bases constitucionales del derecho administrativo
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1 BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CLÁUSULA DE ESTADO DE DERECHO CLÁUSULA DE ESTADO SOCIAL Principio de Legalidad Principio de Tutela Judicial Principio de garantía patrimonial Principio de Eficacia Potestades públicas CLÁUSULA DE ESTADO DEMOCRÁTICO Sometimiento a las instancias políticas Organización jerárquica Criterios de objetividad e imparcialidad Otras directrices constitucionales de ámbito limitado CLÁUSULA DE ESTADO AUTONÓMICO Principio de Autonomía Principio de Unidad Principio de solidaridad Son muchos los preceptos constitucionales que inciden en el Derecho Administrativo. Los grandes principios estructuradores del régimen político se contienen en los dos primeros artículos del texto Constitucional. En el primero se declara que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, en tanto que en el segundo se afirma que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Estas cláusulas son auténticos supraprincipios jurídicos que constituyen la base de todo ordenamiento jurídico: Libertad, valor exponente de la idea de Estado de Derecho Igualdad, representativo del principio de Estado social Pluralismo político, axioma de la idea de Estado Democrático Solidaridad, se resumen en la idea de Estado Autonómico CLÁUSULA DE ESTADO DE DERECHO El Estado de Derecho es aquel en el que rige el principio de legalidad de la Administración, así como las reglas de la división de poderes, de la supremacía y reserva de la ley, de la protección de los ciudadanos mediante Tribunales independientes y de la responsabilidad del Estado por actos ilícitos. Los principios integrantes de la cláusula son los siguientes: Principio de Legalidad La Administración debe actuar, en todo caso, con sujeción al ordenamiento jurídico. Idea que aparece en el art. 9.1. CE: los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico. Y en el art. 9.3 CE: La Constitución garantiza el principio de legalidad y vuelve a insistir en el art. 97 CE: el Gobierno debe ejercer sus funciones de acuerdo con la Constitución y las leyes; y en el 103.1 CE: la Administración ha de actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El principio de legalidad aplicado a la Administración significa el deber de observancia que la Administración tiene respecto de las normas emanadas del poder legislativo. Sometimiento pleno de la Administración al Derecho Dos son los contenidos a los que alude la norma constitucional de que la Administración debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho: a) Sometimiento a la totalidad del sistema normativo: a. La Administración debe observar las leyes emanadas del parlamento, pero también todas las restantes normas que integran el ordenamiento jurídico: Constitución, normas del Gobierno con fuerza de ley, tratados internacionales, etc. 2 b) La completa juridicidad de la acción administrativa: a. El Derecho es un parámetro constante de toda actuación de la Administración Pública: nada puede hacerse en la Administración al margen del Derecho Vinculación a la ley en sentido formal Vinculación positiva: La norma puede erigirse en el fundamento previo y necesario de una determinada acción, por lo tanto, sólo podrá realizarse válida o lícitamente en la medida en que la norma habilite al sujeto para ello. En ausencia de dicha habilitación normativa, la acción debe considerarse como prohibida. Vinculación negativa: La norma puede constituir un mero límite externo o frontera a la libre acción del sujeto, el cual podría realizar válidamente cualquier conducta, sin necesidad d previa de habilitación, con la única condición de que no contradigan los mandatos o prohibiciones contenidos en las normas. El régimen de vinculación en el Derecho español Nuestro sistema constitucional no responde en bloque a ninguno de los regímenes de vinculación anteriores, ya que uno y otro son aplicables de modo simultáneo. Nuestro principio de reserva de ley consiste en la prohibición, establecida constitucionalmente, de que el poder ejecutivo dicte directamente reglamentos sobre determinadas materias, las cuales deben ser reguladas mediante normas con rango de ley. La reserva de ley es una manifestación típica del régimen de vinculación positiva. La existencia del principio de reserva de ley, pone de relieve que existen otras materias no reservadas, que el ejecutivo puede regular sin necesidad de ley previa, se rigen por el principio de vinculación negativa. Actuaciones de eficacia ablatoria1, la libertad de los ciudadanos no puede ser limitada por la Administración si previamente no ha sido autorizada por una ley. En las actuaciones administrativas que carece de eficacia ablatoria sobre las situaciones jurídicas de los restantes sujetos (medidas de fomento, organizativas internas), se rigen por el principio de vinculación negativa, salvo que necesiten un desembolso de fondos públicos. Vinculación a las normas reglamentarias Nuestro ordenamiento establece que cuando la Administración realiza actuaciones singulares se encuentra obligada al cumplimiento de las normas reglamentarias dictadas por ella, y también por cualquier Administración que actúe en ejercicio de sus competencias. Es el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general). Este principio entraña tres reglas fundamentales: o La Administración autora de un reglamento no puede dictar actos singulares en contradicción con aquél. Serían ilegales. o La Administración tampoco puede dispensar a terceros de la observancia y cumplimiento de sus propios reglamentos, salvo en casos que se vulnere el principio de igualdad. o La fuerza obligatoria del reglamento actúa con entera independencia de la posición jerárquica de los órganos de los que emanan. El principio de Tutela Judicial La vigencia del principio de legalidad exige mecanismos de control que aseguren el sometimiento de la Administración al sistema normativo. El mecanismo primordial es el control jurisdiccional. Presenta dos facetas: Vertiente objetiva: potestad jurisdiccional de control: Cualquier acto o conducta, positiva o negativa, de la Administración y de sus agentes puede ser sometida al enjuiciamiento por parte de órganos judiciales, a instancia de cualquier persona o entidad. Art. 106.1 CE: los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. Caracteres de la potestad del poder judicial sobre la tutela judicial: a) Es una potestad jurisdiccional, es decir atribuidos a los órganos del poder judicial, que regula el Título VI CE. Los Tribunales podrán ser comunes o Tribunales especializados (contenciosos-administrativos) b) Potestad del ejercicio obligatorio para los jueces y Tribunales que la ostentan, debe ejercerse mediante la emisión de un fallo de las pretensiones del actor. c) Potestad de protección total en cuanto a su ámbito material de ejercicio, se ejerce tanto sobre la potestad reglamentaria como sobre cualquier otro tipo de actividad o inactividad administrativa. De ello se deriva la cláusula 1 Eficacia ablatoria de la Administración, es que inciden en cualquier situación jurídica de los sujetos en forma limitativa o extintiva 3 general de control judicial, que es la prohibición taxativa de que una norma excluya la posibilidad de fiscalización jurisdiccional. La vertiente subjetiva: el derecho a la tutela jurisdiccional Todos los que se relacionan con una Administración tienen el derecho a recabar de los jueces y Tribunales protección frente a las actividades de la Administración contrarias a Derecho. Este derecho fue elevado a rango constitucional por el art. 24.1 CE. Este derecho es extraordinariamente complejo, pero la manifestación más importante es el derecho a la acción o al proceso, que consiste en el derecho a exigir de los jueces y Tribunales una decisión sobre el fondo de las pretensiones que se esgrimen en el proceso, es decir, el derecho a obtener una resolución efectiva sobre el caso o conflicto sometido al Tribunal. El principio de garantía patrimonial Derecho de los particulares a mantener la integridad del valor económico de su patrimonio frente a las privaciones singulares de que éste pueda ser objeto por parte de los poderes públicos. La CE lo proclama en su art. 38 (libertad de empresa y economía de mercado) Las normas y decisiones administrativas pueden afectar negativamente los derechos e intereses patrimoniales de los ciudadanos , por ello la CE establece una garantía en relación con dos supuestos o instituciones: o Expropiación forzosa, que obliga a la Administración a retornar a los ciudadanos el valor de los bienes de los que se les priva de manera voluntaria y consciente para satisfacer una necesidad pública. (art. 33 CE). La regulación se contiene en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 diciembre de 1954. o Responsabilidad patrimonial de los entes públicos, que obliga a la Administración a indemnizar los daños y perjuicios que los particulares puedan sufrir como consecuencia incidental de cualquier actuación administrativa. Se establece en el art. 106.2 CE y en los arts. 138 a 146 LPC 30/92. CLÁUSULA DEL ESTADO SOCIAL La expresión “Estado social” al igual que “Estado de Derecho”, tiene su origen en la cultura jurídica alemana. Está tomada literalmente de la Ley Fundamental de Bonn, y guarda un estrecho parentesco con la idea de Estado de Bienestar. En términos jurídicos, equivale a la imposición a todos los poderes públicos de un deber de actuar positivamente sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva de todas las clases sociales y de mejora de sus condiciones de vida. La fórmula del Estado social está plasmada en el art. 9.2 CE: corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. El principio de eficacia Art. 103.1 CE ordena que la Administración actúe de acuerdo con el principio de eficacia. Esta declaración provocó escepticismo en nuestra sociedad. El fundamento del principio La corrección de desigualdades y de mejora de vida de los ciudadanos son unos objetivos primarios de las Administraciones Públicas, y para llevarlos a la práctica se ha de actuar con eficacia. El contenido de la directiva de eficacia La eficacia constituye una pauta determinante de la organización de cada una de las Administraciones Públicas. Estas han de organizarse de modo racional y adecuado a los objetivos que deben cumplir, evitando estructuras ineficientes y regulando la actuación de su personal La eficacia constituye un imperativo de óptimo funcionamiento del conjunto de Administraciones Públicas, que han de operar con las técnicas de cooperación y coordinación del Estado autonómico. Hay que establecer cauces entre una Administración y otra. El principio de eficacia impone a la Administración un tipo de actuación orientada al resultado, a la consecución de los concretos objetivos de la ley. El principio de eficacia ha de exigir que las leyes atribuyan a las Administraciones los medios y potestades que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos que las leyes y sus órganos de gobierno les señalen, como ocurre con el principio de autotutela. Problemas de aplicación a) Difícil compatibilización de los principios de eficacia y de legalidad. La observancia estricta de las normas puede suponer un obstáculo a la eficacia. Pero la eficacia ocupa una posición subordinada respecto del principio de legalidad: sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho. b) Control jurisdiccional de su cumplimiento. El enjuiciamiento de la eficacia administrativa es una cuestión de valoración puramente política, que sólo corresponde a los creadores de opinión y, en última instancia, a los ciudadanos en el momento de depositas su voto 4 Las potestades públicas El poder de autotutela Equivale a poder público de mando. Aquella potestad en cuya virtud un órgano público puede imponer mandatos o prohibiciones a un tercero de forma unilateral, el cual está jurídicamente obligado a atenerse a lo mandado. La tutela que los particulares pueden hacer de sus derechos e intereses debe ser calificada de heterotutela, por cuanto ha de llevarse a cabo normalmente a través de una declaración y ejecución dictadas por un órgano judicial La posición de la Administración es la opuesta. Es una posición de autotutela. La Administración no precisa de la colaboración judicial para hacer declaraciones de derechos que altere per se las situaciones jurídicas o estados posesorios, n para ejecutar coactivamente tales declaraciones. Autotutela declarativa o decisoria, potestad de la Administración de emitir declaraciones o decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, sin el concurso de órganos judiciales y con independencia del consentimiento del sujeto destinatario. Autotutela ejecutiva, potestad de la Administración de llevar a la práctica (ejecutar) sus propias decisiones, llegando incluso a l empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, sin tener que contar para ello con la intervención de los Tribunales. Esta posibilidad está consagrada en el art. 95 LPC El poder de autotutela reviste manifestaciones muy diversas: o Orden positiva, reparación de la fachada de un edificio o Orden negativa, prohibición de circular por una calle o Acto de contenido favorable, otorgamiento de una subvención Todas las declaraciones de voluntad que la Administración realiza son reconducibles a la potestad de autotutela. Los privilegios jurisdiccionales Carácter revisor del proceso contencioso-administrativo. El recurrente no puede instar al Tribunal una declaración preventiva de su derecho: ha de esperar a que la Administración dicte su decisión, y sólo entonces podrá recurrirla. Régimen privilegiado para la ejecución de las sentencias judiciales en los litigios en que la Administración hubiere sido condenada. No se le puede embargar los bienes que tengan naturaleza de dominio público o bienes patrimoniales afectos a la prestación de servicios públicos. Prohibición general de formular interdictos posesorios contra la Administración ante Tribunales ordinarios CLÁUSULA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO La adjetivación del Estado español como democrático que el art. 1.1 CE hace es la que mayores problemas plantea en su aplicación al Derecho Administrativo. Hoy en día no se pone en duda que la organización y el funcionamiento de las administraciones deba hacerse de acuerdo con criterios representativos y deliberantes. Pero la democracia implica otras muchas cosas que la CE contempla y que impone a la Administración como directivas para su estructuración. El Sometimiento a las instancias políticas La subordinación a las instancias políticas impuesta a la Administración consiste en actuar como organización ejecutora de los mandatos normativos provenientes del Parlamento, y sobre todo como apoyo directo al supremo órgano ejecutivo en su tarea de la gobernación del Estado. (Art. 97 CE) La posición de supremacía del Gobierno entraña dos tipos de consecuencias: o Perspectiva negativa, otorgamiento de un cierto nivel de funcionamiento autónomo a la Administración, es decir, la libertad para decidir los medios técnicos más adecuados para la consecución de los fines del Gobierno. o Perspectiva positiva, fijación por El Gobierno del marco de objetivos (generales y concretos) que la Administración ha de perseguir, así como la planificación de la actividad administrativa y la exigencia de la correspondiente responsabilidad en caso de inobservancia. La organización jerárquica La Administración se organiza en escalones jerárquicos, cuyos titulares respectivos ostentan un poder de mando sobre los inferiores que se hallan sujetos al deber de obediencia Los criterios de objetividad e imparcialidad La Administración no es un puro apéndice ejecutor de las decisiones del Gobierno, es también una organización de carácter profesional, cuya actuación debe sujetarse a criterios de racionalidad técnica, ajenos a los intereses ideológicos. La CE se preocupa de asegurar la neutralidad de la Administración mediante dos reglas: o Objetividad, que se refiere al comportamiento conjunto de la Administración y que implica un doble orden de exigencias: La actividad pública ha de ser fiel a los fines que el sistema normativo atribuye a la potestad concreta que se ejerce en cada caso. Que la actividad de la Administración se desarrolle y las decisiones se adopten previa una ponderación de todos los intereses en juego que la ley ordena proteger (ej: los de todos los aspirantes en un concurso) 5 o La imparcialidad, prohibición de otorgar preferencias o disfavores a unas u otras personas, que no se amparen en normas concretas. Otras directrices constitucionales de alcance limitado Principio de publicidad La democracia es un sistema que se presupone, por definición, transparente, no debe tener apenas derechos para los ciudadanos. Art. 105 CE (participación de los ciudadanos: audiencia a través de asociaciones, acceso a los archivos y registros administrativos, audiencia al interesado en el procedimiento…). Ideas generales: o Derecho a ser informado que tienen los sujetos que forman parte de un procedimiento y el derecho de cualquier ciudadano a recabar información del contenido de cualquier actuación administrativa. o Por lo que se refiere al derecho de acceso general a los archivos y registros administrativos, el art. 105 CE excluye documentos que contengan información relativa a seguridad y defensa del Estado, delitos o intimidad de las personas. El art. 37.5 de la 30/92 amplia esta exclusión a los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo; secretos comerciales o industriales, política monetaria. El art. 84.1 de la 30/92 excluye las mismas materias pero en relación al trámite de audiencia. o No confundir con el art. 29 CE (Derecho de petición) “todos los españoles tendrán derecho de petición individual y colectiva, pro escrito, en la forma y con los efectos que la ley determine…” Esto es una petición graciable, que no tiene procedimiento, ni está regulado en ninguna norma (poner el nombre de una persona a una plaza). La idea de participación La CE se mostró bastante cauta a la hora de referirse al controvertido principio de participación que no aparece mencionado en el art.103, ni en ningún otro precepto de carácter general, sino sólo aceptado en ámbitos organizativos o funcionales concretos de las Administraciones Públicas: o Medios de comunicación social dependientes del Estado (art. 20.3 CE) o En la gestión de los centros educativos sostenidos con fondos públicos (art. 27.7 CE) o En las cuestiones relativas al consumo (art. 51.2) o En el procedimiento de elaboración de reglamentos (art. 105.a) o En la gestión de la seguridad social (129.1) o En la elaboración de proyectos de planificación económica (art. 131.2) Pero no parece que pueda hablarse de un principio constitucional de participación administrativa. La participación es una línea de actuación posible y lícita en el marco de un Estado democrático, pero en absoluto un precepto constitucional directamente obligatorio y de eficacia genérica. CLÁUSULA DE ESTADO AUTONÓMICO La CE formuló una opción a favor de un modelo organizativo PLURAL Y DESCENTRALIZADO, basado en: Distribución efectiva del poder político entre las distintas entidades territoriales Las líneas maestras de este modelo vienen expuestas en dos preceptos constitucionales: o Art. 2 Indisoluble unidad de la Nación Española… o Art. 137 el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y CA El principio de Autonomía La indeterminación del concepto de autonomía La etimología nos remite a la capacidad del sujeto para darse normas a sí mismos, pero no puede reducirse a esta idea. La noción que la doctrina común proporciona es que la autonomía se refiere a la capacidad de un ente público de orientar y dirigir política y administrativamente su propia comunidad. Esta definición no cubre las necesidades que requiere la interpretación jurídica de este concepto constitucional. El concepto ha de ser construido ex novo partiendo de diversos elementos que proporcional la CE. El contenido de la autonomía territorial Un Estado organizado sobre el principio autonómico es un Estado en el cual existe una multiplicidad de entes territoriales formalmente independientes entre sí y entre los cuales se produce una efectiva distribución del poder político. o Vertiente positiva (activa) La autonomía equivale a la titularidad conferida a los entes territoriales inferiores al Estado de potestades públicas, cuyas características son: Potestades públicas superiores: o Potestad normativa o Potestad de autotutela o Potestad tributaria o Potestad expropiatoria o Potestad sancionadora 6 Estas potestades operan sobre un ámbito material indeterminado a priori: Los fines y potestades de que hayan de ser titulares han de ser determinados por la ley, pero pueden referirse a cualesquiera objetivos y actividades públicas que no hayan sido atribuidos a otros entes. Se trata de potestades públicas diversificadas, es decir: Las funciones y competencias son diferentes según los niveles territoriales La forma de atribución de estas potestades es diversa: o CA Estatuto o Municipios y Provincias Leyes Sectoriales Las potestades que integran el ámbito de autonomía no son de carácter exclusivo o Vertiente negativa La autonomía es un status constitucionalmente protegido o garantizado. El de las Ca está en la CE; la autonomía de las EL le corresponde al legislador. La autonomía supone que los poderes en que consiste se ejercen sin controles por parte de las entidades superiores. El principio de unidad (no hay autonomía sin unidad) Límites a la autonomía: Límite de interés general Límite de la igualdad Límite de la unidad de mercado El límite del interés general y el principio de coordinación Existe un conjunto de intereses comunes a todo el Estado que transcienden los de las CA y entes locales. Intereses generales cuya satisfacción, garantía y custodia, corresponden al Estado. Existe una jerarquía de intereses. El interés general es un límite a la actuación de las CA. El interés de las CA es un límite a la actuación de las EL. Cada uno de los entes territoriales dispone de un conjunto de poderes propios, pero sobre todo de poderes de COORDINACIÓN sobre los entes de nivel territorial inferior. o Definición: la coordinación supone una posición de supremacía de unos entes respecto a otros o Contenido: se permite al Estado establece el procedimiento y el modelo en que las Ca deben ejercer sus competencias o Límites: las potestades de coordinación no se presumen, sino que debe ser atribuidas expresamente. o La coordinación no supone una ablación de competencias del ente coordinado. El límite de la igualdad La disparidad de regímenes jurídicos en las CA se halla limitado por dos principios, cuyo objetivo es lograr un cierto nivel de igualdad: o Principio de homogeneidad básica del régimen de los derechos y deberes fundamentales o Principio de igualdad de trato a todos los ciudadanos por parte de las distintas CA. Art. 139.1(igualdad de los españoles en los territorios del Estado: “todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado”) El límite de la unidad de Mercado Art. 139.2 “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el territorio español. La idea se reitera en el art. 157.2: “las CA no podrán en ningún momento adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios”. Pero estos preceptos no pueden interpretarse de forma rígida. El artículo 139.2 prohíbe las medidas que obstaculicen la libre circulación, pero no las que “incidan” en la misma. Principio de solidaridad Art. 2 CE En contenido del principio de solidaridad es sumamente preciso. Alude: Primero a la directriz que impone a todos los poderes públicos en el sentido de lograr un equilibrio económico interterritorial. La solidaridad se traduce en el principio de lealtad autonómica. Cuando la actuación es bilateral o multilateral, la solidaridad se muestra bajo la forma de cooperación. El objetivo del equilibrio económico interterritorial Sobre el Estado pesa el deber de corregir las desigualdades territoriales en el desarrollo económico y en la distribución de la riqueza. Para ello la CE pone en manos del Estado dos instrumentos básicos: o La planificación económica (art. 138 CE) o Y el Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2 CE) 7 El principio de lealtad autonómica La CE impone a todos los Entes territoriales (Estado incluido) el deber jurídico de comportarse con arreglo a criterios de buena fe y lealtad o fidelidad al sistema, tanto en sus elementos autonómicos, como unitarios. El deber de lealtad autonómica (origen en el derecho alemán Bundestreue) condiciona la forma en que cada ente hace uso legítimo de sus competencias y obligando a cada ente a guardar una conducta amistosa y cooperadora. El principio de cooperación El deber de cooperación-colaboración constituye jurídicamente un presupuesto implícito del sistema español de distribución de competencias. El hecho de que la práctica totalidad de las materias atribuidas a las CA y a los entes locales sean objeto de potestades concurrentes impone el establecimiento de técnicas de cooperación. Ha sido objeto de proclamación general en el art. 3.2 de la 30/92: “las Administraciones Públicas, en sus relaciones se rigen por el principio de cooperación y colaboración”.
