LA REFORMA Educacional Chilena

LA REFORMA
Educacional Chilena
Juan Eduardo García-Huidobro - Cristián Cox - Blanca Hermosilla
Carmen Sotomayor - Javier San Miguel - Rafael Andaur
María José Lemaitre - Lupa Pérez Pablo Mecklenburg
- José Weinstein - Iván Nuñez - Beatrice Avalos
Gonzalo Undurraga - Cecilia Jara - Carlos Concha
Marcos Miranda - Jadille Baza - Pedro Hepp - Pablo González
Editor: Juan Eduardo García-Huidobro
©
Editorial Popular
C/ Doctor Esquerdo, 173 0
28007 Madrid
Tel.: 91409 35 73 Fax: 91573 4173
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PRESENTACION
Juan Eduardo García-Huidobro
Este es un libro sobre la Reforma Educacional Chilena. A través de él se quiere mostrar las
opciones y las políticas públicas en educación que se han ido desplegando en los nueve años de desarrollo
de esta reforma (1990-1998). La originalidad de la experiencia chilena en educación no está tanto en lo que
se hace sino en las circunstancias y la forma en que se hace.
Al respecto conviene destacar al menos dos aspectos. Uno: es una reforma que se inserta en un
proceso de transición a la democracia. Dos: es un ejemplo de política educacional que exhibe un nivel poco
usual de continuidad en el tiempo, lo que permite en muchos ámbitos ver en forma completa el ciclo:
propuestas-implementación de la política-resultados.
El libro comienza con una presentación general que expone las políticas en forma global, para ir
enseguida a un conjunto de miradas sobre políticas específicas en las que el punto de vista es siempre lo
hecho y lo mejorable desde la acción estatal. La intención ha sido que cada uno de estos artículos sobre
aspectos particulares dejen en claro lo que se hizo, lo que se buscó al hacerlo y -cada vez que sea posiblelos resultados. Se ha buscado entregar referencias mutuas entre los capítulos que permitan enriquecer la
visión de conjunto, pero permitiendo que cada artículo pueda ser leído y entendido en forma independiente.
Al ser un libro escrito por "actores" de una reforma, es inevitablemente un libro con posición: se
tiene aprecio por lo hecho y se quiere difundirlo para que pueda servir a otros. Sin embargo, es también un
libro de "autores" en el cual cada uno habla desde sí mismo, reflexiona, evalúa, opina sobre logros y
limitaciones.
Santiago, marzo de 1999.
PARTE 1
VISION DE CONJUNTO
CAPITULO 1
LA REFORMA EDUCACIONAL CHILENA 1990-1998
VISION DE CONJUNTO1
Juan Eduardo García-Huidobro
Cristian Cox
Este texto busca dar una visión general sobre la Reforma Educacional Chilena, que permita ubicar
al lector en cada una de las miradas sobre políticas más específicas de los restantes capítulos. Al mismo
tiempo aprovecha esta mirada global para hacer un balance, necesariamente provisorio, de los avances y
limites del esfuerzo.
1. El terreno de la Reforma
La Reforma Educacional nace de una política educacional que se comienza a implementar en marzo
de 1990. En esos momentos la educación chilena vive la confluencia de dos corrientes culturales que dan
lugar a un circunstancia especial. Son los días en que se realiza la Conferencia Mundial de la Educación
para Todos, primer gran evento que da cuenta de un cambio de ubicación de la educación en el mundo. Es,
para Chile, el momento de restauración de la democracia tras 17 años de dictadura militar.
Durante la década de los noventa, emerge a nivel mundial una revalorización de la educación que
guarda estrecha relación con los cambios históricos de este fin de siglo los que se han descrito como el paso
de una sociedad industrial a una sociedad del conocimiento. Sociedad globalizada y dinamizada por la
expansión y centralidad creciente que posee en ella la utilización del conocimiento facilitada por el rápido
despliegue a nivel mundial de las modernas tecnologías de la información y la comunicación. Sociedad en la
cual tanto para producir y lograr la competitividad económica, como para vivir en sociedad y construir la
democracia, se requiere de destrezas culturales de nuevo tipo que los sistemas educativos deben comenzar a
proveer.
El discurso acerca del valor de la educación para el desarrollo de la sociedad y de la economía es
muy antiguo; lo nuevo es que la educación empieza a ser el desarrollo. Cambia el locus de la riqueza de las
naciones; lo más relevante para prevalecer en el concierto internacional, ya no son las armas ni el capital
financiero sino el conocimiento, lo que otorga a la educación una importancia inédita. Ahora bien, lo que se
dice de las naciones se puede afirmar también de las personas; en el pasado las seguridades de los
individuos han estado ligadas a instituciones. El estado benefactor es el ejemplo histórico más reciente, pero
está en crisis y, en forma creciente, la seguridad de las personas se enlaza a la calidad de su desempeño, a
su educación.
1.
Este texto retorna, sintetiza y reelabora algunas presentaciones anteriores. Ver, por ejemplo, Cox
y González (1998), Cox y Lemaitre (1998), Cox (1992), García-Huidobro (1996a y b, 1997 y
1998).
Juan Eduardo García-Huidobro es Director de la División de Educación General del Ministerio de
Educación y Cristián Cox, Coordinador de la Unidad de Currículum y Evaluación y del programa
MECE.
Junto con este incremento de la necesidad de la educación, cambia también su orientación. Se
requiere una enseñanza que deje atrás al ideal enciclopédico y supere la capacitación ligada estrechamente a
ocupaciones muy determinadas. Hoy día se ponen de manifiesto requerimientos formativos, cognitivos y
morales, distintos; se trata menos de aprender "cosas" y más de "desarrollar capacidades y destrezas de
aprendizaje" (aprender a aprender, aprender a pensar, aprender a resolver problemas); menos de "inculcar
valores" y más de incrementar la capacidad moral para "discernir entre valores"2.
La educación, por el enorme peso que adquiere para el futuro de las personas y el destino de las
sociedades, no puede seguir reservando a unos pocos el acceso a las competencias culturales más complejas
y que requieren mayores niveles de análisis, diseño y abstracción. Por el contrario, el desafió de la
educación actual es poner a disposición de todos, aquellas competencias culturales que antes se reservaban
a la elite. En esta nueva forma de ser sociedad, de vivir y producir, lo que antes necesitaba saber un grupo
muy menor de personas, hoy día tiene que estar en manos de todos.
En Chile, el nuevo contexto político de transición a la democracia, trae aparejados cambios
profundos para la ubicación de la educación en la sociedad. El país viene saliendo de veinticinco años
caracterizados por la centralidad y la agudeza del conflicto social e ideológico. Durante ese período la
educación fue un sector relativamente aislado y estuvo inevitablemente atravesada por una disputa en la que
los distintos actores (partidos, gremios, etc.) asignaron una importancia desigual a la educación; hoy vemos
que el tema de la educación supera este carácter meramente sectorial y se incorpora como un vector
estratégico y transversal del conjunto de las políticas públicas. La transición a la democracia posee un
profundo compromiso con la equidad, con lo cual se ha querido superar un liberalismo económico extremo
(neoliberalismo) que caracterizó al régimen militar chileno y tuvo un costo social muy alto, por un
programa que ha buscado compatibilizar desarrollo económico y justicia social y que ha tenido en la
inversión educacional una de sus vigas maestras. Se ha tejido así un amplio consenso nacional en torno a la
importancia de la educación para un conjunto de objetivos que convocan a la gran mayoría de los chilenos:
la continuidad del crecimiento económico; la construcción democrática del país; la superación de la pobreza
y la integración social. Las siguientes palabras del Presidente Patricio Aylwin en la Inauguración de las
Sesiones del Congreso, el 21 de mayo 1990 resumen bien este nuevo discurso: "El proceso de
democratización y modernización de la sociedad chilena y el pago de la deuda social contraída con los más
pobres, hacen de la educación uno de los objetivos prioritarios de este Gobierno."
¿De dónde se parte? La educación chilena al inicio del Gobierno del Presidente Aylwin exhibía
logros de importancia en la cobertura, el aumento en la escolaridad promedio de los chilenos y la reducción
del analfabetismo. En contraste, el sistema educativo mostraba indicadores críticos en cuanto a la calidad de
la educación y a la equidad de su distribución. También había fuertes problemas de gestión, ya que la
situación de los profesores y los niveles de financiamiento de la educación se habían deteriorado mucho
durante la década del 80.
2.
Para una lectura de las actuales reformas de la educación desde sus vinculaciones con el cambio
social, ver OTTONE (1998); desde sus requerimientos formativos y sus consecuentes desafíos
pedagógicos, ver GARCIA-HUIDOBRO (1998). Además, para profundizar el tema del nuevo
contenido educativo de la Reforma, ver, en este mismo libro, el capítulo 12 sobre la Reforma
Curricular.
El crecimiento del sistema educativo en el período 1960-1990 fue muy significativo. En 1960
alrededor de 400.000 niños en edad escolar no asisten a la escuela básica (primeros ocho años de escuela) y
la enseñanza media presenta una cobertura de sólo el 14% de los jóvenes en edad escolar; en 1990 la
cobertura de la educación básica ha llegado al 97%, lo que significa que no más de 60.000 niños menores
de 14 años están fuera de la escuela, y la cobertura de enseñanza media ha crecido más de cinco veces
llegando a un 75%. Los analfabetos eran un 16.4% en 1960 y habían bajado a un 5.2% en el último censo
(1992).
RECUADRO Nº l
Sistema escolar chileno: estructura, tamaño, categorías de administración
El sistema escolar chileno está organizado en un nivel básico de ocho años de educación obligatoria
que atiende al grupo de edad entre 6 y 13 años y un nivel medio, no obligatorio, de cuatro años de duración,
que atiende al grupo de edad entre 14 y 17 años en dos modalidades: una definida por el carácter general de
su currículum (humanístico-científico) y otra de tipo vocacional (técnico-profesional), que prepara para la
inserción en el trabajo. El sistema de educación preescolar atiende a la niñez de 0 a 6 años a través de una
diversidad de instituciones tanto públicas como privadas, no tiene carácter obligatorio y su cobertura en
1996 alcanzó al 24%. Su matrícula se concentra en el grupo etáreo de 5 años, donde la cobertura en 1996
fue de 51%.
La matrícula total del sistema escolar -niveles básico y medio- alcanzó a 2.89 millones de
estudiantes en 1996: 2.18 millones en básica, con un 95% de cobertura en el grupo 6 a 13 años, y 709.207
estudiantes en media, con 80% de cobertura en el grupo 14 a 17 años. El sistema es atendido por 129.000
profesores, en aproximadamente 10.000 establecimientos de educación primaria y 1.600 de secundaria.
Administrativamente, hay tres modalidades de establecimientos financiados por el estado: la
educación municipal, los particulares subvencionados y los estatales administrados por corporaciones, que
atienden a aproximadamente el 92% de la matrícula; el resto de la matrícula corresponde a la educación
pagada. Las distintas categorías tienen los tamaños siguientes en términos de matrícula de 1996:
Educación Municipal:
57,1%
Educación particular subvencionada: 32,7%
Corporaciones3:
1,8%
Educación pagada:
8,3%
3.
Administración de liceos técnico-profesionales de responsabilidad de gremios empresariales o
corporaciones ad-hoc, con financiamiento público vía convenio -y no subvención, como el resto
del sistema-.
Debajo de esta cobertura global satisfactoria, se advierte un sistema poco equitativo y de deficiente
calidad. Por ejemplo al indagar quiénes son los que todavía no están cursando educación media se descubre
que el quintil más rico de la población presenta una cobertura en media de 96.7% y que, por tanto, la gran
mayoría de los que no asisten al liceo son pobres.
Sin embargo, el mayor problema de equidad del sistema educacional chileno es su deficiente
calidad, la que afecta principalmente a los niños y niñas y jóvenes más pobres. Así, el resultado nacional de
la prueba SIMCE (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación)4 en los cuartos grados básicos fue,
en 1990, de 60.1% de respuestas correctas en matemática y un 61.2 en castellano. Este resultado promedio
es bajo, en efecto si se calcula puntajes netos para excluir el azar y se tiene en cuenta que estamos frente a
una prueba que mide objetivos básicos de lecto-escritura y matemática elemental, se tiene que los puntajes
de 1990 no llegan a la mitad de respuestas correctas.
Además, las diferencias que se esconden detrás de los promedios son enormes. Mientras los
alumnos de villorrios con menos de 300 habitantes logran un 54.6% en matemática y un 52.2% en
castellano, quienes asisten a la escuela en ciudades de más de 80.000 habitantes, logran 71.1% en
matemática y 68.6 en castellano. Los niños rurales logran en ambas materias 13 puntos menos que los
urbanos. Los niños que asisten al 10% de escuelas con peores resultados, todos ellos pobres, obtienen 38
puntos porcentuales menos que quienes asisten al 10% de escuelas de mejor rendimiento (niños mayoritariamente ricos)5.
En educación media sólo se inició en 1993 la aplicación de la prueba SINICE, sin embargo esos
resultados bastan para señalar que la mala calidad del inicio de la escolarización repercute amplificada a
nivel de segundo año medio, momento en el que los resultados en matemática no son ya de 60% de
respuestas correctas sino de 47,2% en enseñanza media humanístico-científica y de 38.6% en técnico
profesional y en castellano de 57.1% y 51.1% respectivamente.
La educación secundaria además de presentar problemas de calidad, de equidad y de eficiencia,
padecía de una severa crisis de orientación, observable en su retraso con respecto a las exigencias de la
sociedad expresadas tanto por el sistema productivo como por la educación superior. De hecho, las
características institucionales de la educación media permanecen sin cambios ni revisiones importantes
desde los años sesenta, pese a que en el período se pasó de una educación media elitaria, con un alumnado
restringido y homogéneo orientado hacia la educación superior y a empleos urbanos de cuello y corbata, a
una educación media de amplia cobertura que atiende a un alumnado socialmente heterogéneo y enfrentado
a muy diversas e inciertas posibilidades de futuro laboral o académico. Hace 30 años un joven que había
terminado la educación media tenía la certeza de acceder a un buen trabajo; hoy, el paso por la escuela no
asegura ni movilidad social ni empleo. Por ejemplo, en 1960 sólo el 1% de los jóvenes de 15 a 24 años
ocupado en servicios personales (jornaleros, empleadas domésticas) tenía 10 o más años de escuela, en
1980 este porcentaje había subido a 23%; el acceso a la educación media es creciente, pero no asegura
proyecciones para los jóvenes6.
4
5
6
La prueba SIMCE mide logros de aprendizaje definidos como mínimos en los programas oficiales
de estudio y se toma a la cohorte de cuarto y octavo grado en forma anual alternada.
La coincidencia entre las escuelas con mejores puntajes y las escuelas que atienden a los niños de
sectores más ricos no es total. Se dan algunas escuelas con excelentes resultados y que atienden a
una población pobre, pero son la excepción.
Es imposible analizar acá toda la problemática ligada a la afirmación de que se está frente a un
sistema educativo poco equitativo. Para profundizar el punto remitimos a dos documentos
internos del Ministerio de Educación: GARCIA-HUIDOBRO J.E.(1996) Educación y Equidad y
CONCHA, C. (1997) El derecho a la educación.
Adicionalmente, a la llegada de la democracia el sistema escolar poseía limitaciones serias en su
financiamiento, en su gestión y en el tratamiento que daba a los docentes. El financiamiento de la educación
chilena bajó sistemáticamente desde 1981, momento en el que correspondía al 4.07% del P.G.B, para llegar
en 1990 al punto más bajo de los últimos veinte años: el 2,49 del P.G.B. Esta fuerte caída del gasto público
en educación, junto a la expansión en la matrícula del nivel medio a la que ya nos referimos, hacía que las
escuelas y liceos funcionaran en condiciones materiales de gran precariedad.
En 1990 el proceso de descentralización estaba a medio camino. Se había completado una
descentralización administrativa, pero no se había dado apoyo a los municipios para gestionar la educación;
tampoco se había avanzado en una descentralización técnica que permitiese hacer propuestas pedagógicas
diferenciadas para niños que son culturalmente distintos. Por último, cabe señalar que la descentralización
sólo llegó al municipio (al sostenedor) y que las escuelas y liceos dependientes de éstos mantenían muy
escasa autonomía y relaciones de dependencia con sus sostenedores aún más fuertes que las que se daban
antes de la descentralización entre el centro y las unidades educativas.
Por último, el sistema funcionaba sobre una profesión docente que había visto caer sus
remuneraciones en aproximadamente un tercio en términos reales, que había sido objeto de persecución
política, que se había opuesto al modelo de administración y financiamiento instalado a comienzos de los
80, y que interpretaba la vuelta a la democracia como una oportunidad de mejoramiento material y
profesional, así como de re-centralización del sistema.
2. Las metas: del mejoramiento de la equidad y calidad a la Reforma
El propósito central de la actual política educacional es contribuir a mejorar en forma sustantiva la
calidad de los aprendizajes de los alumnos y alumnas que asisten a la educación escolar y la equidad de su
distribución, ampliando las oportunidades educativas de los niños y jóvenes de los grupos más pobres.
Esta meta introduce un cambio radical en el modo de pensar la política educacional. El principio de
igualdad de oportunidades es consensual en el discurso nacional sobre educación, sin embargo muchas
veces este propósito se ha entendido satisfecho si los niños entran y permanecen en la escuela. En esta
nueva óptica se reinterpreta el concepto de igualdad educativa y cambia la mirada de la escuela sobre sí
misma, ya que se pone el centro en los aprendizajes logrados y no sólo el aumento de la escolaridad. Se
entiende más cabalmente la responsabilidad estatal en educación. Si en el pasado el Estado centró su
esfuerzo en construir el sistema educativo y asegurar que los niños chilenos asistieran a la escuela,
actualmente y hacia adelante la responsabilidad estatal estará puesta en garantizar que los niños aprendan
en la escuela las competencias intelectuales y morales que requieren para vivir en sociedad.
Dado que el rendimiento de los niños en la escuela se relaciona directamente con otros factores: su
nutrición, el nivel cultural de su familia y de su ambiente; un niño o niña pobre llega a la escuela menos
provisto culturalmente que un niño proveniente de un medio social más acomodado y necesita, por tanto,
más apoyo para aprender aquello que la escuela debe enseñarle. Para que la escuela sea justa en sus
resultados no basta con que ella proporcione un trato igual a todos los niños, ya que no todos los niños son
iguales; ella debe operar con un criterio de discriminación positiva, dando más apoyo al que tiene mayores
dificultades para aprender. Esta educación diferenciada para avanzar hacia el logro de resultados
semejantes, supone -desde el punto de vista de los recursos- destinar más recursos para quienes más lo
necesitan: los establecimientos que atienden a los niños más pobres del campo y de la ciudad, quebrando así
la universalidad y homogeneidad de las políticas. Asimismo, una política de discriminación positiva debe
expresarse de igual forma al interior de la institución escolar y atender allí con preferencia a quienes
presentan más carencias y dificultades. En nuestro sistema educativo ha operado históricamente el
mecanismo opuesto: los niños pobres asisten a las escuelas menos provistas de recursos y son atendidos sin
cuidado por sus particularidades.
Chile enfrenta por primera vez una reforma orientada a mejorar la calidad de la educación, la que
es una tarea de todos y no sólo del ministerio del ramo. En el pasado, el problema central fue de "cantidad":
crear un sistema educativo que fuese capaz de contener a todos los niños, niñas y jóvenes. La efectividad de
esas reformas cuantitativas dependía en gran medida del cuidado de su planificación, de la oportunidad de
sus inversiones y del buen manejo administrativo de la educación, todo lo cual se hacía en y desde el centro
del sistema. Más recientemente, a comienzos de los ochenta, el sistema escolar fue profundamente
transformado en su organización y administración: la descentralización y municipalización de la educación.
De nuevo un cambio que se estudió, decidió y efectuó en la cúspide del aparato gubernamental.
Ahora, la efectividad de esta reforma de la calidad, depende de lo que se haga en cada una de las
instituciones escolares y de las salas de clase del país. Su lugar no es el centro del sistema educativo sino su
base: los miles de establecimientos que, gracias a la participación de sus equipos de profesores y profesoras,
se hacen capaces de realizar su propia y particular reforma para ayudar a sus alumnos a aprender. La
reforma empieza a existir cuando sus lineamientos y orientaciones son reformuladas y convertidas, en las
escuelas y liceos, mediante la energía y creatividad de los docentes, en propósitos compartidos y en
prácticas pedagógicas renovadas.
En este sentido, la orientación operativa más importante de la reforma ha sido la que se ha venido
llamando descentralización pedagógica y puede ser descrita como la transferencia de un conjunto de
decisiones pedagógicas y curriculares desde los organismos del nivel central del aparato educativo a los
establecimientos educacionales y a los profesores. Ella implica entregar una creciente autonomía a las
escuelas y a los liceos, para darles la posibilidad de inventar y concretar el camino de mejoramiento más
adecuado a la realidad de sus alumnos y es también la herramienta fundamental de profesionalización de los
docentes. Mediante la transferencia de decisiones a nivel del establecimiento, los docentes dejan de ser
considerados como funcionarios, que deben aplicar un conjunto de normativas y se les distingue como ',
profesionales" con capacidad y responsabilidad para resolver autónoma y colegiadamente los problemas
pedagógicos.
Estas orientaciones generales se desglosaron por niveles del sistema del siguiente modo:
* A nivel prebásico se buscó simultáneamente ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la
educación de los niños menores de 6 años.
* En la educación básica la meta central ha sido mejorar la calidad y equidad de la educación que
se ofrece. Acá el centro es entregar un servicio de más calidad que asegure aprendizajes reales y relevantes
a todos. Esta meta supone también evitar la deserción que sigue afectando a cerca de un 5% de niños, en su
mayoría de sectores pobres, principalmente rurales.
* A nivel de la educación media se reconoció una crisis mayor. Junto con instalar proceso muy
global de mejoramiento, se ha procedido a una reforma curricular que redefine los contenidos culturales de
la educación media y, al mismo tiempo, reformula su sentido y estructura.
Durante los cuatro años del primer gobierno de la Concertación el discurso oficial no caracterizó
las políticas para el sistema escolar en términos de "reforma educacional", porque ello era identificable con
la tradición de cambios integrales y homogéneos para todo el sistema, centrados en el currículum y la
estructura. Por el contrario, la definición estratégica mayor del período fue actuar en pos del mejoramiento
sustancial de los aprendizajes de la mayoría de los alumnos ("Una educación de calidad para todos"). Para
lograrlo se actuó a través de programas de mejoramiento diferenciados, para responder a necesidades que
variaban por niveles y tipos de situaciones educativas, y orientados directamente a modificar las prácticas
de enseñanza y aprendizaje. El foco común de los distintos programas ha sido el fortalecimiento de las
instituciones escolares mediante una combinación de nuevos medios de aprendizaje y el establecimiento de
espacios, incentivos e ideas para el despliegue de la creatividad y capacidad de iniciativa de los docentes.
El segundo gobierno de la Concertación (1994-2000), asigna a la educación la primera prioridad en
su gestión, se compromete a duplicar el gasto en el sector en un plazo de seis años y redefine la jornada
escolar, ampliando substancialmente el tiempo de la misma. En este contexto se empieza a hablar de
reforma a partir del año 1995. Este cambio en el discurso no obedece a un cambio en las orientaciones
fundamentales, las que continúan invariables, sino al aumento en la envergadura y profundidad de los
cambios. Hay, a lo largo del período 1990-1996, un claro crescendo; lo que comienza con una intervención
en el diez por ciento de las escuelas básicas más pobres, avanza a otras que incluyen toda la educación
básica y media. Más recientemente se plantea modificaciones substanciales del marco de funcionamiento
curricular y temporal del conjunto del sistema escolar.
3. La política 1990-98: mirada cronológica.
La prioridad asignada a la educación por el actual Gobierno (1994) y el conjunto de iniciativas que
en los últimos tres años (1996-1998), se han sumado a las medidas y programas desarrollados por la
administración del Presidente Aylwin (1990-1993), para concretar esta orientación, darle globalidad y
producir la actual Reforma Educativa.
RECUADRO 2
Resumen políticas 1990-1998
1990-1991
o Programa de las 900 escuelas
y programa piloto del Programa Educación Básica Rural
o Estatuto docente
1992-1993
Programa MECE básica
o Enriquecimiento funcionamiento escuelas
o Renovación pedagógica
o PMES
1994-1995
o Prioridad a la educación
o Programa MECE media
o Inicio expansión enlaces
1996-1998
o Inicia Reforma Curricular
o Inicio jornada Escolar Completa
o Programa Especial Educación
o Profesionalización docentes
o Proyecto Montegrande
Al inicio del período del Presidente Aylwin, el nombramiento de Ricardo Lagos como ministro de
educación fue un signo de cambio. El sector educacional sufrió un fuerte deterioro durante los ochenta; el
solo hecho que el segundo hombre de la Concertación fuese el responsable de la educación mostraba que las
prioridades mudarían. Durante el bienio 1990-1991 dos temas concentraron la acción educacional del
Gobierno: concretar - de inmediato- un programa de apoyo a las escuelas de mayor pobreza y mejorar las
remuneraciones y condiciones de trabajo de los docentes.
En marzo de 1990, el mismo día que asume el nuevo gobierno democrático, nace el Programa de
las 900 Escuelas7 que ha estado orientado a apoyar al 10% de escuelas básicas de menor rendimiento para
lograr que en ellas todos los niños del primer cielo de educación básica accedan al dominio de las destrezas
culturales de base: lectura, escritura, matemática elemental que son el fundamento de los restantes
aprendizajes. A través del Programa se ha otorgado apoyo material a las escuelas: reparaciones de la planta
física, material didáctico, textos de estudio, bibliotecas de aula. Pero el centro del programa ha sido el
apoyo técnico a las escuelas, a través de los Talleres de Profesores que se realizan semanalmente en las
escuelas y de los Talleres de Aprendizaje con los niños de 3ro. y 4to. grado que muestran retraso escolar. El
foco distintivo del programa es hacerse cargo de las diferencias con que los niños ingresan a la escuela,
dando más oportunidades a los más necesitados para garantizar niveles aceptables de aprendizaje de parte
de ellos. Este programa se mantiene con éxito hasta el presente.
El lro. de julio de 1991 se promulgó el Estatuto de los Profesionales de la Educación8, que redefine
el régimen laboral de los profesores, traspasándolos desde el Código del Trabajo, que rige las actividades
privadas, a un estatuto especial, que establece una regulación nacional de sus condiciones de empleo
(jornadas de trabajo, horarios máximos, régimen de vacaciones), una estructura común y mejorada de
remuneraciones, un sistema de bonificaciones o asignaciones y condiciones de alta estabilidad en el cargo.
El Estatuto se aplica en forma plena a los profesores de los municipios, pero fijó una remuneración básica
mínima nacional que obliga también a los privados, lo que dio lugar a un mejoramiento salarial real para un
número importante de profesionales que estaban en la peor situación.
El Estatuto ha sido la más controversial de las medidas de política de todo el período. Dividió en su
momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo sólo gracias al apoyo del Presidente
de la República. Por una parte el Estatuto permitió reconstituir la función docente, estableciendo normas
comunes para todo el profesorado sobre formación y perfeccionamiento, participación, desarrollo de la
autonomía y la responsabilidad profesionales; estableció una carrera profesional para los docentes del
sector de administración municipal y determinó asignaciones coherentes con la búsqueda del mejoramiento
de la calidad y de la equidad de la educación: por ejemplo, la asignación por perfeccionamiento y la
asignación por desempeño en condiciones difíciles (aislamiento, ruralidad, alta vulnerabilidad social de los
alumnos).
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8
Ver el capítulo 3 para una presentación detallada del Programa de las 900 escuelas.
Ver el capítulo 9 sobre la política de profesionalización docente.
Por otra parte, en el Congreso, los artículos referidos a inamovilidad en los cargos fueron
extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los directores, por la propia oposición, lo que
ha constituido una dificultad en la gestión. Adicionalmente, el Estatuto choca y convive mal con el sistema
de financiamiento por subvenciones ligadas a los promedios de asistencia de los alumnos, lo que provoca
una situación en que se tiene egresos fijos e ingresos variables. Por último, el Estatuto contempló también
un sistema de calificaciones para hacer valer en la carrera docente aspectos ligados al desempeño, sin
embargo esta medida no se ha logrado implementar hasta ahora.
La promulgación del Estatuto Docente y la implementación de los acuerdos que le han seguido (Ley
19.410 de 1995 y Ley 19.504 de 1997) han involucrado un sustancial mejoramiento de las remuneraciones
reales de los profesores; entre 1990 e inicios de 1998 las remuneraciones de este sector se incrementaron en
cerca de un 125% en términos reales para quienes ingresan y en 121% para un docente con 20 años de
servicio. Además, la Ley 19.410 de 1995 incorporó algunas medidas para hacer más flexibles las normas
del Estatuto sobre movilidad de la planta docente y para hacer pesar en las remuneraciones la calidad de los
desempeños de las escuelas y liceos.
En los mismos años se preparó una intervención de más amplitud, el Programa de Mejoramiento de
la Calidad y Equidad de la Educación Básica (MECE básica)9, para enriquecer toda la educación prebásica
y básica que se desarrolló desde 1992 hasta 1997 y afectar la calidad de las condiciones, procesos y
resultados de jardines escolares y escuelas, mediante una combinación de inversiones en insumos materiales
dirigidos directamente a los contextos de aprendizaje de todo el sistema subvencionado, con innovaciones en
el proceso educativo. Este programa permitió ampliar a toda la educación subvencionada varios de los
beneficios materiales que ya había iniciado el Programa de 900 escuelas para las escuelas de mayor riesgo.
Entre ellos está la entrega de textos de estudio gratuitos a todos los alumnos, la dotación de materiales
didácticos y bibliotecas de aula todas las aulas entre educación parvularia y 4º año básico; reparaciones de
infraestructura y un programa de asistencialidad en salud. Además organizó tres programas de acción
mayores:
- El Programa MECE RurallO, orientado a atender a cerca de 3.300 escuelas incompletas, pequeñas
y dispersas de uno, dos o tres profesores, que atienden a los niños de primero a sexto grados en cursos
combinados. Dos son los problemas que el Programa MECE rural aborda con prioridad: el aislamiento
profesional de los profesores y profesoras de estas escuelas, donde no existe un equipo docente que les
permita buscar y confrontar su propia práctica pedagógica, y la inadecuación de la actual oferta curricular
y pedagógica para proveer formas de enseñanza relevantes al medio rural y adecuadas a la situación de
aulas multigrado.
- Un Fondo para el financiamiento de Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME)11. elaborados
por las propias escuelas. Con esto se busca la activación de las capacidades de creación y autonomía
pedagógica de los profesores y un cambio en la cultura organizacional de las escuelas. Los PME se
visualizan como una ocasión, para generar en cada escuela, un trabajo cooperativo orientado al logro de
resultados mediante el mejoramiento de las prácticas pedagógicas y la producción de respuestas educativas
acordes con las necesidades y características de su medio.
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11
Ver la introducción a la segunda parte sobre el MECE básica.
Ver el capítulo 4 sobre el Programa de Educación Básica Rural.
Ver el capítulo 5 sobre los Proyectos de Mejoramiento Educativo.
Los Proyectos de las escuelas deben tener como objetivos específicos elevar los niveles de
aprendizaje en alguna o varias de las áreas fundamentales del currículum (p.e: lenguaje oral y escrito,
matemática, ciencias naturales y ciencias sociales), pero con relación al cómo lograrlo, cada grupo docente
tiene completa autonomía. La estrategia PME combina así definiciones y recursos del centro del sistema,
con iniciativas que surgen de la base del mismo, en la forma de proyectos autónomamente definidos. La
escuela que se adjudica un PME se hace acreedora a un monto de recursos que es función de la matrícula,
de un valor promedio de US.$ 6.000 y a un Paquete de Apoyo Didáctico (que comprende televisor,
videograbador, microscopios, etc.). En cinco concursos anuales, (1992-1996), se han presentado siete mil
quinientos proyectos, de los cuales el Mineduc ha seleccionado y financiado 3.655 (los que implican 62.875
profesores y 1.347.651 alumnos beneficiados).
- El Programa MECE contempló un proyecto piloto de 'red interescolar de comunicaciones por
computadora': la Red Enlaces12, consistente en instalar tecnología informática de punta en escuelas
marginales urbanas y rurales. El propósito fundamental fue establecer una red de comunicaciones orientada
a expandir los contextos de aprendizaje de la escuela, al comunicarla no sólo con los profesores y alumnos
de otras escuelas vecinas y lejanas (incluso de otros países), sino también con el mundo de la universidad.
Este proyecto, que se mantuvo hasta 1994 en una cobertura de poco más de cien escuelas, inició un proceso
de universalización en 1994 y su proyección es estar en 1999 en el 50% de los establecimientos de nivel
básico y en el 100% de los de media, para llegar así a 5.000 establecimientos antes del año 2000. En 1998.
la cobertura de la red alcanza a 2.164 escuelas básicas y a 955 establecimientos de educación media.
El MECE básica incluyó una política de ampliación y mejoría de la Educación Parvularia13, que ha
permitido expandir substancialmente la matrícula en este nivel, tanto a través de los jardines infantiles y
programas no tradicionales administrados por la JUNJI e INTEGRA como a través la educación preescolar
subvencionada y de programas no formales promovidos por el Ministerio de Educación (MINEDUC). Entre
1990 y 1996 se han creado cerca de 80.000 nuevos cupos en este sector.
El inicio del Gobierno del Presidente Frei estuvo marcado por el comienzo de la implementación del
Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media (MECE Media)14. Este
programa aprovecha lo aprendido en los programas anteriores y tiene su origen en un proceso sistemático
de investigación y de consultas que se llevó a cabo en el marco del MECE básica. Por ejemplo, los dilemas
de la reforma de la educación media fueron sometidos a un proceso de participación -Conversación
Nacional sobre Educación Media-, en la que 2.043 grupos a lo largo del país produjeron informes sobre sus
problemas y calidad.
El programa presenta una combinación de factores de inversión e innovación en procesos, similar a
la del programa MECE básica, aunque posee también marcadas diferencias con él. En efecto, se trata de un
programa que interviene pedagógicamente en todos los liceos y no sólo en un grupo focalizado de
establecimientos.
12
13
14
Ver el capítulo 14 sobre la Red Enlaces.
Ver el capítulo 2 sobre la política de educación parvularia.
Ver el capítulo 6 sobre Programa MECE media.
En insumos se incluye reparaciones de infraestructura, inversiones en textos, bibliotecas de
establecimientos, (no de aula como en básica), material didáctico y equipos computacionales para establecer
la Red Enlaces. Además, el programa contempla la preparación e implementación de una profunda reforma
curricular15. Se busca también una particular presencia de la experiencia juvenil en los liceos, estableciendo
un conjunto de talleres ('actividades curriculares de libre eleccióNº) que funcionan los sábados y en tiempo
de vacaciones, en temas de interés para los jóvenes, como arte, comunicaciones, deporte y medio
ambiente16. El programa incluye también los Proyectos de Mejoramiento Educativo y un mecanismo nuevo
de apoyo a los establecimientos, consistente en una Red de asistencia técnica de carácter nacional.
Los diversos programas -el Programa de las 900 escuelas, el MECE básica y el MECE mediaposeen algunas grandes líneas de acción en común.
En primer lugar, ellos han enriquecido las condiciones en las que se desarrolla la educación escolar:
mejoramientos de infraestructura, incremento de las asistencialidad escolar17 (alimentación, salud),
disponibilidad de textos de estudio, material didáctico, bibliotecas de aula en básica y bibliotecas del
establecimiento en media, extensión paulatina de la red Enlaces de informática educativa,
Además todos ellos ponen el acento en una renovación pedagógica profunda de las escuelas y
liceos. Todos propician el trabajo técnico colectivo entre los docentes, para revisar las prácticas
pedagógicas y buscar métodos más efectivos que pongan por centro a los estudiantes; por otra parte se ha
buscado que las instituciones escolares expliciten sus proyectos educativos, de modo que posean metas
claras, compartidas y conocidas por todos. Estos énfasis, más la posibilidad de diseñar y ejecutar proyectos
de mejoramiento educativos (PME) que surgen de los establecimientos, han sido pasos de descentralización
pedagógica y oportunidades de profesionalización de los docentes.
Las acciones orientadas a mejorar la calidad pedagógica de los establecimientos han estado
acompañadas de diversos esfuerzos por el mejoramiento de la gestión de los establecimientos educacionales.
Así algunos programas (el Programa de las 900 escuelas y el MECE media) poseen líneas de acción
especialmente orientadas a mejorar la gestión de los establecimientos. En esta misma perspectiva, se ha
flexibilizado la gestión de recursos humanos en el sector municipal adecuando algunas normas laborales del
Estatuto Docente, se ha establecidos el PADEM como un instrumento para darle mayor racionalidad y
transparencia a la administración de este sector y se ha facilitado la delegación de facultades
administrativas en los directores de establecimientos, de modo que ellos puedan manejar algunos recursos
económicos.
15
16
17
Ver el capítulo 12 sobre Reforma Curricular.
Ver el capítulo 7 sobre las Actividades Curriculares de Libre Elección.
La asistencialidad escolar viene aumentado desde 1990 a la fecha. Así, complementando los
programas destinados a elevar la calidad de la educación, se ha hecho un esfuerzo significativo
para elevar la asistencialidad escolar, Por ejemplo, las raciones alimenticias, de 460.000 a
comienzos de 1990 han llegado en 1992 a 642.000 y se han más que duplicado a la fecha.
Avanzada la renovación pedagógica, como efecto del apoyo de estos programas a las escuelas y
liceos, se ha iniciado una Reforma curricular de importancia. En enero de 1996 el Gobierno decreta el
nuevo marco curricular de la educación básica. El propósito fundamental es actualizar el curriculum en
términos disciplinarios y pedagógicos, sin embargo su mayor novedad para el sistema educacional chileno,
reside en que se otorga márgenes importantes de libertad a los establecimientos para definir sus propios
planes y programas de estudio. Los nuevos contenidos de la educación básica están planteados en términos
de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos, los cuáles determinan un marco común, dentro del cual
las escuelas pueden definir contenidos complementarios propios. Las teorías de aprendizaje a la base del
nuevo curriculum tienen como centro el concepto de aprendizaje significativo, y otorgan importancia a la
experiencia y conocimiento previos de los alumnos y al sentido que tiene para los alumnos cada nuevo
concepto o habilidad.
El Ministerio de Educación (MINEDUC) ha elaborado asimismo un nuevo marco curricular para la
Educación Media, el que durante 1997 ha sido sometido a un proceso de Consulta Nacional, que involucró
a instituciones y al conjunto de los establecimientos de este nivel del país. Una vez procesados los
resultados de la consulta la propuesta fue finalmente decretada en mayo de 1998. El cambio, en cada una de
las asignaturas, busca poner al día la educación media; esto es, actualizar, enriquecer y aumentar la
relevancia de las experiencias de aprendizaje que se ofrecerán a alumnas y alumnos. Entre sus novedades
este nuevo marco curricular del Ministerio establece una formación común en los dos primeros años de
liceo, sea éste humanista o técnico. Además instaura objetivos transversales para el conjunto de la
enseñanza secundaria e incorpora la educación tecnológica como un nuevo sector en la formación común.
En la modalidad técnico-profesional, se reorganiza el gran número de especializaciones vigentes,
reduciéndolas a trece sectores ocupacionales, que en su conjunto suman 44 posibilidades de especialización.
Un tercer tipo de cambio impacta sobre el qué de cada una de las asignaturas del currículum (Mineduc,
1997).
Los cambios curriculares ya han llegado a la sala de clases. Se comenzó en 1997 y 1998 a
implementar nuevos planes y programas escolares en primer ciclo de educación básica y, en un proceso de
instalación que va desde 1999 al 2002, se hará lo mismo en el segundo cielo básico y en la educación
media18.
El 21 de mayo de 1996 el Presidente de la República anunció la universalización de la Jornada
escolar completa en todas las escuelas y liceos subvencionados de Chile. La medida consiste en pasar de
una organización actual del día de trabajo escolar, dividido en seis períodos de clase que se cumplen en
media jornada, para permitir que el mismo edificio sea utilizado por unos estudiantes en la mañana y por
otros en la tarde, a una organización de la jornada en ocho bloques que ocupan la jornada completa
(mañana y tarde)19. Esta política viene a proveer más tiempo para el trabajo escolar y a permitir que los
otros cambios: enriquecimiento de medios educativos, cambio curricular, renovación pedagógica,
desplieguen toda su efectividad; ella redundará también en una serie de otros beneficios para los docentes,
los alumnos y sus familias. En concreto, la medida supone -de una parte- más tiempo lectivo al pasarse de
las 30 horas pedagógicas (de 45 minutos) a la semana a 38 horas en básica y de 35 a 42 horas en educación
media y -de otra parte- un tiempo escolar más holgado (aumento de recreos, tiempo para almuerzo...) que
implica más permanencia en la escuela. Adicionalmente, hay que recalcar que este mayor tiempo es de libre
disposición del establecimiento, por lo cual se da acá otro paso de descentralización pedagógica.
18
Ver el capítulo 12 sobre Reforma Curricular.
Durante 1997 se tramitó la respectiva ley en el Congreso la que establece que el 2002 todas las
escuelas y liceos funcionaran en Jornada Completa. El proceso de incorporación de los establecimientos
educacionales al nuevo régimen se inició en 1997 con aproximadamente 3.000 establecimientos y proseguirá gradualmente, a medida que se cuente con la infraestructura adecuada para asegurar la plena
efectividad de esta transformación.
El mismo 21 de mayo el Presidente anunció otras medidas que enriquecen lo que se venía haciendo
en el fortalecimiento de la profesión docente. En concreto, se crea un programa de cinco años orientado a
que las instituciones formadoras diseñen y realicen diversos proyectos de mejoramiento de la formación
inicial de los profesores y profesoras. Como complemento al programa se otorgará becas a estudiantes
destacados que opten por la carrera docente. Adicionalmente, se pondrá en marcha un programa de
perfeccionamiento fundamental para acompañar la reforma curricular. Se proseguirá y se diversificará el
programa de pasantías en el extranjero20. Por último, se establecen cuarenta premios anuales a la excelencia
docente, los que se entregaron por primera vez en 1997.
También se inició en 1997 el Proyecto Montegrande21 orientado a crear una red de liceos
subvencionados de alta calidad, con niveles altos de innovación, abiertos a sectores de pocos recursos. La
aspiración del proyecto es aportar experiencias que se transformen en antecedentes válidos para la
renovación, mejoramiento y diversificación de la educación media subvencionada. Los proyectos de estos
liceos son de cinco años y se prepararon en 1997 y se iniciaron en 1998.
RECUADRO 3
Ambitos de acción de la Reforma
1
Programas de mejoramiento de la calidad y equidad:
• enriquecimiento del piso de funcionamiento de las escuelas y liceos
• programas de apoyo focalizados a las escuelas de mayor riesgo
• proyectos de mejoramiento: autonomía, descentralización pedagógica
• renovación pedagógica
2
Fortalecimiento de la profesión docente:
• aumento gradual, pero persistente de salarios
• incorporación de incentivos
• pasantías en el exterior
• perfeccionamiento fundamental
• mejoramiento formación inicial
• premios de excelencia
19
20
21
Ver el capítulo 13 sobre Jornada Escolar Completa.
Ver el capítulo 11 sobre el Programa de pasantías de profesores en el extranjero
Ver el capítulo 8 sobre el Proyecto Montegrande.
3
Reforma curricular:
• marco curricular básico, a partir del cual se aumenta autonomía
• incorporación de exigencias de la sociedad de la inteligencia
4
jornada Escolar Completa Diurna:
• más tiempo para una educación enriquecida
• más tiempo diferenciado por establecimientos (autonomía)
• preferencia a los más pobres
• nuevo espacio escolar
La realización de lo reseñado ha significado un aumento significativo y sostenido del financiamiento
de la educación. Los programas contaron con un financiamiento directo22. El Programa de las 900 escuelas
se inició (1990 - 1991) con donaciones de los gobiernos de Suecia y Dinamarca. Los dos programas MECE
se han financiado mediante sendos convenios de préstamos con el Banco Mundial23. Además, se incorporó
al sistema de subvenciones diversas modificaciones que han permitido ajustar los mecanismos de
reajustabilidad de las subvenciones, estabilizar su valor durante el año, eliminar los límites presupuestarios
a algunas subvenciones especiales.
Se han creado subvenciones especiales para la extensión horaria, el reforzamiento educativo y el
apoyo a grupos diferenciales. Dichas subvenciones, al igual que la bonificación por desempeño que se
comenzó a otorgar a los profesores pertenecientes al 25% de los mejores colegios de cada región, están
orientadas a usar el mecanismo de financiamiento como un medio para apoyar directamente el mejoramiento
de la calidad y eficiencia del sistema educacional24.
Todo lo anterior se ha expresado en un sostenido incremento del gasto público en Educación. Para
1997 el gasto del Gobierno central en Educación se había más que duplicado, en términos reales, con
respecto a 1990, todo ello para un número de alumnos en el sistema relativamente constante. Especialmente
determinante en este avance ha sido la aceleración del crecimiento del gasto público en educación con
posterioridad a la formulación de prioridades de la actual Administración. Es así como en los dos últimos
presupuestos la inversión en educación ha crecido acumulativamente en un 25% real (Ver Cuadro I).
22
23
24
Ver capítulo 15 sobre financiamiento de la Reforma Educativa. Sobre el tema ver también
COX y GONZALEZ (1998) y GONZALEZ (1998).
El primer convenio de préstamo correspondiente al MECE básica involucro recursos por 243
millones de dólares y el correspondiente al MECE media ascendió a 206,5 millones de dólares.
Dos libros que dan cuenta de estas orientaciones son García-Huidobro (Ed.) 1989 y PIIE 1990.
Cuadro Nº 1
Gasto en educación 1990-1997 (Millones de pesos de 1995)
Año
Gasto en
educación
Crecimiento
respecto a
PIB %
%
Gasto total
Gobierno
Central
1990
504.465
0%
2.5
13,17%
1991
564.500
12%
2.5
13,39%
1992
648.458
29%
2.8
13,65%
1993
705.810
40%
2.9
13,77%
1994
769.371
53%
2.9
14,16%
1995
859.585
70%
2.9
14,87%.
1996
970.654
92%
3.2
15,31%
1997
1.069.653
112%
3.3
15,80%
Fuente: Estadísticas de las finanzas públicas 1988-1997
Dirección de Presupuesto-Ministerio de Hacienda
4. Caracterización de la Reforma
Hasta acá hemos presentado el origen de la reforma, sus metas y sus principales líneas de acción.
Antes de hacernos la pregunta por sus resultados quisiéramos detenernos en una caracterización de su modo
de hacer política educativa, el que es distintivo de las reformas de los años 90.
Hoy las políticas educacionales se conciben e implementan en un cuadro de pensamiento que se
aleja tanto de los sistemas centralizados y de las políticas cuyo problema central fue el de la baja cobertura,
como de la preocupación organizativo-administrativa que caracterizó a las políticas de privatización y
descentralización de los años 80. Como señalamos, el nuevo marco de ideas pone al centro la preocupación
por los aprendizajes relevantes efectivamente logrados por todos los estudiantes. Esto significa que, lograda
la cobertura, el interés de las políticas se traslada al interior de las instituciones educativas y enfoca la
efectividad de las prácticas pedagógicas. La equidad en educación se valora, además, como componente
dinámico del proyecto de desarrollo con equidad que los gobiernos democráticos buscan hacer realidad.
En este marco se combinan criterios de descentralización y competencia por recursos, con criterios
de iniciativa estatal y de discriminación positiva a través de programas de mejoramiento de la calidad y
equidad de la educación, de la introducción de nuevos instrumentos de información y evaluación pública de
programas y de instituciones, y de la apertura de escuelas y liceos a redes de apoyo externo, especialmente
de universidades. Si la preocupación en los ochenta fue la eficiencia en el uso de los recursos, lo que se pre-
tendió alcanzar con cambios en la modalidad de financiamiento y administración del sistema, los objetivos
mayores en los 90 son la calidad y la equidad del sistema escolar, y el camino privilegiado para lograrlo un
fortalecimiento de las instituciones escolares otorgándoles más autonomía en el ámbito de las decisiones
técnico-pedagógicas, robusteciendo la profesión docente y enriqueciendo sus condiciones de funcionamiento
con inversiones en tecnologías e insumos que facilitan el mejoramiento de los procesos de enseñanza y
aprendizaje.
Los orígenes de tal marco se remontan a más de una década de investigación y desarrollo en centros
académicos independientes opositores al gobierno militar, que a fines de los años 80 tenían categorías y
orientaciones que buscaban superar tanto el "estado docente" pre-reforma neo-liberal, como un sistema
descentralizado sin un centro capaz de orientar el sistema hacia nuevos niveles de calidad y de velar por la
equidad. Por lo demás, este cuerpo de ideas se correspondía y recibía las influencias del pensamiento
internacional del momento; ver por ejemplo los planteamientos de la ya citada Conferencia Mundial sobre
Educación para Todos desarrollada en Jomtien, Tailandia, en 1990. También tuvieron importancia e influjo
las ideas de CEPAL y UNESCO de inicios de la década. Entre 1990 y 1992 la política educacional chilena
plasma gradualmente un conjunto de principios orientadores (Recuadro No 4), que ordenan su desarrollo a
lo largo de la década, y que se encuentra también en otros países de América Latina.
RECUADRO 4
Principios orientadores de las políticas educacionales de los 90
1. Políticas centradas en la calidad: paso desde núcleo puesto en insumos de la educación y en
aumento de cobertura, a los procesos y resultados de aprendizaje como núcleo25.
2. Políticas centradas en la equidad: paso desde el suministro de una educación homogénea a todos,
a la provisión de una educación diferenciada y que discrimina en favor de los grupos más vulnerables, para
lograr resultados más parejos.
3. Políticas centradas en las escuelas: paso desde una mirada y planes homogéneos para el conjunto
del sistema educativo, al reconocimiento de las escuelas y liceos como las instituciones "productoras" de la
educación, con diferencias en sus resultados como producto de la categoría de sus proyectos educativos y de
la cualidad de su implementación.
4. Políticas abiertas a la iniciativa de los actores: desde regulaciones del sistema principalmente
burocrático-administrativas, a incorporación de regulaciones por incentivos y mediante mecanismos de
información y evaluación.
5. Políticas abiertas a la sociedad: desde instituciones relativamente cerradas sobre sí mismas y
controladas sólo por sus profesionales y su burocracia, a instituciones abiertas a las demandas de su
sociedad e interconectadas entre ellas y con otros ámbitos o campos institucionales.
25
Al afirmar la centralidad del aprendizaje, no se asume una interpretación intelectualista de éste.
Se opta por una concepción de saber que liga pensamiento, acción y valor. Conocer no es poseer
una buena teoría acerca de un fenómeno, sino saber actuar competente y valóricamente en un
ámbito determinado.
6. Políticas de cambio incremental: tránsito desde cambios vía reformas integrales, y un concepto
de planeamiento lineal, a estrategias diferenciadas y un concepto de cambio progresivo basado en el
despliegue de la capacidad de iniciativa de las escuelas.
7. Políticas de Estado: desde ausencia de políticas estratégicas, o desde su subordinación a
presiones particularistas externas e internas, a políticas estratégicas definidas nacionalmente, con consenso
de actores y diferenciación y combinación de medios.
La primera característica de la reforma en curso es ser una reforma de la calidad de la educación.
Poner al centro la calidad implica restablecer la preocupación por el aprendizaje como orientación
prioritaria de la política educativa, lo que debe llevar a preguntarse constantemente por los niveles de
aprendizaje realmente logrados y por la relevancia de las competencias culturales y morales que la escuela
entrega para la vida de las personas26.
El mundo del conocimiento posee hoy dos rasgos nuevos. Por una parte sus fronteras no cesan de
ampliarse hasta límites inimaginables, por otra la información está crecientemente disponible para quienes
poseen las destrezas culturales de base, que permiten acceder a ella. La gran tarea de la escuela hoy es
proveer a todos de estas destrezas: inicialmente un fuerte dominio de la lecto-escritura y del lenguaje de la
matemática; avanzando enseguida a las destrezas culturales de segundo grado, tales como: aprender a
aprender, aprender a cambiar en el cambio, aprender a buscar y procesar información, aprender a trabajar
en equipo, dominar algún(os) idioma(s) extranjero(s).
En segundo término la reforma en curso se caracteriza por ser una reforma de la equidad de la
educación. Desde una óptica de profundización de la democracia, la equidad en educación se asocia a la
legitimidad del orden social. En efecto, la legitimidad de un orden democrático se sustenta en la realidad que
logra poseer el principio de igualdad de oportunidades y no hay nada que le dé más transparencia a este
principio que la igualdad educativa.
Si los todos los niños tuviesen de hecho las mismas posibilidades de acceder a los códigos
culturales que permiten manejarse en la sociedad, la movilidad social sería un dato cotidiano y la
legitimidad del orden social sería inexpugnable; por el contrario, cuando las desigualdades se transmiten
intergeneracionalmente, el orden social que preserva estas diferencias se hace tan ilegítimo como los
privilegios que cautela. Lo anterior se torna más claro cuando la sociedad ha elegido al mercado como el
principal asignador de recursos tan básicos para el bienestar de las personas como el trabajo. Es fundamental que el sistema educativo proporcione la mayor igualdad posible de entrada a ese mercado.
26
Estas competencias de base se han descrito de diversas formas últimamente. CEPAL-UNESCO
(1992:157) se refiere a ellas como códigos de la modernidad que son "el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pública y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna." Esto es, las capacidades "para el manejo de las operaciones
aritméticas básicas; la lectura y comprensión de un texto escrito; la comunicación escrita; la
observación, descripción y análisis crítico del entorno; la recepción e interpretación de los
mensajes de los medios de comunicación modernos; y la participación en el diseño y la ejecución
de trabajos en grupo.''
Hoy es un axioma el que el desarrollo económico no aumenta automáticamente la cantidad y
calidad del desarrollo humano. El crecimiento de la desigualdad en el mundo lo muestra fehacientemente
(PNUD, 1996). Las disparidades económicas se refuerzan, se perpetúan en el tiempo y se desdoblan en
disparidades en la calidad de la ciudadanía de las personas, si van acompañadas de desigualdad educativa.
Por tanto, un modo eficaz de sumar desarrollo humano al crecimiento económico es invertir en educación y
capacitación.
Estas dos primeras características de la reforma se asocian y se potencian. El problema de la
justicia en educación se identifica cada vez más con el problema de su calidad. Es sabido que los pobres
tienen menor acceso a los servicios educativos. A esta desigualdad se agrega una segunda que la multiplica:
los niños y niñas pobres reciben una educación de menor calidad y, por tanto, aprenden menos en la escuela.
Este componente de la desigualdad social posee un potencial de exclusión muy elevado, ya que por estar
ligada al equipamiento de las personas (y por lo tanto a la posibilidad de generar acciones efectivas en los
dominios ligados a la calidad de la vida) se comporta como una desigualdad generadora de mayor
desigualdad (Ver: Zuñiga, 1989). Lo contrario también es verdad: la educación se torna una condición
necesaria para aprovechar las oportunidades que ofrecen las restantes políticas sociales y el desarrollo de la
sociedad en general. El aprendizaje es un catalizador del proceso de desarrollo: mejora la productividad de
los trabajadores, facilita el empleo por cuenta propia y ayuda a utilizar mejor sus ingresos; mejora también
otros indicadores de desarrollo humano como disminución de mortalidad materno infantil y de la
desnutrición de la familia.
Una reforma de la calidad de la educación es una reforma de las instituciones escolares. En verdad,
la reforma sólo cobra vida y empieza a existir realmente en las escuelas y liceos, cuando sus lineamientos y
orientaciones son reformuladas y convertidas, mediante la participación e invención de los actores de la
educación, en propósitos compartidos y en prácticas pedagógicas renovadas. Su lugar no es el centro del
sistema educativo sino su base: los miles de equipos de profesores y profesoras que en las escuelas y liceos
del campo y de las ciudades buscan e imaginan, día a día, la mejor forma de ayudar a los niños y jóvenes a
aprender.
Por lo anterior, un aspecto medular de las reformas que procuran mejorar la calidad es encontrar
los caminos para enriquecer a los establecimientos educacionales con las condiciones necesarias para que
estas instituciones avancen en transformaciones viables, eficaces y duraderas que enriquezcan y renueven
realmente las prácticas pedagógicas. Cada uno de los ámbitos de la reforma chilena: los programas de
mejoramiento, el fortalecimiento de la profesión docente, la reforma curricular, la jornada escolar completa,
pueden ser concebidos como otras tantas oportunidades abiertas a las escuelas y liceos, para que cada
institución realice su reforma.
Esta reforma, por ser una reforma de la calidad, es una reforma pedagógica. El concepto de
"reforma" ha estado siempre más ligado a cambios estructurales o a cambios de los planes y programas de
estudio; sin embargo el foco de esta reforma es pedagógico, puesto que busca afectar las formas de enseñar
y aprender. El enriquecimiento en recursos de apoyo educativo, el aumento del tiempo escolar, la reforma
del curriculum, son importantes medios para apoyar ese cambio pedagógico.
Lo anterior también se asocia al tema de la equidad. El logro, en términos de aprendizajes en las
escuelas de las grandes mayorías, pasa por invertir más en ellas, pero no basta con ello. Estamos frente a un
problema de recursos mal distribuidos, pero también delante de un problema pedagógico complicado y
nuevo. En las escuelas ha funcionado una pedagogía de la homogeneidad, que era realista y adecuada para
un momento en que la educación era elitaria y atendía a niños que entraban a la escuela a la misma edad,
que no repetían o repetían sólo ocasionalmente y que -lo más importante- poseían una cultura letrada común
y muy cercana a la de la escuela. Con la masificación de la educación la situación cambió. En cualquier
escuela rural o urbano marginal nos encontramos con un alumnado muy heterogéneo: los niños ingresan a
las escuelas con distintas edades, algunos han tenido educación preescolar otros no, varios son repitentes,
algunos vienen de hogares en los que se lee y escribe con frecuencia, otros tienen en sus manos, por primera
vez un libro y un lápiz, algunos reciben ayuda de sus padres, otros no. En esta situación, los maestros
acostumbrados a una educación tradicional concebida para grupos homogéneos, deben cambiar sus técnicas
e inventar una pedagogía de la diferencia, capaz de responder a estos alumnos desde su peculiaridad
individual y cultural. Para ello requiere medios didácticos y textos variados y una organización escolar más
flexible, que dé creciente autonomía a las instituciones educacionales para responder en forma autónoma y
creativa a los desafíos que tienen delante y que genere espacios para que los maestros y maestras se
profesionalicen, buscando cooperativamente, experimentando y evaluando los caminos más adecuados para
producir en cada establecimiento una educación de calidad.
Como se desprende de las consideraciones anteriores, el Estado conserva un rol activo, acorde con
su responsabilidad con la calidad de la educación. Una caracterización reciente de la evolución de los climas
políticos respecto al rol del estado, caracteriza la década del 70 como la del estado maximalista, la del 80
como la del estado maximalista, y la década presente, como la del estado capaz (Grindle, 1993). Tal
caracterización es adecuada a la concepción del papel del estado en educación que subyace a las políticas
descritas. Es decir, la de un centro que actúa a través de nuevos medios en un sistema descentralizado, que
tiene capacidades de dirección y orquestación de nuevo tipo, y que combina su acción con regulaciones de
mercado. Una agencia central entonces correspondiente a un estado que no es "remero" (productor de
servicios) sino "timón" (Osborne y Gaebler, 1993); que suma a sus herramientas convencionales: la norma
y el presupuesto, una utilización creciente de instrumentos de información y evaluación y de incentivos; que
externaliza funciones y crea redes de apoyo en la sociedad civil; y que concibe como una de sus funciones
esenciales la de velar, proactivamente, por la calidad y equidad del sistema educativo en su conjunto, a
través de programas y estrategias explícitas y sostenidas en el tiempo y a través de prácticas focalizadas de
discriminación positiva.
Las principales modalidades de acción del Estado son:
(a) entregar un marco de regulaciones sobre la base de normas, pero también mediante la provisión
de información y de resultados de evaluaciones27.
(b) la acción de supervisión y apoyo directo, focalizada en las poblaciones de más riesgo; lo que
permite superar situaciones de déficits que atentan contra la equidad y la compensación de las
desigualdades que pueda crear la descentralización28 ;
27
28
Los tres principales marcos regulatorios en la actual política de educación han sido el Estatuto
Docente (Ley Nº 19070 de 1991) que ordena el ejercicio de la profesión docente, la Ley Nº 19532
de 1997 que crea y regula la implementación de la jornada Escolar Completa y los instrumentos
legales que se refieren a la reforma curricular: Decreto Nº 40 de 1996 para educación básica y
Decreto Nº 220 de 1998 para educación media. En relación a instrumentos de información y
evaluación, puede señalarse el SIMCE, el SNED y la información anual de tipo estadístico.
El mejor ejemplo de estas "intervenciones" directas del MINEDUC en las escuelas está dado por
los Programas ya mencionados. Ver también los capítulos relativos a las 900 escuelas, al
programa rural y al MECE media (Capítulos 3, 4 y 6)
(e) la provisión de incentivos para que los diversos actores del sistema: docentes, comunidades
escolares, empresas, dispensen su creatividad y energía en la construcción de una educación de creciente
calidad29.
(d) la generación de condiciones para la cooperación horizontal entre acto res
organización y el incentivo a sistemas de redes de ayuda 30.
mediante
la
Simplificando se puede decir que el primer y segundo camino son más propia y tradicionalmente
estatales, que el tercero utiliza mecanismos de mercado y que el cuarto abre espacios de apoyo horizontal
actuando en el ámbito de la sociedad civil.
Por primera vez, se está llevando a cabo en Chile una reforma en un sistema descentralizado. Ella
no se puede hacer a través de la obediencia funcionaria; para conducirla el MINEDUC debe lograr un
efectivo liderazgo técnico. El estado en este tipo de reformas adquiere un rol de estado educador, que actúa
persuadiendo y orientando y no sólo por normas y prescripciones.
La sociedad ha entrado en una fase en la cual el cambio es la regla y la estabilidad la excepción, en
la que la proyección al futuro tiene más peso que el pasado y la tradición. La reforma busca generar un
sistema educativo acorde con la época, capaz de cambiar en el cambio y de formar a los niños y jóvenes que
vivirán, trabajarán, formarán sus familias y construirán sociedad en este nuevo escenario de mudanza
acelerada. Para lograrlo, la reforma, en vez de pretender hacer de una vez todas las transformaciones
necesarias, incorpora al sistema educativo flexibilidad y capacidad para responder con rapidez al cambio,
de modo que en forma incremental el sistema se vaya ajustando a las fluctuantes necesidades educativas de
la sociedad. Lo importante en este nuevo tipo de reforma no es que su obra permanezca incólume al tiempo,
sino sus aperturas a la participación creativa de los actores, sus mecanismos de evaluación y rediseño, sus
dispositivos de aprendizaje institucional, ya que ellos permitirán a las escuelas y liceos y al sistema
educativo en general enriquecerse permanentemente. Se trata de una reforma incremental que va haciendo
en la práctica un sistema educativo que aprende todos los días de las cosas que está haciendo.
5. Balance: alcances y limites de la actual política educacional
El presente balance consta de tres miradas: en primer lugar, se muestra las razones por las cuales la
reforma educacional chilena puede ser considerada como exitosa, en segundo lugar se detalla algunas de sus
limitaciones, para -por último- detenernos en algunas tensiones de su implementación3l.
29
30
31
Algunos ejemplos: la asignación de desempeño difícil, que da un porcentaje extra de sueldo a los
docentes que enseñan en escuelas de sectores aislados o de extrema pobreza urbana; los Proyectos
de Mejoramiento Educativo; la rebaja tributaria por donaciones a la educación.
Ejemplos relevantes son la red Enlaces, dada la posibilidad de comunicaciones que ella posibilita
y la capacitación tanto curricular como en computación que ha sido asegurada mediante
vinculaciones entre las instituciones de educación superior y las escuelas y liceos.
Para un balance más completo que el que podemos intentar acá, ver: MENA y BELLEI, 1998
5.1 Una política exitosa
Diferentes consideraciones convergen para mostrar la Reforma Educacional en curso como exitosa.
Ella ha comenzado con efectividad y firmeza un camino de mejoramiento substantivo. La inversión anual
actual es más del doble que la de 1990: US$ 1.203 millones contra 2.641 en 1997 (moneda de 1996). En
1990, cuando la Concertación asume el Gobierno, la educación era un sector de trastienda y opaco, hoy la
educación ocupa una consensual primera prioridad nacional y los docentes, después de muchas hesitaciones, han comenzado a valorar la reforma en cada uno de sus componentes32.
Sin duda que el criterio de evaluación decisivo en una política educacional que define sus objetivos
en términos de calidad y equidad, dice relación con los niveles de aprendizaje de los alumnos y la
distribución social de tales aprendizajes. El conjunto de inversiones e innovaciones referido tiene por
propósito último mejorar las oportunidades educativas a la mayoría de los alumnos. Y este empeño tiene su
test más duro en la adquisición por parte de los alumnos(as) de las competencias culturales fundamentales
que el sistema escolar se compromete a comunicar. La evidencia aportada por la comparación de los
resultados SEMCE de 1990 con los de los años siguientes, permite afirmar que los niños y niñas chilenas
que van a la escuela hoy, sobre todo los más pobres, aprenden más que los que asistían en 1990: los
puntajes pro medios del SIMCE, tanto para los alumnos de cuarto grado básico como par los de octavo
grado han mejorado en once puntos en seis últimos años (Ve Gráfico l); este mejoramiento ha sido superior
en las escuelas de sectores pobres atendidas por el Programa de las 900 escuelas33 muy superior en la
escuelas rurales, las que estaban en 1990 en un nivel de gran exclusión (Ve Cuadro 2); la distancia entre las
mejores y las peores escuelas se ha acortado (Ver Cuadro 3) produciéndose una reducción de la distancia
entre la educación de elite y la de las mayorías.
GRAFICO 1
Promedios nacionales de la educación básica 90-97
Promedio de castellano y matemática (%)
32
33
La encuesta MORI efectuada a profesores en agosto de 1998 indica que en una escala de 1 a 7 los
distintos aspectos de la Reforma son evaluados por los docentes con notas que van del 5.2 al 6.1
con un promedio de 5.7; al mismo tiempo que el 55% de los profesores señala que desde la puesta
en marcha de la Reforma ha tenido mayor posibilidad de participar en la toma de decisiones.
Estas escuelas han mejorado su puntaje en cuatro puntos más que el promedio de las
subvencionadas.
Cuadro Nº 2
Resultados escuelas del Programa de Educación Básica Rural*
(SIMCE 4º BASICO)
1992
1996
Variación
Matemáticas
34,3
60,8
26,5
Castellano
34,1
59,4
25,3
* MINEDUC, DIPLAP, Departamento de Estudios. Se considera todas las escuelas uni, bi y tri docentes
del Programa de Educación Básica Rural que tuvieron medición SINICE en 1992 y 1996 y que estaban
incorporadas al programa desde 1992. Total: 196 escuelas, equivalente al 6.1% de las escuelas del programa.
Cuadro Nº 3
Comparación de resultados SIMCE 4º Básico entre 10% de escuelas con mejores logros (A)
y 10% de escuelas con peores logros
Resultado SIMCE Promedio
Matemática-Castellano
Diferencia en distancia
entre escuelas tipo A y B
1990
1992
1994
1996
1990-1996
1994-1996
Escuela A
79,6
86,3
85,9
87,0
Escuela B
35,3
41,3
45,9
47,6
Distancia
44,3
45,0
40,0
39,4
4,9
0,6
Además se trata de cambios en curso, que han ido incorporando y seguirán agregando
progresivamente al sistema escolar un conjunto de condiciones, lo que permiten conjeturar que el
mejoramiento en la calidad de la educación escolar proseguirá en los próximos años.
En efecto, se han ido instalando en la cotidianeidad de las escuelas y liceos procesos de reflexión de
los docentes sobre sus prácticas y sobre la orientación educativa de sus establecimientos. Se han ampliado
los márgenes de independencia de estos actores, los que pueden tomar decisiones estratégicas sobre la
calidad de la educación que sus centros educativos ofrecen: posibilidad de solicitar asistencia técnica, de
elaborar proyectos de mejoramiento educativo, de decidir sobre el uso de buena parte del tiempo escolar, de
elaborar sus propios planes y programas de estudio.
Este cambio en curso se apoya en instituciones escolares crecientemente enriquecidas en medios de
enseñanza: textos, bibliotecas, en tiempo y espacio y, a través de Enlaces, en sus relaciones con "el afuera":
otras escuelas, las universidades, el mundo. También cabe señalar que la incorporación del lenguaje de las
nuevas tecnologías a los establecimientos educacionales hace que, en forma creciente, los alumnos y
alumnas poseen familiaridad con los computadores y los utilizan para producir y utilizar información y para
comunicarse.
Por último, se trata de instituciones conducidas por un magisterio cada vez mejor formado y más
profesional, administradas por municipios más preparados para una gestión educativa eficaz y apoyadas
por un Ministerio más modernizado.
Hacia el fin de la administración del Presidente Frei todos estos cambios estarán muy avanzados.
Los docentes estarán más habituados a tomar decisiones y a hacerse responsables de ellas; las escuelas
poseerán más capacidad de aprendizaje, la mayoría tendrá formulados sus Proyectos Educativos
Institucionales y, en función de ellos, irán analizando sus logros y sus yerros. Habrá una mayor circulación
de ideas pedagógicas y curriculares, productos de la creatividad de las escuelas y de un contacto sistemático
con el exterior. "Enlaces" unirá a la mitad de las escuelas básicas y a todos los establecimientos
secundarios. Un 60% de las escuelas y aproximadamente la mitad de los alumnos tendrán jornada Escolar
Completa. La implementación de un curriculum escolar puesto al día y enriquecido estará implementándose
en la mayoría de los grados.
En suma: como resultado de las políticas en curso desde marzo de 1990 a marzo del 2000, se habrá
instalado en el sistema escolar un conjunto razonable de condiciones, tanto materiales como normativas,
para que los equipos docentes y las comunidades escolares de las escuelas y liceos puedan hacer un trabajo
autónomo en pos del mejoramiento cualitativo de sus instituciones34.
5.2 Una política con un avance desigual
Las dos orientaciones marco de lo obrado en educación estos años han sido el mejoramiento de la
calidad y equidad de la educación, de acá el lema "Una educación de calidad para todos". Ahora bien, lo
avanzado en calidad es ciertamente mayor que lo avanzado en equidad, como se advierte por las fuertes
brechas que subsisten en el sistema educacional: casi cuarenta puntos y por lo menguado de los avances en
la disminución de esta distancia si se los considera desde la perspectiva de alcanzar la igualdad de
oportunidades (ver Cuadro 3). Otro aspecto en que se puede advertir una política insuficiente es el marco
jurídico y adn-únistrativo de la educación. En este ámbito es conveniente generar las condiciones que
permita cautelar mejor el derecho de todos a la educación; revisar su financiamiento para el logro de una
mayor equidad y transparencia en la utilización de los recursos públicos destinados a educación; evaluar la
gestión municipal y adecuar mejor la estructura y funcionamiento del MINEDUC a los requerimientos de la
actual Reforma educativa. Por último, es importante seguir progresando en las políticas que regulan el
ejercicio de la profesión docente y llegar a un acuerdo de mediano plazo con el magisterio con relación a
mejoramiento salarial y participación en la Reforma.
5.2.1 Insuficiencia de equidad.
Como señalamos recién, los avances en calidad se seguirán produciendo en muchos
establecimientos, pero es de prever también que un número significativo de los establecimientos que
atienden a la población más pobre seguirá obteniendo resultados mucho más bajos. Además, aún en los
establecimientos que marchan bien, continuará subsistiendo un conjunto de conductas que atentan contra el
derecho a la educación de los niños (alto número de expulsiones y suspensiones de matrícula,
discriminación de los alumnos más pobres, más inquietos, más lentos).
34
Dos cambios muy substantivos, la implementación del nuevo curriculum y de la extensión de la
jornada escolar, están diseñados para cubrir a la totalidad del sistema recién el año 2002.
Para profundizar en esta carencia volvamos a los resultados del SIMCE de los cuartos años de
educación básica por ser la mejor señal de calidad disponible. Vimos un avance significativo en los
aprendizajes desde 1990 a la fecha y conocimos la fuerte diferencia entre las escuelas con mejores y con
peores resultados. Observemos ahora cómo estas diferencias de resultados se asocian con los niveles
socioeconómicos de los alumnos (Ver Cuadro 4).
Cuadro Nº 4
Resultados en castellano y matemática según nivel socioeconómico
Prueba SIMCE 4tos. básicos 1996
Nivel socioeconómico(*)
A
B
C
D
Matemáticas
85,06
75,51
67,67
61,15
Castellano
85,67
76,73
68,16
60,62
(*) Las categorías A, B, C, D, corresponde al nivel socioeconómico, considerado según el gasto en
educación que realiza la familia.
Otra limitación de la reforma, desde el punto de vista de la equidad, se advierte al constatar que las
acciones han insuficientes en algunos ámbitos muy ligados a las necesidades educativas de los pobres. Tres
ejemplos:
- Educación de adultos (sobretodo de jóvenes adultos). No se ha hecho en este campo un esfuerzo ni
proporcionado al problema, ni comparable con la seriedad y cuantía de los programas MECE. Existe más
de un millón y medio de jóvenes entre 15 y 24 años que no ha completado su educación y no está en las
escuelas. Esto equivale a señalar que si hay 650.000 jóvenes cursando educación media, hay más de dos
veces esta cantidad de jóvenes que podrían cursarla y no lo están haciendo.
- Séptimos y octavos grados rurales: Sigue existiendo un alto número de escuelas incompletas (sin
séptimo y octavo) y no se ha logrado proveer los medios suficientes (internados, escuelas de concentración,
asignación de transporte u otros) para ofrecer a estos alumnos una oportunidad cierta de proseguir estudios,
lo que arriesga la deserción temprana de muchos niños en estos dos años escolares (p.ej. en 1995 cursaban
sexto básico 251.000 niños y niñas y octavo básico 228.000).
- Educación indígena: Sólo a fines de 1993, en la Ley 19.253, el Estado, por primera vez, asume y
reconoce en un cuerpo jurídico la multietnicidad de Chile y expresa el reconocimiento y valoración cultural
de las etnias mapuche, aymará, rapa nui, atacameña, colla, kawashkar y yámana. Asimismo, el Estado
asume el deber de respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias,
comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines, entre ellas un esfuerzo educativo especial.
Sin embargo, las realizaciones en esta línea han sido escasas. Recién en 1996 se creó un Programa de
educación intercultural bilingüe y se iniciaron en octubre de 1996 cuatro proyectos pilotos en la 1, la VIII,
la IX y la X regiones del país, y se preparan otros en la 11 y V regiones. El programa ha mostrado vitalidad
y ha sido recibido con entusiasmo, pero sus recursos son muy reducidos si se tiene en cuenta la amplitud y
complejidad de las tareas que tiene por delante.
Las críticas más cuidadosas y fundadas a la política educacional en curso se refieren al aspecto
"equidad" y coinciden en señalar que los esfuerzos que se están haciendo para producir una educación de
calidad entre los más pobres son insuficientes. A continuación se enumera los principales alcances críticos,
ya que ellos son sugestivos con relación a las direcciones que permitirán encontrar medidas remédiales.
Los cuatro principales son35:
(i) El diagnóstico ha subestimado la gravedad de la desigualdad que afecta al sistema escolar.
(ii) Se han privilegiado políticas homogéneas y los recursos destinados a políticas focalizadas de
discriminación positiva han sido proporcionalmente muy escasos.
(iii) Se ha optado acertadamente por la descentralización y por la utilización de herramientas de
mercado (financiamiento vía subvención y fondos competitivos de proyectos), pero no se han compensado
los efectos no deseados que estos mecanismos poseen en contra de la equidad en educación.
(iv) Las políticas han sido restrictivamente intraescolares y no han diseñado instrumentos para
afectar los factores externos a la escuela como el clima familiar.
5.2.2. Limitaciones de la actual institucionalizada educacional
La política de los años noventa, con pocas excepciones como el Estatuto Docente (Ley Nº 19.070
de 1991) y el PADEM (Ley Nº 19.410 de 1995) que introduce la planificación local de la educación
municipal, no se ha ocupado de cambiar el marco jurídico institucional en el que opera la educación. Ahora
bien, como lo señaláramos, el pleno desarrollo de la actual Reforma educacional requiere avanzar en una
revisión profunda y minuciosa de la actual institucionalidad educacional.
Derecho a la educación y rol del Estado:
Se advierte hoy en la educación chilena un conjunto grave de comportamientos de segregación
escolar que están en las antípodas de lo que un servicio educacional de carácter público debiera hacer para
asegurar a todos el derecho a la educación. La selección de alumnos y la negación de matrícula a los que no
cumplen con las condiciones de ingreso fijadas por el establecimiento, es ya una práctica considerada
normal y aceptada. Sin embargo, se da también un conjunto de conductas discriminatorias para los que ya
están en los establecimientos, como la frecuente cancelación de matrícula o expulsión por bajo rendimiento
académico (p.e.: por repetir) o por fallas de "conducta" (que van desde niños algo más inquietos que el
promedio, a adolescentes embarazadas). En muchos casos la expulsión se debe a no pago de la cuota del
financiamiento compartido y, en estos casos, es frecuente que, a la cancelación de la matrícula, se añada la
retención de documentos para obligar al padre a pagar so pena de dificultades para matricular a su pupilo
en otros establecimientos
35
Ver las ponencias presentadas a dos seminarios sobre el tema organizados por CEPAL: el
Seminario-Taller "Reforma de la educación media en Chile: ¿hacia una mayor equidad?', del
11-12 de abril de 1995 (Particularmente los trabajos de HOPENHAYN, M., GERSTENFELD, P.
y DURSTON, J. y el Seminario-Taller "Asignación de recursos para el mejoramiento de la
calidad y la equidad educativa", 10 enero 1996. (Particularmente los trabajo de COHEN, E.,
ESPINOLA, V y HOPENHAYN, M.).
Estas irregularidades se producen impunemente ya que no existe en Chile un marco legal de las
actividades educativas que defina con claridad el alcance del derecho de todos a una educación de calidad y
entregue al Estado las herramientas indispensables para cumplir un rol efectivo en la cautela de esos
derechos. Debe ser parte de la definición del "orden educativo" una clara estipulación de los deberes de los
sostenedores que educan con recursos públicos, los que como mínimo deberían erradicar de sus
establecimientos toda forma de discriminación y debieran poder ser fiscalizados con relación al uso de los
recursos públicos que se les asignan.
Lo anterior es particularmente urgente, ya que como contracara de los esfuerzos por mejorar la
calidad de la educación que ofrecen los establecimientos se advierte un crecimiento sostenido de fenómenos
de selectividad, expulsión y segregación escolar. Sin limitar la libertad de enseñanza ni la pluralidad
administrativa que posee la educación chilena y que favorece la variedad de propuestas educacionales tanto
valóricas como pedagógicas, se hace urgente determinar un piso común de contribución a una educación
democrática que propicie la igualdad de oportunidades y respete los derechos de los educandos.
Junto al papel proactívo señalado respecto a calidad y equidad, el cambio en el papel del Estado
exige el fortalecimiento de nuevas funciones dentro del aparato administrativo. Quizás la más importante de
ellas es la de superintendencia del proceso educacional. El establecimiento de reglas claras, la fiscalización
del cumplimiento de estándares y la evaluación de los resultados de las distintas unidades proveedoras de un
bien público, es uno de los ejes que debe fortalecerse en el corto a mediano plazo. Esto requerirá aclarar la
aparente contradicción de normas de la misma jerarquía legal que a veces aparecerían en contradicción,
como, por ejemplo, entre el derecho a la educación y el de la libertad de enseñanza.
La función de superintendencia está más desarrollada la educación superior. En efecto, mientras
actualmente existen atribuciones que permiten a un organismo del Estado (el Consejo Superior de
Educación) cerrar instituciones de educación superior por no ofrecer una formación de calidad, al menos
durante el período de acreditación, en el caso de escuelas y liceos esta atribución no existe, a pesar de que
en este último caso es el Estado el que está financiando la provisión del servicio educativo. Un sistema
escolar más fuertemente controlado por resultados (con un SNED perfeccionado36) debiera también admitir
acciones de este tipo.
Gestión de la educación:
Si bien la participación de los municipios en la administración de la educación puede considerarse
un avance, es claro también que la forma actual de gestión municipal de la educación requiere de una
revisión profunda que no se ha hecho. Hay problemas en muchos municipios, frente a lo cual algunos, con
gran simplismo, presentan la privatización y la introducción de mecanismos de mercado y competencia en el
ámbito de la educación como una solución mágica, sin riesgos y llena de virtuosidades. Es urgente elevar el
nivel de la discusión en este aspecto, diferenciar y multiplicar los análisis y las alternativas. Manteniendo la
búsqueda de una gestión descentralizada y participativa de la educación pública, hoy en manos municipales,
es preciso examinar la variedad de formas de gestión posibles, por ejemplo: asociaciones intermunicipales,
participación de gobiernos regionales en la gestión y varias otras que es urgente entrar a discutir y precisar.
36
El SNED (Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño) evalúa a los diversos establecimientos
y entrega un suplemento de salarios a los profesores(as) del 20% de los establecimientos mejor
evaluados. Ver capítulos 9 y 15.
También es posible pensar que no todos los niveles y modalidades de educación deben administrarse del mismo modo; podría darse diferencias entre escuelas y liceos, entre educación común y educación
especial; puede variar la responsabilidad municipal según sea el tamaño de los municipios.
De igual forma requiere revisión la actual modalidad de financiamiento de la educación vía
subvención. Si la subvención por alumno atendido, esto es el financiar la demanda por educación y no la
oferta, posee ventajas como incentivar la asistencia a clases y permitir a las familias la elección de los
establecimientos para sus hijos; posee también limites que es preciso superar. Entre estos está la extensión
del mecanismo a modalidades del sistema en la que la asistencia a clases no tiene tanta importancia (por
ejemplo, la educación de adultos) o donde la elección de escuela no es posible (por ejemplo, comunidades
rurales). Adicionalmente, es preciso revisar la filosofía subyacente a la actual modalidad de subvención, la
que impide un control serio de los recursos públicos que se destinan a educación37. También requiere
revisión el sistema de financiamiento ya que junto con incentivar a las familias para aportar en forma
directa recursos a la educación, lo que puede ser positivo, fomenta la segmentación del sistema y la
segregación educativa según criterios socioeconómicos con consecuencias negativas tanto en lo social como
en lo pedagógico.
5.2.3 Política sobre Docentes.
Hemos recalcado que el éxito de la Reforma educacional en curso posee como condición necesaria
la incorporación activa a ella de la mayoría de los profesores y profesoras del país. Pues bien, hasta ahora,
no se ha sido suficientemente exitoso en el logro de este requisito.
Al comunicar las reformas no se ha generado un discurso que incorpore a los profesores y
profesoras como actores protagonistas de las mismas. En efecto, pese a que muchos docentes están
participando activamente y con entusiasmo en los diversos programas en curso en las escuelas y liceos del
país, muchas veces ellos no se sienten actores de una "reforma nacional" de la educación, que trasciende los
límites de cada uno de los establecimientos y que le otorga un sentido único y común a las distintas
acciones. Más aún, pese a que la situación laboral y salarial de los docentes ha mejorado persistentemente
desde 1991 a la fecha, una parte significativa del magisterio mantiene una disposición socio-afectiva de
desánimo y de carencia de perspectivas. Una explicación posible de esta pertinacia es la inexistencia de instancias permanentes de participación a nivel del diseño y evaluación de las políticas publicas, así como la
carencia de una perspectiva de mediano plazo sobre la situación laboral y el mejoramiento salarial, que
permita superar la inseguridad, quebrar una tendencia de autodescalificación e interpretar lo logrado en el
marco de una redefinición y valoración de la profesión docente.
En suma, es posible resumir los avances y límites de la actual Reforma distinguiendo tres ámbitos:
el técnico-pedagógico, el relativo a la equidad y el institucional. En los aspectos técnicos ella, presenta
propuestas de renovación pedagógica y de reforma curricular que han sido eficaces y que cuentan con gran
legitimidad en el país. En el ámbito equidad hay logros, pero falta bastante. Finalmente, los aspectos
institucionales del cambio se han abordado en menor medida, estando en este ámbito lo principal por
hacerse.
37
Esto se produce a partir del supuesto de la actual ley según el cual el Estado está pagando un
servicio educacional que ya se entregó, por lo cual no le es posible controlar el uso de los recursos
que se pagan por este concepto.
5.3. Tensiones de la implementación.
Una reforma educacional de la envergadura y características de la que se ha descrito, experimenta
las contradicciones y problemas intrínsecos a un proceso de transformación que incluye no sólo nuevas
tecnologías y mecanismos institucionales sino que también busca cambiar los criterios y prácticas de
decenas de miles de profesionales de la educación. Sería materia de otro trabajo intentar sistematizar estos
conflictos. En vez, concluiremos sólo enumerando algunas de las principales tensiones que el proceso de
reforma, a nuestro juicio, confronta en la presente etapa.
Problemas de desalineación o asincronías entre distintos ámbitos de intervención de las políticas.
Las distintas iniciativas impactan a escuelas y liceos, pero en forma paralela, con mucho menos sinergia de
la planteada en los diseños, y con áreas importantes que aún no han sido abordadas. Destacan en este punto
las asincronías o desfases entre:
- la normativa que rige al sistema escolar, y los principios curriculares, pedagógicos y evaluativos
que empujan los programas de cambio del MINEDUC;
- la consistencia, grado de preparación y recursos invertidos en llegar a las escuelas y liceos a
través de los programas de mejoramiento, y el retraso en la modernización de la gestión del sector;
- el avance pedagógico de las escuelas y liceos, y el atraso comparado de la formación inicial de
docentes;
- la centralidad que en las nuevas funciones del MINEDUC ocupa un sistema de evaluación, y el
aislamiento relativo del sistema vigente de medición de la calidad de la educación respecto al resto de las
políticas; así como su falta de desarrollo: sólo mide resultados de aprendizaje de los alumnos, no evalúa
procesos, ni instituciones, ni programas, ni personal.
Sobrecarga de la agenda de cambio: si se distingue entre tiempo político, tiempo técnico, tiempo de
la burocracia y tiempo pedagógico o de los docentes, (Braslavski; Cosse, 1996) el de mayores
requerimientos es el último. Lógicas políticas y técnicas han determinado el ritmo de los cambios y la
agregación de intervenciones examinada. Desde la perspectiva de los profesores, sin embargo, el cuadro
puede tener algunos rasgos de "una nueva cosa detrás de otra", sin tiempo para la apropiación real de las
operaciones y significados de las nuevas prácticas que promueven las políticas. Esto no ha sido tomado
suficientemente en cuenta por y la agenda de cambio está sobrecargada, probablemente más allá de las
capacidades de absorción de un cambio cultural por cualquier actor en un plazo breve. Debe notarse, sin
embargo. que, como se ha reiterado, una de las condiciones de contexto que favorecen a la reforma en
forma decisiva, es que cuenta con un horizonte de tiempo como para acomodar el "tiempo largo" de los
cambios en prácticas y significados pedagógicos.
Ausencia de un discurso unitario de la reforma que integre en un relato coherente y significativo el
conjunto vasto de las distintas iniciativas, y logre conectarlo con los temas caros a la tradición docente
como: educación pública como función crucial del estado; la educación como actividad esencialmente moral
-y secundariamente instrumental-; rol central y de liderazgo del MINEDUC; solidaridad y no competencia;
participación y no tecnocracia. Está aún pendiente la construcción de un nuevo sentido común compartido
entre estado y profesión docente respecto a las características organizacionales y las funciones de la
educación subvencionada. Si, como indicamos, la reforma ha sido exitosa en producir nuevas prácticas a
nivel de las escuelas no tiene un discurso al nivel macro que satisfaga a la profesión docente.
En el ámbito que reseñamos, es interesante comprobar la asimetría respecto al concepto de
participación entre profesores y autoridades. Mientras éstas consideran a los PME y los microcentros
rurales, o el nuevo marco curricular y el espacio que abre a definiciones por cada comunidad educativa, o
los procesos de adquisición de tecnología educativa a partir de opciones de los docentes de cada
establecimiento secundario, como otras tantas muestras de participación real y efectiva de decenas de miles
de profesores, los profesores consideran que hay falta de participación porque, por ejemplo, no se los
consultó sobre la extensión de la jornada escolar, o porque no hay debate sobre el tipo de hombre y de
sociedad para el cual la educación forma. Mientras unos apuntan a la escuela y conciben la participación en
el contexto de su profesionalización y autonomización efectiva, los otros están mirando el espacio de
discusión pública y los debates ideológicos a nivel societal.
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Qué pueden esperar los pobres de la educación?. CIDE, Santiago.
PARTE II
El MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD
Y EQUIDAD DE LA EDUCACION
INTRODUCCION
El programa de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación básica (MECE básica)
El Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE) del Ministerio de
Educación (1992-1997), corresponde al principal esfuerzo global y sistémico del Gobierno de la
Concertación por mejorar la calidad de los insumos, procesos y resultados del sistema escolar, y la equidad
de su distribución. El centro de atención del Programa es la escuela básica, pero también se propone
ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación preescolar, estudiar alternativas de reformas
institucionales y curriculares para la educación media, y mejorar la gestión del Ministerio de Educación.
El programa se realizó a través de un convenio de préstamo con el Banco Mundial que ascendió a
US$ 243 millones, suma considerable para un país como Chile. El banco aportó US$ 170 millones y el
presupuesto nacional el resto. El 74% de los recursos corresponden a inversiones en educación básica; el
16.3% a inversiones en el nivel pre-escolar1; el 10% restante se distribuye entre las inversiones destinadas a
modernizar la gestión del Ministerio de Educación y las necesarias para fundar una política de
mejoramiento de la educación media.
El nombre del Programa precisa las dos grandes metas de la política gubernamental en educación:
calidad y equidad. A las que se suman también, como orientaciones centrales, los criterios de participación,
descentralización y apertura del sector educacional a su entorno. La política se lleva a la práctica mediante
una combinación de instrumentos normativos y de intervención directa del estado con otros de intervención
más indirecta a través de la evaluación, la información, la generación de redes y la disposición de
incentivos.
Líneas de acción del Programa MECE en Educación Básica
La educación básica chilena atiende en 8 grados, una matrícula estabilizada en torno a los 2,1
millones de alumnos, correspondientes al 96.4% del grupo de edad 6 a 13 años. El nivel cuenta con cerca de
9.000 unidades educativas que, de acuerdo a su dependencia administrativa, se distribuyen en tres tipos de
escuelas: escuelas municipales, administradas por los municipios y financiadas públicamente; escuelas
particulares subvencionadas, que son de propiedad de sostenedores privados, pero también son financiadas
con recursos públicos; y escuelas particulares pagadas. En 1990, las escuelas municipales atendían a un
61.2% de la matrícula y las particulares subvencionadas un 31.8% y las escuelas pagadas el 7% restante.
El nivel es servido por 76.209 profesores, de los cuales el 98.6% tiene título profesional.
1
Ver el capítulo 2 de este libro.
Las líneas de acción que a continuación se describen se aplican a un nivel del sistema que ha
logrado prácticamente el 100% de cobertura y en el cual persisten déficits importantes:
- de calidad: bajo nivel de aprendizajes de los alumnos;
- y de equidad: fuertes diferencias entre la atención que se da a los sectores acomodados y medios
y a los grupos de pobreza, a los niños rurales y a los urbanos.
Con respecto a su acción con las escuelas básicas, el Programa MECE se articula según una triple
estrategia: por un lado, mejorar las condiciones de trabajo de todas las escuelas básicas financiadas
públicamente; por otro, dar una atención preferente y focalizada a las escuelas que presentan más dificultades en su desempeño; por último, introducir innovaciones en los procesos escolares, para hacer más
efectivos y relevantes los resultados educativos. El esquema siguiente ordena las líneas de acción en
educación básica del Programa MECE de acuerdo a esta distinción.
Líneas de Acción:
a) Mejora de condiciones e insumos de la enseñanza:
1. Inversiones en infraestructura.
2. Inversiones en textos y materiales didácticos;
3. Programa Bibliotecas de Aula.
4. Programa de Salud Escolar.
b) Programas de atención focalizada a escuelas de riesgo:
1. Programa de las 900 escuelas*.
2. Programa de atención especial a escuelas rurales.
c) Innovaciones para enriquecer los procesos educativos:
1. Proyectos de Mejoramiento Educativo.
2. Red informática Enlaces.
•
Este Programa comenzó dos años antes del MECE; al iniciarse éste se
incorporó como línea de acción del MECE -Educación Básica.
Las acciones correspondientes a los puntos b) y e) serán objeto de sendos capítulos de este libro. A
continuación se presenta una breve reseña de las acciones correspondientes al mejoramiento de las
condiciones de funcionamiento y al enriquecimiento de los insumos escolares (punto a).
En este plano, el principio orientador es elevar en forma sustancial las condiciones en las que los
profesores y alumnos de la educación subvencionada trabajan; desde reparar los espacios físicos hasta dotar
de libros y materiales didácticos, pasando por el cuidado de la salud de los niños y la actualización
profesional de los profesores. Así, se reparó la infraestructura de 2.500 escuelas municipales (un 47% del
total), de modo que las carencias de las edificaciones (vidrios rotos, insuficiente iluminación, baños en mal
estado) no impidiesen la realización del trabajo de niños y profesores.
El estado desde 1992 distribuye 3 libros para cada niño de primero a cuarto grado (lenguaje,
matemáticas y un texto integrado de ciencias naturales y sociales), y 4 libros para cada niño del quinto al
octavo grado (lenguaje, matemática, ciencias sociales y ciencias naturales), para un 100% de la matrícula
que asiste a escuelas subvencionadas, tanto municipales como particulares. Lo señalado supone distribuir
más de seis millones de textos al año, lo que ha implicado casi triplicar la inversión promedio de los años
ochenta en este rubro.
Se suma a las inversiones en textos, una iniciativa que se orienta a facilitar la inculcación de
hábitos de lectura y el enriquecimiento de las competencias lingüísticas de base de los alumnos. La
innovación consiste en instalar pequeñas bibliotecas -entre 35 y 60 libros cada una- en cada aula de
enseñanza básica. Se agrega a las inversiones en textos y libros, una línea de inversión en materiales
didácticos (juegos didácticos y material de apoyo a la enseñanza de la lectura, escritura y matemática) para
lo cuatro primeros grados.
Por último, las políticas de elevación de las condiciones de base en que trabajan las escuelas
contemplan un programa de salud escolar a través del cual los profesores examinan a todos los niños al
ingresar a la escuela en primero básico y los monítorean después, remitiéndolos al sistema de salud para su
atención. Estas acciones, salvo la línea de infraestructura, se aplican al conjunto de la educación básica
subvencionada, tanto a escuelas municipales como a particulares.