Gestionando la Implementación de la Estrategia de Gobierno en Línea en Colombia Por Francisco Camargo S. y Enrique Cusba “Los Gobiernos que se conformen con las antiguas formas de hacer negocios quedarán expuestos al ridículo y a acusaciones de incompetencia y de corrupción. Los ciudadanos desearán saber por qué tienen que formarse en una fila para obtener un servicio cuando las personas del pueblo, la región o el país de al lado pueden realizar sus transacciones en línea sin preocupaciones. Esta generación será la última en tolerar el tener que formarse en una fila; la siguiente esperará estar en línea”( Douglas. Holmes , 2001) Como se sabe la nueva Gestión Publica aborda todas las concepciones de cambio estructural hacia un Estado moderno que se reinventa desde las perspectiva de sus accionistas los ciudadanos y desde la integración de esfuerzos con el conjunto de la sociedad. Así, la innovación Gubernamental está cambiando la manera como se administra, y como se gerencia lo público, su estudio, conocimiento, y aplicación, es hoy en día una urgencia en el debate por la consolidación de un modelo de gobierno que reconoce en las acciones publicas la máxima expresión de gobernabilidad para el desarrollo y para la construcción de democracia. El concepto de gestión está asociado entonces a la realización de una serie de acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población que ocupa un determinado territorio. De otra parte, el concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que logre una administración y se ha definido como un proceso integral, sistemático y participativo, que se articula en tres grandes momentos: la planificación, la ejecución y el seguimiento y la evaluación de las estrategias de desarrollo económico, social, ambiental, físico, institucional, político y financiero sobre la base de unas metas acordadas de manera democrática. Así, la nueva gestión pública se vincula ya no a la responsabilidad exclusiva de la administración pública de “hacer en lo público”, sino a su capacidad de liderar acciones de cambio, que aporten desde la intervención en los procesos internos, con una mirada hacia afuera, donde las alianzas público privadas toman fuerza y donde el uso de las TIC para administrar, gerenciar, controlar y proveer servicios que permitan que esos objetivos de desarrollo se logren efectivamente; para lo cual el Estado debe transformarse. Así, uno de los grandes cambios en la administración de las entidades públicas se produjo como consecuencia de una nueva concepción de la Administración Pública, en la cual se le ve como una organización de servicios con características propias, distinta en algunos aspectos a la empresa privada pero similar en otros. El marco legal condiciona sus actuaciones, a la vez que su actuación está condicionada por la satisfacción de los derechos, deseos y necesidades de los distintos sectores sociales, políticos y económicos. Es en la clasificación de los bienes y servicios entre públicos y privados que se basan las emergentes reformas del Estado y administrativas comúnmente denominadas de “marketbased”. En estas reformas ya no se contrapone el Estado con el sector privado en una 1 relación antagónica y mutuamente excluyente, sino que es complementaria. Es en este tipo de reformas donde está la frontera de los movimientos reformistas centrados en los resultados que agregan valor o utilidad al ciudadano-usuario o ciudadano-cliente que desplaza el concepto de ciudadano-elector o de administrado más propio de formas autoritarias y paternalistas. Podría decirse que la distinción entre estos dos conceptos es que el ciudadano-cliente quiere hacerse servir por el Estado mientras que el ciudadanoelector quiere hacerse oír por el Estado. En algunos casos se le presenta al ciudadanocliente la oportunidad de elegir entre jurisdicciones administrativas dentro de una determinada nación, región o ciudad, generando cierta competitividad jurisdiccional. Estos diagnósticos conllevan verdaderas reformas del Estado, ya que la estructura de incentivos que se presenta a las organizaciones de la administración pública son radicalmente transformadas y con ello las reglas de “governance” que regulan su comportamiento. En éste contexto, las acciones del Gobierno En Línea dejan de referirse sólo a los aspectos tecnológicos y se incorpora la idea de desarrollar un “mejor gobierno”. Esto significa alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia en el quehacer gubernamental, mejorando la calidad, y oportunidad de los procesos y procedimientos internos; aumentando la calidad y pertinencia de las políticas públicas, incorporando más y mejor información en los procesos decisorios, de servicios y trámites por medios digitales; aumentando los grados y calidad de la coordinación del quehacer gubernamental mediante la implementación de acciones estratégicas de primer orden y en “línea”. Para afrontar estos retos, tanto el gobierno nacional, como el regional y los municipales, los empresarios, la academia y los ciudadanos deben contar con la suficiente capacidad para producir e intercambiar información veraz, útil, ágil, unificada, estratégica, coordinada y confiable; proceso de interacción que redunda sin duda alguna en un Estado más transparente, eficiente, participativo y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a las empresas, lo cual impacta en un sector productivo más competitivo, una administración pública moderna y una comunidad más informada y con mejores instrumentos para la participación, contribuyendo así a hacer efectivos los derechos y deberes de los ciudadanos, aumentando las posibilidades de elección y de la calidad de las decisiones que se toman. En este contexto y reconociendo los avances que el país llevaba en materia de Gobierno en Línea, el Programa decidió reenfocar su planeación hacia un objetivo común “un Estado más transparente, eficiente, participativo y que preste mejores servicios a los ciudadanos y a las empresas con una estrategia sustentada en la definición de metas parciales y en la articulación e integración de esfuerzos, entendiendo que el responsable del Gobierno en línea no es el Programa que lidera sino las entidades públicas y en una mirada más amplia toda la sociedad. La expedición del Decreto Presidencial 1151 de Abril de 2008, mediante el cual se establecen los lineamientos generales para la implementación de la Estrategia de Gobierno En Línea que son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades que conforman la administración pública en Colombia, ha permitido sin duda alguna impulsar el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación para apoyar le gestión pública, en beneficio de los ciudadanos Colombianos y de los extranjeros interesados en el país. 2 Sin embargo, como cualquier norma, el cumplimiento de dicho Decreto exige el desarrollo y la aplicación de una serie de herramientas metodológicas que faciliten la implementación real de las acciones necesarias para avanzar en el uso de Gobierno en línea. Precisamente, pensando en esta situación, el Programa Gobierno en línea ha desarrollado un esquema metodológico cuyos objetivos centrales son los siguientes: • • • • Especificar el alcance de cada una de las fases del Gobierno en línea. Orientar a las entidades públicas sobre la manera cómo pueden abordar el cumplimiento del Decreto 1151. Buscar estrategias de articulación y coordinación para la implementación de la Estrategia. Definir la forma de realizar el seguimiento constante al avance de la Estrategia de Gobierno en línea. Tomando en cuenta lo anterior, la estructura metodológica se sustenta en el pensamiento estratégico y está constituida básicamente por un manual para la implementación de la estrategia de Gobierno en línea ( manual que se puede renovar cuantas veces se requiera para que la regulación no esté rezagada de la tecnología), una metodología para diagnosticar el estado de la administración pública en el cumplimiento y en el uso del Gobierno en línea y una metodología dirigida a identificar y definir las acciones estratégicas que permiten a las entidades avanzar en la implementación de la estrategia. A continuación se presenta cada una de ellas: Manual para la Implementación de la Estrategia de Gobierno en línea: Fue elaborado y expedido por el Programa Gobierno en línea con base en lo establecido en el Decreto 1151 de 2008 y determina los lineamientos específicos a los cuales deben acogerse todas las entidades públicas para cumplir con lo establecido en el Decreto mencionado. Desde esta perspectiva, el Manual que se basó en las mejores prácticas y tendencias a nivel mundial en materia de gobierno electrónico y que recogió los avances que se tenían al respecto en el país, dándole el enfoque que el Programa definió en sus principios, determina el alcance y la manera de publicar información y proveer trámites y servicios del Estado por medios electrónicos. Así mismo, define las orientaciones necesarias para garantizar la calidad, oportunidad, accesibilidad, uniformidad y confianza en la información y servicios institucionales ofrecidos por medios electrónicos ya que se considera necesario asegurar y facilitar el acceso y ubicación de toda la información, trámites y servicios en línea que sean útiles y de interés para el ciudadano. Con base en lo anterior, el Manual establece específicamente los siguientes temas: las acciones previas o la preparación de las entidades para implementar la Estrategia de Gobierno en línea, los lineamientos a tener en cuenta para publicar información por medios electrónicos y los criterios que componen cada una de las fases de Gobierno en línea, los cuales son de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas1. 1 . El manual se puede consultar en http://www.gobiernoenlinea.gov.co 3 Metodología para la Elaboración de Diagnósticos para la Implementación de la Estrategia de Gobierno en línea: Establece los lineamientos para determinar el estado en el que se encuentran las entidades públicas en cuanto a la implementación de la Estrategia de Gobierno en línea de manera que se pueda hacer el levantamiento de una línea de base sobre la cual se puede hacer seguimiento para medir el avance de las entidades2. El diagnóstico contempla evaluar el estado de cumplimiento y avance de las cinco fases del Gobierno en línea, dentro de las cuales existen varios componentes a saber: • • • • • • • • • Sitios web: Se diagnostican aspectos como la información publicada, las herramientas de interacción, el cumplimiento de los estándares de accesibilidad y otras facilidades. Trámites: Se diagnóstica el nivel de la automatización. Servicios: Al igual que los trámites, se diagnóstica el nivel de la automatización. Capacidades institucionales: Se tiene en cuenta la existencia de funcionarios públicos capacitados en Gobierno en línea, la inclusión de la Estrategia dentro de planeación institucional, la definición de procesos soportados en el uso de TIC y la articulación de la Estrategia con otras iniciativas similares que promueven la eficiencia, la transparencia y la participación. Uso de herramientas en línea: Toma en cuenta el desarrollo de ejercicios de consulta, participación ciudadana y toma de decisiones democráticas apoyados con el uso de TIC. Interoperabilidad: En este caso se diagnostica la existencia y uso de sistemas de información, los estándares para el intercambio de información y los canales de comunicación entre los ciudadanos y las entidades y entre estas últimas. Cadenas de trámites y ventanillas únicas.se evalúa el avance en la optimización de cadenas de trámites de cara al ciudadano. Accesibilidad.se evalúa el cumplimiento de todos los estándares mundiales de accesibilidad web. Inclusión en la política sectorial, la revisión en torno a que el Gobierno en “línea” se integre cotidianamente con el gobierno tradicional es la cúspide desde la mirada institucional. Metodología para la formulación de planes de acción: La identificación del estado de la Estrategia de Gobierno en línea en el sector público no es suficiente para que dicha Estrategia beneficie a los ciudadanos. Lo realmente importante es el avance de las entidades en la provisión de información, trámites y servicios especializados, soportados en el uso de TIC y lo que le precede y procede a este proceso. Para ello, se requiere la inclusión de la Estrategia como un componente de la planeación estratégica institucional, y sectorial, así como, la identificación de las acciones y proyectos que permitan fijar el horizonte de actuación estratégica de las entidades y sectores en temas de Gobierno en línea, la asignación de presupuestos y recursos y de los responsables de liderar dichas acciones y proyectos, entre otros aspectos. 2 Para ver la metodología completa, se puede consultar http://programa.gobiernoenlinea.gov.co. 4 Este proceso se aterriza en un plan de acción de Gobierno en línea cuya elaboración se apoya en la metodología que, para tal propósito, ha definido el Programa Gobierno en línea3. Dicha metodología completa la estructura que soporta la implementación de la Estrategia y va de la mano con las dos anteriores, es decir, apunta al cumplimiento de las fases y parte de los resultados obtenidos en los diagnósticos respectivos. Puntualmente, la metodología contempla los objetivos sectoriales y la manera cómo el Gobierno en línea puede contribuir a su cumplimiento, la identificación de las acciones y proyectos que implementarán las entidades para avanzar en la Estrategia y la manera cómo se realizará el seguimiento a dicho plan de acción. Los fundamentos y principios rectores para la Implementación de la Estrategia Tanto el manual, como las metodologías y la estrategia de implementación tienen las siguientes características y se sustentan en los siguientes fundamentos conceptuales: • • • • • • • • 3 Parten del supuesto que la realización de un diagnóstico de Gobierno en línea es un proceso articulado desde el Programa Gobierno en línea pero que involucra ineludiblemente a todas las instituciones de la administración pública. Para su aplicación, se agrupan las entidades de acuerdo con cada sector, rama y/o organismo, en el orden nacional y a los municipios según cada departamento, en el orden territorial. Su aplicación se hace en varias etapas que contemplan, la identificación de cada sector, rama u organismo que conforma el Estado, el levantamiento de la información necesaria para caracterizar a dicho sector, rama u organismo y finalmente, el diagnóstico propiamente dicho sobre el estado de la Estrategia de Gobierno en línea, a través de un esquema de calificación que otorga pesos diferentes a cada fase de Gobierno en línea y a cada criterio dentro de cada una de ellas. La información pública es pública. La administración pública se debe organizar y gerenciar pensando en el ciudadano cliente y no en su estructura burocrática y paquidérmica. Quien se acerca al Ciudadano es el Estado y no lo contrario. La estrategia de Gobierno en línea debe integrarse, articularse y coordinarse con todas las iniciativas relacionadas con la modernización y la transformación de la administración pública. El Gobierno en línea es una oportunidad para cerrar las brechas sociales y económicas existentes y no puede ser otra forma de exclusión social, religiosa, de etnia, por discapacidad o por situación económica o de vulnerabilidad. Para ver la metodología completa, se puede consultar http://programa.gobiernoenlinea.gov.co. 5 • • • • • • • • • • El cumplimiento del Gobierno en línea per se, no tiene sentido, en tanto no aporte al cumplimiento de la política sectorial que cada entidad pública promueve. La implementación de la Estrategia de Gobierno en línea es un proceso, gradual, evolutivo y articulado, de no ser así la frustración puede ser inevitable. El gobierno en línea requiere de victorias tempranas, el servicio publico y la sociedad requieren ver más que una buena estrategia unos prontos resultados, basados en una muy buena estrategia. El responsable de cumplir el Gobierno en línea, no es el Programa GEL. es toda la administración pública y deberá incluso asumirse como una tarea de la sociedad en su conjunto. El gobierno en línea es un tema estratégico del más alto nivel decisorio de la organización Se requiere de una normatividad y de una forma de presionar para que los avances se den, de lo contrario la administración pública está llena de buenas intenciones. El liderazgo de los ministerios o cabeza de sector es determinante para impulsar la Estrategia, pues esto genera un mayor impacto en el seguimiento y en la orientación a las entidades. La sana competencia entre entidades por ser las líderes de la estrategia permite una comparación y contrastación permanentes de la que el único beneficiado no es el ciudadano sino la administración pública en su conjunto. La interoperabilidad es fundamental para la implementación de las fases avanzadas de la estrategia, no así la infraestructura tecnológica compleja. El Gobierno en línea es un tema de política pública, por lo cual su enfoque debe ser más que meramente técnico, ampliamente político. Cómo ha sido entonces la aplicación del esquema metodológico en Colombia? Dentro del trabajo con las entidades públicas, a nivel nacional, los instrumentos mencionados se han convertido en parte importante para orientar dicho proceso de transformación del Estado, que se lidera desde el Programa Gobierno en línea. En primer lugar, ha permitido definir un esquema estratégico, homogéneo, objetivo y transparente sobre la manera de hacer mediciones tomar medidas y adelantar acciones concretas sobre el avance y la implementación de la Estrategia. En segundo término ha permitido al área de Articulación y Gestión, responsable en el Programa y en el país en general por impulsar la Estrategia, articular el trabajo sectorial e institucional y orientar a las entidades hacia el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia en beneficio del país. El avance en el país es tan significativo que hoy en día cerca del 80% de las entidades del orden nacional cumplen todos los criterios de las fases de información e interacción y cerca del 50% avanzan significativamente para el cumplimiento de la fase de transformación, incluso cerca del 20% vienen cumpliendo las fases de transformación y de democracia en línea, cuyo plazo definido en la norma se vence el año entrante. Sumado a esto Colombia ya cuenta con todos sus municipios cumpliendo gran parte de la fase de información y algunos ya avanza hacia la de interacción. Estos logros sumados al hecho de que el Programa empieza a asesorar a algunos países de la región en materia de GEL, 6 empiezan a colocar a Colombia como líder en materia de Gobierno en línea en América latina, resultados como el más reciente estudio de e-gov de la Universidad de Brown así lo ratifican. Hay que decir, sin embargo, y desde una mirada muy autocrítica, que aún se encuentran algunas dificultades a nivel interno que pueden frenar al avance rápido de las metas definidas, entre otros por los siguientes aspectos: • • • • • Algunas entidades siguen considerando que la Estrategia de Gobierno en línea implica mejoras en los sitios web exclusivamente. Existen restricciones de conocimiento y de toma de decisiones sobre las implicaciones de mejorar las facilidades web en términos de costos, mejores prácticas, prioridades y tiempos. Existe dificultad para optimizar aquellos trámites y procesos que son susceptibles de automatizar y que se restringen especialmente por la normatividad que los sustenta. En algunas entidades se presentan problemas para involucrar a las áreas o dependencias responsables de los procesos susceptibles de automatizar y se deja en manos de las oficinas de sistemas. No se cuenta en todos los casos con una identidad sectorial que jalone el GEL de manera paralela. Desde este punto de vista, las dificultades observadas hasta el momento no son de tipo metodológico sino que pasa por otras razones más estructurales. Sobre la metodología podríamos señalar algunas limitaciones encontradas hasta el momento: • Sobre los criterios de cada una de las fases, las entidades manifiestan que temas como la personalización de los sitios web no resultan fáciles de cumplir dado que esto implica el cambio en las plataformas tecnológicas y costos adicionales que es necesario considerar dentro de la relación costo-beneficio. • El tema de accesibilidad es importante dentro de la Estrategia pues busca brindar oportunidades equitativas para el acceso a la información por parte de cualquier ciudadano. Sin embargo, los proveedores de servicios web no tienen el conocimiento suficiente sobre los estándares definidos sobre este tema a nivel internacional y por ello no se puede brindar una orientación adecuada a las entidades. • El componente de trámites y servicios pesa cerca del 60% dentro de la Estrategia de Gobierno en línea, lo cual exige definir proyectos más estratégicos por parte de las entidades, asunto que debe ser apoyado desde diferentes instancias sectoriales o a nivel nacional, con el objeto de permitir un avance más significativo • El componente de sistemas de información es quizás el más complicado de adelantar pues estos proyectos no se pueden ejecutar en el corto o mediano plazo. Usualmente la implementación de este tipo de soluciones puede tomar mas de 2 años, plazo máximo definido para las entidades nacionales para cumplir lo establecido en el decreto 1151. • Los ejercicios de democracia en línea y de inclusión en la política sectorial del GEL, no son cuestión de tecnología sino de decisiones políticas que es necesario impulsar desde las máximas instancias directivas. 7 En resumen, el esquema metodológico ha facilitado la definición de un horizonte claro en la Estrategia de Gobierno en línea y ha permitido orientar a la administración pública para que pueda avanzar significativamente en la prestación de servicios en línea que beneficien a todos los ciudadanos, a las empresas y a la misma administración pública. Finalmente, hay que decir que este esquema metodológico define los niveles de implementación, uso y operación del Gobierno en línea, a los cuales se pretende llevar al Estado colombiano en los próximos años y, que se planea desde ya revisarse, una vez finalice el plazo establecido en el Decreto 1151 de 2008, para el cumplimiento de las fases, con el fin de evaluar los resultados y definir un nuevo nivel hacia el cual debe dirigirse el país en cuanto al Gobierno en línea para estar sobre el estándar mundial, a la vanguardia en la regulación conforme a los cambios tecnológicos, promoviendo su liderazgo en la región y en el mundo, pero sobre todo para estar a la altura de las demandas, los derechos y los deseos de la ciudadanía 8