
Ambos mecanismos de transmisión van influyendo en la formación de las habilidades,
los talentos y los comportamientos del niño (Cunha, Heckman, Lochner y Masterov
(2005)). La familia es por tanto, una fuente fundamental de desigualdades en las
sociedades, por lo que los programas que vayan enfocados a los niños de familias
desaventajadas, tienen importantes retornos económicos y sociales. Justamente esta, es
la idea que está detrás del concepto de desigualdad de oportunidades.
3
La igualdad de oportunidades consiste en que personas con igual talento y
disposición a usarlo puedan acceder a las mismas perspectivas de resultados (en ciertas
posiciones laborales, en ingresos, etc.) independiente de su lugar de origen en la
sociedad. Bajo esta premisa, es justo que los individuos tengan porciones desiguales de
bienes sociales, en la medida en que dichas desigualdades hayan sido ganadas y
merecidas por los individuos. En cambio, es injusto que algunos individuos acaben
siendo desfavorecidos o privilegiados por diferencias en sus circunstancias sociales de
partida, que son arbitrarias y no merecidas. Para ello es fundamental igualar
oportunidades en el acceso a oportunidades básicas para su desarrollo en la vida.
Rawls (1971), en su “Teoría de la Justicia”, describe la influencia que tiene la
familia sobre el logro de la igualdad de oportunidades. Describe que un sistema social
justo se debe caracterizar por compensar las desigualdades aleatorias o circunstanciales
de los individuos, ya sean sociales o naturales, y destaca la importancia de prevenir
excesivas acumulaciones de propiedad y de garantizar iguales oportunidades para todos.
Reconociendo que la familia cumple un rol positivo dentro de la teoría de la justicia,
pero perjudicial con respecto a la igualdad de oportunidades en la sociedad, Rawls
propone compensar a quienes han nacido en las posiciones sociales menos favorables.
Así, las desigualdades inmerecidas requieren ser compensadas en dirección de la
igualdad. Esto es entendido por Rawls en términos de su “principio de la diferencia” 4,
que consiste en que las expectativas mayores de aquellas personas mejor situadas serán
justas si y sólo si forman parte de un esquema que mejora las expectativas del sector
menos aventajado de la sociedad. Esto queda plasmado en el segundo de sus dos
principios de la justicia, los cuales estipulan los derechos y deberes, así como la
distribución de las ventajas sociales y económicas que resultan de un contrato social
inicial.
El primer principio afirma que i) Cada persona ha de tener un derecho igual al
esquema más extenso de libertades básicas que sea compatible con un esquema
semejante de libertades para los demás5. Mientras que el segundo principio dice,
ii) Las desigualdades sociales y económicas habrán de ser conformadas de modo tal
que a la vez que: a) se espere razonablemente que sean ventajosas para todos, b) se
vinculen a empleos y cargos accesibles para todos 6.
Lo que buscan ambos principios es mitigar la arbitrariedad de las contingencias
naturales y de la fortuna social. Rawls describe que una vez satisfechos estos principios,
se permitirá que surjan otras desigualdades a partir de las acciones voluntarias de los
individuos. En síntesis, Rawls pretende que la igualación imperfecta de oportunidades,
se compense por el principio de la diferencia, que propone distribuir bienes e ingresos a
los más desaventajados.
4
“Todos los valores sociales –libertad y oportunidad, ingreso y riqueza, así como las bases del respeto a
sí mismo- habrán de ser distribuidas igualitariamente a menos que una distribución desigual de alguno o
de todos estos valores redunde en una ventaja para todos”.
5
Las libertades básicas que deberán ser iguales para todos, corresponden a, la libertad política (el derecho
a votar y a ser elegible para ocupar puestos públicos) y la libertad de expresión y reunión; la libertad de
conciencia y de pensamiento; la libertad de la persona que se relaciona con la integridad de la persona; el
derecho a la propiedad personal y la libertad respecto al arresto y detención arbitrarios.
6
Los dos principios están ordenados lexicalmente, de modo que la satisfacción del primero siempre
resulta prioritaria a la satisfacción del segundo.
4
Roemer (1998) plantea que hay variables exógenas o de “circunstancias” que están
predeterminadas para el niño y muchas veces son heredadas al momento de nacer. El
niño no puede influir sobre ellas y no puede alterarlas a lo largo de su desarrollo
infantil. Dentro de este grupo de variables se encuentra el lugar en el que niño nació, la
escolaridad de sus padres, la ocupación que ellos poseen o la ruralidad del lugar que
ellos viven. En cambio, las variables endógenas, denominadas por Roemer de
“esfuerzo”, dependen completamente de las decisiones que el niño tome y de las
opciones que él escoja. Dentro de este grupo se encuentra, como se mencionó en la
sección introductoria, el esfuerzo que el niño realice, las decisiones que él vaya
tomando o la suerte que él enfrente.
Considerando estos dos grupos de variables, Roemer define que la importancia que
tengan las características ajenas a las decisiones y comportamientos de los niños sobre
el acceso a bienes y servicios o variables de resultados, corresponde una medida de la
desigualdad de oportunidades que éste enfrenta. Así, la igualdad de oportunidades se
logrará en la medida que se distribuyan las oportunidades básicas de tal manera que su
distribución considere el hecho de la desigualdad de oportunidades imperante.
Las oportunidades básicas son aquellas que se definen como primordiales para el
desarrollo de las personas, las cuales deberían garantizarse de manera universal a la
población. Ejemplos de ellas son el acceso a salud, educación, nutrición y servicios
básicos. Si los individuos en general, y los niños en particular, tienen delimitado el
acceso a estos servicios debido a sus “circunstancias”, tales como, su entorno familiar,
su etnicidad o su género, se dice que están en desigualdad de oportunidades.
Estas desigualdades pueden ser distintas a través del ciclo de vida de los individuos.
Algunas pueden ser fundamentales en la etapa temprana de la vida, como el acceso a
una buena nutrición, educación y servicios básicos, mientras otras pueden serlo en
etapas adultas de la vida, como el acceso a la educación terciaria, a un trabajo de buena
calidad, o a tener representación política.
Estas oportunidades básicas ejercen influencia sobre los resultados futuros de los
niños, como los logros educativos que puedan alcanzar, los ingresos laborales, los
beneficios laborales que vayan a tener, etc. Cumplen además con ser exógenas a las
decisiones de los individuos y no estar bajo el control de las personas. Sin embargo, son
endógenas a la sociedad, la cual puede modificarlas o ampliarlas dependiendo de las
preferencias sociales a través de las políticas públicas.
Las oportunidades básicas pueden ser injustamente influenciadas por las
circunstancias, caso en el cual estamos frente a una situación de desigualdad de
oportunidades. Si este es el caso, la sociedad puede asumir el desafío de garantizar que
la mayor cantidad posible de personas tenga acceso a las oportunidades básicas
establecidas. Debido a que por lo general los recursos son escasos para garantizar el
acceso a toda la población, se debe procurar que las oportunidades sean asignadas
primero a aquellos que, dadas sus circunstancias, están en desventaja. Así se promueve
la igualdad de oportunidades. Es decir, aunque el acceso universal no sea alcanzable en
el corto plazo, la igualdad de oportunidades implica garantizar que el progreso en la
provisión de oportunidades básicas no sea sesgado en perjuicio de nadie por causa de
sus circunstancias.
5
En el caso de los adultos es más complejo distinguir en qué grado es endógeno y en
qué grado es exógeno el acceso a una de estas oportunidades básicas. Por ejemplo, en el
caso del acceso a alguno de los servicios básicos, como agua potable o electricidad,
puede influir tanto el esfuerzo de las personas, como la oferta disponible en el lugar de
residencia de la persona. En el caso de personas adultas, el lugar de residencia se podría
pensar que está bajo su control, por lo que el acceso a estos servicios básicos, es una
combinación entre una oportunidad y una elección que el adulto realizó. En cambio,
para un niño pequeño, el acceso a este tipo de servicios es exógeno, es decir, es una
oportunidad en la cual él no tiene ni un control. Es por ello que esta investigación se
centra en la desigualdad de oportunidades de los niños.
III. Metodología para Medir la Desigualdad de Oportunidades7
El Índice de Oportunidades Humanas (IOH) “permite monitorear el progreso de un
país que busca proveer a todos los niños un acceso igual a los servicios básicos
definidos como oportunidades esenciales para el futuro desempeño de sus vidas”
(Banco Mundial, 2008).
Para calcularlo se combinan dos elementos que requieren un cálculo previo:
-
El nivel de cobertura (tasa de acceso promedio p ) que tienen las oportunidades
básicas escogidas en los niños.
El efecto de las circunstancias en la distribución de las oportunidades básicas
entre los niños. Para ello, utiliza el índice de Duncan8 o “D”, que compara las
probabilidades, de distintos grupos de niños con distintas circunstancias, de
acceder a una determinada oportunidad básica. La interpretación del índice “D”
es la siguiente: indica la proporción de la oportunidad básica que debería ser
reasignada entre los niños del país, para generar igualdad de oportunidades entre
ellos. Este índice va de cero a cien por ciento, el que en una situación de
igualdad de oportunidades perfecta sería igual a cero, es decir, no se requiere de
ni una reasignación de la oportunidad básica, ya que su distribución en la
población es igualitaria.
El IOH se calcula combinando estos dos elementos, evaluando así tanto las mejoras
en el acceso a las oportunidades básicas, como cuan equitativamente éstas se
distribuyen entre los niños. Este índice puede ser interpretado como “el número de
7
Esta sección sigue cercanamente la exposición de Ferreira y Gignoux (2008b).
La especificación de este índice se tomó del estudio del Banco Mundial (2008). Primero, se estima un
modelo logístico (logit) separable del acceso o no acceso a una oportunidad básica por parte del niño, en
función de sus variables de circunstancias. Los coeficientes estimados para cada una de sus variables de
circunstancias permiten obtener una probabilidad predicha de acceso a la oportunidad estimada, ¡Error!
No se pueden crear objetos modificando códigos de campo. Con esta probabilidad se calcula la
probabilidad de acceso promedio, ¡Error! No se pueden crear objetos modificando códigos de
campo.¡Error! No se pueden crear objetos modificando códigos de campo., y con ambas se construye
el índice ¡Error! No se pueden crear objetos modificando códigos de campo. donde los ponderadores
¡Error! No se pueden crear objetos modificando códigos de campo. corresponden a los factores de
expansión de la encuesta Casen 2006, en este caso. Para ver el detalle de la estimación utilizada en este
estudio y en el del Banco Mundial (2008), ver Barros, Molinas y Saavedra (2008).
8
6
oportunidades existentes en una sociedad dada, que fueron asignadas en base al
principio de igualdad de oportunidades”. (Banco Mundial 2008).
La tasa de acceso promedio ( p ) es el ratio entre el total de oportunidades
disponibles (H) y el total de oportunidades necesarias para todos (N), es decir,
corresponde al porcentaje de oportunidades básicas disponibles. Queda definido
H
entonces como p
. A pesar de que p represente a las oportunidades disponibles,
N
no refleja como éstas están distribuidas en la población.
Una manera de hacer sensible la medida a la distribución de estas oportunidades, es
considerar sólo aquellas que estén asignadas bajo el criterio de igualdad de
oportunidades, es decir, aquellas que no estén afectadas por las circunstancias de los
r
individuos. Esta nueva medida puede ser expresada como O
, donde r puede ser
N
expresada a partir de una definición ya estipulada.
Debido a que D se interpreta como la proporción de oportunidades que deben ser
reasignadas para mantener la igualdad de oportunidades en la población, (1-D)
corresponde a la proporción que ya está bien asignada. De esta manera, se define que el
total de oportunidades asignadas según el criterio de igualdad de oportunidades
corresponde a la fracción (1-D)H.
El índice que combina entonces el total de oportunidades existentes en la población
y la distribución equitativa de ellas es el IOH, el cual queda definido por:
IOH
r
N
H
(1 D)
N
p(1 D)
donde p y D están entre cero y uno, por lo que el IOH corresponde a la proporción de
oportunidades básicas que fueron distribuidas en base a un criterio de igualdad de
oportunidades. Es por ello que el IOH también se puede interpretar como la cobertura
con equidad de bienes y servicios básicos.
Este índice no es sensible al tamaño de la población, si la cobertura y la desigualdad
se mantienen constantes. Pero si es sensible a la asignación de oportunidades a los
grupos desaventajados respecto a los aventajados. Esto significa que si se distribuyen
más oportunidades básicas en la población, el índice aumenta más si estas le llegan a
aquellos grupos que tienen un acceso inferior al promedio de acceso de las
oportunidades9. De todas maneras, el IOH aumenta si hay un incremento de las
oportunidades básicas en la población10.
IV. Los Datos y las Oportunidades Básicas
9
Para más detalle del IOH y sus propiedades ver Banco Mundial (2008) y Paes de Barros, Molina y
Saavedra (2008)
10
Esta propiedad la llaman “Pareto consistente” (Banco Mundial (2008)).
7
Los datos utilizados en esta investigación provienen de la Encuesta de
Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) para los años 1996 y 2006. En su
última versión, la encuesta se aplicó a un total de 73.720 hogares, de los cuales 44.854
se encuentran en zonas urbanas y 28.866 en zonas rurales, y equivalen a 268.873
personas de 335 comunas.
Las oportunidades básicas son bienes o servicios fundamentales para el desarrollo
de los niños. Es por ello que su provisión universal es una prioridad social. Las
oportunidades básicas más comunes entre países son acceso a agua potable, a
electricidad, a saneamiento, a educación temprana, o completar algún ciclo escolar.
Todas estas oportunidades básicas están dadas para el niño, ya que es su familia y/o la
sociedad en la que vive, la que lo provee de ellas. El niño no tiene control sobre el
acceso a ellas y su disponibilidad depende única y exclusivamente de factores exógenos
a él. Es por ello que efectivamente es una “oportunidad” para el niño, ya que él no
puede realizar ningún esfuerzo, como sí lo podrían hacer los adultos, para acceder a
estos bienes por sus propios medios.
Las oportunidades básicas escogidas por este trabajo, en general están para los dos
años que se tienen datos. Sin embargo, dos de ellas están sólo para el año 2006, por lo
que su comparabilidad en el tiempo no será posible por ahora.
En el caso de la Educación, completar 8° básico a tiempo y completar 4° medio a
tiempo se utilizan como aproximaciones de la oportunidad de un niño en relación a la
educación básica11 o media 12. Terminar la educación a tiempo es un indicador de que las
escuelas pueden brindar la instrucción que se requiere para que todos logren concluir
sus estudios en los primeros 12 años de escolaridad, evitando las repeticiones de grado o
deserciones. En un mundo de igualdad de oportunidades todos los niños debieran tener
acceso a la educación, sin importar sus circunstancias. Estas variables se miden
computando la probabilidad de haber terminado a tiempo 13 la educación básica entre
niños de 14 y 16 años, y educación media entre 18 y 21 años.
En este estudio, también se incluye la asistencia a la educación preescolar, en el
entendido de que el acceso a este nivel de educación es muy importante para el
desarrollo futuro de los niños. Para ello se utiliza la tasa de asistencia entre niños de 3 y
5 años. Además, se considera la tasa de asistencia bruta14 a la enseñanza media, para
aquellos que tienen entre 14 y 17 años.
El acceso de un niño a condiciones adecuadas de salud es una condición primordial
para tener la oportunidad de acceder a una vida saludable. Una de las variables
utilizadas en el año 2006 para computar esta probabilidad es la asistencia al control del
niño sano en niños de hasta 6 años de edad.
Por otro lado, en un mundo en que la globalización es cada vez más importante,
contar con acceso a tecnologías de información se hace cada vez más necesario. Por
11
Corresponde al ciclo entre uno y ocho años de educación escolar.
Corresponde al ciclo entre el noveno y el duodécimo año de educación escolar.
13
Es decir, haber completado un determinado grado educacional a la edad establecida, o lo que es lo
mismo, sin repitencia. En este estudio se consideran los 15 años para computar el término de educación
básica a tiempo y los 19 años en el caso de la educación media.
14
Corresponde al total de alumnos matriculados en enseñanza media, independiente de su edad.
12
8
ello, en este estudio se incorporan la tenencia de computador y tenencia de Internet en
el hogar y, en forma paralela, el uso de computador y el uso de Internet, en el entendido
que muchos de los niños podrían tener acceso a estas tecnologías en sus lugares de
estudio.
La elección de las variables de circunstancias está condicionada a la disponibilidad
de información en las encuestas. Por lo tanto, las variables de circunstancia utilizadas en
las estimaciones, corresponden a aquellas que están disponibles para poder caracterizar
al entorno del niño y ver así, cómo afectan en sus oportunidades básicas. Las
circunstancias utilizadas en este estudio se detallan a continuación.
a. Sexo de niño: variable dicotómica que toma el valor de uno si el niño es hombre
y cero si es mujer.
b. Edad: se incorporan variables dicotómicas para cada edad, dentro del rango de
edades que la estimación considere.
c. Sexo del jefe de hogar: variable que indica si el jefe de hogar es hombre (uno) o
es mujer (cero).
d. Zona de residencia: La variable zona identifica si el niño vive en una zona rural
o una zona urbana.
e. Hogar monoparental o biparental: identifica a los hogares que tienen sólo jefe de
hogar o tienen además un cónyuge.
f. Escolaridad de los padres: corresponde a los años de escolaridad alcanzados por
el jefe de hogar. También se incorpora esta variable al cuadrado para considerar
sus retornos decrecientes.
g. Ingreso per capita del hogar: corresponde al logaritmo del ingreso total del hogar
dividido por el número de integrantes que lo componen.
h. Niños entre 0 y 16 años en el hogar: corresponde al número total de menores de
hasta 16 años que viven en el hogar.
i. Tamaño del hogar: corresponde al total de personas que viven en el hogar
j. Pertenencia a pueblos originarios: variable dicotómica que toma el valor de uno si el
joven declara pertenecer a un pueblo originario.
k. Región: La variable región de residencia del individuo. Las regiones se
agruparon en las siguientes categorías: región es sur si la región está al sur de
Santiago y norte si está al norte de esta ciudad, por lo que el centro de
comparación es la capital.
Sin duda existen otras variables de circunstancias que quedan omitidas del análisis,
debido a que no se cuenta con información sobre ellas. Debido a este hecho, es que las
estimaciones de desigualdad de oportunidades se interpretan como estimaciones de
límite inferior de las desigualdades reales. Tal como se describe en el informe del Banco
Mundial, si alguna variable de circunstancias que no era observable comienza a serlo, la
estimación de la desigualdad de oportunidades podría aumentar, pero no disminuir 15.
Las estimaciones realizadas por el Banco Mundial utilizaron un conjunto más
limitado de circunstancias que las que se utilizan en esta investigación, debido a que
éstas también tenían que ser comunes entre los países para su comparabilidad. Las
circunstancias utilizados por ellos, corresponden a: (i) género (en algunas estimaciones
género del niño y en otras del jefe de hogar), (ii) área de residencia del niño (urbana o
15
Banco Mundial (2008).
9
rural), (iii) el número de años de escolaridad del jefe de hogar, (iv) el ingreso familiar
per cápita, (v) si el hogar es monoparental o no, y (vi) la cantidad de hermanos y
hermanas entre 0 y 16 años. Estas seis circunstancias fueron consideradas para el
cálculo de la desigualdad en el acceso a las oportunidades básicas, en lugar de las once
que se consideran en este estudio. Debido a ello, estas estimaciones fueron re calculadas
para las mismas oportunidades básicas pero con el total de circunstancias definidas para
este estudio. Los resultados de estas estimaciones y de las nuevas oportunidades
básicas, se detallan en la próxima sección.
V. Resultados
Como se mencionó en la sección anterior, se volvieron a estimar para esta
investigación las desigualdades de oportunidades básicas que fueron medidas por el
estudio del Banco Mundial, considerando circunstancias adicionales de los niños para
ello. La cuantificación de estas desigualdades es similar en ambos casos, pero son un
poco mayores para las que consideran más circunstancias que podrían estar delimitando
el acceso a las oportunidades básicas.
En su estudio, el Banco Mundial encuentra que en Chile, en el año 2006, el 85% de
los niños de 13 años había completado el sexto grado a tiempo comparado con un 78%
que lo hacía en 1996; y un 99% de los niños entre 10 y 14 años estaban asistiendo a la
escuela, comparado a un 98% que lo hacía en 1996. Por otra parte, encuentran que el
2,73% de las oportunidades debiesen ser reasignadas para que todos los niños de 13
años terminen el sexto grado a tiempo versus el 5,69% que era necesario en 1996; y
menos de un 1% de las oportunidades para que todo los niños entre 10 y 14 años asistan
a la escuela en ambos años. Por último, encuentran una mejora en el Índice de
Oportunidades Humanas en ambos resultados. Es así como en el caso de terminar sexto
grado a tiempo, en 2006 un 82% de las oportunidades se encuentran distribuidas en
forma equitativa comparado con el 73% en 1996; y respecto a la asistencia escolar este
indicador supera el 97% en ambos años lo que indica que las oportunidades de
asistencia escolar para niños entre 10 y 14 años están distribuidas equitativamente.
La tabla que sigue muestra los resultados del estudio del Banco Mundial,
anteriormente señalados:
Tabla 1
Educación
Sexto grado a tiempo*
Asistencia Escolar**
P
1996
0,78
0,98
2006
0,85
0,99
D-Index
1996
2006
5,69
2,73
0,62
0,29
IOH
1996
2006
73,30
82,15
97,83
98,72
* 13 - 16 años - con ajuste a los 13
** 10 - 14 años de edad
Fuente: Banco Mundial 2008, “Midiendo la Desigualdad de Oportunidades en América Latina y El
Caribe”
10
Respecto al acceso a los servicios básicos, el Banco Mundial encuentra una mejora
en todos los indicadores analizados, destacando que en el año 2006, sobre el 90% de los
hogares cuenta con acceso a saneamiento y agua potable y el 100% en electricidad. Por
su parte, el Índice de Oportunidades Humanas refleja una distribución bastante
equitativa de las oportunidades al acceso a estos servicios básicos y una mejora en el
tiempo.
Tabla 2
Condiciones de la vivienda
entre 0 y 16 años
Saneamiento
Agua
Electricidad
P
1996
0,79
0,91
0,96
2006
0,90
0,96
1,00
D-Index
1996
11,62
7,14
3,22
2006
5,25
2,72
0,30
IOH
1996
2006
69,37
85,48
84,23
93,61
92,84
99,18
Fuente: Banco Mundial 2008, “Midiendo la Desigualdad de Oportunidades en América Latina y El
Caribe”
Las tablas que se presentan a continuación muestran las re estimaciones realizadas
por la presente investigación utilizando las variables y circunstancias descritas en el
capítulo V. Como se puede observar, los resultados son bastante similares y las
diferencias se producen principalmente debido al uso de circunstancias relevantes para
el caso chileno.
Tabla 3
Educación
Sexto grado a tiempo*
Asistencia Escolar**
P
1996
0,81
0,99
2006
0,85
0,99
D-Index
1996
2006
5,73
3,24
0,60
0,33
IOH
1996
2006
76,04
82,21
98,06
98,73
* 13 - 16 años - con ajuste a los 13
** 10 - 14 años de edad
Fuente: estimaciones en base a Casen 1996 y Casen 2006
Tabla 4
Condiciones de la vivienda
entre 0 y 16 años
Saneamiento
Agua
Electricidad
P
1996
0,79
0,91
0,96
2006
0,90
0,96
0,99
D-Index
1996
13,07
6,78
3,02
2006
5,87
2,75
0,37
IOH
1996
2006
68,50
84,72
84,81
93,47
93,28
99,07
Fuente: estimaciones en base a Casen 1996 y Casen 2006
11
A continuación se detalla la cuantificación de la desigualdad de oportunidades para
las nuevas oportunidades básicas que este estudio incorporó.
V.1 Educación
En la tabla 5 se pueden observar los indicadores relacionados con el término de la
enseñanza básica y media a tiempo.
Tabla 5
Término de Educación Básica y Media a Tiempo
P
1996
2006
Octavo Básico*
0,74
0,84
Cuarto Medio**
0,49
0,70
* entre 14 y 16 años - con ajuste a los 15
** entre 18 y 21 años - con ajuste a los 19
D-Index
1996
2006
6,95
3,66
20,06
7,73
IOH
1996
68,97
38,94
2006
81,20
64,93
Fuente: estimaciones en base a Casen 1996 y Casen 2006
Tal como se mencionó anteriormente, el primer componente del índice de
oportunidades humanas dice relación con la cobertura de las oportunidades básicas ( p ).
En cuanto al término de Educación Básica es posible observar que en el año 2006 un
84% de los niños de 15 años había completado 8° Básico, cifra que es 10 puntos
porcentuales superior a la registrada en el año 1996. Respecto a la educación media,
también es posible observar un aumento del porcentaje de jóvenes de 19 años que
culminó sus estudios, y en este caso la magnitud del incremento en estos 10 años es
superior. Es así como en el año 2006 el 70% de los jóvenes de 19 años había terminado
4° medio versus un 49% en 1996. En resumen, la probabilidad de completar los estudios
de enseñanza básica, así como los de enseñanza media a tiempo registró notables
avances en el transcurso de la década en estudio.
Como se mencionó, el Índice D indica el porcentaje de las oportunidades
disponibles que deben ser reasignadas para eliminar las diferencias que existen entre los
grupos de circunstancias definidos y lograr la igualdad de oportunidades. En este caso,
en el año 2006 un 3,7% de las oportunidades para que los niños de 15 años hayan
terminado su enseñanza básica deberían ser reasignadas y un 7,7% de las oportunidades
disponibles para que todos los jóvenes de 19 años completen 4° Medio. En ambos
casos, se constata un avance entre 1996 y 2006.
Por último, y como reflejo de lo anterior, el IOH que expresa la interacción entre la
cobertura total de oportunidades y cómo están distribuidas, muestra una mejora en la
distribución de las oportunidades para completar los estudios en la década en estudio.
Es así como en el año 2006, más del 80% de todas las oportunidades que se necesitan
para garantizar el acceso universal a la enseñanza básica está disponible y distribuido en
12
forma equitativa, mientras que para completar la enseñanza media este porcentaje
alcanza alrededor del 65%.
En el caso de la educación pre escolar, si bien en Chile no es obligatoria, numerosos
estudios han demostrado la importancia que tiene en los logros educacionales futuros de
los niños. La tabla n°6 muestra los resultados obtenidos para los niños de 3 a 5 años.
Tabla 6
Asistencia a Educación Preescolar - Ajuste según edad
entre 3 y 5 años
General
A los 3 años
A los 4 años
A los 5 años
P
1996
0,41
0,22
0,38
0,64
2006
0,69
0,38
0,65
0,90
D-Index
1996
16,44
21,50
17,17
10,54
2006
6,78
12,33
7,52
2,50
IOH
1996
34,34
17,59
31,72
57,32
2006
64,26
32,98
60,08
87,52
Fuente: estimaciones en base a Casen 1996 y Casen 2006
En este caso, la probabilidad de que los niños entre 3 y 5 años de edad estén
asistiendo a un establecimiento educacional aumenta desde el 41% en 1996 al 69% en
2006. Sin embargo, si miramos esta probabilidad dependiendo de la edad de los niños es
posible constatar que se incrementa a medida que la edad aumenta. Así por ejemplo, en
el año 2006 la probabilidad de que un niño de 3 años asista a un establecimiento
preescolar es 38%, mientras que este porcentaje alcanza al 90% de los niños de 5 años.
Respecto al Índice D, es posible observar una mejora en la distribución de las
oportunidades al disminuir el porcentaje que debe ser reasignado en el año 2006. En
términos generales, en 1996 un 16,4% de las oportunidades para que todos los niños
entre 3 y 5 años asistan a la educación preescolar debía ser reasignado, mientras que en
el 2006 este porcentaje cae al 6,8%. En términos de asistencia según edades, es posible
observar que la mayor desigualdad se manifiesta en las edades más tempranas, donde un
12,3% de las oportunidades debiera ser reasignado para los niños de 3 años asistan.
Como reflejo de lo anterior, y en términos generales, el IOH presenta un avance
notable entre 1996 y 2006 al pasar desde el 34,3% al 64,3% en 2006, indicando que más
del 64% de las oportunidades que se necesitan para garantizar el acceso a la enseñanza
preescolar están disponibles y distribuidas en forma equitativa. Aunque para todas las
edades consideradas este indicador registró un incremento entre 1996 y 2006, en los
niños de 3 años se presenta la menor magnitud y el menor incremento (32,9%).
La tabla 7 muestra los resultados obtenidos para la última variable considerada en
educación: asistencia a la enseñanza media para jóvenes entre 14 y 17 años.
Tabla 7
13
Asistencia a Educación Media - Ajuste según edad
entre 14 y 17 años
P
General
A los 14 años
A los 15 años
A los 16 años
A los 17 años
1996
0,89
0,95
0,90
0,86
0,82
2006
0,95
0,98
0,96
0,93
0,88
D-Index
1996
2006
4,84
1,87
2,13
0,74
4,66
1,54
6,43
2,29
8,18
4,20
IOH
1996
85,10
93,37
85,65
80,39
75,33
2006
92,91
97,20
94,15
91,30
84,07
Fuente: estimaciones en base a Casen 1996 y Casen 2006
Como se puede observar, en el transcurso de los 10 años en estudio se registra una
mejora ya que en el 2006, un 95% de los jóvenes entre 14 y 17 años se encuentra
asistiendo a un establecimiento educacional de enseñanza media, mientras que este
porcentaje en 1996 era de 89%. A diferencia de la educación preescolar, este porcentaje
diminuye a medida que aumenta la edad; es así como a los 14 años la probabilidad de
que el joven esté asistiendo a la enseñanza media es 98% pero a los 17 años este
porcentaje se reduce al 88%.
En este caso, sólo un 1,87% de las oportunidades para que todos los jóvenes de 14 y
17 años se encuentren asistiendo a educación media debiese ser repartido en el año
2006. Sin importar la edad considerada, menos del 4% de las oportunidades se debería
reasignar para lograr la igualdad.
En el caso de la asistencia a enseñanza media, el IOH también presenta mejoras
respecto a los niveles de 1996, sin embargo las magnitudes de incremento son menores
pues la base es bastante elevada. Es así como en 2006 un 92,9% de todas las
oportunidades que se necesitan para garantizar la asistencia de jóvenes entre 14 y 17
años a enseñanza media está disponible y distribuido en forma equitativa, cifra que
representa un incremento de 7 puntos porcentuales respecto a su nivel en 1996. Cabe
destacar que, salvo para los 17 años, este indicador supera al 90%.
14
V.2 Trabajo
Como se dijo en el capítulo anterior, la variable considerada como una oportunidad
básica es que los jóvenes no se encuentren trabajando a edades en que debiesen estar
estudiando. En la tabla n°8 se presentan los resultados obtenidos.
Tabla 8
Jóvenes que no trabajan
entre 15 y 18 años
P
D-Index
IOH
1996
2006
0,91
3,22
88,23
0,93
1,79
91,43
Fuente: estimaciones en base a Casen 1996
y Casen 2006
En ambos años el porcentaje de jóvenes entre 15 y 18 años que no trabajaba supera
al 90%, y aumenta en 2 puntos porcentuales en el 2006 al alcanzar al 93%. Con ello, el
porcentaje de oportunidades que deben ser reasignadas alcanza a 1,8% en 2006. Por su
parte, el IOH aumenta desde el 88,2% en 1996 al 91,4% en 2006, lo que indica que más
del 91% de las oportunidades que se necesitan para garantizar que los jóvenes entre 15 y
18 años no se encuentren trabajando están disponibles y distribuidas en forma
equitativa.
V.3 Salud
Tal como se dijo en el capítulo anterior, en el caso de las oportunidades en salud se
consideró la asistencia al control del niño sano para los niños de 2 años y menos,
quienes son los deberían asistir al menos cada 3 meses a control en algún centro de
salud. La encuesta Casen sólo hace esta pregunta a partir del año 2006 por lo que se
tiene información sólo para ese año. La siguiente tabla muestra los resultados obtenidos.
Tabla 9
Asistencia a Control del Niño Sano - Ajuste según edad
menores de 2 años
A 1 año
A 2 años
P
2006
0,76
0,60
D-Index
2006
3,29
5,53
IOH
1996
73,52
56,58
Fuente: estimaciones en base a Casen 2006.
15
En 2006, el 76% de los niños de 1 año había asistido al control del niño sano en los
últimos 3 meses y un 60% de los niños de 2 años lo había hecho. Esto es esperable dado
que la frecuencia de controles disminuye a medida que aumenta la edad de los niños.
Por su parte, el Índice D muestra que un 3,3% de las oportunidades debieran ser
reasignadas para que todos los niños de 1 año asistieran a su control de salud, mientras
que este porcentaje es algo superior al 5% para los niños de 2 años. El IOH en esta
materia indica que más de la mitad de las oportunidades necesarias para garantizar el
acceso a salud están distribuidas en forma equitativa, y es mayor a medida que
disminuye la edad. Es así como en los niños de 1 año el IOH es 73,5% y para los de 2
años de 56,6%.
V.4 Tecnologías de Información y Comunicación
Al igual que en el caso de Salud, sólo en el año 2006 se registra información
respecto a la tenencia y acceso a las tecnologías de información y comunicación, por lo
que la tabla que se incluye a continuación es un reflejo de la situación de ese año.
Tabla 10
Tecnologías de Información y Comunicación
entre 5 y 18 años
Hogar con Computador
Hogar con Internet
P
0,41
0,21
D-Index
29,70
43,46
IOH
28,45
12,06
Usa computador
Usa Internet
0,78
0,32
6,04
20,37
73,62
25,39
Fuente: estimaciones en base a Casen 2006.
Como se puede observar, menos de la mitad de los niños y jóvenes entre 5 y 18 años
(41%) tiene acceso a computador en su hogar. Sin embargo, este porcentaje aumenta al
78% cuando consideramos el acceso a computadores, ya sea en establecimientos
educacionales, casas de amigos, telecentros comunitarios, u otros, demostrando la
importancia que tienen estas iniciativas en el acercamiento de los niños y jóvenes a
nuevas tecnologías.
Para que todos los niños y jóvenes de 5 y 18 años cuenten con computadores en sus
hogares debieran reasignarse un 29,7% de las oportunidades y sólo un 6% de ellas para
que todos tengan acceso a computadores sin importar el lugar. Lo anterior resulta en que
el 28,5% de todas las oportunidades de tener acceso a computador en el hogar esté
disponible y distribuido en forma equitativa, mientras que este porcentaje se eleva al
73,6% entre los que usan computador en otros lugares.
En el caso de Internet, sólo un 21% de los niños y jóvenes entre 5 y 18 años tiene
acceso a Internet en su hogar y en otros lugares este porcentaje aumenta al 32%,
consistente con lo observado en la tenencia y uso de computadores. Por su parte, un
43,5% de las oportunidades para contar con Internet en el hogar debieran ser
reasignadas, mientras que un 20,4% de ellas debiese reasignarse para garantizar su uso
16
universal, sin importar el lugar de acceso. Lo anterior resulta en que el Índice de
Oportunidades Humanas relativo a Internet, tanto en tenencia como en acceso, sea muy
bajo, indicando que en 2006 sólo un 12% de las oportunidades respecto a la tenencia de
Internet en el hogar están distribuidas equitativamente, y un cuarto de las oportunidades
de acceso a Internet lo están.
VI. Conclusiones
Debido que el debate ha ido girando paulatinamente desde políticas públicas para
reducción de la pobreza a políticas públicas para la reducción de desigualdades de
oportunidades, hay que avanzar en la medición de éstas últimas para poder reducirlas.
Esta investigación contribuye en esta línea, midiendo la desigualdad en el acceso a
ciertas oportunidades básicas de los niños chilenos. Utilizando la metodología propuesta
por el Banco Mundial el año 2008, esta investigación analiza la desigualdad de
oportunidades básicas que se ajustan a las metas sociales de acceso establecidas por
nuestro país. Estas oportunidades básicas deben ser provistas para todos los niños en el
mediano plazo, ya que corresponden a herramientas fundamentales para el aprendizaje y
para la participación social moderna.
Las oportunidades básicas analizadas fueron las siguientes: completar 8° básico a
tiempo, completar 4° medio a tiempo, asistencia a la educación preescolar, asistencia a
la enseñanza media, asistencia al control del niño sano, tenencia de computador y
tenencia de Internet en el hogar, uso de computador y el uso de Internet.
En la década bajo análisis se observa que la cobertura de todas las oportunidades
básicas es mayor y su distribución es más equitativa para todas las variables analizadas.
El término de la educación media a tiempo, por ejemplo, aumentó desde un 49% de los
jóvenes entre 18 y 21 años el año 1996, a un 70% de los jóvenes el año 2006. Este
aumento en cobertura fue equitativo, lo que se refleja en un índice D menor el año 2006
(7,73%) que el año 1996 (20,6%). Esto se resume en un IOH considerablemente mayor
en esta oportunidad básica en el año 2006 (64,93%) que en el año 1996 (38,94%), lo
que significa que su mayor provisión en el tiempo se ha realizado con criterios de
equidad. Esto tiene sentido debido a que durante la década bajo análisis se han realizado
políticas públicas importantes de aumento de cobertura de la enseñanza media en los
sectores más vulnerables de la población.
La asistencia a educación preescolar también ha experimentado una importante
mejoría, en términos de mayor cobertura con equidad, en el tiempo. Los niños, entre 3 y
5 años de edad, tienen un mayor acceso a educación preescolar el año 2006 que el año
1996, el cual es a su vez cada vez más equitativo. A medida que el niño tiene más edad,
más probable es que asista a este tipo de educación, lo que está reflejando el hecho de
que las circunstancias importan cada vez menos en el acceso a educación preescolar
mientras más grande es el niño. Esto se debe a la mayor cobertura de educación para los
niños de 4 y 5 años –que asisten a pre kinder y kinder- que para los niños de 3 años –
quienes asisten a jardín infantil-. Sin duda con los años esto irá mejorando, debido a que
el Sistema Chile Crece Contigo garantiza el acceso a jardines infantiles de los niños más
vulnerables de la población.
A diferencia de las oportunidades básicas en educación, aquellas relacionadas a las
tecnologías de información y comunicación están menos cubiertas y su distribución aún
17
no es del todo equitativa. Esto tiene que ver con el hecho de que esta oportunidad se
ajusta a estos nuevos tiempos, donde el desarrollo del aprendizaje de los niños se
relaciona con estas nuevas tecnologías. De hecho, sólo se tiene información para el año
2006, ya que las encuestas se van adaptando a las nuevas realidades. Se observa que la
tenencia de computador o de Internet, es considerablemente menos masiva que el uso de
ambos bienes y servicios. Esto se debe a que muchos niños y jóvenes tienen acceso a
usarlos en establecimientos educacionales, pero no necesariamente a tenerlos en sus
hogares. El acceso a usarlos por tanto, es más masivo y también más equitativo, puesto
que las políticas públicas han aumentado la tenencia de computadores e Internet en los
establecimientos de educación pública.
Sólo para el 2006 se tiene información con respecto a la asistencia al control del
niño sano de los niños en sus dos primeros años de vida. Los resultados obtenidos
muestran que, en general, esta oportunidad básica tiene una cobertura y una distribución
bastante equitativa, la cual se espera que haya mejorado con la implementación del
Sistema Chile Crece Contigo. Es por ello que analizar estos datos con la próxima
encuesta Casen será más interesante que lo analizado con los datos del año 2006, ya que
este Sistema se implementó en todas las comunas del país en el año 2008.
Este estudio muestra que en Chile, entre 1996 y 2006, las políticas públicas han
contribuido a lograr una mejora en la cobertura de las oportunidades básicas y en una
distribución cada vez más equitativa de ellas. Sin duda que el análisis puede ser
enriquecido cuando esté disponible la nueva encuesta Casen 2009, para ver la evolución
que estas mismas oportunidades básicas han tenido, o bien, para analizar nuevas
oportunidades consideradas como básicas para el desarrollo de los niños. Incluir una
mayor cantidad de oportunidades básicas en el análisis y realizar una mirada regional
en el país, brindaría una visión más completa de la realidad social chilena, lo cual se
podría realizar en estudios futuros.
18
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19