4 millones de actores del desarrollo
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Niños, niñas y adolescentes en Bolivia 4 millones de actores del desarrollo Depósito legal: XXXXXXX ISBN: XXXXXXXX Edición: Rubén Vargas y Patricia Montes Diseño y diagramación: SALINASÁNCHEZ 243-3085) Fotografías: Hugo José Suárez, Guillermo Medrano y Plan Internacional Impresión: EDOBOL 1ª edición impresa en Bolivia: Julio de 2006 N° de ejemplares: XXXXXXX Resumen audio (disco compacto) Concepción y realización: Jacques Duhaime Edición: Gustavo Navarre Conducción: Jenny Callisaya Base de datos (CD-ROM) Concepción y realización: Milenka Ocampo Programadores: Luis Palacios y Cinthia Pacheco Informe sobre Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Calle 14 de Calacoto, esq. Sánchez Bustamante Edificio Naciones Unidas, Piso 6 - Teléfono (591-2) 279-5544 (interno 528) Fax (591-2) 279-5820. Correo electrónico: idh.bo@undp.org Página web: http://idh.pnud.bo La Paz, BOLIVIA La responsabilidad de este informe es de quienes participaron en su elaboración y no compromete necesariamente la línea de pensamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y Plan Internacional. Equipo encargado de la preparación del Informe temático sobre Desarrollo Humano Niños, niñas y adolescentes en Bolivia 4 millones de actores del desarrollo Comité Ejecutivo Antonio Molpeceres: Representante Residente del PNUD y Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas en Bolivia. Guido Cornale: Representante de UNICEF en Bolivia. Jayashri Sarkar: Directora de País de Plan Internacional Inc. en Bolivia. Coordinación George Gray Molina Cuidado de la edición Verónica Paz Arauco Equipo de Investigación IDH Patricia Espinoza Verónica Paz Arauco Milenka Ocampo Fernanda Wanderley Difusión Jacques Duhaime Investigadores Carmen Ledo María Machicado Héctor Maletta Susan Paulson Francisco Rojas Cecilia Salazar Colaboradores Denise Aguilar Patricia Arancibia Jorge Domic Milenka Figueroa Catalina Finot Chiharu Fukazawa Luis Mariscal Anahí Moreno Fabiana Navarro Isabel Quisbert Eduardo Velazco Comité de difusión Clara Marcela Barona Robert Brockmann Claudia Columba Jacques Duhaime Delina Garsón Agradecimientos Por su apoyo financiero y técnico al Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Plan Internacional Inc. Bolivia, Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) y Viceministerio de Juventud, Niñez y Tercera Edad del Ministerio de Desarrollo Sostenible. Especiales agradecimientos a Fernando Calderón del PNUD, uno de los primeros en creer en esta investigación e impulsarla desde la coordinación del equipo del Informe sobre Desarrollo Humano en Bolivia; a Natasha Loayza, que tuvo la responsabilidad de coordinar el trabajo en su etapa de planeación y en la primera parte como investigadora del equipo del IDH-Bolivia; y a Francisco Rojas de UNICEF, por su amplia visión y compromiso cuando se encargó de llevar a buen puerto la edición preliminar de esta publicación. Por su participación, comentarios y sugerencias permanentes a Crisanto Melgar Souza, Ronald Gutiérrez y Elizabeth Patiño, ex Viceministros del Vijunte; e Isabel Arauco, de la Oficina del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas en Bolivia. Asimismo, a Christian Jetté del PNUD Bolivia, que participó de manera activa en las reuniones de planeación y en los talleres de evaluación del trabajo con valiosas recomendaciones y sugerencias. Por los inestimables comentarios en la etapa final del documento a Ernesto Pérez de Rada y Wilson Jiménez. Por su participación en las reuniones de revisión y avances, sus comentarios y sugerencias a Antonio Araníbar del equipo IDH, Clara Marcela Barona de UNICEF, Carlos Gutiérrez de UNICEF, Carola Muñoz, Armando Ortuño, Claudia Columba, Silvia Nole y Gisela Campos. Por su apoyo operativo en la recolección de información de campo para el estudio cualitativo a PROANDES, Plan Internacional Inc. Altiplano y Save the Children Oruro. Por su colaboración en la confección de la base estadística del informe, agradecemos a Jhonny Suxo, director ejecutivo, y a Marco Ayala, ambos del Instituto Nacional de Estadística, así como a Gabriel Loza, director ejecutivo, Nicole Czerniewicz y Adhemar Esquivel, todos de UDAPE, así como a Karina Ocampo y Gilmar Zambrana. Las centenares de entrevistas realizadas en los idiomas castellano, quechua y aymara por los periodista de la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano sirvieron de insumo para la producción de 45 Revistas Radiales del Futuro, la edición de un resumen audio en disco compacto, el análisis de la opinión pública juvenil y la redacción de varios recuadros en este informe. Por ello expresamos nuestro reconocimiento por su admirable labor profesional a Franz y Rubén Quispe de radio Panorama en Achocalla; Bernardo y Noli Rojas de ra- dio Margarita en Arani; Jorge Ayaviri de radio 21 de Septiembre en Atocha; Santos Espinoza de radio Bermejo; Servando Cuevas de radio Capinota; Rosalía Guevara Foronda y Marcelo Diego Rodríguez de radio Enlace en Cliza; Jhovana Heredia Ramírez y Lifer Romero de radio Fides en Cobija; Genoveva Ríos Claros de radio San Rafael y Litzi Escobar de Radio Fides en Cochabamba; William Huaywa y Nacienceno Ajpi de radio Copacabana; Teófilo Rivas de radio Waly en Desaguadero; Augusto Miranda de radio 740 en El Alto; Justino Limachi de radio Apóstol Santiago en Guaqui; Julio César Martins de radio Melodía en Guayaramerín; Hortencia Huañapacu de radio Altitud en Huatajata; Pánfilo Zurita de radio Domingo Savio en Independencia (Ayopaya); Boni Ramos Samo de radio La Cumbre en Karhuiza (Batallas); Cristina Cruz Nina de radio Tawantinsuyo en Laja; Salomé Aruquipa en La Paz; Edwin Vidaurre y Orlando Beliz de radio Universidad en Llallagua/Siglo XX; Rafael Medrano de radio Macharetí; Róger Terceros y René García de radio Libertad en Mairana; José Mercado Ortiz de radio Norte en Montero; Marco Antonio Araujo y Jorge Condori de radio Mediterráneo, así como Maria Luisa López y Abenor Alfaro de radio Pio XII en Oruro; Esteban Pillco de radio Tupak Samy en Peñas; Ninoska Baspineyro y Jesús Candia de radio Indoamericana en Potosí; Freddy Hidalgo de radio Cultural Chaka en Pucarani; Hortensia Apaza de radio Norte en Puerto Acosta; David Terrazas de radio San Miguel en Riberalta; Gonzalo Copa de Radio ACLO en Sucre; Alberto Ramos Canasa y Fermín Tacocillo de Radio Tawantinsuyo en Taraco; Juan Alejo Carita de radio Kollasuyo Marka en Tiawanacu; Carlos Alberto Vargas de Radio Patujú y Samuel Parada García de Radio Fides en Trinidad; Lucio Arteaga de radio Yaguari en Vallegrande; Marcos Melendres, Wálter Mejía y John Rojas de radio La Voz del Trópico en Villa Tunari. A los otros periodistas de la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano que nos apoyaron en los nueve departamentos del país en el marco de esta investigación y cuya participación será destacada en los créditos editados al final de cada Revista Radial del Futuro. Por haber retranscrito y traducido las centenares de horas de entrevistas grabadas en todo el país en el marco de esta investigación, agradecemos a Marcelo Terán y a Mabel Gaete, así como a sus colaboradores Efraín Canaviri, Lucía Mamani Quispe, Perci Pinto Terán, Eleodoro Gaete, Elizabeth Troche, Karen Durán Jáuregui, Olga Yana, Patricia Ponce Camberos, Fabio Calle Ulo, Sandra Ponce, Mari Tuco, Nicolasa Mamani, Verónica Chávez, Tania Quispe y Pavel Quispe. Por haber colaborado activamente en la sistematización del material, agradecemos a Jennie De Grave y Anabel Ariñez. Agradecemos a todos los artistas que aportaron con su poesía y música al resumen audio en disco compacto que acompaña a este informe: Alice Cooper, Ángeles del Infierno, Askisataki, Atajo, Ataque 77, Bebe, Bruce Springsteen, CANO, Cergio Prudencio, Christell, Clotilde, Dúo Dinámico, Enriqueta Ulloa, Gerardo Arias, Gloria Trevi, John Williams, Jordi, Joan Manuel Serrat, Kjarkas, Las Palmeras, Leo Dan, Llajtaymanta, Los Prisioneros, Luis Enrique, Luis Rico, Mac Analfy, Música de Maestros, Nacho Cano, New Kids On the Block, Nirvana, No Doubt, Pat Benatar, Patrick Hernández, Pink, Queen, Savia Andina, Sexual Democracia, Shakira, Soda Stereo, Stereo 3, The Sacados, The Who, Wara, Wiphala y Zulma Yugar. También agradecemos a la Sociedad Boliviana de Autores y Compositores de Música (SOBODAYCOM) por habernos autorizado la edición musical del resumen audio. Por sus aportes artísticos a la campaña masiva “Niños, niñas y adolescentes. Actores del desarrollo”, agradecemos al director de video y fotógrafo Guillermo Medrano, a su asistente Américo Luna, al editor Grover Espinoza, al músico Fabián Milán y a todos los niños, niñas y adolescentes que participaron en la filmación de los spots televisivos y sesiones fotográficas. Por haber aceptado ilustrar la tapa de este informe con su rostro tan aspiracional, agradecemos a la niña Diana Chávez Paz y a sus padres. Por haber viajado a San Javier para filmar una entrevista con Diana y por haber producido la sinopsis popular que facilitará la difusión rural de los principales mensajes de este informe, agradecemos a Liliana de la Quintana y Alfredo Ovando. Por la validación en grupos focales de la sinopsis popular, revista radial y mensajes de la campaña “Niños, niñas y adolescentes. Actores del desarrollo”, agradecemos a Silvia Nole, Luis Iturri, Alberto Aruquipa y a sus colaboradores de Plan Internacional, así como a Julio Córdova de Diagnosis. Por haberse perdido el Mundial de Fútbol en su afán de entregarnos a tiempo un informe impecablemente diagramado, agradecemos a Martín Sánchez, Rubén Salinas y a sus colaboradores Eva Apaza, Grover Ticona e Isabel Aquino. Por su apoyo en los temas administrativos, agradecemos a Cecilia Ledezma, Shirley Tórrez, Alfredo Marty, Rocío Chaín, Andrés Cariaga, Karina Alarcón y Mónica Sarmiento del PNUD, así como a Blanca Mendoza de Plan Internacional y a María Machicado de UNICEF. Índice Presentación 15 Sinopsis 17 Capítulo 1 Introducción 52 ¿Por qué hacer visibles a los niños, niñas y adolescentes? Una estructura demográfica concentrada en la niñez: entre la oportunidad y el desafío Conexiones entre Desarrollo Humano, desarrollo de los niños y ODM La pobreza, el gasto social y la calidad de vida de los niños 57 58 63 Los desafíos: superar la “carrera de obstáculos”, reducir las desigualdades y reasignar los recursos ¿Cuánto gasto social y cómo distribuirlo? Las limitaciones de la focalización por indicadores agregados 65 66 68 Agenda de investigación ¿Qué historias nos cuentan 25 años de transformaciones demográficas, familiares y sociales en Bolivia? ¿Cómo se construyen los imaginarios sobre la niñez y la familia en Bolivia? ¿Cómo construir una política social integral centrada en los niños? 69 72 73 Capítulo 2 La Evolución de los enfoques y la normativa sobre los derechos de los nilos 56 76 Marcos conceptuales sobre los derechos de niños, niñas y adolescentes La doctrina jurídica: “La situación irregular” versus “el desarrollo integral” El enfoque de desarrollo: “necesidades” versus “derechos” 79 79 83 El quiebre de los años 90: un cambio histórico en el discurso La Convención sobre los Derechos del Niño La Cumbre Mundial para el Desarrollo y los Objetivos del Milenio Relación entre los ODM y el desarrollo de la infancia Recomendaciones más allá de los ODM: participación, trabajo infantil y desarrollo temprano 84 84 86 86 Cambios en la legislación boliviana sobre los niños El Plan de Acción de 1993: la oportunidad de pasar del discurso a la acción 87 97 102 Capítulo 3 Cambios demográficos, territoriales y migratorios (1976-2001) 108 Coexistencia de varias “transiciones demográficas” Mortalidad, fecundidad y desarrollo humano 112 114 Una “nueva territorialidad” detrás de los cambios demográficos La expansión de los grandes centros urbanos La conformación de áreas metropolitanas alrededor del eje La emergencia de las ciudades intermedias Los centros urbanos menores y los poblados rurales olvidados 118 122 130 134 137 Migrantes detrás de la “nueva territorialidad” 140 Capítulo 4 La familia, heterogeneidad y permanente transformación 148 Los hogares bolivianos en la nueva configuración territorial: ¿Cómo se organizan las familias bolivianas? Cohabitación, estado conyugal y fecundidad deseada Niños, niñas y adolescentes en organizaciones familiares diferenciadas 151 154 156 Cambios en la inserción económica del hogar Los medios de vida de los hogares tras el cambio económico y demográfico La organización familiar y la inserción ocupacional Del modelo de “proveedor único” a la coparticipación en el mercado laboral 159 159 162 164 Mejoras en las condiciones materiales de los hogares bolivianos 166 Los recursos humanos del hogar Niños, niñas y adolescentes según clima educativo del hogar 169 174 Capítulo 5 Las oportunidades desiguales para el desarrollo de capacidades durante la niñez 180 Niños, niñas y adolescentes en la relocalización espacial de la población 183 La privación material y las condiciones de vivienda de los niños 187 Un acceso desigual y excluyente a las oportunidades para el desarrollo de los niños 193 La inscripción al registro civil: una puerta de acceso excluyente a la” igualdad” 193 El desarrollo en los primero años de vida: sobrevivir antes de los cinco años 194 La construcción de capital humano y las diferencias que importan Urbanización: ¿mayores posibilidades de acceso a educación? Ser “niño indígena en la ciudad”: una realidad que excluye El acceso a educación en la adolescencia: problema de oferta y de demanda Hacia la igualdad de género en educación 200 202 203 205 206 El trabajo de niños y adolescentes en Bolivia 209 Capítulo 6 ¿Garantizamos los derechos de la niñez y adolescencia a la protección? 216 La violencia y el maltrato: obstáculos en el desarrollo de capacidades Violencia física y psicológica: ¿El hogar protector o reproductor de violencia? Patrones de violencia socialmente aceptados y que se reproducen en el tiempo Actores y cómplices de la Violencia Sexual: una forma de violencia invisibilizada La violencia contra la mujer y la “ley del proveedor” 227 227 Consideraciones sobre el maltrato de niños, niñas y adolescentes en el ámbito laboral El trabajo familiar Sobre las peores formas de trabajo infantil La violencia sexual comercial El trabajo en la minería artesanal Niños, niñas y adolescentes en la zafra 229 229 231 231 232 234 La responsabilidad del Estado sobre la protección de los niños 236 Capítulo 7 Imaginarios Sociales sobre niñez y familia: seis aproximaciones a la realidad local diferenciada 221 223 225 240 El Alto: el desafío de convertir el bono demográfico en oportunidad El peso de la migración en la estructura y en las prácticas que hacen familia Las formas de manifestación de la pobreza ante la explosión demográfica urbana Migración y conflicto generacional 250 250 253 255 Panduro (Sica- Sica): Elevada fecundidad: mayor probabilidad de transmisión de pobreza Dispersión geográfica familiar: ¿quiénes se quedan y quiénes se van? Estudiar en Panduro: un obstáculo difícil de atravesar Prácticas que hacen familia: la importancia de la participación en la agricultura El momento demográfico, ¿determinante fundamental para el desarrollo? Expectativas y visiones ante un contexto de exclusión 257 257 260 261 262 262 Oruro: Un mundo fraccionado entre lo urbano y lo rural Hacia el envejecimiento de la población La percepción de la familia La importancia de la educación en la construcción de la ciudadanía 263 267 267 268 Chivimarca (Tapacarí): Una población extremadamente joven 269 La pobreza extrema: niños excluidos e invisibles 269 El cambio generacional en las percepciones, valoraciones y prácticas cotidianas 275 Expectativas para el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes 275 Familia: “responsabilidad y reciprocidad” 273 Porvenir: Una población prominentemente masculina Sobre la estructuración de la familia Prácticas y valores que hacen familia Entre la escuela, el trabajo y la maternidad Ser niño, niña y adolescente en Porvenir 276 276 280 281 282 Santa Cruz: El desafío de un crecimiento poblacional de 5% Hogares grandes y flexibles Cambios generacionales Ser niño, valoración y violencia 283 286 286 287 Capitulo 8 El desarrollo de los niños, niñas y adolescentes: una “carrera de obstáculos” 290 La “carrera de obstáculos” Factores de riesgo en la niñez boliviana (1976 y 2001) 293 295 Riesgos en la primera infancia y antes de cumplir los cinco años Riesgo de nacer sin la atención adecuada Riesgo de desnutrición infantil antes de cumplir 5 años Riesgo de muerte en la niñez 297 297 299 301 Riesgos en el desarrollo durante la edad escolar y la adolescencia Factores que inciden en la probabilidad de ingresar a la escuela Riesgo de abandono escolar Riesgo de trabajar durante la niñez y adolescencia Riesgo de ser madre en la adolescencia 303 303 307 309 314 La probabilidad de superar todos los obstáculos 314 Capítulo 9 Construyendo políticas públicas para cuatro millones de actores del desarrollo 318 ¿Por qué es importante cambiar el enfoque y la manera hacer política social dirigida a los niños, niñas y adolescentes? ¿Se puede superar la “carrera de obstáculos”...? Aprendiendo de la historia: las lecciones del Informe Los desafíos para hoy y hacia el futuro 321 321 322 322 Cinco pasos para pasar del discurso a la implementación Primer paso: plantear una visión integral del desarrollo Segundo paso: construir tipologías descentralizadas de acción Tercer paso: proponer paquetes diferenciados de política Cuarto paso: financiar con una lógica de gestión por resultados Quinto paso: volver a la familia y a la comunidad 335 336 337 339 344 346 Anexo metodológico 350 Anexo estadístico 365 Bibliografía 383 Índice de recuadros Capítulo 1 RECUADRO 1.1 ¿Cuánto tiempo nos queda para aprovechar la “edad de oro” en América Latina? RECUADRO 1.2 ¿Apostamos por la inercia o por el cambio? RECUADRO 1.3 El gasto social y el desarrollo humano RECUADRO 1.4 El gasto social en América Latina: el caso del gasto en educación RECUADRO 1.5 La familia en proceso de transformación en América Latina RECUADRO 1.6 ¿Qué motivan y proponen las políticas integrales? 59 62 64 67 72 75 Capítulo 2 RECUADRO 2.1 Hitos mundiales y nacionales sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes 80 RECUADRO 2.2 La Doctrina de la Protección Integral y el enfoque de derechos 85 RECUADRO 2.3 La escalera de la participación 89 RECUADRO 2.4 Ratificación de los convenios sobre la edad mínima de trabajo y las peores formas de trabajo Infantil en América Latina y el Caribe 91 RECUADRO 2.5 Declaración de los Derechos del Niño en Bolivia (1955) 99 RECUADRO 2.6 Objetivos del Plan Decenal de Acción para la Infancia en Bolivia 104 Capítulo 3 RECUADRO 3.1 Perfiles sociodemográficos diferenciados: la brecha urbano-rural RECUADRO 3.2 Urbanización acelerada: ¿paradigma o amenaza para la supervivencia infantil? RECUADRO 3.3 ¿Mayor expansión demográfica, mayor cumplimiento de derechos RECUADRO 3.4 El Alto: Una historia de migración y vulnerabilidad RECUADRO 3.5 Santa Cruz: Expansión demográfica y segmentación urbana RECUADRO 3.6 Cochabamba: La desigualdad de derechos en el área metropolitana RECUADRO 3.7 IDINA, IDH y población RECUADRO 3.8 Voces que nos cuentan historias marcadas por la migración RECUADRO 3.9 Cambios en el perfil de niños, niñas y adolescentes migrantes 113 115 122 126 127 129 139 141 144 Capítulo 4 RECUADRO 4.1 Fecundidad e Inserción laboral femenina: la diferenciación de la familia en América Latina RECUADRO 4.2 La sobreposición de la “primera y segunda transiciones demográficas” RECUADRO 4.3 El tamaño de los hogares: heterogeneidad regional RECUADRO 4.4 La familia más allá de la convivencia espacial RECUADRO 4.5 Testimonios sobre la distribución del trabajo dentro y fuera del hogar RECUADRO 4.6 Niños, niñas y adolescentes según inserción económica y organización familiar RECUADRO 4.7 La división del trabajo por género: un estudio de los hogares bolivianos RECUADRO 4.8 El índice de hábitat del hogar RECUADRO 4.9 ¿Cómo se calcula y qué mide el índice de recursos humanos del hogar? 152 153 155 157 160 161 167 170 172 RECUADRO 4.10 Apareamiento selectivo y baja movilidad social RECUADRO 4.12 Abuelos y nietos en Guaqui (La Paz), transformaciones en el tiempo: ¿una ruptura generacional? 174 177 Capítulo 5 RECUADRO RECUADRO RECUADRO RECUADRO RECUADRO RECUADRO RECUADRO 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 RECUADRO 5.8 RECUADRO. 5.9 RECUADRO 5.10 RECUADRO 5.11 RECUADRO 5.12 RECUADRO 5.13 RECUADRO 5.14 Bolivia y el rezago en el desarrollo de los niños Migración y vulnerabilidad demográfica diferenciada La pobreza como origen de la privación de los derechos Los desafíos de un desarrollo desigual y excluyente Principales causas de la mortalidad infantil y en la niñez Desarrollo infantil integral: físico, intelectual y social “nada de herencia puedo darte, la herencia van a ser tus estudios” Niños y niñas en edad escolar: urbanización y redistribución espacial La escuela, la ciudad y los sueños Oferta educativa: sesgo en educación “primaria” y “urbana” “Dijiste que tu hermana de 13 años se casó… ¿es común casarse a los 13 años?” “Uno tiene que trabajar duro, el dinero no es robado, es por el sudor de uno” Determinantes econométricos del trabajo infantil en Bolivia El “hogar escuela”: la reproducción de conductas en el trabajo no mercantil 184 186 188 193 196 199 201 202 204 206 208 210 212 214 Capítulo 6 RECUADRO 6.1 ¿Cuándo se vulneran los derechos de los niños, niñas y adolescentes? RECUADRO 6.2 Testimonios sobre la violencia que no podemos tolerar RECUADRO 6.3 Voces de niños, niñas y adolescentes sobre la violencia en el hogar RECUADRO 6.4 Los Callejones sin Salida: El destino de las niñas RECUADRO 6.5 La pobreza, un factor de reproducción de violencia RECUADRO 6.6 ¿Cómo intervenir en la erradicación del trabajo infantil en la minería? RECUADRO 6.7 Observaciones y Recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño al Estado Boliviano RECUADRO 6.8 Casos de violencia familiar registrados por la Policía Técnica Judicial 220 221 224 229 230 235 237 239 Capítulo 7 RECUADRO 7.1 El “deseo de ser alguien” y la “esperanza de una vida mejor” RECUADRO 7.2 El régimen familiar y el “proveedor masculino”: una mirada histórica RECUADRO 7.3 Contextualización del municipio de El Alto RECUADRO 7.4 Contextos de reproducción de las formas de violencia: migración, pobreza y desigualdad RECUADRO 7.5 “Ser niño en El Alto” RECUADRO 7.6 Contextualización del municipio de Sica-Sica RECUADRO 7.7 Contextualización del municipio de Oruro 247 248 251 254 256 256 264 RECUADRO RECUADRO RECUADRO RECUADRO 7.8 7.9 7.10 7.11 Contextualización del municipio de Tapacarí Contextualización del municipio de Porvenir Contextualización del municipio de Santa Cruz Niños, niñas y adolescentes con responsabilidades precoces 270 277 283 288 Capítulo 8 RECUADRO 8.1 La dimensión social del desarrollo pro-pobre RECUADRO 8.2 Niños y niñas menores de un año en hogares pobres y de bajo capital humano RECUADRO 8.3 Probabilidad de sobrevivir hasta los cinco años RECUADRO 8.4 Probabilidad observada y predicha de “no ingresar a la escuela” RECUADRO 8.5 Abandono escolar: ¿eslabón fundamental en la reproducción intergeneracional de la pobreza? RECUADRO 8.6 Hogares de niños, niñas y adolescentes trabajadores según estrato ocupacional del jefe de hogar RECUADRO 8.7 “…..y algunas ya no estudiaban porque tenían que criar a sus hijos y tenían que buscar cómo mantenerlos…” RECUADRO 8.8 La voluntad, la familia y la situación económica: determinantes para alcanzar las metas 296 302 304 306 308 310 313 317 Capítulo 9 RECUADRO 9.1 La fragmentación y sectorialidad de la atención a la niñez RECUADRO 9.2 “Oportunidades” en México: una experiencia innovadora en la política social RECUADRO 9.3 ¿Niños, niñas y adolescentes en el centro del desarrollo? RECUADRO 9.4 Plan Internacional: el componente comunitario en torno a los derechos de los niños RECUADRO 9.5 Los límites de la inercia: ¿Cómo nos iría el 2015 si no hacemos nada? RECUADRO 9.6 Los límites de focalizar en función a la pobreza RECUADRO 9.7 ¿Cómo cuantificar el costo de superar la “carrera de obstáculos? RECUADRO 9.8 Monitoreo social: Libreta de Calificación Comunitaria y Libreta de Informe Ciudadano RECUADRO 9.9 Política municipal: los adolescentes exigen menos corrupción y más obras 325 330 331 333 337 340 343 348 349 Presentación Bolivia es un país de niños, niñas y adolescentes: más de cuatro millones de sus aproximadamente 9,4 millones de habitantes son menores de 18 años. Esta realidad plantea al país tanto un reto como una oportunidad. Por un lado, el reto de comprender qué significa “ser niño” en la diversidad sin perder de vista la necesidad de construir oportunidades iguales para todos ellos, independientemente de su lugar de residencia, su identidad étnico-cultural o su clase social. Por el otro, la oportunidad de construir las capacidades, respetar los derechos y ampliar las oportunidades de una generación de bolivianas y bolivianos nacidos bajo el signo de la democracia e inmersos en un proceso de profundo cambio social. Pasar de sujetos pasivos a actores del desarrollo es el camino obligado de esta generación para asumir el reto y aprovechar las oportunidades de la actual coyuntura histórica. Por ello, este Informe propone tres puntos de quiebre con respecto a los estudios, análisis y políticas de niñez y adolescencia de los años recientes. Primero, entiende la importancia de reconocer que los niños, niñas y adolescentes son “actores presentes del desarrollo” y no sólo el “futuro de la patria”. Segundo, muestra que existen múltiples maneras de “ser niño” en Bolivia. Los últimos 30 años de cambio social, cultural y demográfico dibujaron nuevas condiciones para el desarrollo humano de niños, niñas y adolescentes en el país. Las diversas vivencias de la niñez actual abarcan dimensiones de desarrollo físico, nutricional, psicológico, emocional y subjetivo que son retratadas a partir de exploraciones de fuentes primarias y secundarias de información. Tercero, el Informe plantea la necesidad de pasar del discurso a la acción en materia de políticas públicas para los niños, niñas y adolescentes en Bolivia. Ello, en el espíritu y los lineamientos del Plan de Nacional de Desarrollo (PND) que acaba de presentar el Gobierno boliviano. Tenemos la firme convicción de que esta tarea generacional, que tomará años y aun décadas, es una utopía posible para Bolivia. Sabemos que la visión de “integralidad” que inspira el Informe no será fácil de hacer realidad, y que requerirá de nuevas maneras de hacer y decir. También entendemos que la “geometría variable”, que permite adecuar la integralidad a comunidades, municipios y departamentos heterogéneos, convoca a la acción concertada de miles de actores en cada nivel de gobierno y de la propia sociedad movilizada. Todo esto reafirma nuestra convicción de que el punto de partida está a nuestro alcance. Más de cuatro millones de actores del desarrollo ya construyen, día a día, en sus familias y comunidades, una manera distinta de ser dignos, sobrevivir, nutrirse, educarse, proteger sus derechos y soñar, y nos invocan a todos los ciudadanos a acompañar esta extraordinaria acción transformadora con la misma alegría, valentía e inspiración. Antonio Molpeceres REPRESENTANTE RESIDENTE DEL PNUD EN BOLIVIA Guido Cornale REPRESENTANTE RESIDENTE DE UNICEF EN BOLIVIA Jayashri Sarkar DIRECTORA DE PAÍS PLAN INTERNACIONAL BOLIVIA 15 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Sinopsis E mitificar la idea de que el desarrollo humal presente Informe plantea una no de los niños es marginal, asistencial o lectura alternativa de desarrollo una cuestión de especialistas. humano en Bolivia desde la perspectiva de las capacidades, Segundo, el Informe muestra que existen múltiples maneras de “ser niño” en Boliderechos, oportunidades y asvia. Los últimos 30 años de cambio social, piraciones de millones de niños, niñas y cultural y demográfico dibujaron nuevas adolescentes. Cada año nacen más de condiciones para el desarrollo humano de 255 mil niños y niñas, pero apenas cuatro niños, niñas y adolescentes en el país. Las de cada 10 logran superar la “carrera de diversas vivencias de la niñez actual abarobstáculos” de los primeros 17 años de vican dimensiones de desarrollo físico, nuda: sobrevivir el primer año de vida, trantricional, psicológico, emocional y subjetisitar la infancia sin problemas de desnutrivo que son retratadas a partir de exploración crónica, concluir la educación primaciones de fuentes primarias y secundarias ria y secundaria y no trabajar antes de los de información. El “ser niño” en Bolivia in14 años. La “carrera de obstáculos” que encluye experiencias tan disímiles como ser frentan los niños, niñas y adolescentes esmigrante en las ciudades capitales, ser nitá marcada por la heterogeneidad social, ño pastor, minero o zafrero; ser hijo único cultural y regional propia del país. No exiso pertenecer a familias extendidas cuyos te una sino varias maneras de “ser niño” miembros se dispersan; tener acceso a en Bolivia y tampoco existe una manera oportunidades de salud y educación frente única de imaginar su desarrollo humano. a vivir excluido de los requerimientos básiPor lo tanto, el reto futuro es pasar del discos de la formación de capacidades de descurso a la acción con políticas públicas inarrollo humano; vivir seguro y protegido tegrales y descentralizadas que reflejen la durante la infancia y niñez frente a sobrepropia diversidad de la sociedad. vivir a experiencias de violencia, aislaPor ello, este Informe plantea tres puntos de miento e inseguridad crónicas; vivir la inquiebre con respecto a los estudios, análifancia, niñez y adolescencia como etapas sis y políticas de niñez y adolescencia de sucesivas del desarrollo frente a conocer los últimos años. Primero, entiende la imlos embates de la vida adulta desde muy portancia de reconocer que los niños, nitemprana edad. En definitiva, el cambio ñas y adolescentes son “actores presentes social, cultural y demográfico habla de del desarrollo” y no sólo el “futuro de la pamúltiples experiencias y formas de vivir la tria”. Esta intuición cobra fuerza cuando viniñez que merecen una atención especial sibilizamos la importancia demográfica, por su especificidad, heterogeneidad y disocial y cultural de cuatro millones de perferenciación. sonas menores de 18 años en el territorio nacional. Los niños no construyen sus ca- Tercero, el Informe plantea la necesidad de pasar del discurso a la acción en materia pacidades ni adquieren derechos por sí sode políticas públicas para los niños, niñas los, sino en el contexto de diversas formas y adolescentes en Bolivia. El paradigma familiares, comunitarias y estatales de existente margina los asuntos de la niñez convivencia. Contar la historia del desarroy adolescencia y fragmenta la construcllo de cuatro millones de niños equivale, en ción de capacidades, la protección de deeste contexto, a contar la historia de centerechos y la creación de igualdad de opornas de miles de familias, miles de comunitunidades. El año 2004, más de 577 millodades y múltiples regiones del país. Por lo nes de dólares, alrededor de 18,5% del tanto, no es exagerado afirmar que no gasto total del sector público no financieexiste una familia o comunidad en el país ro, se orientaron a financiar gastos capitaque no sea parte de la trama del desarrollo les y corrientes dirigidos a la niñez y adohumano de niños, niñas y adolescentes. lescencia en Bolivia (estimaciones de Hacer visibles a estos actores ayuda a des19 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA miento entre gobierno central, prefectuUDAPE, 2005). Si bien los recursos exisras y municipios. Quinto, devolver a la fatentes son insuficientes para acelerar lomilia y a la comunidad la capacidad de gros de desarrollo humano, no se sabe a monitorear, evaluar y gestionar los serviciencia cierta qué impacto tienen hoy esos cios de atención integral dirigidos a niños, recursos en el bienestar de los niños. El Inniñas y adolescentes. forme plantea una visión integral de atención de la niñez, la misma que, sumada a En este sentido, el objetivo principal que se quiere lograr es que ningún niño en Bolivia un enfoque descentralizado de gestión, carezca de un piso mínimo de capacidades, monitoreo y evaluación, dibuja una alterderechos y oportunidades, sin importar su nativa al sistema piramidal, burocrático y sexo lugar de residencia, condición étnicoaltamente corporativo de los servicios aclingüística y/o clase social. Una política de tuales. Se plantean cinco pasos para alcanatención integral significa superar la “carrezar esta visión. Primero, visibilizar a los ra de obstáculos” de manera efectiva para cuatro millones de actores del desarrollo ésta y futuras generaciones. La agenda de en el contexto de sus familias y comunidapolíticas públicas no se agota en el contenides a lo largo y ancho del país. Segundo, do de este Informe, el que plantea, más construir tipologías territoriales diferenbien, un punto de partida para repensar la ciadas de metas y brechas con respecto al manera cómo se construye desarrollo hufortalecimiento de capacidades, la defenmano en Bolivia. Sin duda, la iniciativa de sa de los derechos sociales y la creación de visibilizar a millones de actores se encuenigualdad de oportunidades para los niños. tra tanto en la sociedad como en el Estado Tercero, preparar paquetes descentralizay es un proceso continuo de socialización, dos de acción que incentiven la atención discusión y acción que puede transformar integral de servicios a favor de la niñez. el anquilosamiento piramidal y burocrático Cuarto, financiar estos paquetes descenen un sistema estatal efectivo de atención tralizados de manera integral, con un sisintegral de la niñez. tema intergubernamental de cofinancia- 20 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1. Visibilidad: Cuatro millones de actores del desarrollo ¿Cuántos somos? Hoy existen en Bolivia 4,1 millones de niños, niñas y adolescentes que representan en conjunto el 44% de la población nacional. Este grupo poblacional se distribuye de manera desigual según el ciclo de vida que atraviese: 1,5 millones tienen entre cero y cinco años, 1,8 millones entre seis y 13 años y 0,8 millones entre 14 y 17 años (INE, 2006). Esta importancia demográfica hace de Bolivia un país con una estructura de edades altamente concentrada en la niñez; situación que tiene grandes repercusiones en la demanda de servicios públicos básicos de salud, educación, vivienda, saneamiento básico y protección, entre otros. Al mismo tiempo, las características de los servicios demandados varían ampliamente en función a necesidades diferenciadas del ciclo de vida. Los problemas de los niños en Bolivia no son marginales, pues se enfrentan desde su nacimiento, y a lo largo de su desarrollo a través de distintos ciclos de vida, a una serie de obstáculos que vulneran sus derechos e impiden o limitan el proceso de construcción de sus capacidades, de goce de oportunidades y de derecho a la protección en situaciones de alta vulnerabilidad. Por ello, en el Informe afirmamos que el desarrollo de los niños se asemeja a una “carrera de obstáculos” en la que no todos empiezan en iguales condiciones. A lo largo del camino se produce un efecto de eslabonamiento por el cual quienes mejor empiezan tienen también mayores posibilidades de alcanzar la “meta” o, por lo menos, de superar un obstáculo más. ¿Se puede superar la carrera de obstáculos? El año 2005 nacieron 255 mil niños y niñas en todo el país. Estos niños y niñas se enfrentarán, antes de cumplir los 18 años, a una larga lista de obstáculos para el ejercicio de sus derechos fundamentales: el desarrollo de sus capacidades, el derecho a la protección de diferentes formas vulnerables de ser niño y el derecho a la igualdad de oportunidades sin discriminación (edad, sexo, lugar de residencia, origen étnico). A su vez, estos obstáculos impiden que vivan una niñez y adolescencia sin adversidades; así, a lo largo de su vida se enfrentarán a diversas formas de exclusión. Una de las formas más comunes de vulneración de sus derechos son las consecuencias de la privación material y afectiva. En Bolivia, seis de cada 10 niños, niñas y adolescentes, es decir 2,6 millones, sufren de necesidades básicas insatisfechas y cinco de cada 10 viven por debajo de la línea de la pobreza (UDAPE, 2005). Según fuentes oficiales (INE, 2001; INE, 2003; UDAPE, 2005; SIE, 2003), y según el ciclo de vida, los obstáculos más comunes que enfrentan son los siguientes: Desde el nacimiento hasta los cinco años Cinco de cada 10 niños y niñas nacen en un establecimiento de salud o son atendidos por un médico, enfermera o partera; 54 de Representación de los niños, niñas y adolescentes en la población total, según grupo de edad al 2006 (%) 16% 0a5 5.3 millones mayores de 17 años 56% 18 años o más 19% 6 a 13 4.1 millones de niños, niñas y adolescentes 9% 14 a 17 Total 9.4 millones de bolivianos Fuente: Elaboración propia sobre la base de proyecciones del INE para el año 2005.) 21 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA cada mil nacidos vivos mueren antes de Entre los 14 y los 17 años cumplir un año; tres de cada 10 tienen desnutrición crónica, déficit de talla menor a la Cinco de cada 10 adolescentes están matricucorrespondiente a su edad; cuatro de cada lados en algún nivel de educación secunda10 sufren alguna enfermedad respiratoria ria; uno de cada 10 que se matricula abanaguda; dos de cada 10 niños y niñas menodona el grado; cinco de cada 10 adolescenres de cinco años no tienen registro de nates de 17 años culminan el cuarto de secuncimiento; ocho de cada 10 tienen cobertura daria; 76.264 adolescentes entre 14 y 17 de la vacuna pentavalente; 75 de cada mil años son madres, lo que significa 11 de camueren antes de cumplir cinco años; cuada 100 niñas del grupo etáreo mencionado; tro de cada 10 niños y niñas entre cuatro y finalmente, siete de cada 10 partos de adocinco años asisten a la educación inicial. lescentes son cubiertos institucionalmente. De manera transversal a los tres ciclos de viEntre los seis y los 13 años da, se identificaron cerca de 10.000 niños, niñas y adolescentes trabajadores en la zaUno de cada 10 no asiste a la escuela; de 10 fra en municipios de Santa Cruz y Tarija; niños y niñas que asisten a la escuela dos mientras que en los centros mineros, se están rezagados; una de cada 100 niñas identificaron 3.800 niños, niñas y adolesentre 12 y 13 años es madre, esta estimacentes que representan el 10% del total de ción equivale a 2.188 niñas en todo el país; los trabajadores en este sector. Según un cuatro de cada 10 niños y niñas que asisten estudio realizado en las ciudades de La a algún curso de primaria reprueban el graPaz, El Alto y Santa Cruz, cerca de 1.500 nido; seis de cada 10 niños que inician la priños, niñas y adolescentes entre 11 y 17 maria la abandonan antes de culminarla; años son víctimas de la explotación sexual siete de cada 10 niños y niñas de 13 años comercial, considerada como una de las culminan la primaria. peores formas de trabajo infantil (UNICEF, 2004). En el siguiente gráfico se observa que la “caHoy, 255 mil niños y niñas inician la “carrera de obstáculos”; rrera de obstáculos” tiene forma de pirámisólo cuatro de cada 10 la superan de. La base refleja el número niños y niñas nacidos el año 2005. En la cima de la pirámide se encuentran representados todos 17 años los adolescentes de 17 años que, dadas las Culminan la secundaria 100.224 actuales condiciones, lograrán atravesar el Culminan la primaria 139.459 último obstáculo, lo que no quiere decir, sin No trabajan entre los 7 y los 13 años 176.089 embargo, que en el camino no hayan enfrentado alguno. Por lo tanto, esta cifra soIngresan a la escuela a los 6 años 194.233 breestima el número de niños, niñas y adoNo se desnutre antes de los 5 años 187.393 lescentes que culminan la secundaria antes Sobreviven a los cinco años 235.834 de los 18 años sin haber sufrido alguna vulneración de sus derechos. De la misma maSobreviven al año 241.188 nera, cada piso de la pirámide refleja el núSobreviven al mes 248.072 mero estimado de niños, niñas y/o adolescentes que atraviesan cada obstáculo, así Nacen 254.956 como cuántos de ellos se quedan en el ca0 = 10.000 Niños, niñas y adolescentes mino. Los niños, niñas y adolescentes enfrentan también otros obstáculos, como el Fuente: Elaboración propia sobre la base de proyecciones poblacionales del INE, ENDSA (2003), SIE (2004). maltrato físico y psicológico y los patrones de violencia que se reproducen especialmente en el hogar, la escuela o el lugar don22 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO de trabajan. Tan solo uno de cada tres niños adolescencia, programa de erradicación y adolescentes entre 10 y 18 años declara progresiva del trabajo infantil, modificano haber sido nunca víctima de maltrato fíciones en la legislación, entre otras). sico dentro de su casa; los testimonios Dos ejemplos concretos de este desafío son cuentan que las formas más comunes de las trayectorias de las reformas de salud y maltrato físico son el uso del chicote y la coeducación en los últimos 10 años. El Segurrea y golpes con palos y piedras (Ministero Universal Materno Infantil (SUMI) amrio de Desarrollo Sostenible, 2002). plió la cobertura de salud a menores de cinco años y mujeres en edad fértil en todos los municipios, aunque el alcance ru¿Con los recursos humanos, físicos y fiscales existentes…? ral y la calidad de los servicios son muy heterogéneos. En 2003, los recursos monetarios destinados al SUMI alcanzaron Garantizar el cumplimiento de los derechos cerca de 13 millones de dólares americafundamentales de los niños no es una tanos (UDAPE, 2004). En términos agregarea simple. Implica abordar integralmente dos, el año 2004, se destinaron a los servitodos los aspectos que intervienen en su cios de salud para niños, niñas y adolesdesarrollo y en el goce de una vida sin decentes aproximadamente 85 millones de rechos vulnerados. Esta tarea se hace más dólares (estimaciones de UDAPE para el compleja cuando se considera la imporaño 2004). tancia demográfica de este grupo y la presión que ejerce sobre la demanda de servi- Un estudio reciente realizado por UDAPE estima que el gasto social en la niñez y adocios básicos de salud, educación, sanealescencia asciende a aproximadamente miento básico y protección. Un ejemplo de 575 millones de dólares. En educación iniesta situación es la presión de los niños, nicial, primaria y secundaria se destinaron, ñas y adolescentes en edad escolar (entre en el año 2004, 373 millones de dólares 6 y 17 años) sobre la oferta y la calidad que representan el 64,6% del gasto total educativa; hoy existen 2,6 millones de nien la niñez. La Reforma Educativa implicó ños, niñas y adolescentes con derecho a una fuerte concentración del gasto en reeducación primaria y secundaria. Otro cursos físicos, humanos y fiscales, espeejemplo es la demanda de atención en sacialmente en la educación primaria, nivel lud de los niños y niñas menores de cinco al que se destinan anualmente 264 milloaños: actualmente, 1,5 millones requieren nes de dólares o el 71% de los recursos touna atención especial, ya que en los primeros años de vida existe una importante concentración de factores de mortalidad que demandan atención desde el parto Composición del gasto social destinado institucionalizado hasta los casos de enfer- a niños, niñas y adolescentes (2000-2004) medades agudas (EDAS e IRAS) y desnutriGasto Social ción crónica. 45% 577 Millones de dólares Pese a los limitados logros alcanzados hasta 40% 31 Salud 30 16 hoy, los esfuerzos en Bolivia en términos 35% 56 27 15 15 18 Educación 373 54 35 de la política social no son despreciables. 30% 41 44 52 334 48 43 En efecto, en los últimos 30 años se dieron 25% 262 294 Vivienda y Servicios Básicos 267 cambios importantes: se ampliaron las 20% Protección Social oportunidades de acceso a los servicios bá- 15% sicos que garantizan un piso mínimo para 10% Servicios Recreativos y Deportivos la construcción de capacidades (salud, 5% 87 85 79 88 75 educación, saneamiento básico) y se des- 0% 2000 2001 2002 2003 2004 arrollaron formas de protección a la niñez y adolescencia (defensorías de la niñez y Fuente: Elaboración propia sobre la base de estimaciones de UDAPE. 23 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA tales nacionales dedicados a la niñez y la adolescencia. En cuanto a los recursos humanos, el año 2003 se contaba con 96.113 docentes en ejercicio en el sistema nacional de educación, de los cuales 4.348 trabajaban en educación inicial, 74.874 en educación primaria y 16.891 en el nivel secundario. A estos se suman 4.758 directores de establecimientos y 7.406 administrativos. El total de los recursos humanos del sistema educativo nacional se acerca, entonces, a los 110.000. Cabe recalcar que el gasto social en la niñez representa el 40% del gasto social total y casi un quinto del gasto total del sector público no financiero. Finalmente, otro reflejo de los recursos y esfuerzos orientados a la niñez y adolescencia es la existencia de 4.060 servicios de protección distribuidos en 400 programas en 17 municipios del país (La Paz, El Alto, Oruro, Potosí, Cochabamba, Quillacollo, Colcapirhua, Sacaba, Tiquipaya, Vinto, Cobija, Trinidad, Guayaramerín, Riberalta, Tarija, Sucre, Santa Cruz de la Sierra).1 1 Información extraída del Sistema Nacional de Registro de Instituciones de Servicio Social en Bolivia. 24 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 2. Diversidad: Múltiples maneras de “ser niño” en Bolivia Una ventana de oportunidad demográfica Además de visibilizar la importancia demográfica de los niños, niñas y adolescentes en Bolivia, es importante también hacer visibles las diferencias que dan cuenta de múltiples historias a través del tiempo y del espacio. El diagnóstico revela la existencia de diferencias significativas en el cumplimiento de los derechos de los niños según edad, lugar de residencia, sexo y condición étnica, entre otros factores. Muchos de los cambios ocurridos en el período intercensal 1976-2001 se vinculan con una profunda transformación demográfica que hizo al país más urbano, más migrante y más diferenciado por territorio. El momento de la transición demográfica –el patrón poblacional que resulta de reducciones en la fertilidad y la mortalidad infantil– que vive cada territorio es también diferenciado. ¿Qué historia nos cuenta el cambio demográfico en Bolivia? La transformación demográfica en Bolivia se caracterizó por la caída de la tasa de fecundidad de 6,2 a 3,8 niños por mujer en edad fértil entre 1989 y 2003, y la reducción de la tasa de mortalidad infantil de 89 a 54 por cada mil nacidos vivos entre el mismo período (ENDSA, 2003). Estos indicadores aún mantienen diferencias importantes entre regiones, áreas geográficas, departamentos y municipios. Paralelamente, la tasa de dependencia económica medida como el cociente entre la población pasiva (cero a 14 años y mayores de 60 años) y la población activa (población entre 15 y 59 años) empezó a decrecer desde la década de los 70. Esta tendencia dio inicio al “bono demográfico”.2 Según proyecciones del INE, la tasa de dependencia será decreciente has- ta el año 2045, momento en el que la población boliviana empezará a “envejecer”, hasta entonces Bolivia tiene 35 años para aprovechar esta ventana de oportunidad (CEPAL, 2005). Finalmente, parte del cambio demográfico se caracterizó por un proceso intenso de migración rural-urbana y una redistribución de la población entre pisos ecológicos. El proceso migratorio implicó una alta movilidad dentro del territorio nacional. Para el año 2001, 1,2 millones de bolivianos residían habitualmente en un lugar distinto al de su nacimiento (Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2004). Pese al perfil eminentemente urbano de los migrantes, aún prevalece una elevada tasa de movilidad rural-rural. Cada año se desplaza más de medio millón de bolivianos a áreas rurales especialmente de los valles y los llanos, donde tienen como destino el trabajo en la zafra y el cultivo de la coca. En este contexto, no podemos referirnos “al cambio demográfico” en Bolivia sino a la coexistencia de cambios y momentos diferenciados de la transición demográfica que hoy en día configuran una territorialidad de múltiples estructuras etáreas. En los últimos 30 años (1976-2006), la población boliviana creció de 4,6 a 9,4 millones de habitantes distribuidos de manera diferenciada en distintos pisos ecológicos y áreas de diferente grado de urbanización. La dinámica demográfica ha sido diferenciada; el ritmo de crecimiento de los llanos es el responsable de la mayor parte de la expansión poblacional del período intercensal comprendido entre 1976 y 2001. En este proceso de expansión poblacional, el altiplano fue perdiendo peso en la representación poblacional del país; al mismo tiempo que el país atravesaba un intenso proceso de urbanización. De esta manera, 2 El “bono demográfico” implica contar en el país con una población más joven que incrementa el tamaño de la población económicamente activa (PEA) y por lo tanto genera mayores ingresos. 25 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA La familia, en permanente transformación Bolivia: Evolución de la tasa de dependencia (1950-2050) (Población en edad pasiva/Población en edad activa) Bono demográfico 100 90 95 89 80 80 75 70 61 59 57 60 50 40 30 20 10 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Fuente: Elaboración propia sobre la base de proyecciones del INE 1950-2050. ¿Dónde están los niños, niñas y adolescentes? (1976-2001) 4 3.7 MM Urbano Mayor 3.5 3.1 MM 3 2.5 0.18 0.35 1.14 0.13 0.28 0.62 0.17 0.22 0.18 0.45 0.49 0.98 1.5 0.5 0 Urbano Intermedio 1.22 2.2 MM 2 1 1.31 1976 Rural amanzanado 1.27 1992 Centro Urbano Menor Rural alto 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de los CNPV 1976-1992-2001. en 30 años se pasó de una población altamente concentrada en el altiplano rural a una nueva composición territorial distribuida entre los tres pisos ecológicos. Los niños, niñas y adolescentes también cambiaron la composición de su localización geográfica y espacial. Actualmente cerca de un tercio de los niños, niñas y adolescentes viven en centros urbanos mayores (La Paz, El Alto, Santa Cruz, y Cochabamba), mientras que el otro tercio habita áreas de ruralidad altamente dispersa, especialmente en los valles (CENSO, 2001). 26 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El cambio demográfico de los últimos 30 años redundó en la transformación de los hogares bolivianos. Esta transformación ha sido analizada desde dos perspectivas. Por un lado, desde el análisis de la composición de los hogares censales “familiares” donde se excluyen las viviendas colectivas; y por otro lado, desde la composición de los hogares censales familiares en función a la existencia de un núcleo familiar conformado por hogares monoparentales o biparentales, hogares extensos y hogares unipersonales compuestos por una sola persona. Entre 1976 y 2001, la composición de los hogares particulares sufrió ciertos cambios, especialmente reflejados en el incremento de los hogares monoparentales, la reducción de los hogares biparentales y la expansión de los hogares extensos y unipersonales; todos éstos combinados con características de lo que se ha denominado la segunda transición demográfica. Sin embargo, el cambio más drástico con relación a los hogares en Bolivia tiene que ver con la inserción masiva de las mujeres, los niños y otros miembros del hogar al mercado laboral. Los cambios entre 1976 y 2001 se sintetizan en: - Los hogares biparentales cayeron del 44% al 38% y los monoparentales subieron del 13% al 16%. - El cambio en la distribución de los hogares fue más drástico en el conjunto de las áreas rurales, especialmente en las más dispersas donde el número de hogares unipersonales tuvo un incremento absoluto del 9% frente a un cambio del 3% en los centros urbanos mayores. - Las transformaciones económicas y demográficas redujeron la proporción de hogares campesinos del 40% al 22%, mientras que los hogares de cuenta propia en actividades no agropecuarias subieron del 17% al 28%. Al mismo tiempo, se incrementó la proporción de niños, niñas y adolescentes en hogares dedicados a actividades por cuenta propia del 17% al 28% (Maletta, 2005). so acelerado de urbanización. En 25 años, el - Entre 1976 y 2001, el patrón de ocupación número de niños en áreas rurales se mantulaboral se modificó sustancialmente, provo casi constante en 450 mil, mientras que vocando una masiva inserción de mujeres, en áreas urbanas se incrementó en aproxijóvenes y niños al mercado laboral. Un madamente 400 mil (Censo 1976-2001). ejemplo de esta situación es el incremento Pese a las evidentes diferencias entre áreas del número absoluto de niños y adolescenurbanas y rurales, la tendencia urbanizadotes entre siete y 17 años que se insertaron ra no ha garantizado per se una menor tasa en el mercado laboral: pasó de 156.657 a de mortalidad. Según estimaciones recien253.040 (Ledo 2005). tes, las áreas denominadas peri-urbanas re- Entre 1976 y 2001, perdió importancia el gistraron mayores tasas de mortalidad inmodelo de “proveedor único” en el grupo fantil y en la niñez en comparación con las de hogares particulares con ambos cónyuciudades del resto urbano. ges presentes. En este sentido, la proporción de hogares con un solo proveedor eco- Sin embargo, las diferencias no se limitan al lugar de residencia. Ser niño o niña indígenómico varón pasó del 85% al 53%, mienna parece incidir en la probabilidad de motras que en el mismo período el modelo de rir durante la infancia y la niñez. Tres asdos proveedores pasó del 14% al 47% (Paz, pectos resaltan en el análisis de los cam2005). bios en el desempeño de este indicador. - Las condiciones de vida de los hogares mePrimero, una gran mejora acentuada en el joraron en términos del acceso a los serviprimer período intercensal, que coincide cios básicos (saneamiento básico, material con la etapa más intensa de urbanización. de construcción de las viviendas) y el haciSegundo, la preservación de la brecha indínamiento se redujo en términos agregados gena-no indígena, que se mantiene eleva(Maletta, 2005). da incluso dentro de una misma área geoUn cambio importante entre 1976 y 2001 tiegráfica, refleja desigualdades persistentes ne que ver con aspectos relacionados con la en las oportunidades. Este resultado removilidad social intergeneracional. El Inforfuerza la idea de las dificultades que enme encuentra que la proporción de hogares frenta la población migrante en las ciudaparticulares de clima educativo bajo cayó des. Tercero, se observa la reducción de la del 86% al 60%, mientras que aumentaron brecha mencionada. Sin bien esta situalas proporciones de hogares de clima edución revela mejoras en el tiempo, el ritmo cativo medio y alto del 9% al 19% y del 5% de reducción de la desigualdad se atenúa, al 16% respectivamente (Paz, 2005). poniendo en duda las posibilidades de diEn términos absolutos, el salto más significaseño e implementación de políticas públitivo se dio en el estrato medio de clima cas que logren la igualdad en un corto o educativo del hogar: de 89.237 hogares en mediano plazo. 1976 pasó a 467.142 en el año 2001. El estrato más alto pasó de 972.612 a 1.172.624. Finalmente, los hogares del es- La educación y las diferencias que importan. Pese a que Bolivia ha logrado una cotrato más bajo, si bien muestran una disbertura neta en primaria del 97% (UDAPE, minución en la proporción relativa, se in2005), la tasa de término a octavo aún excrementaron seis veces en términos absocluye al 25% de los niños y niñas. Sin emlutos: de 51.045 a 300.505 (Paz, 2005). bargo, el diagnóstico sectorial muestra avances muy significativos en los últimos Capacidades heterogéneas 25 años: la cobertura escolar mejoró, la tasa neta de asistencia escolar aumentó del Diferencias en la probabilidad de sobrevivir 69% al 87% y el rezago escolar se redujo hasta los cinco años. En Bolivia, la reducdel 43% al 19%. Finalmente, hubo una gación de la probabilidad de muerte en la innancia en la acumulación de capital humafancia y en la niñez se dio junto a un proce27 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA rescatar tres elementos importantes: (i) no durante la niñez equivalente a 3,4 años independientemente del piso ecológico, de estudio. Pese a estas mejoras, los resulel hecho de ser niño, niña o adolescente tados revelan diferencias significativas indígena implica menores posibilidades entre grupos de edad, sexo, lugar de reside acceso y mayor rezago educativo; (ii) dencia y condición indígena. La cambianpreocupa especialmente el caso de los llate distribución de la población ha causado nos donde el 35% de los niños, niñas y presiones de demanda educativa distinadolescentes indígenas se encuentran retas según región y área geográfica. En alzagados; (iii) las diferencias según el gragunas localidades hubo una expansión do de urbanización y las tasas de asistenimportante de la población en edad escocia escolar de niños, niñas y adolescentes lar frente a otras donde se redujo; estas indígenas en los centros urbanos mayodiferencias implican una vulnerabilidad res y los poblados rurales dispersos específica a las características locales. (79%); éste es sin lugar a dudas el hallazLa brecha indígena-no indígena en educago más importante pues refleja las dificulción ha sido ampliamente analizada en tades que los niños, niñas y adolescentes recientes estudios del INE (2003); los enfrentan en las ciudades no es menor a principales resultados revelan que gran las de aquellos que viven en el campo. parte del rezago en educación se explica por esta brecha. Por ejemplo, el año 2001 la tasa de analfabetismo de la población Hacia la igualdad de género en educación. A nivel nacional, Bolivia ha mostraboliviana de 15 o más años era de 13,3%, do una tendencia hacia la igualdad de gésin embargo, separando el indicador por nero en el desempeño de los indicadores área geográfica, la tasa de analfabetismo educativos con relación al año 1976. El lode la población indígena era de 19,6% gro alcanzado por los niños con respecto frente a 4,5% para la población no indígeal logro alcanzado por las niñas en la tasa na. Asimismo, la tasa de asistencia escode asistencia escolar, el rezago y los años lar y el nivel de instrucción alcanzado promedio de escolaridad acumulados dumuestran diferencias importantes entre rante la niñez muestran que la disparidad ambos grupos; en el caso de las mujeres de género se redujo significativamente. la brecha es aún mayor. La brecha respecto a la Meta del Milenio En síntesis, un análisis de la brecha indígenase redujo de 15 a dos.3 Como ya se dijo en no indígena en educación nos permite la sección anterior, la mayor parte de los atrasos en educación se debe al menor Mortalidad infantil según área geográfica y condición indígena (1976-2001) desempeño en la adolescencia. En el caso de la igualdad de género, la situación se 200 repite pues la desigualdad se debe en 187 171 180 Urbano gran medida a las diferencias en el grupo 160 144 de adolescentes entre 14 a 17 años. Cabe Rural 131 140 recalcar que, si bien no se logra la igual112 120 Total 100 94 92 dad de género en educación, desde 1976 100 87 75 76 69 80 65 la tasa de asistencia de las niñas mejoró 63 56 52 60 47 46 más que la de los niños (23% y 14% res40 pectivamente). 20 La desigualdad de género no es homogénea 0 1976 1992 2001 1976 1992 2001 en todo el territorio nacional. El altiplano Indígena No indígena Fuente: INE (2003). 3 La brecha de género en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio se mide sustrayendo la tasa de asistencia escolar de las niñas a la tasa de asistencia escolar de los niños. La meta al año 2015 es que esta brecha sea igual a cero. 28 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO muestra los peores indicadores de logro educativo en términos de equidad de género en todos los grupos de edad. Desde el inicio del período analizado, las diferencias entre regiones muestran una situación de menor inequidad de género en las localidades de los llanos. Esta situación se mantuvo durante 25 años aunque con una significativa reducción de la brecha de género que pasó de 15 en el año 1976 a tres en el 2001 entre los valles y el altiplano respecto a los llanos. La mayor equidad en los llanos se debe también a la menor brecha entre niños en edad de asistencia a primaria y a secundaria. En esta región, la inequidad de género en educación es claramente menor, lo que revela, a su vez, una menor brecha respecto a la Meta del Milenio.4 Mejoras que preservan desigualdades: vivienda y saneamiento básico. En el año 2001, las formas de privación material afectaban a 1,3 millones de niños y niñas que no accedían a saneamiento básico en sus viviendas, mientras que más de 800 mil vivían en viviendas con techo inapropiado o en condiciones de hacinamiento (Censo, 2001). En términos relativos, las carencias de techo apropiado y saneamiento básico se redujeron a la mitad en 25 años. Sin embargo, esta situación de mejora relativa no estuvo acompañada en todos los casos de la reducción del número de niños que enfrentan privaciones; por ejemplo, en el período 1976-2001 se observa un incremento de 300.000 niños, niñas y adolescentes que viven en condiciones de hacinamiento. En cambio, en el acceso a saneamiento adecuado sí se observa una mejora absoluta, pues el número de niños, niñas y adolescentes en hogares sin letrina se redujo alrededor de 400 mil. El trabajo de niños, niñas y adolescentes en Bolivia. La inserción temprana en la actividad económica es una de las múltiples formas de expresión de la pobreza, con re- percusiones importantes en el abandono escolar; sin embargo, en muchos casos facilita la reinserción escolar, pues hay niños, niñas y adolescentes que trabajan para financiar sus estudios, como lo revelan varios testimonios (UNICEF, 2004). En Bolivia, el Código del Niño, Niña y Adolescente de 1999 establece los 14 años como edad mínima para el trabajo legal y la Ley General del Trabajo prohíbe la contratación de menores de 14 años. Es importante, entonces, separar el trabajo de niños, niñas y adolescentes que está fuera de ley de aquél que es legalmente aceptado. De cualquier manera, existen múltiples formas de violar las leyes mencionadas que trascienden la contratación de menores de 14 años y se relacionan con las condiciones de empleo en las que se insertan los jóvenes en Bolivia: bajos ingresos, largas jornadas, ausencia de protección en el trabajo, ausencia de contratos laborales y, en muchos casos, violencia física y sexual en el lugar de trabajo (FUFEDEM-CEMSE, 2005). El 2001, 725 mil niños, niñas y adolescentes de 7 a 17 años de edad estaban ocupados en actividades con o sin remuneración, mientras que más de 33.000 declaraban la búsqueda de empleo (MECOVI, 2001). La inserción temprana en la actividad económica es alarmante, incluso el grupo de niños de siete a nueve años tiene una tasa de participación elevada (20%). Los niños y adolescentes trabajadores residen especialmente en las áreas rurales, donde se concentra el 68% de esta población, asimismo, la tasa de participación es también elevada. La participación en una actividad laboral aumenta en función a la edad y es mayor entre los niños. El altiplano concentra la mayor parte de los niños trabajadores (44%), mientras las localidades de los valles son las que tienen en promedio la tasa más elevada de participación laboral. Varias características parecen influir en la decisión de trabajar, entre ellas, una alta correlación 4 La brecha es de cuatro puntos en los llanos frente a seis y siete puntos en los valles y el altiplano respectivamente. 29 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA bre de 1999 se aprobó el Código del Niño, entre trabajo y estudio. La proporción de Niña y Adolescente, el cual establece un “réniños trabajadores que asiste a la escuela gimen de prevención, protección y atenes significativa: en 2001, más de 280 mil ción integral que el Estado y la sociedad deniños trabajadores asistían a la escuela, de ben garantizar a todo niño, niña o adoleslos cuales el 43% tenía entre 10 y 13 años, cente con el fin de asegurarle un desarrollo 20% entre siete y nueve años y 37% entre físico, mental, moral, espiritual, emocio14 y 17 años. Por lo tanto, se evidencia la nal y social en condiciones de libertad, resnecesidad de los niños, niñas y adolescenpeto, dignidad, equidad y justicia”. tes de optar por combinaciones de activiEl Código abarca los derechos y deberes fundades de estudio y de trabajo. damentales, que incluyen el derecho a la Si bien los niños desempeñan principalmente vida y a la salud, a la familia, a la nacionalitareas como trabajadores familiares sin redad e identidad, a la libertad, al respeto y a muneración o como aprendices (83%), la la dignidad, a la educación, cultura y esparestructura de la ocupación por categoría cimiento y a la protección en el trabajo. En ocupacional varía según sexo, edad y lugar su segunda parte abarca la prevención, de residencia. Las diferencias en la estructuatención y protección, que incluye consira más importantes se encuentran entre las deraciones respecto a las entidades noráreas urbanas y rurales. El empleo urbano mativas en materia de prevención y de se caracteriza por una mayor participación protección así como medidas de fiscalizade los niños en las categorías de empleado ción y de protección social. Finalmente, y obrero en comparación a las áreas rurales abarca la protección jurídica, responsabilidonde la participación de la categoría de tradad, jurisdicción y procedimientos, inclubajador familiar (sin remuneración) sobreyendo consideraciones respecto a medipasa el 90%. Las principales diferencias das correspondientes a padres, responsaocupacionales entre niños y niñas se dan bles o terceros y las propias responsabilimayormente en los centros urbanos, pues dades de los adolescentes en infracciones. mientras el 8% de las niñas trabaja como A pesar de que el Código está en vigencia “empleada doméstica”, un similar porcenmás de cinco años, aún persisten probletaje de niños trabaja como “obrero”. La edad mas de implementación que permiten que también influye en el tipo de inserción: los se sigan vulnerando los derechos de los niniños más pequeños sólo se dedican al traños. bajo familiar sin remuneración; sin embargo, a medida que pasan a un grupo etáreo superior, su participación en el trabajo asa- Los niños, la auto-percepción sobre sus derechos y el lugar de la familia. Dos enlariado se incrementa (en las categorías de cuestas realizadas a niños, niñas y adolesempleado y obrero). centes en Bolivia acerca de las percepciones sobre sus derechos y el maltrato infanDerechos de prevención y protección til (Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2000) revelan que niños y adolescentes de Garantizar los derechos de la niñez y adolesdistintos grupos de edad perciben el derecencia trasciende las mejoras en las condicho a tener una familia como el principal. ciones de vida, medidas por indicadores reEn segundo lugar, resalta el derecho a la lativos a la educación, salud o paridad de géidentidad y en tercer lugar el derecho a “no nero. La Convención de los Derechos del Niser maltratado”. Las principales fuentes a ño establece la obligación de la familia y la través de las cuales los niños, niñas y adocomunidad de velar por la protección de nilescentes se informan sobre sus derechos ños, niñas y adolescentes frente a cualquier son el hogar y la escuela. Estos estudios forma de violencia y privación. En Bolivia, muestran que, desde muy pequeños, los con la promulgación de la Ley 2026 en octu30 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO arrollo, incrementa los costos del Estado y niños se enfrentan al abuso sexual y a otras reduce la capacidad de participación y formas de maltrato, resaltando una mayor producción. vulnerabilidad en el caso de las niñas. Entre las adolescentes se manifiesta con frecuencia el derecho a “no ser maltratada”. Violencia psicológica y física. Según datos de la encuesta realizada a niños, niñas y En este contexto, una de cada 10 adolesadolescentes (Ministerio de Desarrollo centes considera el derecho a la “protecSostenible, 2000), las formas de violencia ción contra el abuso sexual” como el más psicológica más utilizadas por los padres importante. Finalmente, es importante reson echar a los hijos de la casa, reñirlos, saltar la importancia que los niños, niñas y prohibirles las salidas y no darles de coadolescentes le dan a la familia, pues tal mer. Según este estudio, en el grupo de 10 como ellos declaran, tener una familia a 12 años, las formas más comunes de constituye el derecho más importante, esmaltrato son “ser insultado” y “ser reñipecialmente entre los más pequeños. do”. Los adolescentes entre 13 y 15 años también son frecuentemente expuestos al La violencia y el maltrato: obstáculos para maltrato psicológico. Como una aproxiel desarrollo de las capacidades. Cualmación a los patrones de violencia ejerciquier forma de violencia niega los dereda hacia los niños, en la ENDSA 2003 se chos establecidos en la Declaración Uniindagó sobre el uso de la violencia en el versal de los Derechos Humanos de 1948 hogar y la forma en que se ejerce el castiy en la Convención sobre los Derechos del go. El informe final de la encuesta estableNiño de 1989. Para muchos niños, la famice que “la violencia es un mal que se relia es el ámbito donde se enfrentan más produce en todos los medios donde se frecuentemente a formas de violencia físipresenta y que por tal razón los agresores ca, psicológica y sexual, ya sea ejercida dide hoy fueron, en una gran mayoría, las rectamente sobre ellos o en contra de sus víctimas del pasado; en consecuencia las madres por sus progenitores o por los favíctimas de hoy son potenciales agresores miliares en quienes más deberían confiar. en el futuro”. La violencia domestica es, en general, perpetrada por hombres con relación de pa- En el ámbito laboral, también se presentan casos de maltrato, aunque según el esturentesco o vinculados a la familia contra dio la magnitud reportada podría subestilas mujeres y los niños, niñas y adolescenmar la realidad dada la frecuencia con la tes. Es, en muchos casos, un ciclo de abuque se enfrentan los niños a este tipo de sos que se manifiesta desde la infancia violencia, pues llega a formar parte de la hasta la edad adulta. La violencia puede cotidianeidad. El 18% de los niños, niñas tener consecuencias graves para el desy adolescentes trabajadores reportaron arrollo de los niños, en sus formas extrehaber sufrido de maltrato psicológico. Los mas resulta en lesiones graves o incluso en dueños los amenazan con echarlos, los la muerte. También puede afectar su saamigos también los amenazan y la gente lud, su capacidad de aprendizaje o su voes indiferente. Todos los agentes del malluntad de ir a la escuela. La violencia puetrato psicológico utilizan el insulto, aunde ser causa de que el niño huya de su hoque lo que más declaran sentir, sobre todo gar, exponiéndole así a más peligros. Asilos niños de 10 a 12 años, es la indiferenmismo, la violencia destruye la autoesticia. Otras personas a quienes se señala coma de los niños y niñas y puede imposibimo autores de la violencia física son los litarles ser buenos padres en el futuro. La amigos (20%), la competencia (18%), la violencia también tiene repercusiones sogente (11%) y la policía (11%), principalciales y económicas, ya que afecta la situamente. ción individual de la persona en su des31 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA personas”. Este estudio estima que alredeViolencia sexual. La violencia sexual perpedor de 1.453 niñas y adolescentes entre trada contra niños, niñas y adolescentes 11 y 17 años en estas cuatro ciudades son es una de las formas más invisibles de viovíctimas de la explotación sexual comerlencia. En muchos casos, es ejercida por cial. Aunque en su mayoría son niñas y los padres, tíos o padrastros; en estas siadolescente mujeres, se ha detectado altuaciones, los derechos, especialmente de gunos casos de niños y adolescentes varolas niñas, se sacrifican para proteger a nes. quienes cometen este delito. No existen cifras oficiales que permitan una aproximación a la magnitud del problema. Los Subjetividades múltiples ámbitos donde las niñas y adolescentes son más vulnerables son el trabajo y la ca- ¿Cómo es ser niño en Bolivia? ¿Qué signifisa; también se presentan casos en las escados tiene la familia? ¿Quiénes la comcuelas únicamente contra las mujeres. En ponen? La dimensión subjetiva de las rescambio, los hombres son más vulnerables puestas confirma, por un lado, la imporen el ámbito laboral. El acoso sexual es tancia de las transformaciones históricas otro problema que se presenta sobre todo familiares y demográficas y, por el otro, en el ámbito laboral, aunque no deja de aporta con nueva información desde las ser significativo en el hogar y la escuela voces locales, de la comunidad, con histopara ambos sexos. rias de vida que trascienden la lectura cuantitativa. Tal como se lee en las confeViolencia sexual comercial. El Congreso siones rescatadas de los seis estudios de Mundial contra la Explotación Sexual de caso preparados para este Informe, una Niños/as de Estocolmo de 1996 declara parte de las diferencias entre las formas que, “la Violencia Sexual Comercial contra de “ser niño”, los “significados” y “práctiNiños, Niñas y Adolescentes es una violacas que hacen familia” tiene que ver con ción fundamental de los derechos de la la influencia de prácticas familiares cultuniñez. Abarca el abuso sexual por parte rales, valoraciones, percepciones y exdel adulto, e incluye remuneración en dipectativas diferenciadas; aunque tamnero o en especie para la/el niña/o o para bién se rescatan en el imaginario social una tercera persona o personas. El niño o sueños y metas comunes, incluso en ámniña es tratado/a como un objeto sexual y bitos marcadamente diferenciados. Es el como mercancía. La explotación sexual caso del deseo de “estudiar” y de “ser alcomercial de la niñez constituye una forguien”, reiteradamente expresado por nima de coerción y violencia contra ésta, ños, padres y otros miembros de la comuequivale al trabajo forzoso y constituye nidad. También resalta como elemento una forma contemporánea de esclavicomún la importancia de la “familia” en tud”. tanto entorno protector no sólo de los niUn estudio realizado por la OIT-IPEC y UNIños, sino también como red de protecCEF (2004) en las ciudades de El Alto, La ción entre adultos. Paz, Cochabamba y Santa Cruz establece Los permanentes encuentros y desencuenque la explotación sexual comercial contros entre imaginarios sociales sobre la nitra niños, niñas y adolescentes no es un feñez y la familia tienen una importante nómeno nuevo en Bolivia pero que tiene a carga histórica relacionada frecuentecrecer y consolidarse. Establece que hay mente con perfiles demográficos simila“cientos de niños, niñas y adolescentes res. Estos son los casos de las vivencias de que en lenocinios, wiskerías, moteles y los migrantes rurales en grandes centros alojamientos, en la calle e incluso en dourbanos, como El Alto y Santa Cruz, y de micilios particulares son víctimas de esta quienes aún permanecen en el lugar de actividad ilícita que anula su condición de origen con limitadas posibilidades de ac32 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ceso a bienes y servicios básicos, como sores y padres, y entre los mismos niños, los habitantes de Sica-Sica (La Paz), Tapase expresa una asociación entre el desarrocarí (Cochabamba) y Porvenir (Pando). llo del niño y el castigo físico que, en el conMuchas similitudes están profundamente texto social de El Alto, se confunde con relacionadas con las condiciones de prootras formas de violencia. Madres de disducción, como en los municipios predotintas edades expresaron su opinión a cerminantemente urbanos o predominanteca de la crianza: mente rurales; sin embargo, dentro de estos espacios se identifican mundos diver“A los hijos hay que castigarlos.” sos de relaciones y representaciones que ilustran maneras diferentes de transmi“La letra entra por sangre.” sión de activos y pasivos entre padres e hijos, entre niños y sociedad, entre los dis“Hay que educarles.” tintos miembros de la familia, entre la comunidad y entre los niños, niñas y adoles- “ También existe el castigo moral, que centes. consiste en privar a los hijos de su libertad.” Trabajar en El Alto (La Paz): violencia y cotidianidad “Tiene que haber respeto hacia la mujer y hacia la madre, también se debe castigar a los nietos”. Según las entrevistas e historias de vida, muchos niños, niñas y adolescentes en El Alto Sin embargo, también se buscan formas de protección a los hijos ante la violencia excetrabajan como empleados a cambio de una remuneración económica ya sea fuera siva; por ejemplo, una madre cuenta que cuando su hijo mayor tenía 10 años y su de casa o como ayudantes en negocios famarido lo maltrataba mucho, lo entregó a miliares. Resalta de manera particular que su cuñado para que viviera con él durante desde muy pequeños acompañan a sus un año. En la escuela, los profesores y los madres a trabajar en el mercado, como trabajadoras del hogar o en otros contextos. padres de familia se acusan mutuamente María cuenta que después del fallecimiende violencia contra el niño. La percepción to de su suegra ella trabajó como “limpiade un director es que “los padres que reclaman que los profesores tocaron a los niños en dora” en la terminal de buses y luego en la estación de ferrocarriles de la ciudad de La la escuela son los que más golpean en la casa”. Paz, también se dedicó en ocasiones a ciertos negocios. A todos estos trabajos llevaba Los propios niños, niñas y adolescentes encon ella a sus tres hijos. Esta práctica, cotre 10 y 14 años justifican la violencia: mún en las familias alteñas, no es motivo de queja por parte de los niños quienes, “A veces pueden pegarnos como forma de cariño, cuando nos está yendo mal.” más bien, describen las experiencias en el trabajo como parte constructiva de su par“La mejor forma de educarles es con ticipación familiar. cariño, comprensión, e incluso a veces pueden aprender con golpes.” Una preocupación generalizada tanto entre niños, niñas y adolescentes como entre sus padres es la violencia. “Ser niño en El Otros sienten la injusticia: Alto” es vivir rodeado de violencia en los ambientes familiar y escolar y en las calles. “Los profesores son malditos, cuando no Persiste la idea de que la disciplina y la obehacen la tarea le jalan de la oreja, de las diencia son los pilares de la formación de patillas. Saben castigar a mis hermanitos los niños y que la violencia física es un meal frente, si no saben la multiplicación dio educativo y correctivo. Así, entre profecontra la pared les hacen chocar.” 33 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Una adolescente cuenta: “También he tenido problemas en el colegio, muchos problemas de pandillas. Con mis amigas sabemos ir a pelear.” Mientras otra aclara: “No todas las pandillas son malas, a veces están compuestas por muchachos del pueblo que se reúnen a jugar fútbol, no con la intención de matar y hacer daño.” Estudiar en Sica-Sica (La Paz): obstáculo difícil de atravesar Ser niño en Panduro, Sica-Sica, requiere adaptarse, tener capacidad de enfrentarse a situaciones difíciles y ser capaz de transformarlas. En el grupo focal de mujeres entre 18 y 25 años, todas manifestaron haber trabajo alguna vez como empleadas domésticas en las ciudades de Oruro y La Paz. Una adolescentes entre 15 y 17 años describió su historia de vida: “Nos hemos ido del campo a la ciudad, primero nos hemos ido cuando yo era chiquitita, tenía seis años, he entrado a la escuela directo a segundo. Luego he estado aquí, he estudiado hasta quinto, sexto me he ido a Oruro, séptimo y octavo he estado aquí, luego me he ido a La Paz.” 34 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO viernes. Vivía en alquilado en Eucaliptos, después se venía también a esta población. Y un domingo, bueno, se ha ido a estudiar a Eucaliptos y para viernes ya no ha llegado a esta población. He pensado, me he puesto triste también. Mi hermana estaba estudiando y quería que estudie.” El director del colegio explica: “Para salir bachiller tenían que ir a las poblaciones más cercanas para estudiar, como Eucaliptos, pero ya corresponde al departamento de Oruro, a Caracollo y finalmente a Oruro, Cochabamba o La Paz. Pero muy pocos, ya se ve nomás de que muchos han fracasado al ir a otros colegios, especialmente las damitas han tenido ciertos percances y han dejado de estudiar y se han convertido en madres antes de salir bachiller. Los jóvenes igual se han dedicado a otras actividades. Entonces por ese lado pocos han sido los estudiantes que han terminado su bachillerato.” Oruro: familias que cambian luego del patrón estaño Llama la atención el uso frecuente por parte de profesionales y autoridades de los adjetivos “desestructurados”, “desintegrados” y “sin jefe de hogar” con los que juzgan a los grupos familiares. Se los juzga por lo que no son, en vez de reconocer o fortaleAntes del presente año, el colegio en Panducer lo que son: ro no ofrecía cursos de ciclo medio; los jóvenes, si querían terminar sus estudios, te“Aproximadamente el 80% de las familias a nían que viajar, lo que resultaba difícil para las que pertenecen los niños de la escuela padres e hijos. Un joven de 16 años cuenta son desintegradas, de bajos recursos.” que sus padres hicieron sacrificios para que su hermana mayor vaya a vivir en otro pueblo para terminar el colegio, y que Un profesor observa: cuando ella dejó los estudios para juntarse “Los niños que vienen a esta escuela son de con un hombre sus padres quedaron deun 60 a 70% de familias desestructruradas, cepcionados: es decir que sólo tienen padre o madre o están solos.” “Mi papá se ha llorado, ha renegado. Quería que estudie. Mi madre igual también ha llorado, ha renegado. No ha dicho nada. El pastor de la una iglesia evangélica que realiza acciones a favor de los jóvenes coSe fue directo a Cochabamba. Estaba menta: estudiando, de aquí se iba día lunes hasta “Hay familias estructuradas que están com- La población en Tapacarí tiene una elevada puestas por todos los componentes, hay tamauto identificación originaria, en 2001 el bién familias desestructuradas, como fami96% de la población mayor de 15 años se lias donde la esposa o el esposo ha sido auto identificaba como perteneciente a alabandonado. Hay también niños que han gún pueblo originario y casi el 40% declaquedado huérfanos o sus padres los han deraba no hablar castellano (INE, 2001). Enjado. La mayoría de familias que asiste a la tre los adolescentes, se destaca una identiiglesia son familias estructuradas. Siempre ficación con la música local y nacional que la iglesia ha tendido a que la predicación y la no se encuentra con la misma profundidad enseñanza pueda apuntar a eso, porque la en otras comunidades. Los adolescentes iglesia no acepta el divorcio.” expresan afición por la música andina, dicen que escuchan sicureada, zampoñada, Un adolescente entre 15 y 17 años expresa música folclórica y que otros que van a la una perspectiva más abierta: ciudad conocen otra música, como rap, tecno, reguetón y cumbias villeras. Algu“Quienes te quieren y protegen, pueden ser nos tocan tarka, huancara, música del puepapá, mamá, hermanos, tíos, primos, abueblo, algunos tocan mejor que sus papás. los. La familia no siempre es mamá, papá, Una forma de identificarse con la nación es hermanitos; la familia es quien te cuida, tu el servicio militar. Las madres dicen que papá es quien te da de comer, pero ese rol lo festejan a sus hijos cuando van a hacer su puede tomar tu hermano o hermana. Una faservicio, así como cuando retornan. Sin milia es quien te ayuda.” embargo, el cuartel representa en muchos una experiencia dolorosa. Tapacarí (Cochabamba): cambio generacional y nueva ruralidad “Cuando van al cuartel creo que les hace sufrir…cuando yo iba a visitar a mi hijo al cuartel siempre se escuchaba quejas.” Mujeres madres de familia observan cambios importantes en las vivencias de la comunidad. A diferencia de las madres de las En Tapacarí, las expectativas y deseos de los ciudades, que a veces quedan decepcionaniños para el futuro se vinculan sobre todo das con los nuevos estilos de vida de sus hia la vida agropecuaria y a las actividades jos, éstas parecen estar de acuerdo en que de la comunidad rural. Los niños y adoleslas cosas están mejores hoy en día: centes representan su identidad y su felicidad en relación con las responsabilidades “Nuestras familias han cambiado bastante, que tienen en la familia y con los recursos antes nuestros padres nos vestían con y la naturaleza, que son muy importantes telas de bayeta, es decir, hilaban la lana de en su vida. Los adolescentes de 15 a 17 oveja negra, la tejían en los telares, luego años recuerdan los juegos de su niñez y nos los hacían costurar pantalones y comparan la vida del campo con la de la teníamos zapatos de cuero de llama, así ciudad: nos vestíamos y algunos niños iban a la escuela.” “Jugábamos con barro, con piedritas, todo.” “A veces digo: nosotros recién en estos tiempos deberíamos ser niños. Antes “Hacíamos autos de latas de sardina, hemos sufrido bastante.” pasteábamos las ovejas, los chanchos.” “Antes, los profesores no exigían mucho material a los alumnos y se podía mantener a los hijos.” “Aquí hay jóvenes, pero en su mayoría se van a la ciudad, porque aquí tal vez no hay qué hacer. Los jóvenes lo que hacen es 35 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA trabajar en el campo, agricultor, siembran, cosechan, claro de ahí también se come, los papás también le ayudan en irse a la ciudad.” papá se había matado. Ella, mi mamá, murió cuando el bebé tenía un año y seis meses, ese chico le acompaña a mi padre, ahorita tiene nueve años.” Al mismo tiempo que valoran aspectos de la cultural local, los niños de todas las edades sueñan con “salir adelante”, lo que requiere salir de la comunidad. Resalta el cambio de aspiraciones en función al ciclo de vida en el que se encuentran; los más pequeños tienden a visualizar su vida en el contexto de la familia y la comunidad rural, mientras que los adolescentes expresan deseos relacionados a la vida urbana. “Tenía una prima que me regaló sus hijos, yo tenía trece años y ya tenía mis dos hijos. El padre se negó, le dijo que no hizo hijos con una mujer fea.” “En mi hogar ahorita somos tres personas: mi compañero, mi hija y yo, y cuatro con una sobrina que tenemos en la casa, que es enfermera. Antes tenía mis entenados, que eran tres.” Una mujer joven relata su experiencia: Ser familia en Porvenir (Pando): masculinidad y nueva urbanidad 36 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO “Yo tenía seis años cuando me regaló a otra familia, era una familia desconocida, apareció una señora allá que necesitaba una chica, ella quería ser madre, entonces me tocó a mí, yo tenía cinco o seis años cuando me regaló a esa señora. Ella me llevó a Mato Grosso do Sur, Campo Grande, Brasil, allá me crié.” Porvenir tiene una elevada proporción de población joven; casi un tercio de esta población está en edad escolar, entre los seis y los 17 años. Esto se debe, parcialmente, a la tasa de fecundidad, que en 2001 se mantenía por encima de cinco hijos por mujer en edad fértil, mientras que la tasa de mortalidad infantil se encontraba por debajo Un niño de 10 a 14 años contesta la pregunde niveles promedio para similares niveles ta ¿quién constituye tu familia?: de fecundidad. Comparativamente con los estudios de caso, Porvenir se caracteriza “Mi madre y la familia de mi madre.” por la mayor tasa de fecundidad adolescente: 115 por cada 1.000 mujeres entre Otros testimonios evidencian la importancia 15 y 19 años (INE, 2001). El elevado índice de la línea de descendencia materna en fade embarazo adolescente, la elevada femilias que reúnen hasta cuatro generaciocundidad global y las difíciles condiciones nes de mujeres. De un grupo de seis mujesocioeconómicas establecen el contexto res entre 18 y 25 años, todas madres, cuapara formas creativas de responsabilidad tro vivían con sus madres además de otras sobre los niños. Las entrevistas e historias personas. Una de ellas dice: de vida resaltan prácticas de mujeres y hombres que crían a niños que no son sus “Lo bonito es que yo siempre tuve a mi hijos biológicos, sino “regalados”, “adoptamadre y a mis tres abuelas, tengo mi dos” o “entenados” y demuestran la imabuela de 88 años, vive al frente de mi portancia de las relaciones entre diferencasa.” tes generaciones en la crianza de los niños. En Porvenir, existen fuertes presiones sociaMujeres de 45 a 65 años describen las siles para demostrar ciertos comportamienguientes situaciones: tos “masculinos”: “Acá, un joven mayormente se echa al “A mi mamá le regalaron un bebé de un desperdicio, no se dedica al estudio. Lo mes, y mi mamá lo crió a ese bebé, su primero que hacen es irse a tomar.” “La mayoría de los jóvenes aquí más se dedican a beber. Aquí los hombres son bien inteligentes, pero el machismo es lo que le lleva al hombre a beber. Que yo soy más hombre, de ahí empieza el machismo.” “A veces van al cuartel y ya piensan que son hombres y hacen lo que quieren.” Ser niña o adolescente mujer tiene sus propios desafíos, relacionados, entre otros, con una división de trabajo por sexo poco flexible, aunque esta situación parece estar cambiando en algunos hogares: “Hay diferencia, porque el hombre tiene la oportunidad de seguir estudiando, la mujer, por ser mujer, tiene que cuidar a las guaguas y tiene que hacer sus obligaciones y no puede estudiar. También depende mucho de la comprensión del marido o de los suegros. El nacimiento del niño y de la niña hace cambiar muchas veces.” “Yo, por ejemplo, he sufrido en ese sentido, decían que la mujer es para servir al hombre. El hombre nunca deja de ser la cabeza del hogar. Sí, estoy de acuerdo porque es la ley de dios.” “El hombre es hombre y la mujer es mujer, la mujer tiene que lavar, cocinar, planchar, todo, y el hombre tiene que dedicarse al tabaco y al alcohol. Así criaba a mis hijos, pero pienso que eso ha cambiado, esta generación lo está viendo de otra manera.” “Sí, por ejemplo, mis hijos que no son mis hijos (cría hijos “regalados”) cocinan, pueden lavar, pueden planchar, pueden limpiar la casa, hacen todo.” Santa Cruz (Santa Cruz): ser niño en el Plan 3000 A nivel nacional, los hogares tienden a ser más grandes en las ciudades, en los llanos y en zonas receptoras de migración. Santa Cruz reúne estas tres características y posee un promedio de 4,4 personas por hogar. Los hogares visitados en el Plan 3000 revelan un tamaño mayor al del promedio municipal y especialmente una alta flexibilidad en arreglos residenciales. La familia extensa ofrece posibilidades de residencia para personas con limitados recursos. En un grupo focal de ocho mujeres entre 18 y 25 años de edad, todas representan a sus hogares con tres generaciones, vinculadas por varios lazos de parentesco. La flexibilidad en los patrones de residencia y la conformación de las familias se destaca en los siguientes testimonios de niños, niñas y madres de distintas edades. “En mi familia viven mis tíos a veces, mi tío Goyo y mi tío Juan José cuando no tienen donde alquilar, vienen y viven en mi casa.” “Mis tíos y mis primitos, aparte yo, mi hermana, mi hermano que está trabajando, mi hermano que está ahí y mi otro hermanito más chiquitito y mi padre y mi madre.” “Nosotros somos sólo una familia, está mi padre, mi madre, tengo una hermana menor que va a cumplir dos años y yo.” “Yo vivo con mi madre y mis tías a veces vienen y duermen ahí, duermen a veces una semana. Después mi madre, mi padre, mis hermanos, mi hermana que está ahí y mis tíos. Tienen un hijo y mi otra tía tiene uno también.” “En mi familia vive mi mamá, mi papá, mi hermana, yo y mis dos hermanos y mi hijo, mi hermana también tiene hijos.” “Yo vivo con mi madre, mis hermanos, mi cuñada, mis hijas y mi marido.” “Yo acá vivo con mis tíos, mi mamá y mi papá viven en el campo, así que como me he venido a estudiar acá vivo mis tíos, mis dos primas, mi primito y yo.” “En mi casa vivimos mi mamá, mis 37 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA hermanos, mi sobrinita, mi hermano que tiene su mujer y su hijita y mi hermana que también vive con su esposo y sus dos hijitos.” “Mi mamá y mi hermano y yo, mi hija, mi padre hace años que se separó de mi madre.” “Yo vivo con mi hijo sola.” “Yo vivo con mis padres, mi hermana, mis hermanos y con mis hijos y una prima más que vino del Beni.” “Yo vivo con mi madre y dos hermanos que son mellizos y yo y mi bebé. Tengo otros hermanos pero son independientes, pero vienen los domingos; o sea, el único bebé de la casa es mi hijo, después tengo dos sobrinitos que sólo vienen fines de semana.” De manera similar al caso de El Alto, las conversaciones en el Plan 3000 revelan diferencias generacionales en cuanto a las prácticas y valores familiares. Una niña entre 10 y 14 años cuenta: seamos igual que ellos o pasemos lo que ellos pasaron; no sé, no los entiendo.” Los padres y las madres del Plan 3000, a pesar de querer y valorar a sus hijos, no consiguen proveerles un ambiente seguro protegido de la violencia. En un grupo focal de niños entre 19 y 14 años se dijo: “Los padres se pelean de borrachos, los niños están viendo y están creciendo traumatizados por las peleas familiares.” Y en otro grupo focal de adolescentes de 15 a 17 años: “También tengo miedo a lo que me vayan a hacer mis primos porque cuando yo era más chica uno de mis primos me quiso violar.” “Un niño de un año, o que sea más chico, no tiene la culpa de lo que pasa entre sus padres. Van y se la desquitan con el bebé, le pegan, le gritan y el bebé no sabe por qué lo pegan, lo maltratan. ¿Qué se puede hacer con eso?” Un padre católico que trabaja en la comunidad se preocupa: “Algunos padres quieren que vivamos como en el pasado, como ellos vivieron.” “Por otra parte, los castigos son brutales, por cosas que a veces son simples Adolescentes entre 15 y 17 años comentan: travesuras de niños. Por ejemplo, el papá le dice que se vaya trabajar y que ‘me “No hay comprensión en la familia.” tienes que traer 20 bolivianos cada día’. Si no trae 20 bolivianos, considerará el papá “Es que ellos tienen primero que que lo ha gastado en los juegos comprendernos a nosotros, porque electrónicos, o que se ha gastado nosotros queremos contarles nuestros comprando cosas; y, entonces, le va a problemas y ellos nunca nos comprenden a maltratar, fuertemente, o no le va a dar de nosotros.” comer, o no le va a dar de cenar, pues le va a dejar sin comer y sin cenar todo el día. “Ellos dicen que no quieren que nosotros Con lo cual se promueve mucho también a pasemos por lo que ellos han pasado, los chicos, que andan por ahí, robando.” algunos de nuestros padres tienen un pasado feo y no quieren que nosotros 38 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 3. Políticas: Cinco pasos para pasar del discurso a la acción ¿Cómo pasar del discurso a la acción? Este Informe plantea que, a pesar de los avances significativos en el bienestar de niños niñas y adolescentes en Bolivia, es importante reconocer que las acciones, recursos y esfuerzos de los últimos 30 años para asegurar el ejercicio de sus derechos han tenido enormes limitaciones. Fragmentación, marginalidad, sectorialismo e inercia marcan el estado actual de la política social. Se plantean aquí cinco pasos concretos que lleven a movilizar recursos existentes y adicionales de manera diferenciada, descentralizada e integral. Partimos de la premisa de que construir políticas integrales para la niñez y adolescencia significa dar cuenta de la enorme heterogeneidad de las maneras de “ser niño” en Bolivia y, a la vez, movilizar recursos, prácticas y actores existentes en las familias, comunidades, municipios y departamentos. Los cinco pasos propuestos describen una geometría variable para hacer política pública; un método que reconoce y responde a diferencias familiares, comunitarias, municipales y departamentales, pero que mantiene un marco nacional de integralidad. Partimos de las recomendaciones y experiencias discutidas por el PNUD en el Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2005), de UNICEF en el Estado Mundial de Infancia (UNICEF, 2006), la OIT en Construir futuro, invertir en la infancia (OIT/IPEC, 2005) y por el Plan Internacional en la Estrategia de los niños sanos 2005 (Plan Internacional, 2005). ¿Qué queremos con una nueva política social? Sin duda, el objetivo central es lograr que cada niño, niña y adolescente tenga las mismas oportunidades para el desarrollo de capacidades, protección de derechos e igualdad de oportunidades sin importar su lugar de residencia, condición étnico-cultural, la religión que profese, su nivel socioeconómico o la condición de vida que atraviese. Superar la “carrera de obstáculos” es un imperativo que requiere de la construción de un piso mínimo de capacidades, oportunidades y derechos. Por ello, se busca igualar las diferencias y esto implica, ante todo, entenderlas, internalizarlas, hacerlas parte central de la política misma. De una manera más específica, se busca crear sinergias entre tipos de derechos en cada etapa del ciclo del desarrollo del niño, niña y adolescente y, finalmente, no perder de vista la integralidad, el eslabonamiento entre uno y otro ciclo de vida para cada niño y niña en cada punto del territorio nacional. Lecciones del pasado Pasar del discurso a la acción implica reconocer lecciones del pasado y proponer pasos que encaminen la política pública actual. En este Informe discutimos cinco lecciones en particular: – Primera lección: “las políticas públicas homogéneas de niñez fueron diseñadas para un ideal que no existe; es hora de reflejar las diferentes formas de ‘ser niño’ en la política pública”. La heterogeneidad atraviesa la vivencia de los niños según el lugar de residencia, la condición étnico-lingüística, el género y la clase social, entre otras. El reto de asumir la diversidad es central; más aún, el crear políticas que igualen oportunidades, desarrollen capacidades y protejan derechos en esa diversidad. – Segunda lección: “las políticas públicas actuales se implementan como si no existieran comunidades, municipalidades y departamentos con lógicas y prácticas descentralizadas”. Debemos encontrar un lugar tangible para las políticas públicas, preferiblemente en las propias familias y comunidades locales, para así traducir las necesidades que emergen de abajo hacia arriba en una implementación de políticas congruente. El momento descentralizador ac39 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA rable para el cambio social. La fragmentatual debe ser visto como una oportunidad ción, sectorialización y burocratización de de democratización de la política social. la política social boliviana tiene impactos – Tercera lección: “la fragmentación y sectoen niños, niñas y adolescentes. En un terririalización de la política pública disminuye torio dado, mejora la sobrevivencia al priel impacto de las políticas públicas hacia nimer o quinto año, pero retrocede la capaciños, niñas y adolescentes”. Durante más de dad de retención de la educación primaria dos décadas, las disputas más visibles de o secundaria. En otro, mejora la retención política social fueron pugnas sobre asignade la educación, pero aumenta la desprociones presupuestarias sectoriales y no sotección urbana de niños y niñas con resbre el bienestar de los niños. Las políticas pecto a sus derechos de vivir sin violencia. sobre niños, niñas y adolescentes tocan a Estos “retazos” son vividos de mil maneras más de cuatro millones de personas y están por niños y niñas, niños urbanos y rurales, presentes en casi todas las familias y comuaymaras, quechuas y bilingües, niños del nidades bolivianas. No son asuntos margialtiplano, de los llanos o del sur del país. nales de la atención estatal ni societal. – Cuarta lección: “si bien los recursos finan- Entendemos “integralidad” en la acción como el desarrollo de las capacidades, la proteccieros, humanos y físicos existentes no son ción de los derechos y la igualdad de las suficientes para acelerar logros de desarrooportunidades. Este enfoque toma a cada nillo humano, lo más importante es reconño, niña y adolescente como un actor cenducir los recursos existentes en una lógica tral del desarrollo. La integralidad se entiende gestión por resultados”. Hoy, en Bolivia, de como el eslabonamiento de los ciclos de más de 577 millones de dólares anuales se la “carrera de obstáculos” y dentro de cada orientan a la atención estatal de niños, nietapa del ciclo de vida. Asumimos como ciñas y adolescentes. Ésta no es una cifra clos de vida tres etapas en el tiempo que marginal. Sin embargo, gran parte de estos transcurre desde el nacimiento hasta los 17 recursos se administra en la lógica de años, reconociendo en cada una de ellas netransferencias automáticas. No existen cesidades y derechos diferenciados. mediciones acerca de su impacto ni existen mecanismos para inducir mayores lo- Con esta visión buscamos igualar las diferencias y ello implica hacerlas parte central de la gros de desarrollo humano. política misma a través del reconocimiento – Quinta lección: “no hace falta partir de cey la acción sobre la igualdad de “oportunidaro; en Bolivia existen docenas de experiendes” como eje transversal para los tres ciclos cias exitosas que muestran un nuevo camien el sentido de equidad de género, etnia, reno para la acción”. Las experiencias desligión, capacidades físicas e intelectuales y centralizadas de centenas de organizaciolugar de residencia. Adicionalmente, rescanes sociales, juntas vecinales, comunidatamos del enfoque de derechos la necesidad des campesinas e indígenas, organizaciode construir “capacidades” en el sentido de nes no gubernamentales, gobiernos munila participación y convivencia social, el derecipales, prefecturas y programas sectoriacho a la educación, a una vida sana, a ser esles de desarrollo de capacidades y defensa cuchado, a divertirse. Finalmente, incluimos de derechos deben servir de base para la también la dimensión de “protección” de la construcción de una visión compartida de niñez y adolescencia haciendo énfasis en la desarrollo de la niñez. necesidad de intervenir en acciones dirigidas a niños, niñas y adolescentes que viven Primer paso: plantear una visión integral de desarrollo situaciones de alta vulnerabilidad, como la violencia doméstica, la explotación laboral, el trabajo ilegal, la explotación sexual, el La visibilización de más de cuatro millones abandono, la discriminación y el embarazo de niños, niñas y adolescentes en la polítiadolescente, entre otros. ca social genera una oportunidad inmejo40 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Un enfoque integral Entorno Familia Medio ambiente Equidad Oportunidades Derechos S i n e r g i a Capacidades S i n e r g i a Entorno Familia Medio ambiente Equidad Nivel socioeconómico Género Origen étnico Lugar de nacimiento Religión Nivel socioeconómico Género Origen étnico Lugar de nacimiento Religión Entorno Familia Medio ambiente Equidad Nivel socioeconómico Género Origen étnico Lugar de nacimiento Religión - Identidad - Nutrición adecuada - Acceso a servicios básicos de salud, vacunas - Atención de las principales causas de mortalidad - Acceso a educación inicial, pre-escolar - Estimulación temprana - Esparcimiento - Escuchados y respetados en sus opiniones - Identidad - Acceso a sulud y alimetación - Educación primaria - Educación de calidad - Desarrollo físico - Escuchados y respetados en sus opiniones - Esparcimiento - Identidad - Salud - Derechos sexuales y reproductivos - Educación Secundaria - Educación de calidad - Trabajo digno - Formación y capacidad técnica laboral - Oportunidades de generar ingresos - Escuchados y respetados en sus opiniones - Esparcimiento - Violencia: física, sexual y psicológica - Abandono - Niños discapacitados - Niños y niñas que viven en la calle - Violencia: física, sexual y psicológica - Explotación en el trabajo - Peores formas de trabajo infantil - Niños y niñas que viven en la calle - Niños y niñas que consumen drogas - Embarazo adolescente - Niños y niñas discapacitadas - Violencia física, sexual, psicológica - Abuso y explotación laboral - Explotación sexual - Adolescentes que consumen drogas - Peores formas de trabajo infantil - Embarazo adolescente - Dignidad y valor aunque haya infringido la ley - Adolescentes discapacitados Protección 0 5 6 13 14 17 Ciclo de vida (años) INTEGRALIDAD De una manera más específica buscamos crear sinergias entre las tres dimensiones mencionadas en cada ciclo de desarrollo del niño, niña y adolescente sin perder de vista que el hecho de superar situaciones de riesgo en una etapa aumenta las probabilidades de superarlos en otras, pero no las garantiza. Por tanto, planteamos un ordenamiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes proclamados por la Convención de los Derechos del Niño y por el Código del Niño, Niña y Adolescente de una manera integral que nos permite visualizarlos en el centro de la política pública. Esta visión innovadora, requiere de la participación activa de loa actores involucrados: los niños, la familia, la comunidad y el estado. Segundo paso: construir tipologías descentralizadas de acción ¿Cómo combinar una visión integral de la niñez con un diseño descentralizado para la construcción de políticas públicas diferenciadas? Por un lado, la visión de sinergias entre capacidades, derechos y oportunidades planteada anteriormente es el punto de partida y de llegada de la política pública. Por otro, el diagnóstico del Informe nos muestra una niñez heterogénea en la que coexisten situaciones profundamente diferenciadas en diferentes niveles territoriales. Para combinar ambos elementos, planteamos construir tipologías diferenciadas de acción con un mapeo de la situación de cumplimiento de determinadas metas para el año 2015, sobre la base de objetivos nacionales establecidos por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), así como de la erradicación del trabajo infantil (IPECOIT), considerando proyecciones de indicadores para las tres dimensiones de derechos: capacidades, oportunidades y protección. Para propósitos del Informe aproximamos la “carrera de obstáculos” a cinco indicadores (mortalidad infantil, desnutrición crónica, asistencia en la educación primaria y secundaria, paridad de género y trabajo infantil), que podrán, en posteriores ejercicios, ser complementados con otros indicadores y metas fijadas local o regionalmente. Esta aproximación no se centra en necesidades sectoriales sino refleja necesidades por ciclo de vida, de manera que en cada municipio se lleven a cabo acciones orientadas a garantizar el desarrollo del ni- 41 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA MAPA 1. Bolivia: tipología diferenciada Fuente: Elaboración propia sobre la base de los CNPV 1992-2001 y proyecciones al 2015. MAPA 2. El caso de las “cuatro Cochabambas” según las necesidades por ciclo Fuente: Elaboración propia sobre la base de los CNPV 1992-2001. 42 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ño en todas las dimensiones e intentando cubrir las múltiples facetas de sus derechos. El ejercicio realizado en el Informe nos muestra un ejemplo de una nueva manera de diseñar políticas para los niños, con posibilidades reales de cumplimiento y que plantea situaciones diferenciadas con respecto a la integralidad. En este sentido, asumimos un quiebre de la integralidad cuando los niños pertenecientes a un ciclo de vida determinado no logran cumplir todos los objetivos definidos hasta el año 2015 dentro del marco de la “carrera de obstáculos”. Por tanto, si al menos una de las dimensiones de los derechos considerados no se cumple, tampoco se cumple la meta para el ciclo respectivo y será necesario intervenir en la dimensión afectada. Los ciclos de vida han sido considerados sobre la base de la bibliografía nacional e internacional; para la infancia (niños y niñas entre cero a cinco años) consideramos dos indicadores: la mortalidad infantil y la desnutrición (ambos referidos a la dimensión de capacidades); para los niños y niñas entre seis y 13 años consideramos la educación primaria (asistencia a la escuela), las diferencias de género en educación (oportunidades) y el trabajo infantil, cuya práctica es ilegal según el Código del Niño, Niña y Adolescente (protección). Finalmente, en el último ciclo (adolescentes entre 14 y 17 años) nos basamos en la asistencia a secundaria y la igualdad de género, cubriendo de esta manera dimensiones de capacidades y oportunidades. La “carrera de obstáculos” mapeada en el ámbito municipal permite el reconocimiento de múltiples realidades. Para ello responde a las siguientes preguntas: ¿cómo nos iría si proyectamos el estado actual de cosas al 2015? ¿Cuánto ganamos si nos proponemos alcanzar las metas interviniendo de manera diferenciada? ¿Para qué capacidades, derechos u oportunidades quedarían brechas no cumplidas y en cuáles cumpliríamos con determinados objetivos? El ejercicio permite visualizar situaciones diferenciadas el año 2015 asumiendo que no cambia la manera de hacer políticas públi- cas para los niños; por tanto, la situación proyectada revela la fotografía de una situación hipotética futura que nos permite imaginar varias realidades de acuerdo a requerimientos diferenciados según ciclo. Como ejemplo, el Informe desarrolla el caso de Cochabamba en mayor profundidad. El mapa muestra la situación diferenciada de municipios que comparten los ciclos de edad en los que será necesario intervenir para que se cumplan todas las metas el año 2015. En el caso de Cochabamba se identifican cuatro combinaciones posibles en función a las necesidades según ciclo de vida. El primer grupo muestra necesidades únicamente en el primer ciclo: mortalidad infantil y/o desnutrición. El segundo revela necesidades en el primer ciclo (mortalidad infantil, desnutrición crónica) así como en el tercero (educación secundaria y género en secundaria); el tercer grupo revela necesidades únicamente en el tercero; finalmente, el cuarto grupo revela problemas en los tres ciclos y es el grupo que más municipios concentra. Si bien la identificación de necesidades diferenciadas según ciclos nos muestra una figura más compleja para el diseño de las políticas, es necesario identificar dentro de estas categorías diferentes combinaciones de problemas que requerirán soluciones heterogéneas; el paso siguiente plantea, entonces, la complejidad dentro de las categorías mencionadas. Tercer paso: proponer paquetes diferenciados de política ¿De qué serviría visibilizar tipologías descentralizadas de acción si actuáramos de manera homogénea en todo el país? En este paso se proponen intervenciones diferenciadas de política pública para identificar y atacar más eficaz y eficientemente los problemas que constituyen la “carrera de obstáculos” y alcanzar un desarrollo pleno de las capacidades, oportunidades y derechos de los niños, niñas y adolescentes. La heterogeneidad que revela el mapeo de tipologías descentraliza43 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Paquetes diferenciados de intervención en municipios de Cochabamba Arque: Paquete 1 300 270 240 Mortalidad inercial 210 180 En Mortalidad Infantil con la tendencia positiva de 1990 es poco probable llegar a la meta 150 120 Mortalidad intervenida 90 60 Objetivos nacional, 30 por cada mil nacidos vivos 2055 2052 2049 2046 2043 2040 2037 2034 2031 2028 2025 2022 2019 2016 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 0 1992 30 Cochabamba: Paquete 2 100 90 En desnutrición con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2087 80 70 En mortalidad infantil y con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2170 60 50 En asistencia secundaria con las tendencias de 1990 es poco probable que se alcance la meta 40 30 Mortalidad inercial Trabajo infantil inercial Desnutrición intervenida Secundaria intervenida Secundaria inercial Mortalidad intervenida Desnutrición inercial Trabajo infantil intervenido 2160 2152 2144 2136 2128 2120 2112 2104 2096 2088 2080 2072 2064 2056 2032 2024 2016 2008 2000 0 1992 10 2040 En trabajo infantil (ilegal) con las tendencias de 1990 es poco probable que se alcance la meta 20 Totora: Paquete 3 100 En asistencia secundaria con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2019 90 80 70 60 En desnutrición con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2032 50 40 30 En mortalidad infantil y con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2037 20 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 10 mortalidad inercial desnutrición inercial desnutrición intervenida trabajo infantil inercial secundaria inercial secundaria intervenida das nos brinda un marco referencial fundamental en términos de lo que debemos considerar como premisa de nuestra es44 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO trategia de intervención: “no perder de vista el enfoque de integralidad”. Lo anterior se sintetiza en una estrategia que garantice que todo niño, sin importar donde se encuentre y/o la etapa del ciclo de vida por la que atraviese, tenga asegurado un piso mínimo de cumplimiento de sus derechos. ¿Cómo trasladamos la tipología diferenciada de necesidades a paquetes diferenciados de intervención? La identificación de paquetes diferenciados de política pública actúa en función a las necesidades del ciclo de vida que, para el caso de Cochabamba, deriva en acciones diferenciadas por grupos de municipios afines. A cada tipología diferenciada de necesidades corresponde un “paquete” de acciones. Este paquete varía según el perfil socio-demográfico y las necesidades del ciclo de vida en cuanto a derechos, capacidades y oportunidades. Las ventajas de pensar en “paquetes” y no en acciones homogéneas de política pública son dos. Primero, se genera la posibilidad de atacar los problemas específicos de cada grupo de niños, niñas y adolescentes de manera descentralizada en el país. Segundo, se construyen intervenciones descentralizadas dentro del marco de una política integral –superar la “carrera de obstáculos”– para que ningún niño sea penalizado por su lugar de residencia, condición étnico-lingüística, género o condición de clase. El gráfico muestra tres tipos de intervenciones de política pública. El Paquete 1 se refiere a un perfil de intervenciones en Arque, en cuanto a mortalidad infantil y por lo tanto implica una intervención basada en el componente 1 (ver Tabla). El Paquete 2 ataca problemas de mortalidad infantil, desnutrición, trabajo infantil y asistencia a secundaria y refleja, más bien, el perfil de necesidades del municipio de Cochabamba. En este caso, la intervención combinará los componentes 1, 2, 4 y 6. Finalmente, el Paquete 3 se adapta mejor a municipios que tienen problemas en mortalidad infantil, desnutrición y asistencia a secundaria; éstos requerirán la combinación de los componentes Descripción de las intervenciones según Componente Componente Componente Descripción de la Intervención Intervenciones de oferta 1. Oferta de un paquete mínimo en salud Infraestructura: construcción de puestos, dirigidos a niños y niñas menores de centros cinco años Items: médicos, enfermeras, auxiliares Intervenciones: Cobertura de EDAS, IRAS y Pentavalente 2 Oferta de suplemento alimenticio Suplemento de Vitamina A en cápsulas a niños y niñas menores de cinco años Paquete de alimentación trilaminado 3. Oferta de un paquete mínimo en Infraestructura: construcción de escuelas educación primaria para primaria Items: maestros Calidad educativa: Programa de capacitación a maestros 4. Oferta de un paquete mínimo en Infraestructura: construcción de secundaria escuelas educación para secundaria Items: maestros Calidad educativa: Programa de capacitación a maestros Intervenciones de demanda 5. Transferencia Monetaria Condicionada Pago de un subsidio a las niñas, para motivar la asistencia de las niñas equivalente al 80% del costo de a la escuela dirigido a niñas entre oportunidad del trabajo infantil. 7 y 17 años Esta transferencia deberá ser 10% . 6. Transferencia Monetaria Condicionada Subsidio a Niños y niñas trabajadores para erradicar el trabajo infantil entre 7 y 13 años condicionada a la asistencia escolar; el monto de la transferencia es equivalente al 80% del costo de oportunidad del trabajo infantil Fuente: Elaboración propia. propia característica homogeneizadora de1, 2 y 4. Este caso es aplicable al municipio bido a que no todos los municipios recide Totora. ben el mismo paquete; por ejemplo, alguEstos “paquetes” de política pública combinos requerirán más infraestructura que nan seis acciones, de las cuales dos son personal; es decir que las intervenciones intervenciones que actúan sobre la deson estrictamente específicas a las necemanda y cuatro sobre la oferta. Los comsidades de cada municipio y dentro de un ponentes actúan de manera diferenciada mismo grupo las acciones son ampliasegún el objetivo y los paquetes han sido mente diferenciadas. construidos en función a garantizar el cumplimiento de todas las metas hasta el año 2015. Esto quiere decir que, indepen- Cuarto paso: financiar con una dientemente de la distancia a la meta, se lógica de gestión por resultados actuará donde ésta no se alcance de manera inercial en 10 años. Sin lugar a du- Una vez construidas intervenciones diferenciadas de política pública queda el reto del das, los paquetes descritos son referenfinanciamiento. Primero, ¿cuánto cuestan ciales, pues cada uno de ellos oculta su 45 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA 46 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 335 copartic. IEH: 33,4 fcd: 9,6 Reg: 102,5 items: 394,6 7,9 8,8 3,3 coparticipación 196,6 32,3 (70) 13,8 (20+10) paquetes diferenciados? y, segundo, ¿cósencia de las instituciones del Estado es mo financiarlos de manera sostenible? El muy escasa. procedimiento de costeo utilizado en este Las estimaciones preliminares sobre paInforme toma elementos de comparabiliquetes diferenciados para la disminución dad internacional del Millennium Project en 66% de la mortalidad infantil, la dismi(PNUD, 2005) y parámetros nacionales de nución en 50% de la desnutrición crónicosteo de los ministerios sectoriales de ca, el logro de 100% de asistencia en la política social en Bolivia. Bajo el enfoque educación primaria y secundaria, el de la “carrera de obstáculos”, el incumpli100% de la paridad de género en educamiento de las capacidades, derechos y ción primaria y secundaria y la erradioportunidades de los niños, niñas y adocaión del trabajo infantil (niños y niñas lescentes puede deberse a: (i) factores de menores de 14 años) sugieren la necesioferta: como el caso del déficit de infraesdad de un paquete adicional de financiatructura escolar y de salud, el déficit de miento de 560 millones de dólares para el ítems para profesores y personal médico, período 2006-2015, sobre el financiala mala calidad de la oferta de los servimiento actual asignado a estos temas en cios, entre otros; (ii) factores de demanda: Bolivia. Esto equivale a 56 millones anuarestricciones presupuestarias en los hogales adicionales en promedio. Para el ejemres, distancia a los centros de oferta de plo del departamento de Cochabamba, servicios de educación, salud, preferensignifica 106 millones de dólares adicionacias individuales, prácticas culturales, enles al presupuesto histórico para el período tre otros; y (iii) combinaciones entre ofer2006-2015, o 11 millones de dólares en ta y demanda: este perfil es común en las promedio cada año para este período. Más comunidades más alejadas donde la preimportante que los recursos adicionales, sin embargo, es el cambio en la lógica de Sistema de transferencias fiscales para el financiamiento asignación de recursos, hacia una lógica de de políticas centradas en la niñez y la adolescencia gestión por resultados en el desarrollo de capacidades, protección de derechos e 27 fsm igualdad de oportunidades de los niños. HIPIC II IDH 16,3 fcs Tres supuestos subyacen la estimación del Nacional en bloque costeo. Primero, que la reasignación del presupuesto histórico de un sistema piramidal a un sistema de anillos concéntricos supone ganancias en eficiencia en el uso de los recursos existentes, de infraestructura, equipamiento, recursos humanos e Prefecturas intervenciones puntuales. Segundo, que en comparación con la estructura de gasto social nacional actual por sector, el cual Municipios 124,3 asigna la mayor parte de los recursos a la 17 años educación primaria, el nuevo gasto incremental supone un mayor esfuerzo hacia acciones orientadas a la reducción de la Financiamiento Financiamiento Histórico Anual promedio mortalidad infantil y asistencia a secunda577 Mm $us. Adicional 56 Mm $us. ria, identificadas como las metas con menores probabilidades de ser alcanzadas da0 Otras transferencias Recursos propios Llave de direccionamiento temático das las tendencias actuales. Tercero, que la Llave de prorrateo por fórmulas (compleja: ) Llave de desembolso adición de nuevas metas locales o regionales en torno a la “carrera de obstáculos” de Fuente: Elaboración propia sobre la base de esquema y conceptos de Barrios (2003). cero a 17 años tendrá un efecto incremen- veles subnacionales, (ii) la segunda parte tal sobre el costeo nacional. Tomados los tres supuestos, el total de 560 millones de con transferencias no condicionadas desde el gobierno central y (iii) la tercera pardólares adicionales para el período 20062015 representa una aproximación gruesa te por transferencias condicionadas al logro de mayores capacidades, acceso a del costeo requerido para financiar un paoportunidades y protección. quete mínimo de intervenciones integrales de desarrollo para niños, niñas y ado- Como sugieren tanto Saric (2005) como Villarroel (2005), el sistema de transferenlescentes en el país. ¿Cómo financiar paquetes diferenciados de cias actual en Bolivia, depende casi exclusivamente de las transferencias no condipolítica pública? La discusión actual sobre cionadas, no así de las transferencias conautonomías regionales y sobre el uso de dicionadas y recursos propios subnacionalos recursos fiscales derivados de los hidrocarburos crea una oportunidad iniguales, que requieren ser desarrollados para lable para transitar de un sistema altaconstruir un sistema intergubernamental eficiente y equitativo. Una política integral mente centralizado (pero fragmentado) a y descentralizada de la niñez apuntaría al uno descentralizado (pero integral) de desarrollo de un sistema de transferencias atención a la niñez. Como lo sugiere la bicondicionadas a la reducción de la mortalibliografía sobre servicios sociales descendad infantil, a la reducción de la desnutritralizados (Barrios, 2005; Finot, 2005), un ción, el aumento de la cobertura y la retensistema coherente de transferencias soción educativa, a la paridad de género, a la ciales girará en torno a los principio de protección de derechos y a la reducción del igualdad de oportunidades. Ningún niño setrabajo infantil y legal; a todos aquellos hirá privado del desarrollo de capacidades, tos de la “carrera de obstáculos”. de la protección de sus derechos o de tener acceso a oportunidades de desarrollo En el gráfico anterior se describe el sistema actual de transferencias con una transfehumano por su lugar de nacimiento, sexo, rencia adicional orientada hacia el desedad o condición étnico-lingüística. Para arrollo humano integral de la niñez, finanmaterializar el principio de igualdad de ciada por una fracción de los recursos del oportunidades se establece un sistema triImpuesto Directo a los Hidrocarburos partito de financiamiento: (i) la primera (IDH). Bajo una lógica de gestión por resulparte del financiamiento de los servicios tados, el gobierno central premiaría a las se realizará con recursos propios de los niEl “sistema piramidal” versus el “sistema concéntrico” Sistema Piramidal Sistema de anillos concéntricos ¿Cuánto dinero distribuir? Qué atrubuciones y roles posee cada nivel ¿Quiénes son los actores? ¿Qué necesidades tienen? ¿Cómo queremos llegar? Gob ierno c entra l Nacional a r ctu efe Pr Departamental Niño Familia Comunidad Municipio Municipal • Intervenciones fragmentadas • Limitaciones de construcción de Combos • Procesos truncados de construcción de políticas • Promueve la fragmentación y sectorialidad • Niños y niñas y adolescentes con un “poco de todo” o “mucho de una sola cosa” • • • • • Paquetes de intervención Posibilidad de construir paquetes de intervemción Flexibilidad en las funciones Fluidez entre niveles de gobierno Cada niño, familia y comunidad recibe un paquete en función a las necesidades específicas 47 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA prefecturas (transferencia 1) por mayores logros en el desarrollo de capacidades, la protección de derechos y la creación de oportunidades para niños, niñas y adolescentes. Las prefecturas también premiarían a los municipios con logros en desarrollo humano integral (transferencia 2) y, finalmente, los municipios mismos premiarían a familias y niños que muestran logros extraordinarios en materia de desarrollo humano (transferencias 3). Dicho sistema tiene tres ventajas sobre el sistema actual. Primero, premia los logros en capacidades, derechos y oportunidades y no alimente la inercia burocrática. Segundo, genera incentivos para que cada nivel de gobierno mejore la atención de servicios, para así acceder a recursos adicionales condicionados. Tercero, llena la brecha fiscal-financiera de 2006 a 2015 de una manera sostenible haciendo el mejor uso de escasos recursos fiscales. Para implementar este sistema y orientar las acciones del gobierno central, de los futuros gobiernos departamentales, de los gobiernos municipales, de las comunidades y familias, en torno a las necesidades integrales de desarrollo de capacidades, protección de derechos e igualdad de oportunidades de los niños, se requiere modificar el sistema “piramidal” de intervenciones dirigistas, sectorializadas y burocráticas. Por ello, planteamos un sistema de “anillos” concéntricos de atención en torno a las necesidades de los niños en sus diferentes lugares, dimensiones y ciclos de vida. Por esta razón, preguntamos ¿cómo superar la “carrera de obstáculos” de cuatro millones de niños, niñas y adolescentes? y no ¿cómo atender los requerimientos burocráticos o sectoriales de profesionales de los servicios sociales, ONG o de la cooperación internacional? La segunda pregunta nos devuelve al estado actual de cosas mientras que la primera abre oportunidades para transformar la política social de mediano y largo plazo. Al centrar la política social en niños, niñas y adolescentes, la política pública encuentra un lugar para el cambio social. Alrededor del niño se encuentran, en 48 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO anillos concéntricos, familias de diversas estructuras, tamaños y composición; comunidades urbanas y rurales de tradiciones sociales y culturales diversas; municipios grandes, medianos y chicos; departamentos del altiplano, valles y llanos y el gobierno nacional que representa a toda la diversidad. Los requerimientos de cada grupo de niños son diversos y, por ello, también lo será la respuesta integral de cada anillo concéntrico. Todos aportan lo suyo para el desarrollo de capacidades, la protección de derechos y la búsqueda de igualdad de oportunidades, en paquetes diferenciados y descentralizados de atención social. La estrategia de anillos concéntricos tiene tres ventajas con respecto al sistema piramidal. Primero, postula que el éxito de una política pública no está en la distribución eficiente de recursos o de insumos ni en la asignación equitativa de competencias o transferencias, sino en la superación de la “carrera de obstáculos” de cada niño y niña en el país. Segundo, entiende que para confrontar una diversidad creciente de retos de política social debe derivar en paquetes diferenciados, flexibles y apropiados para diferentes realidades y diferentes momentos del “ser niño”. La diversidad no debe ser un obstáculo para el desarrollo integral, sino su mejor instrumento de cambio social. Tercero, la estrategia de anillos concéntricos plantea devolver más poder de decisión y acción a familias y comunidades urbanas y rurales en todo el país. Esto significa democratizar el proceso de participación social en esferas que antes eran marginadas. Una visión integral del desarrollo requiere un proceso vigoroso de participación social. Quinto paso: volver a la familia y a la comunidad ¿Cómo dar el primer paso? Una vez planteados la línea base de nuestra política, la visión, los objetivos y los medios, es importante establecer claramente el “lugar de la política pública” y con ello definir ro- Monitoreo Social: Libreta de Calificación Comunitaria y Libreta de Informe Ciudadano La Libreta de Calificación Comunitaria (Community Score Card) y la Tarjeta de Informe Ciudadano (Citizen Report Card) son herramientas de control social utilizadas actualmente en varios países del mundo para el monitoreo y evaluación de los servicios públicos, especialmente de salud básica, educación inicial, vivienda, agua potable y nutrición. Se espera que quienes reciban dicha evaluación incluyan la percepción de la gente acerca de la calidad, eficiencia y adecuación de los servicios públicos prestados, aunque existen experiencias también dirigidas al monitoreo de la administración pública. Descripción Entre las experiencias más exitosas de esta aproximación de monitoreo social se conocen los casos de India con el Report Card on Public Services in Bangalore; la Filipino Report Card on Pro-Poor Services y la Community Score Card Process en Gambia. Estas experiencias, todas relacionadas con el control de la calidad y la oferta de los servicios públicos, tienen perfiles distintos según el nivel en el que actúan; por un lado, el control comunitario implica el proceso participativo en el ámbito local, mientras que el control ciudadano está centrado en la familia y el ciudadano. Tal como se detalla a continuación, ambas herramientas implican la participación de la población en el monitoreo de las políticas públicas, aunque también plantean aproximaciones diferentes que implican ciertas diferencias. Libreta de Informe Ciudadano Libreta de Calificación Comunitaria Unidad Hogar/Individuo Comunidad Nivel de acción Macro: ciudad, Estado, o nacional. Más eficiente en contextos urbanos. Local. Más común en áreas rurales. Producto final Información sobre la demanda del desempeño y calificación actual. Respuesta inmediata, rendición de cuentas. Tiempo de implementación Tres a seis meses como mínimo. Tres a seis semanas. Recolección de información A través de cuestionarios. Mediante la discusión formal en grupos focales. Retroalimentación Ocurre luego de la difusión mediática. Inmediata y ocurre luego del proceso de diálogo entre los usuarios y proveedores en encuentros programados. Fuente: Banco Mundial, 2005. 49 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA monitoreo; actualmente, en muchos paíles, responsables de acciones y de activises de la región es la comunidad la que se dades concretas de quienes serán los hace cargo de este proceso; ejemplos conprincipales encargados de garantizar que cretos son los casos de Oportunidades en las políticas lleguen a quienes fueron diriMéxico. gidas y sean diseñadas sobre la base de una focalización acertada. Desde un pun- ¿Cómo imaginamos el proceso? Primero, planteamos que el nivel local permite la to de vista más general, el enfoque actual aproximación más cercana a las necesidade la política social reconoce el rol fundades que enfrentan los niños, niñas y adomental de la familia y la comunidad como lescentes. Se trata, entonces, de rescatar la actores responsables de generar una importancia de la información de “primeagenda, un menú de necesidades especíra mano” sobre necesidades locales, así ficas que desemboca en una “demanda como de los vacíos o ausencias y límites de local”, pero el rol de estos actores no terla presencia del Estado en determinados mina en esta acción sino que debe desámbitos. Un ejemplo de este tipo de sisteembocar en las actividades de monitoreo ma es el caso del Fondo Mundial de Lucha y evaluación de las políticas, lo que en pocontra el Sida que, sobre la base de alianlítica pública se conoce como mecaniszas entre Estado y sociedad civil, llega inmos de “rendición de cuentas” que hacen cluso a la supervisión de las prácticas de posible su efectividad. los programas (Millennium Project, 2001). Desde un punto de vista más específico a la Por tanto, imaginamos la interacción de niñez y adolescencia, la familia y la comutres actores en círculos concéntricos: los nidad deben garantizar un entorno proniños, niñas y adolescentes en el centro, tector siendo los responsables de garanticomo sujetos a quienes queremos que llezar que se cumplan los derechos de todos guen las políticas; la familia como facilitalos niños. Las familias y las comunidades dora para que las acciones tengan un fin; son, precisamente, los actores indicados finalmente, la comunidad como la encarpara establecer estrategias que desembogada por excelencia del seguimiento y la quen en una agenda precisa y acertada. evaluación de los programas. Centramos la Pero más allá de ello, nuestra visión planatención en la segunda instancia de partitea un rol aún más activo e innovador pacipación de la familia y la comunidad, pues ra estos actores a lo largo del seguimiento muchos procesos participativos incluyen de la política pública local, como encargala participación de la sociedad en los prodos de la evaluación y el monitoreo de las cesos consultivos que culminan en el agenacciones dirigidas a los niños, niñas y adodamiento de las políticas; sin embargo, el lescentes de programas a nivel local. En control social visto desde la perspectiva del efecto, las políticas públicas en los últimos “monitoreo” y la “evaluación” ha sido aún años han hecho énfasis en la necesidad de marginalmente utilizado. crear sistemas eficientes de evaluación y 50 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Introducción 1 n las últimas tres décadas, Bolivia lizados y basados en acciones homogeneivivió un periodo de cambios signizadoras de intervención, orientadas espeficativos en sus indicadores sociacialmente a la oferta (construcción de inles: reducción de la mortalidad nefraestructura, incremento de ítems o peronatal e infantil, reducción de la mortalisonal contratado para estos servicios, modad materna, incremento de la esperanza dificaciones de la escala salarial, ampliade vida, incremento de las matrículas esción de las coberturas en salud y educacolares en primaria y secundaria, así coción). Todo esto contribuye a perpetuar la mo mejoras en el logro educativo a octavo existencia de capacidades diferenciadas de primaria y cuarto de secundaria, reducentre niños y niñas, y entre habitantes de ción de la brecha de género en educación diversos territorios que enfrentan desy reducción de la tasa de fecundidad, enigualdades persistentes de oportunidades tre otros. Estos avances han implicado en varios aspectos. mejoras sustanciales en el cumplimiento En este contexto, el cambio de paradigma de de los derechos fundamentales de los nila niñez reflejado en la normativa no se traños, niñas y adolescentes, tal como señadujo en acciones orientadas a promover la lan las estadísticas nacionales de informes “integralidad” del desarrollo de niños, nitemáticos (educación, mortalidad, fecunñas y adolescentes. En muchos casos, codidad) intercensales elaborados por el INE mo aquellos referidos a la protección fren(2003), los informes sobre el Estado munte a “situaciones especialmente difíciles”, las acciones se caracterizaron por la fragdial de la infancia elaborados anualmente mentación y por la falta de coordinación por la Unicef, los informes de Desarrollo entre instituciones gubernamentales, estaHumano Mundial (2004, 2005) y los infortales y religiosas. En síntesis, no se ha lomes de avance sobre la infancia elaboragrado hasta hoy diseñar y construir polítidos y presentados en encuentros internacas de Estado centradas en el desarrollo de cionales. los niños, niñas y adolescentes porque no Por otra parte, en la legislación boliviana se se ha involucrado de manera directa en los han incluido progresivamente diferentes procesos decisivos de diseño y ejecución enfoques sobre la niñez y la adolescencia de políticas a los verdaderos actores: los nia través de reformas a las leyes o la incorños, la familia y la comunidad. poración de nuevos conceptos de desarrollo. Asimismo, el Estado boliviano ha sus- En este Informe de Desarrollo Humano analizamos la evolución demográfica y social crito numerosos convenios internacionadel desarrollo de capacidades de los niños, les orientados al respeto y protección de niñas y adolescentes en Bolivia a lo largo los derechos de los niños, niñas y adolesde los últimos 30 años. Relatamos la histocentes. Este avance sustancial en el plano ria de sujetos heterogéneos, describiendo discursivo, especialmente modificado en “formas diversas de ser niño” enmarcadas el decenio de 1990 cuando se inicia un en historias de vida personales, en el acceproceso de reformas sociales sectoriales, so diferenciado a servicios básicos, en la no logró traducirse en un sistema de polívariación del grado de protección de sus tica pública social integral que atendiera derechos, en las valoraciones diversas de de manera diferenciada las necesidades y la comunidad y la familia y, en última insdemandas de una población caracterizada tancia, en la forma excluyente en la que el por su heterogeneidad territorial, social, Estado atiende y ha atendido el cumplieconómica y cultural. Como resultado de miento de los derechos fundamentales de este proceso, las llamadas reformas de este segmento de la población. “segunda generación”, como la Reforma Educativa, las Reformas en Salud y la Re- El objetivo principal de este Informe es aprehender la magnitud de las desigualforma de Pensiones, se estructuraron en el dades en la calidad de vida de los niños, marco de modelos institucionales centra- E 55 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA niñas y adolescentes en sus distintas dimensiones; pero también se pretende explicitar los mecanismos a través de los cuales éstas últimas son en cierta medida resultado de procesos diferenciados de transformación social: movimientos migratorios, cambios en la organización de los hogares, pautas diferenciadas de crianza, acceso desigual a los servicios de educación, salud, participación y protección en términos territoriales, culturales, de ciclo de vida, origen étnico, etc. En este marco, cabe preguntarse ¿qué factores influyen e influyeron en las mencionadas diferencias? ¿Es posible superar los desencuentros entre la realidad de la política pública y el discurso? ¿Será posible aprender las lecciones del pasado en cuanto a la manera de diseñar e implementar políticas públicas para la niñez y la adolescencia? ¿Podremos seguir conquistando avances sociales al ritmo de los últimos años? ¿Es posible imaginar un nuevo sistema de transferencias locales de recursos que permita aumentar la eficiencia y reducir la desigualdad? ¿Qué impactos podemos esperar con un sistema de políticas públicas descentralizadas? ¿Cuánto perdemos si apostamos por la inercia? ¿Cuánto ganamos si optamos por el cambio? Para responder a estas interrogantes basamos nuestro análisis en tres premisas: primero, la relevancia de las trayectorias históricas (económica, demográfica, social y cultural); segundo, las valoraciones y expectativas diferenciadas de la familia y la niñez desde la comunidad y el Estado sobre el bienestar de los niños, niñas y adolescentes. Tercero, los límites de las acciones implementadas, de la institucionalidad cambiante (leyes, entidades gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, etc.), que se reflejan en la transformación de las estructuras normativas y materiales con un reducido impacto en la disminución de las desigualdades. El cambio en la manera de hacer políticas para la niñez y la adolescencia en Bolivia supone un complejo proceso de transfor56 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO mación que parte de un replanteamiento del problema, una redefinición de las funciones y competencias de los distintos niveles de gobierno y una reasignación de los recursos progresivamente condicionada a objetivos preestablecidos. La historia narrada aquí refleja las limitaciones que hasta ahora ha enfrentado el Estado en el diseño y la implementación de acciones destinadas a reducir las desigualdades del desarrollo de los niños, pero el examen de esta experiencia permite una mirada al presente y al futuro a partir de una visión innovadora de la que emerge la base para un nuevo diseño de política pública diferenciada y adecuada a las distintas realidades, descentralizada y enfocada en la niñez y la adolescencia con la participación activa y articulada de la familia, la comunidad y los diferentes niveles del Estado. ¿Por qué hacer visibles a los niños, niñas y adolescentes? En un país con las características demográficas de Bolivia —población joven con decrecientes pero aún elevadas tasas de fecundidad y mortalidad—, el respeto de los derechos de los niños es fundamental, pues ello implica construir capacidades que permitan lograr la igualdad en las condiciones de vida de nada menos que 4,1 millones de bolivianos. Los menores de 18 años representan una proporción elevada de la población boliviana total, por lo que este grupo se constituye a la vez en un reto y una oportunidad para el presente y para el futuro del país. En efecto, según las proyecciones del INE para el año 2006, este segmento representa el 42% de la población nacional. Por tanto, hablar de niños, niñas y adolescentes no es hablar de un “grupo minoritario” y, mucho menos, de un grupo homogéneo. Estas características tienen implicaciones relevantes para el diseño de las políticas públicas sociales de hoy en día, y no sólo por los recursos financieros necesarios para la atención de los niños, de las políticas hacia la población joven en sino por la necesidad de cambiar la manealgunos países de América Latina. Este arra en la que hasta hoy hicimos las cosas. gumento cobra aún mayor validez en paíPor otro lado, las repercusiones futuras ses de ingreso bajo como es el caso de Botambién son importantes, ya que las capalivia, donde la pobreza se concentra de cidades que adquieran hoy los niños, nimanera más intensa entre los grupos etáñas y adolescentes del país les permitirán reos de menor edad. una inserción social y económica en igualdad de oportunidades en el futuro. En este ¿Por qué una estructura poblacional por edad y sexo, producto del “momento de la sentido, la atención a los niños tiene imtransición demográfica” que atraviesa el plicaciones relevantes para hoy y para el país, plantea desafíos en términos de la futuro en términos de un desarrollo humacantidad de recursos necesarios? Como no más equitativo. ejemplo podemos mencionar que entre Tres razones fundamentales motivan la ne1976 y 2006 la población menor de 18 cesidad de hacer visibles a los niños, niaños pasó de 2,1 a 4,1 millones, increñas y adolescentes. En primer lugar, su mentándose también la población en peso relativo en la estructura por edades edad escolar, y los grupos etéreos que sude la población nacional —que desde hafren las mayores tasas de mortalidad. ce 30 años se mantiene prácticamente inalterado en torno al 45%—, y las implica- Una población esencialmente joven como la boliviana tiene la posibilidad de obteciones de este hecho en términos de retos ner ventajas de la transición demográfica, y oportunidades para el desarrollo. La sede “capitalizar la transición”. Según un esgunda se refiere a la importancia de la tudio comparativo de la CEPAL (2002), el construcción de capacidades durante la bono demográfico1 llegará a su fin en Boniñez, sobre todo por su relación con el respeto de los derechos humanos, el logro livia alrededor del año 2040, cuando la de los Objetivos de Desarrollo del Milenio población con posibilidades de generar (ODM) y la necesidad de garantizar una ingreso empiece a decrecer debido al envida mejor a todos los niños, niñas y adovejecimiento de la población. Esto quiere lescentes sin importar dónde vivan, la decir que Bolivia aún dispone de tres déedad que tengan, su origen étnico o la religión que profesen, pero sin olvidar la im- GRÁFICA 1.1 Proporción de los niños, niñas y adolescentes sobre la población total, por grupos de edad portancia de las necesidades diferencia(2006) das que corresponden a un país altamente heterogéneo. 16% 0a5 Una estructura demográfica concentrada en la niñez: entre la oportunidad y el desafío Cuando hablamos de los niños, niñas y adolescentes en Bolivia hacemos referencia a 4,1 millones de actores; sin lugar a dudas esta condición los hace merecedores de una proporción justa de los recursos fiscales; según el UNFPA (2001), ésta es la primera razón que justifica una orientación 5.3 millones mayores de 17 años 56% 18 años o más 19% 6 a 13 4.1 millones de niños, niñas y adolescentes 9% 14 a 17 Total 9.4 millones de bolivianos Fuente: elaboración propia sobre la base de proyecciones del INE para el año 2006. 1 El concepto de ‘bono demográfico’ hace referencia a las ventajas de una situación en la que la población en edad activa (las personas de entre 15 y 59 años de edad) no se ve obligada a soportar la carga de una población en edad pasiva (menores de 15 y mayores de 60 años) comparativamente más numerosa. 57 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA cadas para aprovechar del bono demográfico. Según el BID (2000), los beneficios de la transición demográfica son posibles solamente cuando se combinan políticas que permiten la creación de empleos, el incremento del ahorro, la apertura externa, etc. En el caso de Bolivia, además del impulso al mercado de trabajo, es necesario implementar medidas complementarias en el ámbito laboral: las condiciones en las que la mano de obra llega al mercado, es decir, las capacidades que se construyen antes del mercado laboral, la igualdad de oportunidades y aquellas que estimulan la expansión de la “base ancha” (PNUD, 2005). Estudios recientes sobre la transformación demográfica en América Latina revelan diferencias importantes en términos de la etapa de la transición demográfica que vive cada país, así como de las diferencias en la relación de las tasas de dependencia infantil y adulta. Estas diferencias permiten identificar características heterogéneas en términos de riesgos y oportunidades para el desarrollo. Un estudio reciente (Duryea y Székely, 1998) afirma que América Latina atraviesa lo que se ha denominado la “edad de oro”, que se refiere concretamente al “bono demográfico”. El concepto se define como la potencialidad que tiene un país con una amplia población joven en términos de las posibilidades de ampliar el capital humano ante una menor tasa de dependencia infantil y de adultos mayores. Un aprovechamiento exitoso de la edad de oro supone generar las condiciones necesarias de formación de capacidades antes, durante y después de participar en el mercado de trabajo. Sin embargo, una estructura demográfica joven también ejerce una fuerte presión por el lado de la demanda, que en el caso de Bolivia ha resultado en un proceso de urbanización de la pobreza, y en una acentuación de las formas de exclusión en todos los ámbitos. Así, una población joven representa una dicotomía en términos de oportunidades y retos para el desarrollo (Rcuadro 1.1). 58 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Conexiones entre Desarrollo Humano, desarrollo de los niños y ODM Desde una perspectiva teórica, Sen (2000) señala cuatro conexiones entre el desarrollo humano y la infancia. Plantea que la calidad de vida en la niñez tiene importancia no sólo para el presente, sino también para la vida futura. El autor se refiere en primera instancia a la necesidad de invertir en la infancia como la conexión económica directa: la capacidad para vivir una buena vida, la preparación y la confianza durante la niñez también contribuyen a la habilidad de los seres humanos para ganarse la vida y ser económicamente productivos. La conexión económica indirecta complementa la fuerza del “efecto directo” de la calidad de la niñez sobre las vidas y aptitudes de las personas al llegar a la etapa adulta. Las capacidades de que disponen los adultos están profundamente condicionadas por su experiencia como niños. La tercera conexión es también indirecta, pero tiene que ver con los vínculos sociales, que pueden extenderse más allá de los económicos, entre los cuales se menciona la habilidad para vivir con otros, de participar en actividades sociales y de evitar desastres sociales. Éstas también están influenciadas por las aptitudes adquiridas en la niñez. Finalmente, la cuarta conexión, de carácter político, se refiere a la democracia en el sentido de anticipación de los ciudadanos, y éste no es simplemente un asunto de “reacción visceral”, sino también de preparación sistemática para vivir como ciudadanos activos y deliberantes. El segundo aspecto que justifica la visibilización de cuatro millones de actores es la relación entre su desarrollo y el desarrollo humano, el respeto de sus derechos y los derechos humanos. Definitivamente son numerosos los vínculos entre el Desarrollo Humano y el Desarrollo de la Infancia. Éstos se dan, por ejemplo, a través de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) agendados por la Convención de 1990. La atención de niños, niñas y adolescentes es central para el logro de los ODM, ya que RECUADRO 1.1 ¿Cuánto tiempo nos queda para aprovechar la “edad de oro” en América Latina? Entre las oportunidades que presentan las poblaciones jóvenes, las que se mencionan con mayor frecuencia son las típicas de países en etapa de transición demográfica incipiente, a saber: - una disminución de la carga demográfica en la infancia2 y - una reducción en la dependencia de la tercera edad. Pero liberar recursos del gasto social de un grupo a otro no se traduce necesariamente en mayor inversión para la infancia. Los síntomas del desaprovechamiento de la “edad de oro” que menciona el estudio se refieren a: - La tendencia al incremento del gasto social destinado a la tercera edad, que en algunos países llega a representar el 70% del gasto social total. En Bolivia, pese a la importancia de la carga del sistema de pensiones desde la reforma de 1997, este gasto social actualmente representa el 24% del gasto social del sector público no fi- nanciero, y podría alcanzar el 35%, incluyendo el gasto en salud de este grupo poblacional (UDAPE, 2004). - En muchos países de la región que atraviesan la “ventana de oportunidades” existen niveles de pobreza y desigualdad con una mayor concentración de la pobreza entre los niños, niñas y adolescentes en comparación con los adultos y la población total. Esta situación confirma el efecto de eslabonamiento de las condiciones de vida a lo largo del ciclo vital en la reproducción de la pobreza y revela en muchos casos un fenómeno de “infantilización de la pobreza”. Por lo que las posibilidades de aprovechar de la edad de oro se convierten más bien en obstáculos para el desarrollo. Según datos recientes para Bolivia, la pobreza es inversamente proporcional a la edad. Según las estimaciones de la CEPAL, Bolivia aún tiene varios años para aprovechar del bono demográfico, al igual que Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Paraguay; países que comparten con Bolivia los niveles más elevados de pobreza de la región. Fuentes: Katzman y Filgueira, 2001; CEPAL, 2005. GRÁFICO 1.2 Año en que termina el “bono demográfico” en países de Cuba Chile Costa Rica Uruguay Panamá México Brasil Colombia Venezuela Rep.Dominicana Perú Ecuador Haití El Salvador Argentina Nicaragua Honduras Bolivia Paraguay 2050 2045 2040 2035 2030 2025 2020 2015 2010 2005 2000 1995 1990 Guatemala Año América Latina y el Caribe Fuente: extraído de CEPAL, 2005. 2 Soslayando el aumento de la carga demográfica de la tercera edad, eleva las posibilidades de generar riqueza, pues incrementa de manera significativa en términos absolutos y relativos la población económicamente activa. 59 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA dades se refieren a garantizar la educaseis de ellos se refieren de manera directa ción, el nivel de vida, las libertades civiles y al respeto de sus capacidades, oportunidapolíticas, y a una vida saludable y por tanto des y su protección. Pese a ello, según el úlabarcan los objetivos del 1 al 6. Las conditimo reporte sobre el progreso de los ODM ciones se refieren más bien al contexto del en el ámbito nacional publicado por UDAdesarrollo, del que forman parte la sosteniPE (2005), para el año 2015 solamente se bilidad ambiental, la equidad y un entorno podrían alcanzar las metas nacionales en económico global; estas condiciones abarlas brechas de género de las tasas de térmican los objetivos 3, 7 y 8. no a octavo de primaria y cuarto de secundaria. Esta situación de rezago nos obliga a Por otro lado, el logro de los ODM forma parte indiscutible del fortalecimiento de las replantear la manera de incorporar estos capacidades de desarrollo de la infancia, objetivos en la agenda de las políticas púniñez y adolescencia. El concepto de Desblicas. Desde la perspectiva de los postulados del arrollo Humano plantea la necesidad de Desarrollo Humano, a partir de la Cumbre ampliar las oportunidades de las personas del Milenio realizada el año 2000, los ODM para llevar una vida plena con libertad y se han convertido en un punto de referendignidad. Las capacidades más elementacia mundial. En efecto, el logro de estas les del desarrollo humano son tener una vimetas para el año 2015 forma parte de vada saludable, recibir educación, tener un rias estrategias de desarrollo en todo el nivel de vida digno, gozar de libertades cimundo y el cumplimiento de estos objetiviles y políticas que permitan participar en vos se enmarca en los principios de los dela vida de la comunidad a la que pertenece; 3 rechos humanos . Son varios los motivos algunos ODM han sido incorporados al Ínque hacen de los ODM un buen punto de dice de Desarrollo Humano (IDH). partida para analizar algunas dimensiones Pese a la evidente relación entre estos conde los derechos de los niños que atraviesan ceptos, los últimos dos reportes de Unicef las tres etapas de su desarrollo, desde que para los años 2005 y 2006 destacan la connacen hasta que cumplen los 18 años. veniencia de incorporar los ODM como El Informe Mundial sobre Desarrollo Humano parte de las estrategias nacionales a favor 20034, dedicado al análisis de estos objetide la infancia, estableciendo claramente vos, establece una relación entre Desarroque los mismos deben ser considerados llo Humano y ODM en términos de “condicomo un principio de la agenda y no como ciones y capacidades fundamentales” para un fin en sí mismo. Las consecuencias de el Desarrollo Humano. En este sentido, los no lograr los mencionados objetivos, adODM, el Desarrollo Humano y la protecvierte el Informe, pueden ser muy graves, ción a la infancia comparten el objetivo úlpero si estos objetivos se alcanzan, se lotimo de promover el bienestar de la humagrará mejorar la vida de millones de niños nidad, la dignidad, la libertad y la igualdad y niñas en los próximos 10 años. para todas las personas. En el diagrama El documento sobre el Proyecto del Milenio 1.1 se explicita la relación entre los tres publicado por las Naciones Unidas el año conceptos. 2005 propone lineamientos básicos para Adicionalmente, la relación entre los ODM, la elaboración de estrategias nacionales el Desarrollo Humano y la Protección de la que permitan alcanzar los ODM hacia el Infancia se hace evidente a través de vínaño 2015. Plantea una visión de la urgenculos que pueden dividirse en términos de cia de orientar los esfuerzos hacia los obje“capacidades” y “condiciones” para el destivos mencionados. Sin embargo, el misarrollo humano (PNUD, 2003). Las capacimo reporte plantea que las acciones deben 3 En este sentido, la Cumbre del Milenio convocada por las Naciones Unidas en el año 2000, estableció el imperativo de que la programación de todos los sectores y áreas de la política deben basarse en los mencionados principios. 4 PNUD, 2003. 60 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO DIAGRAMA 1.1 Desarrollo Humano, ODM y protección de la infancia CAPACIDADES FUNDAMENTALES PARA EL DESDARROLLO HUMANO DESARROLLO Postulados del Desarrollo Humano Objetivos de Desarrollo del Milenio Lograr un nivel de vida apropiado Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre • El trabajo infantil, la inscripción del nacimiento, el abandono de la infancia Educación Objetivo 2: Asegurar que todos los niños y niñas tengan la posibilidad de terminar el ciclo completo de educación primaria • Los conflictos armados, el trabajo infantil, la violencia familiar, el matrimonio infantil, la ausencia de un entorno familiar adecuado Equidad de Género lograr una Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer • El trabajo doméstico de las niñas, el matrimonio infantil, la violencia y hostigamiento en la escuela, La violencia sexual y explotación (***) Objetivo 4: Reducir la mortalidad en la niñez • La violencia aumenta la mortalidad infantil, el matrimonio y embarazo prematuros aumentan la mortalidad de la madre, la separación de sus madres aumenta el riesgo de mortalidad temprana Objetivo 5: Mejorar la salud materna • El matrimonio infantil pone en peligro la salud de madre e hijo, la violencia sexual provoca embarazos no deseados y contagio de VIH SIDA, la mutilación genital femenina aumenta la mortalidad materna Objetivo 6: Combatir el VIH SIDA y otras enfermedades • Las peores formas de trabajo infantil causan la pandemia del VIH SIDA, la explotación sexual puede provocar la infección, los afectados corren el riesgo de abandono familiar, en centros de detención son más vulnerables a la infección Vida sana y saludable género Protección de la Infancia CONDICIONES FUNDAMENTALES PARA EL DESARROLLO HUMANO Equidad especialmente de género Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer Sostenibilidad ambiental Objetivo 7: Asegurar la sostenibilidad del medio ambiente Permitir un entorno económico global Objetivo 8: Alianzas globales para el desarrollo • Los conflictos armados y los desastres naturales provocan desplazamientos poblacionales. Los desastres medio ambientales aumentan la vulnerabilidad familia, el trabajo infantil, la explotación sexual y matrimonio infantil • La protección requiere de la cooperación intersectorial a nivel nacional e internacional, para garantizar un entorno protector Fuente: elaboración propia a partir de PNUD, 2003 y Unicef, 2005. ir más allá del Proyecto del Milenio, pues resulta indispensable llevar a cabo acciones orientadas a reducir las desigualdades, que se perpetúan a través del tiempo y el espacio e invisibilizan y excluyen a miles de niños, niñas y adolescentes. Por tanto, se plantea la necesidad de pensar no sólo en los ODM, sino también en dimensiones como la protección frente a situaciones de vulnerabilidad como la violencia doméstica, el abuso sexual, la explotación laboral y el embarazo adolescente, entre otros. Por su parte, el Programa de Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil (IPEC-OIT) ha realizado análisis regionales que permiten evaluar el costo económico y social de estrategias orientadas a lograr el objetivo correspondiente. Ambos estudios contribuyen a entender la relevancia de agen61 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA cionados con la participación protagónica dar, diseñar e implementar acciones más de niños, niñas y adolescentes. agresivas para mejorar las condiciones de El análisis de la situación actual del progreso vida de los niños. de los ODM (UDAPE, 2005) en Bolivia reveAdicionalmente, las condiciones de desarrola que sólo seis de los 17 indicadores selecllo de capacidades de los niños y del grado cionados asociados a los objetivos tienen de cumplimiento de sus derechos deberíprobabilidades de cumplirse hasta el año an considerar otros aspectos relacionados 2015. El análisis sugiere la revisión del dicon el ámbito de la protección, cuyos ejes seño y la implementación de las políticas a principales se resumen en la violencia físifin de identificar los factores que impiden ca y sexual, el trabajo infantil, la explotaun progreso más acelerado en el cumplición sexual comercial, niños en situaciomiento de dichos objetivos. nes especiales (en instituciones, privados de libertad, en y de la calle, acompañantes Para ello, los ODM establecen un marco que posibilite el monitoreo y la evaluación de de sentencia, entre otros) y aspectos relaRECUADRO 1.2 ¿Apostamos por la inercia o por el cambio? Un ejercicio realizado por el Programa del Milenio (2005) revela claramente el costo social a nivel mundial de tomar medidas dirigidas a alcanzar los ODM. La gráfica 1.3 compara las proyecciones mundiales de cinco indicadores que permiten cuantificar en términos absolutos el beneficio que reportaría a millones de niños, niñas y adolescentes el hecho de apostar por el cambio. La columna que refleja “la meta” se basa en la proyección mundial del número de niños y niñas beneficiados con intervenciones orientadas a alcanzar la meta. Por su parte, la columna que refleja la “inercia” está basada en una proyección que considera la evolución o la tendencia de los últimos años. Las conclusiones son obvias: actuar en los próximos diez años enfocando acciones hacia el logro de los ODM beneficiaría a 130 millones de niños, niñas y adolescentes con el acceso a saneamiento mejorado; 30 millones se beneficiarían con el acceso a una fuente mejorada de agua potable; 10 millones se beneficiarían con una nutrición adecuada, 35 millones accederían a la escuela primaria y finalmente se podría evitar 2 millones de muertes (en este caso sólo el año 2015). GRÁFICA 1.3 Los beneficios de alcanzar los ODM a escala mundial Millones de niños y niñas 300 130 millones se beneficiarían de acceso a saneamiento básico 250 200 150 300 Inercial 170 30 millones se beneficiarían de acceso a una fuente mejorada de agua 100 100 70 35 millones se beneficiarían con el acceso a la primaria 10 millones se beneficiarían de una nutrición adecuada 50 60 50 115 80 2 millones de vidas serían salvadas 6 4 0 Niños y niñas con Niños y niñas con acceso a saneamiento acceso a una fuente mejorado al mejorada de 2015 agua en 2015 Fuente: Unicef, 2005. 62 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Niños y niñas Niños y niñas en menores de 5 años edad escolar que con nutrición trendrán acceso adecuada a la primaria en 2015 Vidas de niños y niñas que serán salvadas el año 2015 Meta las acciones en diferentes ámbitos, desde el nivel nacional a niveles más desagregados. Así lo expresa un diagnóstico reciente sobre la orientación de las nuevas políticas sociales (Engel, 2005). La pobreza, el gasto social y la calidad de vida de los niños bilidades de salir de la pobreza”, es que para el 20% más pobre la situación de pobreza se vio agravada en el mismo periodo. Katzman y Filgueira (2001) demuestran la existencia de una correlación entre el crecimiento del producto y la reducción de la pobreza total en 17 países de América Latina. El estudio determina un ajuste de 0,42, mientras que la misma correlación, considerando únicamente la población de hasta cinco años de edad apenas alcanzaba una magnitud de 0,16. De este resultado se desprende que el crecimiento va acompañado de una mayor reducción de la pobreza en la población total que en la de los niños; es decir, evidencia un menor crecimiento pro pobre entre los niños, lo que en definitiva pone en duda la sostenibilidad de dicha reducción. El análisis desagregado por países muestra que la situación de mayor pobreza entre los niños se reproduce al interior de cada país. Esta situación de mayor pobreza entre los niños se confirma en UDAPE (2005) donde se revela que entre 1990 y 2000 la Variación de la pobreza totañ 1990-1997 Los efectos de externalidades positivas de la inversión en la infancia y la niñez han sido ampliamente comprobados como un primer paso que asegura una “igualdad de inicio”. Al respecto el reporte del Banco Mundial del 2006 resalta la importancia de estos esfuerzos en términos de los retornos futuros de invertir en la primera infancia. La tendencia en el decenio de los noventa en América Latina ha sido hacia la reducción de la pobreza urbana tanto en la población total como en la población infantil; sin embargo, Katzman y Filgueira (2001) revelan que en la mayoría de los países de la región la reducción de la pobreza entre los niños menores de 5 años ha sido comparativamente inferior a la reducción de la pobreza de la población total, a excepción GRÁFICO 1.4 Variación de la pobreza total frente a variación de la pobreza infantil (1990-1997) de Paraguay, donde la pobreza infantil disminuyó en una mayor proporción que la reducción de este indicador en la pobla50 ción total. 40 Venezuela 30 Un estudio reciente (Jiménez y Landa, 2001) 20 revela que entre 1989 y 2002 no hubo “creBolivia 10 México cimiento pro pobre” * en Bolivia debido a Honduras 0 Ecuador una reducción de los ingresos laborales y -50 -30 10 30 50 -10 Brasil -10 Paraguay de los ingresos promedio reales de los hoPanamá -20 Costa Rica gares. El estudio concluye que en el perio-30 do mencionado no hubo una reducción del Uruguay -40 porcentaje de pobres, hecho que refleja el -50 Variación de la pobreza infantil fenómeno conocido como “pobreza iner1990-1997 cial”. Pero una de las conclusiones más firmes del estudio, en términos de las “posi- Fuente: extraído de Katzman y Filgueira, 2001. * En el debate actual predominan dos definiciones del crecimiento pro pobre. La formulación de estas definiciones ha sido tomada de Ravallion (2004): - Se ha alcanzado un crecimiento pro pobre cuando el ingreso de los más pobres crece más rápidamente que el del resto de la población, es decir, si la inequidad disminuye. - Si los pobres se benefician en términos absolutos de la estrategia de crecimiento pro pobre. El objetivo es incrementar el crecimiento económico para alcanzar la mayor reducción de la pobreza posible. Ravallion (2004) se inclina por la segunda definición, que se concentra más bien en el efecto que estas políticas tienen sobre la pobreza en términos promedio y no relativos, sin descartar aspectos redistributivos. Esta segunda aproximación parece ajustarse más a los PRSP y a las metas del milenio. Además, esta definición permite simplificar el análisis de impacto de las políticas en los pobres, lo que no impide que en el caso de políticas puntuales se analice el carácter progresivo o regresivo de las mismas. 63 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Cambio porcentual del IDH 1990-2002 fantil. Por tanto, la mejora en las condicioincidencia de pobreza entre niños y adones de desarrollo de los niños requiere eslescentes fue constantemente mayor en fuerzos adicionales y especialmente oriencomparación a la incidencia de pobreza en tados a garantizar un mínimo aceptable de la población total. Es importante resaltar servicios básicos de alimentación, salud, que la tendencia global de la reducción de educación, vivienda, no violencia ni explola pobreza en la década de los noventa en tación, para todos los niños. Este aspecto América Latina se reprodujo únicamente tiene que ver con la evolución y estructura en la población de más de 20 años; en la de los recursos destinados a las políticas misma década aumentó el porcentaje de sociales, gran parte de ellas dirigidas a los pobres entre los niños menores de cinco niños, niñas y adolescentes. Los recursos años, mientras que entre los grupos de seis orientados al sector social a lo largo de la a 12 años y de 13 a 19 años la incidencia última década han sido crecientes, espede pobreza se mantuvo prácticamente incialmente en el sector educativo, mantealterada. niendo un sistema de transferencias fiscaUna de las lecciones de alcance regional es les centralizadas con intervenciones hoque los esfuerzos orientados a la reducción mogéneas. de la pobreza no han sido suficientes para la reducción proporcional de la pobreza in- Varios encuentros internacionales durante el decenio de 1990 coincidieron en la necesiRECUADRO 1.3 dad de orientar los esfuerzos para incrementar el acceso de la población a servicios de salud, educación, saneamiento báEl gasto social y el desarrollo humano sico y agua potable como condición imAhora bien, otro ejercicio que analiza la relación entre el cambio en gasto público y el cambio en el nivel de desarrollo humaprescindible para reducir la pobreza. Al no para los mismo países revela que un mayor incremento del respecto, un estudio realizado para países gasto social en la década de los noventa no implicó necesariade América Latina y el Caribe (PNUD, mente un incremento proporcional del nivel de Desarrollo Hu1999) revela una relación entre gasto púmano en el mismo periodo (véase gráfica 1.5). En el ejercicio blico social, pobreza y desarrollo humano. mencionado interesan especialmente los extremos, pues es El estudio, que abarca a 13 países de la reimportante relativizar los resultados en relación a las condiciogión, señala la existencia de: nes de partida tanto con respecto al gasto social como al IDH. una relación inversa entre el índice de pobreDe los 17 países de la lista, solamente en Colombia y Guatemaza humana y el gasto social per cápita la se constató un cambio importante del gasto social asociado una relación positiva entre el IDH y el gasto a una mejora significativa del desarrollo humano. social per cápita. De acuerdo a la naturaleza de estas relacioGRÁFIC0 1.5 ¿Un mayor gasto social implica mayor nes los países se pueden clasificar en tres desarrollo humano? grupos: países con elevado índice de pobreza y bajo gasto social, que además coinciden con un bajo IDH; países con pobreza Nicaragua 14 Bolivia media y gasto medio social, que coinciden Guatemala 12 El Salvador con un IDH medio y, finalmente, países Colombia 10 Brasil Honduras con alto gasto social y menor nivel de poRep. Dominicana 8 Perú Panamá Chile breza coincidente con IDH más elevados. 6 Paraguay México Costa Rica Argentina Pese al reconocimiento generalizado de las 4 Uruguay Venezuela mejoras sociales de los últimos años, vale 2 la pena preguntarse ¿por qué Bolivia se en0 -20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 cuentra en desventaja en varios aspectos Cambio porcentual del Gasto Social 1990-2000 del desarrollo de los niños, niñas y adolesFuente: PNUD, 2004 y CEPAL, 2001. centes en comparación con países de la región con desarrollo humano similar o me64 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO mejores estimadores de las condiciones de riesgo que enfrentan los niños. Por ello es conveniente avanzar en la construcción de indicadores especialmente elaborados para la delimitación y definición de políticas públicas dirigidas a mejorar las condiciones de vida y de cumplimiento de los derechos fundamentales de la niñez y la adolescencia, especialmente porque se basan en las condiciones específicas a los que estos segmentos se enfrentan. Los desafíos: superar la “carrera de obstáculos”, reducir las desigualdades y reasignar los recursos En el año 2005 nacieron 255.000 niños y niñas en todo el país. Estos niños y niñas se enfrentarán, antes de cumplir los 18 años, a una larga lista de obstáculos para el ejercicio de sus derechos fundamentales: el desarrollo de sus capacidades, el derecho a la protección de diferentes formas vulnerables de ser niño y el derecho a la igualdad de oportunidades sin discriminación (por cuestión de edad, sexo, lugar de residencia, origen étnico, etc.). Los obstáculos impiden que vivan una niñez y una adolescencia sin adversidades; así, a lo largo de su vida se enfrentarán a diversas formas de excluGRÁFICO 1.6 Índice de Desarrollo Humano y Riesgo Infantil 80 Índice de Riesgo Infantil nor? Esta pregunta puede abordarse desde varias perspectivas; sin embargo, existen dos que nos interesan especialmente en el marco de los objetivos de este Informe. Primero, la evidencia empírica en la región revela que el nivel de Desarrollo Humano y el de la riqueza no determinan necesariamente el riesgo infantil. Al respecto, un ejercicio realizado por Katzman y Filgueira (2001), muestra la relación entre el Índice de Riesgo Infantil5 y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) para una muestra de 10 países de la región. Según los resultados del estudio mencionado, Bolivia ocupa la “peor” posición en la comparación entre países en su nivel de desarrollo humano y se posiciona en el cuarto lugar en cuanto al Índice de Riesgo Infantil, cuando se analiza la posición de los países para los indicadores por separado. Analizando la información considerando la relación entre ambos indicadores es posible intuir que la relación es negativa, es decir que mayor a mayor Desarrollo Humano, menor Riesgo Infantil; sin embargo el análisis de varios casos aislados revela que la relación entre ambas no sería tan directa, tal como lo muestran los casos de Brasil y Colombia que, pese a presentar IDH bastante más elevados que el de Bolivia, poseen un Índice de Riesgo Infantil mayor y similar, respectivamente. Argentina Uruguay y Chile parecen haber logrado políticas que reducen el riesgo infantil e incrementan el nivel de desarrollo humano. Relacionando el nivel de pobreza con el riesgo infantil, el estudio mencionado encuentra resultados similares, y la importancia de estos hallazgos tiene que ver con la utilización de medidas de pobreza y/o desarrollo humano para la priorización de las acciones dirigidas a mejorar las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes. Dadas estas limitaciones, el estudio concluye que las medidas tradicionales de pobreza y desarrollo humano no son los Brasil Honduras 70 60 Colombia Bolivia 50 Venezuela 40 Paraguay 30 Costa Rica 20 10 Panamá Chile 0 0,6 0,65 0,7 0,75 Argentina Uruguay 0,8 0,85 IDH Fuente: Katzman y Filgueira, 2001. 5 Este índice comprende tres indicadores de riesgo infantil en hogares con clima educativo inferior a 6 años: riesgo maternoinfantil medido por la proporción de mujeres de entre 20 y 24 años de edad que tuvieron hijos antes de los 20 años; riesgo nutricional, medido por la proporción de niños de 12 meses o menos en hogares cuyo ingreso no supera el 75% de la línea de pobreza; y riesgo educativo, medido por el porcentaje de niños y adolescentes que viven en el 40% de los hogares más pobres. 65 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA frido ninguna de vulneración de sus deresión. Una de las formas más comunes de chos. De la misma manera, cada piso de la vulneración de sus derechos son las consepirámide refleja el número estimado de nicuencias de la privación material y afectiva. ños, niñas y/o adolescentes que superan En Bolivia, seis de cada 10 niños, niñas y cada obstáculo, así como cuántos de ellos adolescentes —es decir 2,6 millones— suse quedan en el camino. Los niños, niñas y fren de necesidades básicas insatisfechas y adolescentes enfrentan también otros obscinco de cada 10 viven por debajo de la lítáculos, como el maltrato físico y psicológinea de la pobreza (UDAPE, 2005). co y los patrones de violencia que se reproSegún fuentes oficiales (INE, 2001; INE, ducen especialmente en el hogar, la escue2003; UDAPE, 2005; SIE, 2003) y según el la o el lugar donde trabajan. ciclo de vida, los obstáculos más comunes que enfrentan son los que presenta la siguiente gráfica, que ilustra la idea de la “ca- ¿Cuánto gasto social y rrera de obstáculos” en la forma de una pi- cómo distribuirlo? rámide. La base representa el número niños y niñas nacidos el año 2005. En la ci- Cabe resaltar al menos dos elementos con ma de la pirámide se encuentran represenrelación al gasto social en Bolivia. El primetados todos los adolescentes de 17 años ro tiene que ver con la magnitud de los reque, dadas las actuales condiciones, logracursos6; en efecto, las estadísticas revelan rán superar el último obstáculo, lo que no que entre 1995 y 2004, el gasto social coquiere decir, sin embargo, que en el camimo porcentaje del PIB pasó de 12,4% a no no hayan enfrentado alguno. Por tanto, 18,9%7; en 2004 se destinaron 1.600 miesta cifra sobreestima el número de niños, llones de dólares estadounidenses en gasniñas y adolescentes que culminan la seto social del sector público no financiero. cundaria antes de los 18 años sin haber suEl segundo tiene que ver con la distribución del gasto social. En este aspecto, el GRÁFICO 1.7 255.000 niños y niñas inician la “carrera PNUD (1999) revela que Bolivia tiene una de obstáculos” hoy en día sólo cuatro distribución especialmente concentrada de cada diez la superan en gasto corriente: apenas siete de cada diez dólares de inversión pública son destinados al gasto corriente. 17 años 100.224 Culminan la secundaria Bolivia dedica actualmente la mitad del gasto público total a los servicios de salud, 139.459 Culminan la primaria educación, saneamiento básico, pensioNo trabajan entre los 7 y los 13 años 176.089 nes, urbanismo y desarrollo rural. De lo 194.233 Ingresan a la escuela a los 6 años anterior se desprende la importancia de contar con mecanismos e instrumentos 187.393 No se desnutre antes de los 5 años que permitan cuantificar el verdadero im235.834 Sobreviven a los cinco años pacto del gasto corriente. Pero, adicional241.188 Sobreviven al año mente, la distribución del gasto es sumamente compleja, pues implica transferen248.072 Sobreviven al mes cias entre los diferentes niveles de gobier254.956 Nacen no para acciones específicas sin permitir 0 la flexibilidad en la asignación de las parti= 10.000 Niños, niñas y adolescentes das y mucho menos en cuanto al destino Fuente: elaboración propia sobre la base de proyecciones demográficas del INE; ENDSA, 2003 y de los fondos. SIE, 2004. 6 Bolivia ha superado hace muchos años la recomendación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Social de destinar el 20% del gasto público total en servicios sociales básicos (SSB). 7 Gran parte del crecimiento del gasto social en el periodo mencionado se debe al incremento del gasto en pensiones, principal componente del cambio entre 1995 y 2004. 66 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 1.4 El gasto social en América Latina: el caso del gasto en educación En la década de los años noventa, los países latinoamericanos destinaron mayores recursos públicos a los sectores sociales, incrementando el gasto social por habitante en una media de 50%. Este incremento no fue homogéneo a lo largo del decenio, ya que la expansión fue superior en el primer quinquenio en la mayoría de los países. La expansión fue mayor en países con niveles medios y bajos de gasto social por habitante. Sin lugar a dudas, un elemento fundamental de análisis es el impacto del efecto redistributivo de los componentes del gasto social. Un estudio sobre ocho países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Uruguay) revela diferencias importantes en términos de la progresividad o regresividad distributiva del gasto. En efecto, los resultados muestran que los efectos más progresivos corresponden a los gastos en educación primaria y secundaria; es decir que los incrementos en el gasto social destinado a educación beneficiaron más a los más pobres. Si bien el impacto distributivo en favor de los más pobres fue considerable en materia de educación, también existió un efecto progresivo en los rubros de salud, nutrición y servicios básicos. Estos hallazgos coinciden con Klasen (2005), que evidencia un crecimiento pro pobre en los componentes sociales. En conjunto, el gasto social resulta ser altamente redistributivo, especialmente si se excluye la seguridad social. Así, el 20% de los hogares con ingresos menores reciben el 28% de los recursos, en tanto que el 20% más rico recibe el 12% de los recursos. Ahora bien, pese al importante incremento de los niveles de gasto social, aún prevalecen diferencias importantes entre quintiles de ingreso, pues los montos no resultan suficientes para satisfacer las necesidades de amplios grupos de la población. La experiencia de la región pone de manifiesto, entre otras cosas, la alta vulnerabilidad en periodos de crisis. Esta situación plantea para las políticas públicas el desafío de moderar la tendencia descrita favoreciendo acciones orientadas a garantizar su estabilidad. La focalización del gasto —sin tomar en cuenta la seguridad social— refleja diferencias significativas entre países. En efecto, los esfuerzos de Colombia y Chile en programas focalizados en el 40% más pobre de la población muestran una progresividad del gasto social comparativamente mayor con respecto a los demás países. Fuente: CEPAL, 2005. GRÁFICA 1.8 El efecto del gasto en educación en términos de desigualdad Porcentaje acumulado de gasto 100 80 Educación primaria Educación secundaria 60 Educación Total 40 Educación terciaria Distribución del ingreso primario 20 0 0 20 40 60 80 100 Porcentaje acumulado de población Fuente: extraído de CEPAL, 2005. 67 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA componentes para algunos departamenSin embargo, no basta propiciar una elevada tos del país. Dos de estos componentes inversión social; también es necesario fordan cuenta de las condiciones de los hogatalecer las capacidades del sector público y res en que habitan los niños: la capacidad de la sociedad civil garantizando la impleeconómica del hogar y el índice de habitamentación de las políticas públicas mebilidad. Los otros dos componentes midiante procesos de rendición de cuentas den más bien la situación de los niños, nique aseguren una inversión social con imñas y adolescentes en cuanto a servicios pacto positivo en la vida de los niños, niñas de salud y educación. Rescatamos al mey adolescentes. Tres países de la región nos dos lecciones relevantes para el procepresentan experiencias ejemplares desde so de diseño e implementación de las pola perspectiva del desarrollo de capacidalíticas públicas. des en el ámbito municipal con impacto en los niños y adolescentes: Colombia, Ecua- La focalización por capacidad económica — indicador construido sobre la base del Índidor y Brasil (Unicef, 2005). ce de Necesidades Básicas Insatisfechas, inFinalmente, cabe mencionar otro aspecto cidencia de pobreza y años de escolaridad fundamental de la política pública efectividel jefe del hogar— muestra claramente zada a través de la inversión social. Éste una situación de mayor riqueza en el departiene que ver con la implementación de estamento de Santa Cruz. En efecto, la caractrategias adecuadas a los contextos polítiterización de este departamento y la del decos, sociales y económicos de cada país. partamento de La Paz se diferencian únicaEn este sentido, la desagregación de los nimente por los valores de este indicador. En veles de acceso a los servicios básicos por términos de habitabilidad, salud, educación sexo, edad, lugar de residencia y origen éte IDINA, ambos departamentos muestran nico resulta imprescindible para identifila misma situación. Sin embargo, lo más car de manera concreta las necesidades diprobable es que se requiera una asignación ferenciadas y las coincidentes. de recursos diferenciada. Algo similar sucede con Tarija. Una focalización a partir del Las limitaciones de la focalización IDINA exigiría concentrar los esfuerzos en por indicadores agregados los departamentos de Pando y Potosí, pero En este análisis presentamos la relación enno cabe duda de que el menú de intervenciones tendrá que ser diferenciado, dadas tre el Índice de Desarrollo de la Infancia, las brechas en salud y habitabilidad. Niñez y Adolescencia (IDINA) y sus cuatro GRÁFICO 1.9 Descomposición del IDINA por componentes Capacidad Económica Habitabilidad IDINA 68 Educación 0,100 0,100 0,100 0,100 0,90 0,90 0,90 0,90 0,90 0,80 0,80 0,80 0,80 0,80 0,70 0,70 0,70 0,70 0,70 Tarija 0,60 0,60 0,60 0,60 0,60 La Paz 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 Pando 0,40 0,40 0,40 0,40 0,40 0,30 0,30 0,30 0,30 0,30 0,20 0,20 0,20 0,20 0,20 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Fuente: elaboración propia a partir de UDAPE, 2005. INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Salud 0,100 Santa Cruz Potosí Agenda de investigación tudiados por la literatura tiene que ver con la correspondencia entre demografía y desarrollo. La revisión de la literatura relacionada nos encamina hacia dos elementos: el primero tiene que ver con las vulnerabilidades y oportunidades demográficas para el desarrollo que implica una determinada estructura demográfica por edad y sexo. Y el segundo está relacionado más bien con la dinámica demográfica en el tiempo y el espacio; es decir, los procesos migratorios que se traducen en la reconfiguración espacial de la población en el marco de un intenso proceso de urbanización. Al respecto, Petit (2003) resalta la importancia de los procesos migratorios en el desarrollo, ya que éstos aumentan los riesgos y posibilidades de que las familias y sus miembros vean sus derechos vulnerados. El estudio menciona doce efectos de la migración en la vida familiar y en el contexto de crianza de los niños: - la inestabilidad económica - la incertidumbre - la desintegración familiar - la pérdida de referentes - las dificultades escolares - la sobrecarga de la figura materna - las nuevas estructuras familiares - la precariedad al instalarse en contextos desconocidos - el riesgo de la urgencia - la falta de recursos - el ingreso prematuro en la edad adulta - la anomia. La primera pregunta de la agenda o programa de investigación del Informe intenta conocer las características de la política pública hacia los niños, niñas y adolescentes en Bolivia durante las tres últimas décadas, con respecto a diversas dimensiones: ¿Cuáles han sido los discursos, las acciones, los programas? ¿Qué prevalecía en los imaginarios de los responsables de las políticas sociales? ¿Qué cambió en las percepciones? ¿Qué cambió y que prevaleció en la forma de hacer y orientar las políticas? ¿Cuánto se invirtió en apoyo a la infancia? El objetivo final de estas interrogantes es el de confirmar o desmitificar ciertas creencias sobre el pasado de las políticas públicas: ¿Será que el pasado se caracteriza verdaderamente por la ausencia de políticas hacia los niños o es la dispersión de acciones y su carácter sectorial lo que las invisibiliza? La primera parte de la agenda de investigación pretende conocer la evolución histórica demográfica, familiar y de condiciones de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes en Bolivia —para ello se recurrió a la literatura regional que nos permite entender las relaciones entre el cambio demográfico, la familia y los niños—, así como conocer los cambios más relevantes en los contextos de desarrollo de sus capacidades. En estos contextos intervienen factores que interactúan en el desarrollo y pueden resumirse en el grado en el que el diseño y la implementación de las políticas públicas logran captar la relevancia de las Todos estos aspectos del proceso de urbanización inciden de alguna manera en el autransformaciones de carácter socio-demomento de la vulnerabilidad infantil. gráfico, socioeconómico y de la visión y concepción de familia y la niñez a través La movilidad demográfica es el reflejo de la búsqueda de un presente y un futuro mejodel tiempo y el espacio. res. Sin embargo, la migración implica dejar el lugar de origen, y en este proceso de ¿Qué historias nos cuentan 25 años transformación social, se transforma tamde transformaciones demográficas, bién la familia. En un estudio acerca de la familiares y sociales en Bolivia? relación entre migración y fertilidad, Berman y Rzakhanov (2000) plantean que las ¿Se ha agotado el desarrollo de capacidades diferencias en las tasas de fertilidad que no impulsado por el proceso de urbanizapueden explicarse por las diferencias de ción? Uno de los factores largamente es- 69 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA pacio urbano entre “ricos” y “pobres” poingreso ni por la participación de las mujedría poner en riesgo el desarrollo del cares en el mercado laboral responden a las pital social. condiciones económicas y sociales locales; al menos así lo demuestra la “asimila- La literatura vinculada resalta dos elementos en relación al contexto de desarrollo de los ción” de la fertilidad local por inmigrantes niños; el primero tiene que ver con carac(Blau, 1992). Aunque el debate aborda interísticas socioeconómicas y socio-democluso la dificultad de distinguir la “asimilagráficas de los hogares (el clima educativo ción” con un proceso de “autoselección” del hogar, el tamaño del hogar, el nivel de en los procesos migratorios, la duda es meingresos, el lugar de residencia, etc.), y el nos relevante en los procesos migratorios segundo se refiere a la forma de organizacampo-ciudad. De cualquier manera, la teción del hogar en relación al núcleo princisis inicial establece una relación entre depal que lo conforma, así como a las práctimografía y desarrollo, planteando una recas familiares. En ambos casos, los estulación directa entre urbanización y desdios realizados para la región muestran imarrollo. Esta tesis fue perdiendo fuerza graportantes transformaciones en las últimas dualmente ante fenómenos de urbanizadécadas que justifican la necesidad de ención de la pobreza muy visibles en países tender cuáles fueron los principales camde América Latina. bios al respecto operados en Bolivia que se Varios argumentos sostienen que la migradieron, sin lugar a dudas, de manera difeción es un factor de riesgo para las familias renciada. y para los niños que la viven, tanto desde la perspectiva de quienes se van como desde En un estudio realizado para Bolivia, Nicaragua, Ecuador y Uruguay, Rodríguez Vignola de quienes se quedan (Petit, 2001). El auli (2001) señala que determinadas caractemento de la vulnerabilidad infantil es sin rísticas socioeconómicas relacionadas lugar a dudas una consecuencia de la micon la capacidad de movilizar activos se gración producida por la pérdida de refevinculan con las desventajas sociales. En rentes materiales y afectivos, la incertiesta dinámica, la “dependencia de la tradumbre, la pérdida de pautas culturales y yectoria” (path dependence) es determila necesidad de adaptarse a otras nuevas. Esta situación de inestabilidad e incertinante. El estudio concluye que existe una dumbre implica en muchos casos la desinrelación relevante entre el Índice de Necetegración familiar y la consiguiente sobresidades Básicas Insatisfechas (NBI) de los carga de la figura materna o de nuevas hogares y la etapa de la transición demo“construcciones familiares” en las que gráfica que atraviesa un país, siendo más abuelos y abuelas toman la responsabilievidente la relación en países de transidad de la crianza de los niños. ción más rezagada, como Bolivia y NicaraEn un estudio sobre vulnerabilidad demogua. El trabajo centra su atención en factográfica en el Caribe, Brown (2002) afirma res demográficos que afectan a la vulneraque la emigración rural en la región no ha bilidad social: el índice de vulnerabilidad podido ser absorbida por la economía urdemográfica rescata factores inherentes a bana, en la que prevalecen elevadas tasas los hogares (por ejemplo, el número de de desempleo y un crecimiento desmemenores de 15 años, la dependencia ecosurado del sector informal. De esta manómica dentro del hogar, el sexo de la jefanera, la migración rural-urbana ha intentura de hogar, así como el ciclo y el tipo de sificado el ya existente patrón de segrehogar). Por tanto, una primera aproximagación residencial, con la aparición de ción intenta comprender el mecanismo a asentamientos precarios, la construcción través del cual los hogares transfieren actide viviendas irregulares y la consiguiente vos a sus miembros, el mecanismo de formación de barrios marginales. Según asignación de recursos dentro de los hogael autor, la segmentación espacial del esres. La conclusión principal es que la vul70 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO nerabilidad demográfica está más extendida en países con menor desarrollo socioeconómico y más avanzados en la transición demográfica; pero además de los factores de la transición demográfica y el crecimiento económico operan factores socio-culturales. Las últimas décadas han propiciado extensas discusiones acerca de los efectos del entorno familiar sobre el desarrollo de capacidades físicas, emocionales y académicas de los niños. Según Fields (1998), el proceso de la inversión en los niños y la promoción de un desarrollo exitoso está mediatizado por conceptos de capital humano, capital financiero y capital social8. En este sentido, la cuarta pregunta que interesa responder con relación al pasado es ¿cómo cambiaron las características de los hogares que afectan el desarrollo de los niños?, ¿cómo cambió el patrón de empleo de adultos, el nivel de educación de los padres, el tamaño del hogar, el desempleo de los miembros del hogar? Diversos estudios sobre movilidad social realizados en América Latina analizan el grado en el que las características del hogar o de los padres son transferidas a los hijos. Según un ejercicio comparativo para una muestra de países de la región, Bolivia se encontraría entre el grupo de países con baja movilidad social (definida como la existencia de una alta correlación entre el indicador de impacto del hijo respecto a variables del hogar). Existe evidencia empírica acerca del efecto de la estructura familiar sobre las condiciones educacionales de los niños. El enfoque tradicional ha sido el de comparar la condición educacional de los niños que viven en una familia con un solo padre (padre o madre solos, u hogares con un progenitor y padrastro o madrastra) con aquellos que viven con ambos progenitores (McLanahan y Sandefur, 1994). Varios estudios han coincidido sobre el impacto de las familias de un solo progenitor en el bienestar de los niños desde varias perspectivas del desarrollo: motor, social, académico, de salud, etc. (Wise, 2003). El análisis multivariado muestra que el ingreso familiar y la propiedad de la vivienda son las únicas variables significativas. Mientras que variables como la pobreza local o la distancia a la escuela no son significativas, el estado conyugal sí lo es. Estudios más recientes (Ginther y Pollack, 2003) ponen de manifiesto una distinción de carácter biológico en los resultados escolares entre crecer en una familia nuclear tradicional (todos los hijos son hijos biológicos de ambos padres de familia) y crecer en otro tipo de estructuras familiares (un solo padre de familia o familias mixtas). La variable utilizada es una variable multivariada que mide el tiempo durante la niñez y adolescencia que se vivió en alguna de tres estructuras familiares: un solo progenitor, familias mixtas u otras estructuras9 (siendo la familia nuclear la categoría omitida). Los resultados muestran efectos negativos de estas estructuras en el desempeño escolar. Según el análisis del estudio, la estructura familiar está altamente correlacionada con variables que afectan a los niños, como, por ejemplo, el tiempo y los recursos dedicados a los niños. Si esto es cierto, entonces las políticas orientadas a modificar la estructura familiar pueden tener un impacto muy limitado o sencillamente no tenerlo (Wise, 2003; Ginther y Pollack, 2003). Finalmente, una conclusión central de la literatura es que la estructura familiar en sí misma no afecta de manera directa los resultados escolares de los niños, por lo que se requiere variables que controlen el funcionamiento de la familia además de la estructura (Wise, 2003). En este sentido, el análisis de los efectos de la familia no tradicional se entiende mejor en un contexto multidimensional que incluye factores intrafamiliares, individuales y del ambiente familiar general. 8 Véase Coleman, 1988. 9 Si bien esta metodología permite un acercamiento mucho más exacto la realidad de la dinámica de las familias en el tiempo, las posibilidades de contar con esa información son muy reducidas. 71 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 1.5 GRÁFICO 1.10 Transformaciones del hogar en América Latina a. Cambios en la estructura del hogar Latina, zonas urbanas 1990-2002 100 90 Familias compuestas 7.6 6.6 15.3 Familias extensas Porcentaje 80 Compuesta 14 70 8.4 9.8 60 46.3 42.8 Extensa monoparental jefa Extensa monoparental jefe Extensa biparental Nuclear monoparental jefa 50 Nuclear monoparental jefe Familias nucleares 40 Nuclear biparental con hijos 30 Nuclear biparental sin hijos 20 10 7.7 7.2 4.8 6.7 0 Hogar sin núcleo conyugal 4.8 8.4 Hogares no familiares Hogar unipersonal 2002 1990 b. Cambios en el tipo de hogar y trabajo femenino en América Latina 100 90 80 8 Monoparental jefa mujer trabaja 10 5 2 4 7 27 70 60 6 3 5 7 33 Biparental con hijos y cónyugue trabaja 50 Monoparental jefa mujer no trabaja Monoparental jefe nombre Biparental sin hijos y cónyugue trabaja Biparental sin hijos y cónyugue no trabajo 47 40 36 30 20 Monoparental jefa mujer trabaja Biparental con hijos y cónyugue trabaja Biparental con hijos y cónyugue no trabaja Biparental con hijos y cónyugue no trabaja 10 0 2002 1990 Fuente: CEPAL, 2005 ¿Cómo se construyen los imaginarios sobre la niñez y la familia en Bolivia? La segunda pregunta de nuestra agenda de investigación pretende ofrecer una visión de las subjetividades e imaginarios que se forman en un país multicultural y altamen72 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO La familia en proceso de transformación en América Latina En un estudio reciente de la CEPAL (2005) se identifica el análisis del proceso de transformación de la familia en América Latina, caracterizando el cambio a partir de tres características de hogares urbanos en 18 países de la región: i. La evolución en los últimos 10 años de la concentración de los hogares según tipo, cuya evolución se refleja en la gráfico 1.10. Una reducción de la familia nuclear; donde la disminución más importante corresponde a la familia biparental con hijos. ii. La inserción de la mujer en el mercado de trabajo, que se refleja claramente en el incremento relativo de los hogares biparentales con hijos donde la esposa trabaja. Este aspecto ha sido ampliamente analizado en la literatura económica y sociológica a nivel mundial y nacional. iii.Un tercer aspecto, muy relacionado con el primero, tiene que ver con los cambios en lo que se ha denominado “la segunda transición demográfica”; y parte del análisis de los cambios en la edad promedio en la que se forman las familias. Ha cambiado también la edad en la que se expanden las familias y la postergación de la edad a la que se tiene el primer hijo. Esto último tiene que ver también con la etapa del ciclo dominante en la que se encuentran los hogares, que va a determinar en cierta medida cuáles son las necesidades que exigen una intervención prioritaria. Según Wainerman (2002), estos cambios apuntan más hacia la desaparición del modelo tradicional de la familia que a la crisis de la institución familiar. te diferenciado por características demográficas, sociales, económicas y culturales heterogéneas. Para ello nos concentramos en una pregunta clave: ¿Existe una manera única de imaginar la niñez y la familia? En este marco, planteamos la necesidad de estudiar las percepciones del estatus de la in- fancia en la sociedad, en la comunidad y en su familia; las aspiraciones y expectativas del cambio generacional desde las voces de los niños, niñas y adolescentes, así como de otros actores que intervienen en su desarrollo o lo mediatizan. Creemos que la transformación social que ha vivido Bolivia en los últimos años exige plantear una agenda al menos para cuatro elementos de la dinámica sociocultural que afecta a los niños, niñas y adolescentes bolivianos: primero, las dinámicas de organización y estructuración de la familia en contextos geográficos distintos que corresponden a una sociedad en permanente movilidad espacial. Segundo, nos interesan las dinámicas productivas y reproductivas en la familia y el lugar que corresponde a los niños en estos procesos: ¿cuáles son las pautas de crianza?, ¿en qué se diferencian o se asemejan a las del pasado? Tercero, las percepciones sobre la infancia y sobre su lugar en los procesos productivos y reproductivos familiares son fundamentales para entender la manera en la que la familia y la comunidad actúan como mediadores en el proceso de construcción de capacidades de los niños. ¿Existe una única manera de entender la niñez? ¿Es homogénea la percepción de cuándo empieza y cuándo acaba su proceso de desarrollo? ¿Son las percepciones de los niños, niñas y adolescentes las mismas acerca de sus derechos y obligaciones en la familia y la comunidad? Finalmente, ¿en qué se diferencian o asemejan las percepciones, aspiraciones y estrategias de movilidad social de las familias y los niños? ¿Cuáles han sido las dinámicas del cambio familiar que han prevalecido en el tiempo? En este sentido, el análisis de las particularidades generacionales, étnicas y regionales es un punto central del Informe. Más allá de los análisis que miden el impacto en el desempeño escolar y sus resultados orientados a incidir sobre la pobreza y la estructura familiar, Sibanda (2002) se propuso medir las diferencias étnicas y culturales en la estructura familiar y en las condiciones de vida de los niños en Sudáfrica. Esto permite entender al hogar africano como agente de cambio social y cultural. Las familias bolivianas cambian permanentemente en función del impacto de la migración rural-urbana, las tendencias de la fecundidad, las necesidades económicas o las percepciones culturales. La organización de la familia y las prácticas conyugales varían a lo largo del territorio boliviano; por eso es importante identificar las diferencias y similitudes de las familias actuales para entender con mayor precisión la transformación generacional. La interacción entre procesos demográficos y eventos del ciclo de vida produce un espectro de estructuras familiares que luego afecta a las formas de vida de los niños. Sin embargo, éstos varían significativamente de un contexto a otro, pues no existe una sola manera válida de enfrentar la vida. Sin lugar a dudas, un cambio importante en los hogares responde a la creciente tasa de divorcio, nacimientos fuera del matrimonio, inserción de la mujer y de los niños en el mercado laboral, separación conyugal causada por la migración, entre otros factores; este fenómeno se ha denominado la “segunda transición demográfica” (CEPAL, 2005). Tal situación altera el contexto en el que se desarrollan los niños, niñas y adolescentes. Los cambios en las prácticas familiares también repercuten en la vida de los niños, y están muy relacionados con los modos de vida en diferentes contextos geográficos y en hogares con distintas dotaciones de activos (Katzman y Filgueira, 2001). La manera de acercarnos a la subjetividad de la niñez y de la familia en Bolivia requiere de una mirada desde la perspectiva de quienes hacen familia; es decir, los propios niños, niñas y adolescentes, así como de todos los que participan en su entorno: especialmente la familia y la comunidad en la que habitan. ¿Cómo construir una política social integral centrada en los niños? La tercera pregunta de nuestra agenda de investigación mira hacia el futuro y se concentra en una propuesta capaz de sugerir 73 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA cómo cambiar la actual visión de las intervenciones dirigidas a los niños, niñas y adolescentes que se han diluido en acciones sectoriales, fragmentadas y centralizadas que no merecen la calificación de “políticas de Estado”. En el Informe planteamos una manera distinta de hacer políticas públicas centradas en la niñez y la adolescencia, proponiendo la adopción de un “enfoque integral” que si bien reconoce todas las dimensiones de los derechos de los niños procura abordarlos de manera descentralizada. Esta estrategia se sostiene en dos argumentos principales. Primero, la relevancia de enfocar las acciones según las necesidades locales permite actuar evitando la mala asignación de los recursos e invirtiendo en el nivel local a fin de garantizar la mejora de las condiciones de vida de los niños, niñas y adolescentes desde el nivel local y asegurando el desarrollo integral a lo largo de las etapas del ciclo de vida de los niños. Segundo, es necesario plantear un nuevo sistema de transferencias monetarias entre los distintos niveles de gobierno para asegurar que se atiendan las necesidades específicas, tomando en cuenta el hecho de que no existe un “modelo único” de ser niño. Por ello, los aspectos desarrollados en la agenda de investigación dejan clara la idea de que las acciones encaminadas al cumplimiento de los derechos de los niños pasan necesariamente por un análisis multidimensional en el cual interactúan varios factores. Es, por tanto, fundamental que la visión de las políticas públicas y su diseño asimilen la importancia de todas las dimensiones que intervienen en el logro de mejores condiciones de vida para niños, niñas y adolescentes a fin de lograr una vida mejor para quienes más lo necesitan. Tercero, es imprescindible plantear un nuevo lugar para la política pública con actores responsables del agendamiento, monitoreo y seguimiento de las acciones; para ello planteamos conceder la responsabilidad de las políticas a los actores: los niños, las familias y la comunidad, que son los que mejor conocen sus necesidades, sus preferencias y sus expectativas. 74 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El Panorama social de América Latina (CEPAL, 2005), el Proyecto del Milenio (Naciones Unidas, 2005) y otros estudios recientes dan cuenta de la existencia de experiencias exitosas de políticas públicas en la región basadas en enfoques que trascienden las intervenciones clásicas y verticales. Estrategias que optan por nuevos y mejores instrumentos adaptados a realidades más concretas que demuestran que es posible replantear nuestra visión de la política social. Por ejemplo, resultados de experiencias exitosas de Transferencias Monetarias Condicionadas a los hogares combinan acciones de oferta y de demanda con paquetes de atención integral (salud, nutrición y educación) con resultados muy alentadores; es el caso de programas como “Oportunidades” en México o “Bolsa Escola” en el Brasil (Banco Mundial, 2005). Estas estrategias, en muchos casos basadas en la idea de las Redes de Protección Social, pueden ser replanteadas para el caso boliviano, no con el afán de reproducir recetas, sino más bien con la intención de optar por nuevos instrumentos, nuevos sistemas de transferencias fiscales centrados en los actores tal como lo propone la nueva visión de la Política Social Integral planteada en Engel (2004). Desde esta perspectiva, es evidente que el diseño e implementación de políticas para la niñez pasa por considerar políticas diferenciadas en función de los tipos de carencias, grado de urbanización y tipos de riesgos de la población (muchos de ellos identificados por la historia demográfica). Las preguntas básicas de esta parte de la agenda son: ¿Cuál sería la ingeniería de políticas públicas diferenciadas que nos permita alcanzar mejores resultados en el cumplimiento de los derechos de los niños en Bolivia? ¿Qué debemos esperar en el 2015 si no cambiamos la manera de hacer políticas para los niños? ¿Qué mejora podríamos esperar con el diseño de políticas públicas diferenciadas? ¿Qué implican estos cambios en términos del marco institucional y las capacidades instaladas de los implementadores de políticas? RECUADRO 1.6 ¿Qué motivan y proponen las políticas integrales? La experiencia más reciente de América Latina en términos de programas orientados a la reducción de la pobreza y el logro de los ODM son las políticas integrales basadas en cinco principios: i. Multidimensionalidad: reconoce la interrelación entre aspectos económicos, sociales y humanos. ii. Focalización: grupos en extrema pobreza o alta vulnerabilidad. iii.Ciclo de vida: la pobreza tiende a reproducirse de una a otra etapa del ciclo de vida. iv. Participación social: necesidad de fortalecer el tejido social. v. Familia: espacio fundamental de reproducción de la pobreza. La integración implica garantizar oportunidades (es decir, infraestructura); capacidades de desarrollo humano (salud, educación, vivienda), social (familia, comunidad) y protección (riesgo y vulnerabilidad). Finalmente, la gestión debe ser participativa, descentralizada e intersectorial, además de establecer mecanismos factibles y transparentes de monitoreo y evaluación. El planteamiento de políticas integrales requiere de la articulación de distintos niveles de gobierno incluyendo definiciones claras de roles, responsabilidades y mecanismos de regulación. La idea es partir de las demandas en función de los individuos de distintos ciclos de vida, que agendarán el problema desde el nivel local a partir de la participación de los habitantes locales, las familias y organizaciones locales que sean parte de las estrategias nacionales en función de determinados objetivos. Las demandas podrán ser agendadas y finalmente efectivizadas a través de una estructura organizacional integral. Fuente: Engel, 2004. FIGURA 1.2 ODM y la Política Social Integral Objetivos de Desarrollo del Milenio Estrategias nacionales Agendas sociales Desarrollo local Familia Demanda Ciclos de vida Oferta 75 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA La evolución de los enfoques y la normativa sobre los derechos de los niños 2 E n 1919 se inició un proceso internacional de reconocimiento de la niñez, ante la miseria y abandono en la que quedaron miles de niños y niñas como resultado de la Primera Guerra Mundial. Fue una mujer inglesa, Eglantyne Jebb, quien puso en funcionamiento Save the Children Fund, una organización que actuó de manera inmediata en la protección de esta población. A partir de entonces, a lo largo del siglo XX, la comunidad internacional expresó su preocupación por los derechos de los niños, resaltando la necesidad de su reconocimiento a través de sucesivas declaraciones de las Asambleas Generales de las Naciones Unidas, sobre este tema, que tuvieron lugar desde 1924. A lo largo de este proceso de reconocimiento mundial de la infancia, las convenciones y declaraciones mundiales fueron asumidas por varios países de la región, cuyos Estados fueron integrándolas en sus propias legislaciones o creando nuevas leyes y organismos que facilitaran el cumplimiento de la voluntad internacional del reconocimiento de los derechos del niño, proclamados a nivel internacional en 1959. Sin embargo, recién en 1989 se consolidaron estos derechos cuando la Asamblea General aprobó por unanimidad la Convención sobre los Derechos del Niño, estableciendo una clara diferenciación entre la niñez y la edad adulta (UNICEF, 2004). Este capítulo se constituye en una síntesis del proceso mundial de reconocimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, a través de la revisión de los principales convenios, tratados, convenciones y leyes que fueron integrando de una manera dinámica la evolución de los enfoques jurídicos y de desarrollo adoptados a lo largo de siglo. Al mismo tiempo, intenta reflejar cómo los cambios normativos ocurridos en Bolivia acompañaron un proceso mundial altamente dinámico en aspectos jurídicos. La evolución de las legislaciones mundiales ha sido claramente influenciada por los enfoques jurídicos dominantes sobre el paradigma de la niñez así como por los enfoques de desarrollo emergentes a lo largo del siglo XX; en este capítulo realizamos una lectura descriptiva de estos enfoques pues la misma proporciona el contexto normativo en el que se crearon instituciones y se diseñaron e implementaron políticas y programas dirigidos a los niños, niñas y adolescentes. ¿Por qué es importante conocer los convenios y tratados a nivel mundial y regional? Porque queremos mostrar que en la región y en el país se ha avanzado de manera importante en aspectos normativos que fomentan, protegen y establecen un marco jurídico en el cual se desarrollan las acciones y políticas orientadas a los niños, niñas y adolescentes. Por ello, en el capítulo mostramos una radiografía de la normativa jurídica que debiera, entre otros, servir de marco referencial a los diseñadores, gestores e implementadores de políticas públicas en el país. Una revisión de los principales convenios y normas aprobados a nivel mundial y nacional durante el siglo XX nos brinda una imagen de la complejidad de los temas relacionados con la niñez y la adolescencia y pone en evidencia la responsabilidad del Estado, la familia y la comunidad para garantizar el cumplimiento de sus derechos. Marcos conceptuales sobre los derechos de niños, niñas y adolescentes La doctrina jurídica: “La situación irregular” vs. “el desarrollo integral” En varios países de la región, dos paradigmas jurídicos han influido en la visión y construcción de leyes, reglamentos, instituciones y acciones dirigidas a los niños, niñas y adolescentes. Estos dos paradigmas, conocidos como la “doctrina de la situación irregular” y “el paradigma de la protección integral” han sido la base de la construcción del imaginario del Estado y la sociedad sobre la niñez y la adolescencia. Ambos han incidido en las formas de relacionamiento entre adultos y niños y en la 79 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 2.1 Hitos mundiales y nacionales sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes FIGURA 2.1 1919 Eglantyne Jebb crea Save the Children Fund EUROPA 1976 Segundo Código del Menor BOLIVIA 1924 Declaración sobre los Derechos Universales del Niño Naciones Unidas 1979 Año Internacional del Niño Declarado por las NACIONES UNIDAS 1999 Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil OIT Código Niño, niña y adolescente BOLIVIA 1948 Declaración Universal de los Derechos Humanos 1955 Promulgación de los derechos del Niño boliviano BOLIVIA 1989 Convención sobre los Derechos del Niño NACIONES UNIDAS 2000 Objetivos de Desarrollo del Milenio establecen metas relacionadas con la infancia NACIONES UNIDAS 1990 Cumbre Mundial en favor de la Infancia NACIONES UNIDAS 2002 Sesión especial a favor de la infancia NACIONES UNIDAS 1919: Se funda en Europa la primera organización protectora de los niños como resultados de los desastres de la Primera Guerra Mundial. 1924: Declaración Universal en Ginebra sobre los Derechos Universales del Niño, resaltando la necesidad de una protección especial. 1948: El artículo 55 de esta Declaración reconoce al niño como poseedor de derechos, cuidados y asistencia especiales. 1955: Se promulgan los derechos del niño boliviano. 1959: La Declaración reconoce todos los derechos del niño, entre ellos: el no ser discriminado, tener nombre, tener una nacionalidad, protección a la infancia, salud, educación, y protección especial. 1966: Se promulga el primer Código del Menor en Bolivia con un claro enfoque jurídico y basado en la “doctrina de la situación irregular”. 1976: Segundo Código del Menor en Bolivia. 1979: Naciones Unidas declara el Año Internacional del Niño. 80 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1959 Declaración Universal sobre los derechos del niño Naciones Unidas 1992 Promulgación del Nuevo Código del menor BOLIVIA 1966 Promulgación del Código del Menor BOLIVIA 1994 Año internacional de la familia 2003 Se modifican la Ley del Registro civil y de aprueba el actual Código Niño, niña y adolescente BOLIVIA 1989: La Asamblea General de las Naciones Unidas aprueba la Convención sobre los Derechos del Niño que entra en vigor el año siguiente. Dicha Convención entiende como niño a todo ser humano menor de 18 años, a menos que la ley que le sea aplicable lo considere mayor de edad antes de esa edad. 1990: 71 jefes de Estado firman la Declaración Mundial sobre la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño y el Plan de Acción para el cumplimiento de la Declaración. Se insta a los Estados miembro la elaboración de planes nacionales hasta 1991. En el caso de Bolivia, la Ley 1152 aprueba la suscripción a la Declaración Mundial. 1992: Tercer Código del Menor en Bolivia 1994: En la Declaración Internacional de la Familia se afirma la importancia de la familia, resaltando que los programas y acciones deben apoyarlas para que alimenten y protejan a los niños. 1999: El Congreso decretó el Código del Niño, Niña y Adolescente mediante la sanción de la Ley 2026. Se aprueba el Convenio Internacional sobre la Prohibición del Trabajo Infantil y se dicta su acción inmediata OIT 2000: La Declaración de Milenio establece metas hasta el año 2015 que se resumen en los Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados con los niños. 2002: La Asamblea General aprueba dos protocolos facultativos de la Convención sobre Derechos del Niño sobre la participación en conflictos armados, sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía. En esa sesión se establece el compromiso de crear un “mundo apropiado para la Infancia”. 2003: Se modifican la Ley 2616 del Registro Civil (artículos 21, 22 y 30) y los artículos 96, 97 y 98 del Código del Niño, Niña y Adolescente para incluir temas de identidad y la obligatoriedad de inscripción al Registro Civil. Fuente: Elaboración propia sobre la base de Rojas (2005), VIJUNTE (2006) y UNICEF (2004). orientación de las acciones llevadas a cabo El paradigma de la protección integral reconoce a todos los niños, niñas y adolescena lo largo del siglo XX y principios del pretes como sujetos plenos de derechos. Estasente siglo (VIJUNTE, 2006). blece también la responsabilidad del EstaLa denominada doctrina de la situación irregudo y la sociedad en la creación de las condilar, que inspiró muchas de las políticas haciones y oportunidades necesarias para el cia la infancia en las décadas de los 70 y 80, ejercicio pleno de los derechos. Elimina el tenía como base el reconocimiento de la niconcepto de la “situación irregular”, estañez que se encontrara en estado de riesgo blece una nueva concepción de legislación social, abandono material, déficit mental o promotora y defensora de los derechos de físico y de todos los niños y niñas que hulos niños. La emergencia de esta nueva docbieran cometido hechos antisociales. Esta trina fue el resultado de varios años de luvisión introdujo la diferenciación entre las cha internacional, desde las declaraciones categorías de niños-niñas y la de “menode foros internacionales a partir de 1924, res”. En consecuencia, tratándose de niños en condiciones de marginalidad social, los “menores” caían en la situación de “estado TABLA 2.1 El modelo de la situación irregular irregular” y por lo tanto debían ser tratados como parte de la “patología social” y ser enModelo Tutelar de viados a centros de observación y recupera“Situación Irregular” ción para que se reintegraran y fueran sujetos funcionales a la sociedad. Esta doctrina Marco teórico Escuela Etiológica no hacía sino reafirmar la idea, recurrente Respuesta en la historia de las políticas públicas hacia Menores, Incapaces, Estatal la infancia, de la existencia de dos tipos de Destinatario Objetos de Protección, Centralización niñez: la “normal” que es atendida por la Infancia Fragmentada Asistencial, escuela y la familia y que cumple con todos confunsión con lo los procesos de socialización y adaptación Características “situación de riesgo, penal Judicialización social hasta llegar a la adultez y la niñez para la “situación irregular”, “irregular” que debe ser atendida por instiintervención “circunstancias tuciones especiales de readaptación social, especialmente difíciles” lo que muchas veces ha derivado en la criminalización de la pobreza en los jóvenes y Fuente: Dávalos, 2003; Beloff, 2003. niños (Rojas, 2005). 81 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA TABLA 2.2 La doctrina de la situación irregular versus la protección integral Doctrina de la situación irregular Solo contempla a los niños, niñas y adolescentes más vulnerables, a quienes etiqueta con el término "menor" e intenta dar una solución a la situación crítica que atraviesan mediante una respuesta estrictamente judicial. Doctrina de la Protección Integral La infancia es una sola y su protección se expresa en la exigencia de formulación de políticas básicas universales para todos los niños. El niño o "menor" al que van dirigidas estas leyes no es titular de derechos, sino objeto de abordaje por parte de la justicia. El niño/adolescente, más allá de su realidad económicosocial, es sujeto de derechos y el respeto de los mismos debe estar garantizado por el Estado. El juez interviene cuando considera que hay "peligro material o moral", concepto que no se define y permite "disponer del niño, tomando la medida que crea conveniente y duración indeterminada". El juez sólo interviene cuando se trata de problemas jurídicos o conflictos con la ley penal; no puede tomar cualquier medida y si lo hace debe tener duración determinada. El estado interviene frente a los problemas económicossociales que atraviesa el niño a través del "Patronato" ejercido por el sistema judicial como un patrón que "dispone" de su vida. El Estado no es "patrón", sino promotor del bienestar de los niños. Interviene a través de políticas sociales, ya sean básicas (educación, salud, etc.), asistenciales (ej: subsidios directos, apoyo a la familia, etc.), planificados con participación de los niños/adolescentes y la comunidad. El sistema judicial trata los problemas asistenciales y jurídicos, sean civiles o penales, a través de la figura del juez de menores. El sistema judicial trata los problema jurídicos con jueces diferentes para lo civil (adopción, guarda, etc) y lo penal. Los temas asistenciales son tratados por órganos descentralizados a nivel local compuestos multisectorialmente con participación del Estado, las ONGs, la Iglesia, la comunidad y los jóvenes. Considera abandono no sólo la falta de padres, sino también situaciones generadas por la pobreza del grupo familiar, pudiendo separarse al niño del mismo. La situación económico-social nunca puede dar lugar a la separación del niño de su familia. Sin embargo, constituye un alerta que induce a apoyar a la familia en programas de salud, vivienda y educación. El juez puede resolver el destino del niño en dificultades sin oirlo y sin tener en cuenta la voluntad de sus padres. El niño en dificultades no es competencia de la justicia. Los organismos encargados de la protección especial están obligados a oir al niño y a sus padres para incluir al grupo familiar en programas de apoyo. Se puede privar al niño de la libertad por tiempo indeterminado o restringir sus derechos no sólo por la situación socioeconómica en la que se encuentra aduciendo "peligro material o moral". Se puede privar la libertad o restringir los derechos del niño sólo si ha cometido infracción grave y reiterada a la ley penal. El niño que cometió un delito no es oido y no tiene derecho a la defensa e incluso cuando sea declarado inocente puede ser privado de su libertad. El juez tiene la obligación de oir al niño autor del delito, quien a su vez tiene derecho a tener un defensor y un debido proceso con todas las garantías y no puede ser privado de la libertad si no es culpable. Fuente: Extraído de Organización Internacional de la Juventud (2000). 82 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO internacional “el paradigma de la niñez” y año en el que se declaran los Derechos Unise insistía mucho en la importancia de la versales del Niño que consideran la necesiconstrucción de políticas integrales centradad de proporcionarles una protección esdas en los niños (UNICEF, 2006). pecial. Después de más de 70 años de esfuerzos mundiales, el año 2003 la Sesión Especial de las Naciones Unidas establece El enfoque de desarrollo: la importancia de que los estados partes “necesidades” versus “derechos” formulen planes nacionales de acción para que se materialice la voluntad internacio- Pero no sólo el enfoque o paradigma de la ninal de un mundo mejor para la infancia. Pañez fue cambiante a lo largo del siglo XX, ra esa fecha ya se había modificado a nivel también hubo un cambio importante en TABLA 2.3 Enfoque de desarrollo “necesidades versus “derechos” Perspectiva de necesidades Caridad privada Voluntario Bienestar, limosnas, caridad Trata los síntomas Metas parciales (se inmuniza al 80% de niños, se pretende prestar servicio al mayor número de personas Jerarquía de necesidades. Algunas necesidades son más importantes que otras (alineamiento antes que educación) Las necesidades varían según la situación, del individuo y su entorno Satisfacción de necesidaes (objeto de necesidades) La determinación de las necesidades es subjetiva Perspectiva a corto plazo, cerrando brechas Provisión de servicios Proyectos específicos orientados a grupos específicos de niños Los niños merecen ayuda Los gobiernos deben hacer algo, pero nadie tiene obligaciones definidas Los niños pueden participar con el fin de mejorar la prestación de servicios Debido a la escasez de recursos algunos niños pueden ser excluidos Cada trabajo tiene su propia meta y no existe un propósito global unificado Ciertos grupos tienen la especialización técnica para satisfacer las necesidades de los niños Perspectiva de derechos Responsabilidad pública, política, moral y legal, obligación y deber Obligatorio Derechos legales, demandas, garantías, justicia, igualdad, libertad Trata las raíces y las causas Metas totales - todas las personas tienen derechos (la inmunización al 80% significa que el derecho a la inmunización no se ha cumplido) Los derechos no pueden dividirse, son indivisibles e interdependientes Los derechos son universales (los mismos en cualquier lugar) Empoderado (sujeto de derechos). Poseedores de derechos (tienen poder de exigir sus derechos) Los derechos se basan en estándares internacionales Perspectiva a largo plazo Mayor toma de conciencia por todos los grupos (padres, niños, tomadores de decisiones) Enfoque integral Los niños tienen derecho a recibir ayuda Los gobiernos tienen obligaciones morales y legales Los niños son participantes activos por derecho Existe una meta global a la cual todo trabajo contribuye Todos los niños tienen el mismo derecho a desarrollar su potencial a plenitud Todos los adultos pueden desempeñar un papel para el logro de los derechos del niño (y los niños también) Fuente: Extraído de Save the Children (2002). 83 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA los enfoques de desarrollo que, sin lugar a dudas, incidieron en la manera de hacer políticas para los niños. Al respecto, a lo largo del siglo XX se adoptaron mundialmente dos enfoques claramente diferenciados en términos de objetivos, acciones, visiones y resultados. Estas perspectivas diferenciadas se describen en la tabla 2.3. Según la Programación de los derechos del niño elaborada a nivel mundial por Save the Children (2002), una de las diferencias más importantes entre ambas perspectivas radica en el hecho de que el enfoque de necesidades no implica la rendición de cuentas, liberando al Estado y a otros actores de la obligación legal y moral de proteger a los niños. El enfoque de derechos, si bien se basa en la existencia de determinadas necesidades, identifica a los niños como sujetos y actores activos. De acuerdo al informe mencionado si bien hoy en día hay una coincidencia mundial acerca de las ventajas del enfoque de derechos, en algunos casos es más discursivo y no ha logrado ser incorporado en las estrategias de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales dedicadas a la niñez y a la adolescencia en el mundo. En síntesis, los enfoques “tradicionales” del desarrollo, como el enfoque de necesidades, implican el reconocimiento del niño como “pasivo” y vulnerable” y asumen que por “goteo” los niños y niñas serán beneficiados por las acciones dirigidas a sus hogares. El enfoque de derechos rescata, más bien, la calidad de actores de los niños pues no sólo enfoca a la niñez como un período de transición a la edad adulta si no que cree en la importancia del derechos de desarrollo de capacidades hoy. Es precisamente sobre la base de este enfoque que se ha redactado en 1989 la Convención sobre los Derechos del Niño. Las acciones realizadas y las modificaciones a la legislación mundial estuvieron muy relacionadas con estos enfoques. Igualmente, estos enfoques se relacionaron con las doctrinas jurídicas basadas en paradigmas opuestos sobre la niñez y en su relacionamiento con el Estado y la sociedad, cuyas 84 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO características fueron desarrolladas en la sección anterior. El quiebre de los años 90: un cambio histórico en el discurso Sin lugar a dudas el quiebre de los 90, en términos del paradigma de la niñez, estuvo enmarcado en un enfoque innovador de las teorías del desarrollo que pone al ser humano en el centro. Fue precisamente en esta época que emergió el enfoque de Desarrollo Humano. Dalence (2003) pone en consideración el hecho de que la política social supone establecer metas diferenciadas en función a los actores sociales, pero más que por la vía del gasto por medio de acciones que favorezcan los ingresos en base a la filosofía del desarrollo humano. Pero, además de la discontinuidad histórica en las teorías del desarrollo, la década de los 90 se reconoce también por el cambio del paradigma sobre la niñez y la adolescencia. En este nuevo enfoque, el Estado y la sociedad aparecen como corresponsables en el diseño e implementación de las políticas públicas (Gaviria et al, 2002). Este cambio de paradigma requiere una reforma social que permita, entre otros, mejorar la eficacia de gasto público social, tarea aún pendiente en varios países de la región. “El desarrollo humano no se relaciona con alternativas puramente económicas desde un concepto holístico, éstas además habrán de ser políticas culturales, sociales, el centro de todo desarrollo será el hombre, el acceso igual a las oportunidades condensa su significado.” (Mahbub,Ul Haq, 1993) La Convención sobre los Derechos del Niño La discusión para la aprobación de una convención internacional para asegurar la supervivencia, el desarrollo y la protección de todos los niños, niñas y adolescentes en el mundo llevó aproximadamente 10 años, desde 1979 hasta noviembre de 1989 cuando se llegó a un consenso en torno a la Convención sobre los Derechos del Niño. En 1990, en la sede de las Naciones Unidas en Nueva York, se llevó a cabo la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, a la que asistieron 71 jefes de Estado y de gobierno. En esta Cumbre se firmó la Declaración sobre los Derechos del Niño y se propusieron los lineamientos del Plan de Acción que establecía el compromiso de los Estados miembro a cumplir determinadas metas y objetivos relacionados con la infancia, la niñez y la adolescencia. El enfoque de derechos promovido por la Convención se basa en la obligatoriedad del Estado de garantizar una misma línea de partida para todos los niños, proveyendo un acceso igualitario a la salud, educación, nutrición y desarrollo integral, y complementando esta situación con el desarrollo de capacidades y libertades que permitan ampliar las oportunidades para todas las personas. También estableció la necesidad de priorizar y focalizar acciones en los grupos más pobres y vulnerables. La Convención reconoce a la niñez y la adolescencia separadas de la edad adulta, poseedoras de sus propios problemas y necesidades y sus propios derechos y, por lo tanto, requieren de políticas y soluciones propias. La Convención reafirma el papel de la familia en el cuidado, desarrollo y protección de la niñez y la juventud; la familia es la primera instancia que vela por el buen desarrollo de los niños y adolescentes y los Estados están en la obligación de reconocer y apoyar este papel. Establece que los Estados deben evitar que los niños vivan fuera o al margen de la familia. Los Estados deben ser los garantes de los derechos de la infancia frente a la familia, la sociedad y sus propias instituciones. Los derechos de la niñez establecidos por la Convención tienen las siguientes características: i) los derechos son universales, haciendo abstracción de la nacionalidad, religión, cultura y nivel socioeconómico; ii) RECUADRO 2.2 La Doctrina de la Protección Integral y el enfoque de derechos El cambio más importante producido por la Convención se refiere al paradigma de la niñez. La Convención pone en el centro del análisis y de las políticas la dimensión de los derechos. Este cambio de mirada es fundamental, la niñez pasa de ser “objeto de atención” a ser “sujeto de derecho”. Esto anula cualquier posibilidad de que se hable de la infancia como una etapa pre-ciudadana, de que se conciba a la niñez como un estado de “transformación” hacia la adultez y, en consecuencia, una etapa de “irresponsabilidad” en la que los adultos deben tomar las decisiones en nombre de los niños y niñas, sin considerarlos sujetos de derechos. En síntesis, este cambio marcaría el fin de “paternalismo” y de la ”buena voluntad” que imperaban en el modo en que el Estado y la sociedad se relacionaban hasta entonces con los niños. La doctrina de la situación irregular, que inspiró muchas de las políticas hacia la infancia en los años 70 y 80, tenía como base a la niñez en estado de riesgo social y abandono material, con déficit físico o mental y a todos los niños que hubiesen cometidos hechos antisociales.1 Con la Convención de los Derechos de la Infancia la doctrina de la situación irregular va a ser profundamente criticada y reemplazada por la doctrina de la protección integral, basada en los derechos y que pone énfasis en el ejercicio de la ciudadanía más que en la simple provisión de necesidades no satisfechas. Desde la perspectiva de los derechos, la infancia es una sola y sus derechos son universales e inalienables y, en consecuencia, el ejercicio de los mismos no tiene que ver con una cuestión de edad. El ser ciudadano no consiste sólo en ejercer el derecho político de emitir el voto, sino que tiene que ver con la legitimidad de los reclamos y el derecho a ser escuchado y atendido. A partir de la Convención, la doctrina de la protección integral se constituye en la base para el diseño de las políticas públicas orientadas a la niñez y la adolescencia. Fuente: Elaboración propia sobre la base a la Convención. son indivisibles, no admiten niveles de importancia, todos son iguales y todos se deben cumplir por igual, los derechos se cumplen todos o se incumplen; iii) son integrales, cada uno de ellos es interdependiente de los otros y se conjugan en el todo, no hay derechos independientes o separados de los demás. 1 Los niños en condiciones de marginalidad social caían en la situación de “estado irregular” y por lo tanto debían ser tratados como parte de la “patología social”, lo que implicaba que debían ser enviados a centros de observación y recuperación. 85 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Estas características han sido polémicas, porEspecial en Favor de la Infancia con el obque si bien se reconoce el carácter universal, jetivo de evaluar su aplicación y reafirmar indivisible e integral de los derechos, no es el compromiso de los Estados miembros menos cierto que en la práctica política real con la niñez expresado en el documento los Estados han tenido que realizar adecuade acuerdo de la Sesión Especial denomiciones que permitan el cumplimiento en el nado “Un mundo apropiado para los nimarco de sus propias condiciones de socieños”. Este documento incorpora los comdades complejas (multiculturales, con propromisos por la infancia, los Objetivos de fundas diferencias políticas, sociales, econóDesarrollo del Milenio y los acuerdos logramicas, religiosas y culturales). No siempre es dos por la comunidad internacional en el fácil asumir las características conceptuales año 2000, que expresan la voluntad de las de universalidad o indivisibilidad con las Naciones Unidas y los países miembros de prácticas reales. Muchos países han tenido cumplir el año 2015 con los objetivos fijaque hacer adaptaciones graduales para la dos en la Cumbre del Milenio, estrechaimplementación de algunos derechos que mente vinculados con las metas por la inhan sido rechazados o que han sido difíciles fancia. Los ODM son parte integral de la de implementar por razones culturales o repolítica hacia la niñez, la mayor parte de ligiosas, como en el caso de los países del ellos compromete a este sector, por lo que Medio Oriente, asiáticos y africanos. Otros hay una relación dialéctica entre ellos y las han privilegiado algunos derechos sobre políticas hacia la niñez y adolescencia. otros que no se cumplen a partir de ciertas definiciones ideológicas (Rojas, 2005). Relación entre los ODM y el desarrollo de la infancia La Cumbre Mundial para el Desarrollo y los Objetivos del Milenio Desde hace varios años se ha intentado idenEl año 2000, la Cumbre Mundial para el Desarrollo acordó impulsar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), estableciendo para el 2015 ocho metas que deberían ser cumplidas a nivel mundial. Varios encuentros mundiales han seguido la misma línea: la Cumbre Mundial en favor de la Infancia, la Cumbre contra de la Discriminación de la Mujer, la Cumbre de la Defensa del Medio Ambiente, la Cumbre Mundial de la Alimentación y otros compromisos sectoriales que apuntan hacia los mismos objetivos. En términos generales, todos estos compromisos buscan la reducción de la pobreza, la disminución de la mortalidad, el logro de la educación básica universal y un mayor compromiso de los países más aventajados con los más pobres. Después de más de 10 años de la realización de la Convención, el año 2002, la Asamblea General de la ONU realizó una Sesión tificar la relación entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los derechos de los niños, niñas y adolescentes. A nivel mundial, el informe de UNICEF del año 2005 marca claramente esta relación, dando algunas pautas de cómo logrando estos objetivos se podría transformar la vida de millones de niños y niñas en los próximos años. UNICEF, en un informe anterior, describía detalladamente cómo se vería afectada la infancia de no lograrse los ODM. UNICEF ha realizado varios ejercicios de indicadores y cifras mundiales para mostrar escenarios diferenciados en función a dos posibilidades: mantener el ritmo del progreso de los últimos años2 y alcanzar las metas con esfuerzos adicionales.3 Estos ejercicios, basados en la metodología del Proyecto del Milenio (2005), revelan que muchas de las metas están lejos de ser cumplidas y que si se mantienen las tendencias actuales los objetivos serán alcan- 2 Las tendencias al 2015 se proyectan a partir de las tendencias nacionales en el período 1990-2004 ponderadas por la población y extrapoladas al 2015. 3 Esta alternativa implica asumir una tendencia lineal, ponderada por la población, asumiendo que se alcanza la meta el año 2015. 86 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO tos temas, exponiendo las principales líneas zados en muchos años más. Éste es el caso de acción analizadas y las principales recodel objetivo establecido para la reducción mendaciones y acciones compartidas. en dos terceras partes de la mortalidad en menores de cinco años que, según estimaciones de UNICEF, no será alcanzado hasta Modelos de participación el año 2045 de mantenerse las tendencias actuales (UNICEF, 2005). “Los modelos de participación infantil casi El mismo ejercicio revela que de no atendersiempre se circunscriben a la planificación se estos objetivos, millones de niños, niñas de parques y de actividades caracterizadas y adolescentes quedarán excluidos del desde el mundo adulto ‘para niños’, o se agoproceso de desarrollo. Según las proyectan en la copia formal o en la simulación de ciones, si se logra el ODM se salvarían 5,5 las formas de participación política de los millones de niños y niñas menores de cinadultos. El acceso al mundo y a las decisioco años sólo el año 2015. Por ello, el docunes de los adultos, sin embargo, les es totalmento recomienda la actuación inmediata mente vedado” (Liebel, 2003). sobre ciertos objetivos en procesos que incluyan la participación de la comunidad, La declaración de los estados participantes pues los procesos verticales hasta hoy exen la Asamblea Especial de las Naciones perimentados han sido un fracaso. Unidas de mayo de 2002, Un mundo aproEn este plano, es importante reconocer, sipiado para los niños, establece que los niguiendo al documento de referencia, que ños, deben ejercer su derecho a expresar el Proyecto del Milenio (2005) establece un sus visiones libremente de acuerdo a sus piso mínimo, por lo que no puede ser concapacidades y construir autoestima, adsiderado como “un fin” sino más bien coquirir conocimientos y destrezas, como las mo un principio que define claramente las de resolución de conflictos, toma de decirelaciones entre el Desarrollo Humano, los siones y comunicación, para lograr enfrenderechos de los niños y su desarrollo. Así, tar los desafíos de la vida. Establece tamse delimitan claramente los vínculos entre bién que el derecho a expresarse debe ser los ocho ODM y la protección de la infanrespetado y promocionado, de manera cia, cuyos detalles se explican en la tabla que se tomen en cuenta sus opiniones en 2.4 extraída del Estado mundial de la infantodos los temas que los afectan; la opinión cia 2006 (UNICEF, 2005). de los niños debe ser considerada en función de su edad y madurez. Recomendaciones más allá de los El objetivo no consiste simplemente en obteODM: participación, trabajo infantil ner un mayor grado de participación de los y desarrollo temprano niños, sino en aumentar al máximo sus oportunidades para conseguir una particiSin lugar dudas, los ODM ofrecen un marco inpación significativa en los asuntos que los teresante que establece la idea de “un piso afectan. Es decir, no se trata simplemente mínimo” de cumplimiento de derechos; sin de participar sino de participar con un objeembargo, existen otras dimensiones de los tivo determinado. La participación es un derechos de los niños, niñas y adolescentes proceso multifacético que involucra a los nique son ampliamente discutidas y recoños, niñas, adolescentes, adultos, sus famimendadas por la Convención. Entre ellas, la lias y a sus comunidades. Los proceso de departicipación, el desarrollo infantil tempracisión en los que pueden participar son dino y la protección al trabajo infantil son conversos. Para ello, se debe tomar en cuenta siderados ampliamente en la literatura refelas diferentes formas de participación de rida al desarrollo de los niños. Por ello, en acuerdo al objetivo que se busca, estableesta sección desarrollamos algunos aspecciendo bases sobre las cuales ir avanzando tos y recomendaciones mundiales sobre esen los diferentes grados de participación. 87 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA TABLA 2.4 Objetivos de Desarrollo del Milenio y desarrollo de la infancia Los vínculos entre la protección de la infancia y los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivos de desarrollo del Milenio ODM 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre ODM 2: Lograr la enseñanza primaria universal ODM 3: Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer ODM 4: Reducir la mortalidad en la infancia ODM 5: Mejorar la salud materna ODM 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades ODM 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente ODM 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Observación relacionada con la protección de la infancia • El trabajo infantil dilapida el capital humano de un país. • El conflicto armado consume los recursos físicos, económicos y humanos de un país y conduce al desplazamiento de las poblaciones. • La información precisa y completa sobre la inscripción del nacimiento es un requisito fundamental para la planificación económica destinada a abordar los problemas relacionados con la pobreza y el hambre. • La pobreza y la exclusión contribuyen al abandono de la infancia y al uso excesivo de los hogares de guarda –oficiales y no oficiales– o del cuidado institucional, lo que conduce a un desarrollo deficiente del niño. • Los sistemas jurídicos que no tienen en cuenta la edad del niño y no promueven la reintegración en la comunidad de los niños y niñas en conflicto con la ley aumentan la probabilidad de que sean pobres y estén marginados. • Los conflictos armados interrumpen la educación. • El trabajo infantil impide que los niños y niñas asistan a la escuela. • La violencia representa un obstáculo para crear un entorno pedagógico seguro y protector. • El matrimonio infantil lleva a que las niñas tengan que salir de la escuela. • Es preciso colocar a los niños y niñas que no reciben cuidados familiares en un entorno familiar apropiado, para aumentar la probabilidad de que reciban una educación. • Hay un porcentaje excesivo de niñas empleadas en el trabajo doméstico, lo que compromete su participación escolar. • El matrimonio infantil conduce a que las niñas tengan que abandonar la escuela, y puede limitar sus oportunidades de participación en la vida pública de las comunidades. • La violencia y el hostigamiento en las escuelas son obstáculos a la igualdad entre los géneros en la educación. • La violencia sexual, la explotación y los malos tratos menoscaban las actividades para promover la autonomía de las niñas y las mujeres. • La violencia contra niños y niñas puede aumentar la mortalidad infantil. • El matrimonio infantil y el embarazo prematuro aumentan los riesgos de mortalidad y morbilidad de la madre. • Los niños y niñas separados de sus madres, a una edad temprana especialmente los que permanecen durante largos periodos de tiempo en entornos institucionales, corren un mayor riesgo de morir demasiado pronto. • El matrimonio infantil pone en peligro la salud de la madre y del recién nacido. • La violencia sexual puede provocar embarazos no deseados y coloca a la mujer en riesgo de contraer la infección del VIH/SIDA. • La mutilación/excisión genital femenina aumenta la probabilidad de mortalidad derivada de la maternidad durante el parto, y de que surjan complicaciones posteriores. • Muchas de las peores formas de trabajo infantil son la causa y la consecuencia de la pandemia de VIH/SIDA. • La explotación sexual, los malos tratos y la violencia pueden provocar la infección de las niñas y los niños. • Los niños y niñas en familias afectadas por el VIH/SIDA corren un riesgo especial de perder los cuidados y la protección de sus familias. • Los niños y las niñas en centros de detención son vulnerables a la infección por VIH, dadas las elevadas tasas de transmisión que hay en las prisiones. • Los conflictos armados conducen al desplazamiento de la población y al potencial uso excesivo de los recursos medioambientales. • Los desastres medioambientales aumentan la vulnerabilidad de los hogares y las posibilidad de que se produzcan casos de trabajo infantil, así como de explotación sexual y matrimonio infantil. • La protección de la infancia requiere una cooperación intersectorial a nivel nacional e internacional para establecer un entorno protector destinado a la infancia. Fuente: Extraído de UNICEF, 2005. 88 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 2.3 La escalera de la participación Hay muchas maneras de implicar a los niños y jóvenes en el trabajo para el cambio, a nivel local o mundial. Sin embargo, no todas ellas constituyen “participación” en sentido estricto. El diagrama de la “escalera de la participación” ilustra ocho niveles. El grado de valor educativo aumenta cada vez que se sube un peldaño de la escalera. FIGURA 2.2 8) Decisión inicial de los niños compratida con los adultos 7) Decisión inicial y dirección de los niños y niñas 6) Decisión inicial de los adultos, comparetida por los niños y niñas 5) Consultados e informados 4) Asignados pero informados 3) Política de forma sin contenido 2) Decoración 1) Manipulación Roger Hart, Children’s Participatión: From Tokenism to Citizen ship, 1992 En Suzan Fountain: Educación para el desarrollo. Guía del UNICEF para el Aprendizaje Global. UNICEF. 1992 Los proyectos que corresponden a los tres peldaños inferiores no pueden considerarse en realidad como participativos. La manipulación se da cuando los adultos usan a los niños para promover una causa que les afecta profundamente, pero sin ayudarlos a que comprendan dicha causa. Cuando los niños son usados como adorno, con frecuencia se les pide que se vistan de una manera determinada y actúen para apoyar el programa de un adulto, normalmente con el fin de provocar una respuesta emocional por parte de los adultos que los contemplan. La política de forma sin contenido describe situaciones en las que se pide a los niños que hablen en las juntas o ante grupos de representantes elegidos, pero sin enseñarles nada significativo sobre el tema, sin que puedan expresar su posición o consultar con otros niños a los que, se dice, representan. Los cinco últimos peldaños de la escalera representan niveles crecientes de participación real y calidad de aprendizaje. Cada uno puede ser apropiado por el niño o la niña en un momento distinto, dentro del desarrollo progresivo de sus aptitudes de participación. Asignados pero informados indica que, aunque no son ellos quienes deciden su participación, comprenden los fines del proyecto, quién ha decidido que ellos deberían estar involucrados y por qué. En el nivel consultados e informados, el proyecto está diseñado por los adultos, pero la opinión infantil se toma seriamente en consideración durante todo el proceso de decisión. En los proyectos de decisión inicial de los adultos, compartida con los niños, éstos tienen una participación completa en la toma de decisiones, aunque con carácter consultivo. Se ven difícilmente proyectos de decisión inicial y dirección de los niños, dado que pocos adultos están dispuestos a dejar en manos de los niños el control completo. Estos proyectos no llegan a implicar verdaderamente a la comunidad, la que permanece como algo marginal. Los proyectos de decisión inicial de los niños, compartida con los adultos implican a éstos como ayuda para los fines que los niños se proponen, dirigiéndolos hacia los recursos necesarios, prestándoles apoyo para el desarrollo de las aptitudes necesarias y ayudándolos en la evaluación. Este tipo de relación mejora el aprendizaje de los niños, establece un sentimiento de pertenencia común al proyecto y proporciona a los adultos la oportunidad de aprender del entusiasmo y creatividad de los más jóvenes. 89 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA agenda de las políticas a nivel internacioLa idea detrás de la escalera de participación nal (Anker, 2000). Un número importante de Roger Hart (1992) es que un nivel más de declaraciones y convenciones condealto en la escalera no necesariamente es nan esta práctica y plantean la necesidad mejor ni el fin último que se pretende lode erradicarla. Algunos ejemplos de estas grar con la participación de los niños. Todo declaraciones son la Cumbre Mundial de depende del objetivo que se busca, el cual la Infancia (2002), la Declaración Mundial define la mejor forma de participación resobre la Supervivencia, la Protección y el querida. Sin embargo, se lo presenta como Desarrollo del Niño, la Declaración de los un proceso acumulativo, ya que no se pueDerechos del Niño (UNICEF), la Convende avanzar hacia un escalón sin haber conción sobre la Eliminación del Trabajo Insolidado el previo. fantil (OIT), la Declaración sobre los PrinPor tanto, promover la participación en Bolicipios Fundamentales y Derechos del Travia requiere no sólo trabajar en un nivel nabajo (OIT). cional agregado, como el Congreso del Parlamento de Niños, Niñas y Adolescentes, Pese a los esfuerzos realizados para la inclusión de las normas relacionadas al trabajo sino ir creando bases en el nivel local, acerinfantil en las legislaciones de los países de cándose a los espacios más legítimos y cerla región, a través de la ratificación de los canos en los que los niños actúan, como la Convenios 138 y 182 de la OIT y de la conescuela, la familia o la comunidad indígesideración del Plan de Acción (IPEC, 2003), na a la que se pertenecen, tomando en los países todavía no han diseñado verdacuenta las diferencias de grupos etáreos, deras políticas de Estado con relación al teen los que se puede ir creando conciencia 4 ma5 (ver Tabla 2.5). En efecto, la discusión y experiencia real sobre este tema. acerca de la “política adecuada” sobre el La erradicación progresiva trabajo infantil no ha logrado consenso, del trabajo infantil pues se evidencia la necesidad importante de considerar las especificidades de cada El estudio de las condiciones del trabajo de país en los niveles lo más desagregados poniños, niñas y adolescentes a nivel munsible (región, sexo, edad, tipo de trabajo, dial plantea la necesidad de diseñar polítientre otros). cas costo-efectivas que respondan de ma- La Oficina Internacional del Trabajo (OIT) ha nera específica a contextos económicos y realizado un esfuerzo importante para el sociales heterogéneos. En esta sección rediagnóstico del trabajo infantil a nivel visamos el debate mundial actual con relamundial, así como para el diseño de un ción a las intervenciones orientadas al traPrograma Mundial de Erradicación del Trabajo infantil, identificando experiencias bajo Infantil cuya implementación en cada de intervenciones “efectivas” e “inefectipaís requiere, como primer paso, de una vas”. Las principales preguntas que intencuantificación del “trabajo infantil por abotamos responder son las siguientes: ¿Qué lir” y del consecuente diseño de políticas programas o intervenciones a nivel munque respondan a esa realidad. Para la cuandial pueden ser citados como experientificación mundial, la OIT se basó en los sicias exitosas? ¿Qué lecciones aprendimos guientes criterios: i) el trabajo de todos los acerca de una estrategia efectiva de interniños y niñas menores de 12 años (menovención? ¿Cuáles son los costos de las pores a la edad mínima permitida por las lelíticas efectivas? yes nacionales); ii) el trabajo en condicioDurante la década de los 90, el trabajo infannes peligrosas de todos los niños y niñas til ha sido ampliamente considerado en la entre 12 y 14 años, excluyendo el trabajo 4 Contribuciones de Lorena Cobas y Ann Gamillscheg, UNICEF. 5 La Convención número 138 de la OIT, firmada en 1973, establece los 12 años como la edad mínima aceptable para el empleo. La Convención 182, firmada en 1999, estable la prohibición y acción inmediata de las “peores formas de trabajo infantil”. 90 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ligero6 y, finalmente, iii) todos los niños y niñas menores de 18 años que realizan trabajos peligrosos y las “peores formas de trabajo infantil”. La traducción de estas disposiciones a las leyes nacionales implica la definición del “trabajo infantil por abolir”7 como el reali- zado por niños y niñas menores de 14 años, edad mínima establecida para el empleo según el Código del Niño, Niña y Adolescente y la eliminación de las “peores formas de trabajo infantil” para todos lo niños, niñas y adolescentes menores de 18 años. RECUADRO 2.4 Ratificación de los convenios sobre la edad mínima de trabajo y las peores formas de trabajo Infantil en América Latina y el Caribe Convenio 138: establece los 15 años como edad mínima para que el trabajo infantil sea calificado como legal (la edad mínima no debiera ser inferior a la edad en la que se culmina la obligación escolar). Sin embargo, el Convenio es flexible: establece la excepción en países de desarrollo insuficiente, donde se podría definir la edad mínima a partir de los 14 años. En el mismo Convenio se establece la posibilidad de que los niños de 12 y 13 años puedan realizar “trabajos ligeros”. Convenio 182: establece que las “peores formas de trabajo infantil” abarcan: i) todas las formas de esclavitud o prácticas similares a la esclavitud; ii) el trabajo forzoso y obligatorio; iii) la explotación sexual comercial; iv) las actividades ilícitas; y v) el trabajo peligroso, que se refiere a las actividades que perjudican la salud, la seguridad o la moral de niños, niñas y adolescentes. TABLA 2.5 Países que ratificaron los Convenios 138 y 182 de la OIT País Antigua y Barbuda Argentina Bahamas Barbados Belice Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Cuba Dominica Ecuador El Salvador Granada Guatemala Convenio 138 Ratificación Edad mínima especificada 17 de marzo de 1983 16 años 11 de noviembre de 1996 14 años 31 de octubre de 2001 14 años 4 de enero de 2000 15 años. 6 de marzo de 2000 14 años. 11 de junio de 1997 14 años 28 de junio de 2001 16 años 1 de febrero de 1999 15 años 2 de febrero de 2001 14 años 11 de junio de 1976 15 años 7 de marzo de 1975 15 años 27 de septiembre de 1983 15 años 19 de septiembre de 2000 14 años 23 de enero de 1996 14 años 14 de mayo de 2003 16 años 27 de abril de 1990 14 años Convenio 182 16 de septiembre de 2002 5 de febrero de 2001 14 de junio de 2001 23 de octubre de 2000 6 de marzo de 2000 6 de junio de 2003 2 de febrero de 2000 17 de julio de 2000 28 de enero de 2005 10 de septiembre de 2001 4 de enero de 2001 19 de septiembre de 2000 12 de octubre de 2000 14 de mayo de 2003 11 de octubre de 2001 6 Se considera trabajo ligero al realizado por niños y niñas mayores de 11 años que no es peligroso y que no supera las 14 horas semanales. 7 La OIT reconoce que la cuantificación del trabajo infantil por abolir constituye aún una categoría en evolución, mientras no se conozcan en profundidad las condiciones y ocupaciones más peligrosas, umbrales ocupacionales, horarios y salarios, entre otros. 91 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA País Guyana Honduras Jamaica México Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Saint Kitts & Nevis Santa Lucía San Vicente y Las Granadinas Trinidad y Tobago Uruguay Venezuela Convenio 138 Ratificación especificada 15 de abril de 1998 9 de junio de 1980 13 de octubre de 2003 2 de noviembre de 1981 31 de octubre de 2000 03 de marzo de 2004 13 de noviembre de 02 15 de junio de 1999 Edad mínima 15 años 14 años 15 años 14 años 14 años 14 años 14 años 14 años 3 de junio de 2005 3 de septiembre de 2004 2 de junio de 1977 15 de julio de 1987 Convenio 182 15 de enero de 2001 25 de octubre de 2001 13 de octubre de 2003 30 de junio de 2000 6 de noviembre de 2000 31 de octubre de 2000 7 de marzo de 2001 10 de enero de 2002 15 de noviembre de 2000 12 de octubre de 2000 6 de diciembre de 2000 4 de diciembre de 2001 16 años 15 años 14 años 23 de abril de 2003 3 de agosto de 2001 26 de octubre de 2005 Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT-IPEC (2006). Si bien el debate acerca de la necesidad de mejorar el ingreso del hogar pueden no diseñar intervenciones orientadas al traresultar costo-efectivas. bajo infantil ha sido generalizado a nivel Las limitaciones de las políticas orientadas a mundial, pocos países han implementala estandarización de las normas laborales do políticas de Estado orientadas a resolson claras; estas prohibiciones imponen ver este problema. En este contexto, la sanciones a la comercialización de producdiscusión teórica identifica las interventos en cuya fabricación se utiliza mano de ciones más comunes: la primera, de enobra infantil. Esta medida ha sido criticada foque normativo, orientada a la prohibia nivel mundial debido a las consecuención internacional del trabajo infantil y la cias, en muchos casos perversas, de su imsegunda referida a las políticas de amplementación. Al respecto, Udry (2004) pliación de la oferta educativa y de incenafirma que en muchos casos la medida se tivo a la demanda cuya efectividad ha siutiliza como argumento para esconder el do frecuentemente resaltada (Basu, objetivo último del “proteccionismo”. En 1998). Es importante mencionar que, al efecto, la estandarización internacional de margen de las diferentes opciones de poleyes sobre las condiciones laborales y el lítica orientadas a la reducción del trabarequisito del cumplimiento de cláusulas jo infantil, la efectividad de las acciones sociales que imponen sanciones por inde erradicación de todas las formas de cumplimiento ligadas a la prohibición de la trabajo sigue siendo ampliamente debaticomercialización ha tenido, a excepción da, pues en países donde el costo de de casos inusuales, efectos negativos en oportunidad del trabajo infantil represenlos niños así como en sus familias. En geta un importante porcentaje del ingreso neral, son pocos los argumentos a favor de familiar, incluso políticas orientadas a la implementación de estándares labores 92 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO TABLA 2.6 Fechas de firma y entrada en vigor de Convenios Internacionales sobre la prevención y eliminación de la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes Normas internacionales relacionadas con la prevención yeliminación explotación sexual comercial de niños niñas y Adolescentes Firma Entrada en Vigor • Convenio 182 de la OIT sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil junio 1999 • Recomendación 190 de la OIT sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil junio 1999 junio 2000 • Convención sobre los Derechos del niño 1989 • Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la mayo 2000 enero 2002 Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de niños en la Pornografía • Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada diciembre 2000 Transnacional • Protocolo para prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, diciembre 2000 especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada transnacional • Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de Menores marzo 1994 • Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución ajena • Convenio 29 de la OIT sobre Trabajo Forzoso diciembre 1949 julio 1951 junio 1930 mayo 1932 • Convenio N°105 de la OIT sobre la abolición del Trabajo Forzoso junio 1957 enero 1959 • Convención sobre la esclavitud septiembre 1926 marzo 1927 • Protocolo para modificar la Convención sobre la Esclavitud firmada octubre 1953 diciembre 1953 en Ginebra el 25 de septiembre de 1926 • Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata abril 1954 abril 1957 de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud • Convención sobre el Consentimiento para el Matrimonio, la edad 1994 mínima para contraer Matrimonio y el registro de los Matrimonios • Recomendación sobre el Consentimiento para el Matrimonio , la edad mínima para contraer Matrimonio y el registro de los Matrimonios • Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las noviembre 1965 víctimas de delitos y el abuso de poder • Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación de la Mujer noviembre 1967 • Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer septiembre 1981 • Protocolo facultativo de la convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer octubre 1999 • Declaración sobre la eliminación de la Violencia contra la Mujer diciembre 1993 • Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la junio 1994 marzo 1995 Violencia Contra la Mujer "Convención de Belém do Pará" • Declaración Universal de Derechos Humanos diciembre 1948 • Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 1948 • Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica" noviembre 1969 • Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Diciembre 1948 julio 1978 noviembre 1988 Materia de Derechos económicos, sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador" • Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos diciembre 1966 • Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos diciembre 1966 marzo 1976 marzo 1976 • Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales diciembre 1966 marzo 1976 Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT-IPEC, 2003. 93 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA en los tratados de comercio (Groshek, Stern, 2003). Un caso que ejemplifica claramente esta situación es el de Bangladesh, donde los intentos de eliminar el trabajo infantil en la manufactura ocasionaron el desplazamiento de muchos niños y niñas hacia la prostitución, pues la medida no atacaba desde ningún punto de vista la principal causa del trabajo infantil (Bachman, 1995). Otro ejemplo de este tipo de intervención es el acta “Child Labor Deterrence Act” en Estados Unidos; al respecto trabajos de Krueger (1997) y Rodrik (1997) revelan que estas medidas son comúnmente subutilizadas debido a las fuerzas de lobby y proteccionismo, pues la frontera entre un argumento “humanitario” versus uno que favorece el proteccionismo es muy tenue. Las intervenciones nacionales consisten en la implementación de leyes y programas orientados a controlar el trabajo infantil dentro de las fronteras nacionales. Sin embargo, las intervenciones con mayor impacto en la reducción del trabajo infantil en los países han sido las orientadas a la ampliación de la oferta educativa y a los incentivos a la demanda de la misma. Varios estudios a nivel mundial concluyen en la existencia de una importante relación entre los niveles educativos alcanzados y el trabajo infantil, así como en la importancia de la contribución de los niños y niñas al ingreso familiar (Basu, 1998). Las conclusiones más importantes evidencian la existencia de complementariedades entre ambas actividades, como en los casos de Venezuela, Perú y Bolivia (Psacharopoulos, 1997; Pérez de Rada, 2001) donde el trabajo, en muchos casos, permite que los niños financien sus estudios ante la ausencia de mercados crediticios desarrollados para tal efecto. Las políticas educativas son las más frecuentemente mencionadas en la literatura referida a las formas de erradicación del trabajo infantil, pues se las considera una medida efectiva ya que resulta más fácil el monitoreo de la presencia del niño en la escuela que su abstención al trabajo. Las 94 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO propuestas van desde las más clásicas políticas de oferta orientadas a la construcción de infraestructura escolar hasta las que incluyen usos innovadores de tecnología para la diseminación de la educación en comunidades rurales significativamente alejadas. El debate y acción actual El Programa Internacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil (IPEC) realizó un estudio de los costos y beneficios de eliminar el trabajo infantil en el mundo en desarrollo y en transición. Si bien el estudio no pretende dar recomendaciones sobre cómo eliminar el trabajo infantil, da luces sobre los costos financieros y el impacto económico derivados de dicha acción. El programa plantea la eliminación del trabajo infantil mediante tres tipos de intervenciones: Políticas de oferta educativa: la expansión de la capacidad escolar y una mejora de la calidad educativa. Este componente se basa en el hecho de que la Convención visualiza la educación como la principal actividad para los niños y niñas hasta los 14 años. Adicionalmente, el segundo Objetivo de Desarrollo del Milenio establecido en el año 2000 fija la meta de la educación primaria universal hasta el año 2015. Dada la importante relación identificada entre los programas orientados a mejorar el acceso y calidad de la educación en la reducción del trabajo infantil, el objetivo de la erradicación del trabajo infantil se construye sobre la base de objetivos ya existentes. Como se mencionó anteriormente, las políticas de oferta educativa han sido consideradas como las más efectivas en la literatura acerca de las formas de erradicación del trabajo infantil (Udry, 2004) El incentivo a la demanda escolar: estas intervenciones permiten reducir los costos a los hogares de transferir niños y niñas del trabajo a la escuela y cubren por lo general todos los hogares con niños en edad escolar que viven en situación de pobreza, considerando como costo de oportunidad el del documento del Programa Internaciovalor promedio del trabajo infantil. Esta nal de Erradicación del Trabajo Infantil modalidad de intervención, bastante ex(OIT, 2003) que analiza los costos y benefitendida a nivel mundial, consiste en la cios a nivel mundial y por regiones. Los transferencia de dinero a familias pobres principales resultados del estudio revelan con niños y niñas entre siete y 14 años, que los costos económicos para los gobiercondicionando a que el ingreso sea utilizanos y las familias derivados de la ampliado en la asistencia escolar y en el acuerdo ción de la educación de niños y niñas, en de que los niños no trabajen. El impacto de lugar de que éstos se inserten al mercado varios programas de transferencias condilaboral, son menores a los beneficios (en cionadas en el abandono del trabajo infaneducación y salud) de largo plazo, con un til y/o la asistencia a la escuela han sido beneficio neto para los individuos, las faanalizadas por Henshel (2002). El Programilias y la sociedad. La propuesta consiste ma de Erradicación del Trabajo Infantil en la erradicación del trabajo infantil en 20 (PETI) en Brasil es el ejemplo más claro de años (2006-2025) incluyendo intervencioeste tipo de intervención con resultados nes por el lado de la oferta educativa (canpositivos en la reducción del trabajo infantidad y calidad de la educación) y acciones til, entre otras experiencias exitosas. Es específicas directas para la eliminación de importante mencionar que el objetivo las “peores formas de trabajo infantil”. La principal de estos programas no fue en tometodología costo-beneficio para la impledos los casos la erradicación del trabajo inmentación del Programa de Erradicación fantil, pues la mayoría de ellos estuvieron del Trabajo Infantil contempla los costos dirigidos a la ampliación de la asistencia de las intervenciones y los beneficios deriescolar generando externalidades positivados en salud y educación.8 vas en la reducción del trabajo infantil. Las intervenciones “no escolares”: consisten Para los 19 países del programa el beneficio en acciones directas dirigidas a la eliminaneto descontado (5%) asciende a 15.000 ción urgente de las peores formas de trabamillones de dólares en Paridad de Poder jo infantil. El objetivo de estas intervencioAdquisitivo (PPA). Adicionalmente, la tasa nes incluye en muchos casos un componeta de retorno alcanza a 6,5% para la tonente de rehabilitación. Algunos países lletalidad de los países iberoamericanos, van a cabo intervenciones no guberna7,4% en la región Norte, 5,7% la región mentales de este tipo, como el Programa Andina y 6% los países de la región Sur. Esde Educación de las Hijas en el norte de Taitas tasas de retorno se consideran elevalandia que tiene como objetivo prevenir la das, aunque el estudio resalta que los beneprostitución de las niñas proveyendo eduficios podrían ser aún mayores por las excación y movilizando la opinión local. En ternalidades de una población más educaBolivia dos ejemplos son el Proyecto de da y los ahorros futuros en salud. FinalCARE “Combatiendo el Trabajo infantil mente, en cuanto al costo fiscal, Sauma mediante la Educación” (Combating Child (2005b) determina que estos representaríLabor Through Education in Bolivia) y el an anualmente menos de 1% del PIB en Proyecto de Erradicación Progresiva del países centroamericanos, siendo el porTrabajo Infantil Minero en el Cerro Rico de centaje mayor en los países cuyo gasto soPotosí (IPEC), ambos orientados a la reduccial per cápita es menor, implicando en ción del trabajo infantil en la minería en muchos casos mayores dificultades dados Potosí. los limitados recursos. Un estudio reciente (Sauma, 2005a) estima Al margen de las acciones e intervenciones los costos y beneficios de erradicar el traya mencionadas, es importante que se inbajo infantil en Iberoamérica sobre la base tervenga de manera directa en la erradica8 Para un detalle de la cuantificación de costos y beneficios a nivel mundial y su desagregación regional veáse IPEC (2003); para un detalle en los países de Iberoamérica agrupados en tres sub-regiones (Norte, Andina y Sur) véase Sauma (2005). 95 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA ción de las “peores formas de trabajo intiene efectos irreversibles que se reflejan a fantil”,9 pues es posible que por motivos medida que los niños crecen. La alimentación después de los cinco años no tiene culturales, sociales o de otra índole los prouna incidencia significativa para revertir la gramas arriba mencionados tengan un imdesnutrición, aunque sí influye en la atenpacto no esperado. Para evitar este resultación/rendimiento y en la asistencia escolar do, el IPEC propone la erradicación de esta (UNICEF, 2006). forma de trabajo hasta el año 2015 con un costo anual promedio equivalente a apro- Las externalidades producidas por acciones dirigidas a la estimulación infantil tempraximadamente 23 millones de dólares, conna han sido ampliamente revisadas desde siderando un factor de conversión de 2,3 varios aspectos. Por un lado, la discusión usd/usd PPA. Dada la magnitud estimada actual sobre las políticas públicas efectivas de “las peores formas de trabajo infantil” resalta la necesidad e importancia de la esen los países de la región subandina, este timulación en los primeros años de vida costo representa al 2006 cerca del 10% del para el rendimiento emocional, académicosto total de la erradicación de esta forma co y social de los niños, niñas y adolescende trabajo. tes y, por lo tanto, para su desarrollo inteLa importancia de la intervención gral. Un ejemplo de los hallazgos desde la temprana en la construcción de década pasada son los efectos positivos de capacidades la pre-escolarización de los niños antes de los cinco años. Se evidencian diferencias El desarrollo infantil significa lograr no sólo significativas entre los niños de cuarto año la sobrevivencia de los niños y niñas dude primaria en escuelas de Uruguay que rante sus primeros años de vida, sino asehabían asistido o no a la formación preesgurar su crecimiento y desarrollo físico, colar (CEPAL, 2001; Katzman y Filgueira, psicosocial y cognitivo. El cuidado y pro2001). tección que se otorgue en estos años ga- La literatura reciente ha analizado el impacto rantiza un crecimiento saludable y un desde la estimulación temprana en el rendiarrollo de su autoestima y sus destrezas de miento académico futuro, habiéndose aprendizaje. Entre el nacimiento y los tres comprobado importantes efectos en la primeros años de vida, el cerebro se endesigualdad del rendimiento. Al respecto, cuentra en su etapa de máximo potencial el último informe del Banco Mundial de desarrollo para la formación cognitiva, (2005) resalta la relevancia de la construcel lenguaje y las destrezas sociales y emoción de capacidades desde la primera incionales. Asimismo, sentirse protegidos y fancia. El estudio destina un capítulo íntelibres de violencia durante este período gagro a la construcción de las capacidades rantiza a los niños y niñas sus derechos y humanas desde la perspectiva de la reducpermite administrar el conflicto y las agreción de las desigualdades e inicia el análisiones de mejor manera en el futuro. sis a partir del desarrollo temprano califiLas políticas de desnutrición cero también cándolo como un “mejor inicio en la vida”. tienen su inicio en la inversión en la poblaEl documento concluye, entre otros aspección menor de cinco años y, en especial, en tos, que existe un beneficio de intervenciolos menores de dos años. El desarrollo físines tempranas que consisten, en la mayoco es determinante en estos primeros años ría de los programas implementados a nide vida, y puede ser medido a través de la vel mundial, en la oferta de suplementos relación talla/edad observada en relación a alimenticios, monitoreo regular del creciuna escala estandarizada a nivel mundial. miento, estimulación cognitiva y social y La desnutrición en esta etapa temprana mejora de las habilidades de los padres pa9 La magnitud de las “peores formas de trabajo infantil” fueron estimadas sobre la base de proyecciones de la población entre cinco y 17 años. 96 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO rácter “compensatorio” o “complementara el cuidado de los niños (Banco Mundial, rio” tuvieron y tienen hasta hoy una larga 2005). En Carneiro y Heckman (2003) se trayectoria histórica. De acuerdo a estuestima el retorno de la inversión en la indios realizados por Peñaloza (1994), las acfancia temprana: los retornos según edad ciones de política generacional en Bolivia muestran retornos positivos por dólar inse inician luego de la guerra del Chaco. En vertido entre cero y seis años, a medida cuanto a la protección, en 1929 se dictó que la edad aumenta los retornos por cada dólar invertido se vuelven negativos según un decreto reglamentario de prohibición un análisis realizado para Estados Unidos. del trabajo de menores de 10 años y se disEstudios realizados en países de la región pusieron medidas protectivas para trabajaconfirman esta situación, Grantham y dores menores de 16 años, al mismo tiemMcGregor (1991) para Jamaica evidencia po se creó el Patronato Nacional de Huérfaque la estimulación en niños y niñas menos de la Guerra que fue el antecesor del nores de dos años tiene claros efectos en el Patronato Nacional de Menores creado en coeficiente de desarrollo. Por otra parte, en 1937. En el ámbito judicial, el Código PeGuatemala se ha comprobado que la invernal de la época establecía la ininputabilisión de cada dólar tiene un retorno que osdad penal para los menores de 10 años, así cila entre dos y cinco dólares. El consumo como penas disminuidas para los niños, de suplementos vitamínicos en edades enentre 10 y 16 años, en conflicto con la ley. tre los seis y 24 meses incrementa de ma- En síntesis, durante la primera mitad del sinera significativa la probabilidad de asistir glo XX, las acciones del Estado a favor de a la escuela, de completarla y de lograr melos niños fueron aisladas y no lograron jores resultados en los tests académicos. constituir una política pública orientada a la niñez y la familia. Las normas jurídicas Cambios en la legislación intentaron suplir la ausencia de políticas boliviana sobre los niños sociales en lo que Dávalos (2003) denomina “la judicialización de los problemas soEn Bolivia, la doctrina de la situación irreguciales”. El período también estuvo caractelar prevaleció hasta la década de los 90, rizado por el predominio del asistencialiscuando se estableció el tercer Código del mo y el voluntarismo en la atención de los Menor (1992). Hasta entonces se crearon y niños. El panorama político y social del padiluyeron una serie de instituciones, esís cambió radicalmente con la Revolución tructuras legales y administrativas centrade 1952. Pese a las transformaciones las das en el control y corrección de las situaesferas política, económica y social y al reciones que caían fuera de la norma socialconocimiento de los derechos ciudadanos mente aceptada para la convivencia. Reuniversales (voto, educación, propiedad cién a partir de la década mencionada se agraria), en Bolivia como en otros países identifican intentos concretos de plasmar de la región prevaleció la “doctrina de la siuna legislación basada en los derechos. Estuación irregular” (Tabla 2.2) basada en la te rezago es importante en comparación idea de la protección y con un claro enfocon países de la región donde el paradigque “asistencialista”. ma del desarrollo integral ya empieza a ser El paradigma de los derechos ciudadanos y considerado en la década de los 80. en especial de los niños sólo cambió en el La revisión de los cambios en la legislación discurso; aunque hay una cierta idea en boliviana relacionada con la niñez y la adotorno a los derechos, la idea de “derechos lescencia revela que a lo largo de más de propios de la niñez” está muy lejos de ser un siglo se pasó lentamente del enfoque de implementada. Probablemente, el mayor necesidades al de derechos; el cambio discambio fue la introducción de una perscursivo entró en vigencia recién en la décapectiva clasista de la sociedad boliviana y da de los 90, por lo que las políticas de cauna valoración diferente de los indígenas, 97 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA de los campesinos y los mineros que ya no tada a los grupos más vulnerables de la se valoraban como “clases inferiores”. La población, las acciones siguen siendo de idea dominante fue la formación de un ciucarácter asistencial, compensatorio, dadano patriota, trabajador y productivo, clientelares y con fuertes sesgos discrimiresponsable de su familia y con un alto natorios. La integralidad no existe, la sasentido de compromiso y solidaridad con lud y la educación continúan siendo islas el país, desde una perspectiva nacional y separadas, la política de asistencia social homogeneizante. sigue siendo focalizada en los “marginaEn este período, los aspectos referidos a sales”, los “irregulares’, aquellos que están lud, educación y protección de la familia y fuera del orden de lo “normal”. Se incorla niñez se incorporaron a los primeros inpora la idea del Estado protector, que tietentos de planificación global y sectorial, ne la obligación de prestar apoyo y ayucon buenos esquemas conceptuales y en dar a los más pobres, facilitando el acceso una perspectiva integradora. En el contexto a los servicios básicos; sin la idea de derepost-revolucionario, se promulgaron los chos, pero sobre la base de acciones de Derechos del Niño boliviano mediante el orden paternalista, propias de un Estado D.S. 04017, el 12 de abril de 1955, y el misasistencialista. mo año se estableció el Día del Niño boli- Los Derechos del Niño boliviano de 1955, viano. Estas acciones a favor de la infancia cuyo eje central giraba en torno a la resse dieron cuatro años antes de que la Asamponsabilidad por el abandono de los niños blea General de Naciones Unidas aprobara, que recaía directamente en los padres. a nivel internacional, un documento simiDespués, se sucedieron varias modificalar e incluyera en los beneficios de la seguciones, nuevos decretos y la creación de ridad social a los hijos de los trabajadores instituciones de protección que mantuviehasta los 16 años. Otro paso importante a ron, a pesar de las transformaciones, un favor de los niños fue el establecimiento de enfoque basado en la doctrina de la situaservicios de salud y educación en las minas ción irregular (Rojas, 2005; Dávalos, 2003; nacionalizadas mediante el decreto de NaBellof, 2003). Pocos años después, en cionalización de las Minas. Esta situación 1959, se dictó un nuevo decreto basado en muestra que Bolivia estuvo actualizada en la diferenciación de los niños según condilos enfoques; sin embargo, fueron pocas ción social. Se crearon establecimientos las medidas adoptadas para hacer efectivo para el aislamiento y corrección de los inel cambio de orientación de las políticas. fractores, sin criterios educativos y menos En 1966, por influencia de la Declaración de observación de derechos. Los niños en Universal de los Derechos del Niño de Nacondiciones de marginalidad siguieron ciones Unidas y las recomendaciones del siendo considerados sujetos “irresponsaInstituto Interamericano del Niño, la Comibles” que debían ser “guiados” hacia el sión Nacional del Menor aprobó el primer buen camino a través de servicios asistenCódigo. Este documento propone acciones ciales y de “rehabilitación” de menores de paliativas para detener el “abandono famitipo médico, pedagógico y social. La familiar”, la proliferación de los niños de la calia se mantuvo como la gran responsable lle y, sobre todo, la delincuencia infantil y del cuidado y atención de los niños; de esjuvenil. El Código es un claro reflejo de la ta concepción emergió la creencia de que prevalencia de la “doctrina de la situación cualquier menor que permanecía fuera del irregular”. La idea predominante continúa ámbito familiar debía ser incorporado a la siendo la “disciplina” y la corrección de las categoría de “niño irregular”. conductas “irregulares” (Beloff, 2003). El primer Código del Menor (1966) instauró Si bien en esta época emergen acciones de el Tribunal y la Policía Tutelar del Menor, política pública social, en especial orienmediante los cuales el Estado se hacia car98 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 2.5 Declaración de los Derechos del Niño en Bolivia (1955) La Organización de Estados Americanos (OEA) y UNICEF, el 12 de abril de 1952, redactaron la Declaración de Principios Universales del Niño, a consecuencia de la desigualdad y maltrato que sufrían los niños del mundo. En esta oportunidad, se acordó que cada país debería fijar una fecha para festejar el día del niño. En 1955, el gobierno de Víctor Paz Estenssoro suscribió dicha Declaración e instituyó como el Día del Niño el 12 de abril. Derechos del Niño Articulo 1: El niño disfrutará de todos los derechos enunciados en esta Declaración. Estos derechos serán reconocidos a todos los niños sin excepción alguna ni distinción o discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento u otra condición, ya sea del propio niño o de su familia. Articulo 2: El niño gozará de una protección especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensados todos ellos por la ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral, espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño. Artículo 3: El niño tiene derecho desde su nacimiento a un nombre y una nacionalidad. Artículo 4: El niño debe gozar de los beneficios de la seguridad social. Tendrá derecho a crecer y desarrollarse en buena salud; con este fin deberán proporcionarse, tanto a él como a su madre, cuidados especiales, incluso atención prenatal y postnatal. El niño tendrá derechos a disfrutar alimentación, vivienda, recreo y servicios médicos adecuados. Artículo 5: El niño física o mentalmente impedido o que sufra de algún impedimento social debe recibir el tratamiento, la educación y el cuidado especiales que requiere su caso particular. Artículo 6: El niño, para el pleno desarrollo de su personalidad, necesita amor y comprensión. Siempre que sea posible, deberá crecer al amparo y bajo la responsabilidad de los padres y, en todo caso, en un ambiente de afecto y de seguridad moral y material; salvo circunstancias excepcionales, no deberá separarse al niño de corta edad de su madre. La sociedad y las autoridades públicas tendrán la obligación de cuidar especialmente a los niños sin familia o que carezcan de medios adecuados de subsistencia. Para el mantenimiento de los hijos de familias numerosas conviene conceder subsidios estatales o de otra índole. Artículo 7: El niño tiene derecho a recibir educación que será gratuita y obligatoria por lo menos en las etapas elementales. Se dará una educación que favorezca su cultura general y le permita, en condiciones de igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes y su juicio individual, su sentido de responsabilidad moral y social y llegar a ser un miembro útil de la sociedad. El interés superior del niño debe ser el principio rector de quienes tienen la responsabilidad de su educación y orientación; dicha responsabilidad incumbe, en primer término, a los padres. El niño debe disfrutar plenamente de sus juegos y recreaciones, los cuales deben estar orientados hacia los fines perseguidos por la ecuación; la sociedad y las autoridades públicas se esforzaran por promover el goce de este derecho. Artículo 8: El niño debe, en todas las circunstancias, figurar entre los primeros que reciban protección y socorro. Artículo 9: El niño debe ser protegido contra toda forma de abandono, crueldad y explotación. No será objeto de ningún tipo de trata. 99 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA No deberá permitirse al niño trabajar antes de una edad mínima adecuada, en ningún caso se le dedicará ni se le permitirá que se dedique a ocupación o empleo alguna que pueda perjudicar su salud o educación o impedir su desarrollo físico, mental o moral. Artículo 10: El niño debe ser protegido contra las prácticas que puedan fomentar la discriminación racial, religiosa o de cualquier otra índole. Debe ser educado en el espíritu de la compresión, tolerancia, amistad entre los pueblos, paz y fraternidad universal, y con plena conciencia de que debe consagrar sus energías y aptitudes al servicio de sus semejantes. go del control de las “situaciones irregula- El Estado seguía siendo responsable de las áreas de salud y educación, en las que se res”: abandono, pobreza, orfandad y deshabía logrado importantes avances. Aunintegración familiar, entre otros. En este que la mortalidad infantil seguía siendo contexto, la respuesta estatal centralizada elevada, la tendencia era decreciente, funse basaba en acciones “judiciales”, “codamentalmente por la expansión del accerrectivas” y “asistenciales” a través de la so a servicios en las áreas urbanas. Esta creación de instituciones con objetivos institucionalidad conservaba los vicios anprotectores y correctivos orientados al reteriores: se trataba de instituciones politiconocimiento de “minorías excluidas y zadas, orientadas más al control político marginadas”, como el Consejo Nacional que a la asistencia social, con grave carendel Menor (CONAME), la Dirección Naciocia de normas técnicas, dirigidas y orientanal de Desarrollo Social y la Dirección Nadas hacia el mundo de la marginalidad. Escional de Acción Social (DINAS). tas acciones no se basaban en un análisis Hacia 1969, se decidió el control absoluto del de las causas estructurales de la pobreza y Estado sobre toda acción de carácter social la exclusión, para las que se aplicaban políy de beneficencia. Para ello se creo la Oficiticas compensatorias con un fuerte carácna de Acción Social de la Presidencia, cuya ter clientelar. responsabilidad ejecutiva recayó en manos de la Primera Dama. Ésta era una prác- El segundo Código del menor (1976). En tica muy extendida en América Latina, 1975, la Junta Nacional de Acción Social donde la acción social y la protección de aprobó el nuevo Código del Menor. Según los grupos más vulnerables, mujeres, niDalence (2003), fue un retroceso con relaños y discapacitados entre otros, fue transción al Código de 1954 en términos de lo ferida a las Primeras Damas, quienes ejerque se concibe como la “atención integral”. cían una acción de beneficencia de carácEl Código de 1976 resalta las necesidades ter paternalista y con grave riesgo de politimorales, culturales y materiales de los mezación. Normalmente, estos organismos nores en Bolivia y sus principales acciones recibían un pequeño aporte estatal que se institucionalizaron de una manera drástica complementaba con donaciones de la coola doctrina de la situación irregular. Un peración internacional y del sector privaejemplo de esta situación fue la triplicado. Los presupuestos eran utilizados en ción del número de albergues y orfanatos forma arbitraria, prácticamente sin condurante la década de los 70. El contenido trol, y servían para políticas clientelares de del Código era un claro reflejo de la Política los gobiernos de turno. En consecuencia, de Seguridad Nacional. no constituían una política pública hacia la En lo que concierne al paradigma de niñez, niñez, sino acciones esporádicas, políticapredominaba una idea proteccionista y mente dirigidas y la mayor parte de las veasistencialista sobre la infancia. La idea de ces discriminatorias. “disciplina” estaba fuertemente enraizada 100 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO consecuencia de la necesidad de revisar el en el imaginario social: sólo la disciplina conjunto de doctrinas, leyes e instituciones hacía un buen niño, un buen joven y un de apoyo a la infancia. Así surgió Defensa buen ciudadano. Los niños debían ser prode la Niñez Internacional (DNI), para la elategidos de las enfermedades y otras “perboración de un nuevo Código de la Niñez y versiones” por la familia, la única depositala Juventud. Para este propósito se realizó ria del cuidado y futuro de sus hijos; el Esuna consulta nacional en las organizaciotado prácticamente no tenía responsabilines que trabajan con la infancia para eladades en esa función. borar un anteproyecto del Código y se conEn síntesis, si bien no es posible hablar de la formó en el Parlamento la Comisión de existencia de políticas públicas en favor Protección y Atención al Menor que sería de la niñez, sí está presente la idea de una la encargada de la revisión y presentación modernidad que apunta a satisfacer las nedel anteproyecto. cesidades de la oligarquía y de las clases medias urbanas, sobre la base de una ex- En diciembre de 1991, se promulgó el nuevo Código del Menor, que tiene como objetipansión de los servicios básicos, particuvos garantizar la prevención, la atención larmente de salud y educación, transporte integral y la defensa del ejercicio de los dee infraestructura urbana en las ciudades, rechos de la niñez. Para estos efectos se con criterios clasistas y discriminatorios, creó el Organismo Nacional del Menor, frente a la ausencia de una acción del EsMujer y la Familia (ONAMFA) como cabeza tado en las áreas rurales, mineras e indígedel sector. Este organismo adquirió el stanas, destinadas a ser “civilizadas” en el tus de institución descentralizada de la marco de esa idea de progreso. En esa Presidencia de la República y se compleépoca, Bolivia y América Latina en su conmentó con el establecimiento de los Juzgajunto estaban rezagadas con relación al dos del Menor, dependientes del Poder Juenfoque mundial sobre el concepto de podicial, que serían las únicas instancias de líticas públicas y de crianza de los niños protección legal para intervenir en situa(Bustelo, 1992). ciones jurídicas en las que estén involucraEl gran salto a nivel mundial fue, sin lugar a dos niños, niñas y adolescentes. dudas, la Convención de los Derechos del Niño, aprobada en la Asamblea General Sin embargo, ONAMFA repitió los mismos errores de las antiguas instituciones dedide las Naciones Unidas en 1989, que marcadas a la protección social. Se definió cocó un quiebre en el discurso a través del remo una institución de apoyo a los “grupos conocimiento del niño como “sujeto de de mayor vulnerabilidad”, sin establecer derechos”. Estos derechos se sintetizan en de qué grupos se trataba ni hacer un análilos derechos al desarrollo de capacidades sis objetivo de sus necesidades sociales y (salud, educación, vida sana, medio ammenos promover la participación activa de biente saludable, participación, entre los involucrados. No se formularon polítiotros); protección frente a situaciones difícas y se continuó trabajando en el antiguo ciles (discapacidad, abandono, niños que esquema paternalista frente a solicitudes y viven en la calle, que consumen estupefadenuncias puntuales repitiendo la dicotocientes, entre otros) y la posibilidad de gomía de la normalidad. zar de las mismas oportunidades (igualdad de género, de origen étnico, de resi- En el marco del cambio en el discurso mundial, el tercer Código del Menor (1992) indencia, de condición psico-social, entre otros). Varios países, entre ellos Bolivia, cluyó un concepto de protección más amsuscribieron el cumplimiento de la menplio. Trató los temas de provisión de servicionada Convención. cios básicos, protección y afectividad recoEn 1991, se generó una iniciativa en la Coornociendo a los niños, niñas y adolescentes dinadora Pro Niño de La Paz para una nuecomo “sujetos de derechos”. Por ello, la déva revisión del Código del Menor, como cada de los 90 marcó un quiebre importan101 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA te en términos de reconocimiento de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes. En el contexto del surgimiento global de la promoción de los derechos humanos de la infancia y de la Convención, los países miembros se comprometieron a la elaboración de planes decenales de acción para llevar a cabo políticas de atención a los niños, niñas y adolescentes. En síntesis, pese a la discusión vigente sobre la doctrina de la protección integral aún no existe un concepto integral y universal del niño; la idea de derecho es teórica y no tiene consecuencias en la implementación de políticas. La niñez sigue siendo considerada como una etapa hacia la adultez; en consecuencia, los niños no tienen derechos, sólo tienen deberes y la función del Estado y la familia es protegerlos y cuidarlos hasta que sean adultos y puedan tomar sus propias decisiones. El Plan de Acción de 1993: la oportunidad de pasar del discurso a la acción El primer desafío que se estableció en 1990 fue pasar de lo declarativo a lo factual. La Convención recomendó a los Estados miembros elaborar Planes Nacionales de Acción en Favor de la Infancia que, observando el espíritu de la Declaración, hicieran suyos los objetivos y metas de la Cumbre Mundial y las aplicaran en sus respectivos países. Esta recomendación abrigaba la esperanza de que por primera vez todos los países del mundo tuvieran una política pública de largo plazo que cumpliera con los derechos de los niños, niñas y adolescentes y asegurara su supervivencia, desarrollo y protección. En este contexto y siguiendo las recomendaciones de la Convención, en abril de 1993, a tres años de haberse aprobado y ratificado la Convención por los Derechos de la Infancia (Ley 1152 de mayo de 1990), Bolivia presentó su Plan Decenal de Acción por la Infancia elaborado por el Ministerio de Planeamiento y Coordinación y la Junta Nacional de Solidaridad y Desarrollo Social. 102 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Este Plan fue el primer intento de formulación de una política pública hacia la niñez de carácter integral, que superó el tradicional paternalismo estatal y asumió el conjunto de políticas y acciones sectoriales intentando agruparlas en una sola visión de conjunto. El Plan proponía cuatro lineamientos estratégicos interrelacionados entre si: 1. Promover la participación activa de la población. 2. Orientar eficiente y eficazmente los recursos. 3. Apoyar la coordinación operativa hasta llegar a una integración programática. 4. Fortalecer los sistemas de ejecución. Sin embargo, es importante señalar que el Plan de Acción que surgió de la Cumbre Mundial, y que debía ser la base de los Planes Nacionales de Acción, no era claro respecto a todas las metas. Las metas relacionadas con los servicios básicos, por ejemplo, se referían exclusivamente a la cobertura de agua potable y eliminación de excretas; su objetivo era lograr la cobertura universal de estos servicios en 10 años, meta imposible de cumplir para la gran mayoría de los países en desarrollo. El Plan intentó constituirse en un instrumento de coordinación de la política social entre los sectores para priorizar acciones centradas en la niñez y las mujeres de manera focalizada, selectiva, descentralizada e integral. Sus bases fundamentales pueden sintetizarse de la siguiente manera: – Impacto diferenciado de la pobreza. El Plan consideraba que la pobreza y las diferencias sociales profundizan la situación desventajosa de la niñez y la mujer, particularmente en áreas rurales y periurbanas. – Factores étnicos y culturales. La diversidad étnica y cultural del país condiciona aspectos muy importantes de la vida, como el rol de la familia, el cuidado de los niños, la importancia de la salud y la educación y el concepto mismo de niñez. – Severidad de los problemas. El Plan consideraba que los indicadores de calidad de vida (salud, educación, servicios básicos, nutrición y otros) presentaban niveles tan – La falta de legitimidad, pues no se basó en una participación activa de la sociedad, de bajos que requerían acciones inmediatas. la comunidad y menos de la familia. No – Derechos a la vida, el desarrollo, la seguriexistió un proceso a través del cual la sociedad y la participación. dad pudiese apropiarse de la idea. El Plan se inscribió en el contexto de las ini- – Las metas eran, en algunos casos, maximalistas y, en otros, representaban aspiciativas impulsadas en la gestión de gobierraciones difícilmente medibles o cuantifino 1989-1993, como la Estrategia Social cables. Boliviana, formalizada en mayo de 1991 por el Decreto de Lucha contra la Pobreza – El Plan no estimaba costos, fuentes de financiamiento y menos aún la estructura (22904), el fortalecimiento del Fondo de Inde las transferencias. versión Social (FIS), el Plan Nacional de Supervivencia, Desarrollo Infantil y Salud Ma- – En muchos casos, el Plan establecía acciones poco claras y ambiguas. terna de 1989 y la creación del Instituto Nacional de Desarrollo Infantil en el mismo – El Plan no establecía una institucionalidad para la evaluación y monitoreo de las año. Las bases fundamentales del Plan de metas. Acción se sintetizan en el Recuadro 2.6. En el plano operativo, el documento asume las – Finalmente, el Plan no logró convertirse en la base de la política pública y, más bien, metas establecidas en la Cumbre Mundial favoreció la sectorialidad y fragmentación por la Infancia. En una matriz operativa, tode la atención de los derechos de la niñez y ma cada una de las metas de la Cumbre, readolescencia. aliza un diagnóstico de situación, plantea los problemas que afectan el área, fija los objetivos y metas nacionales, diseña las es- En cuanto a la situación de los niños en circunstancias especialmente difíciles resultrategias operativas, establece los progrataba una ambigüedad, no se especificaba mas de gobierno que se harán responsametas cuantificables y se limitaba a recobles de las metas, determina la población mendar que los países miembros prestaobjetivo y hace un recuento de los recursos ran atención a estos niños sin definir conexistentes para su cumplimiento. cretamente al grupo al que se hacia refeNo cabe duda de que el Plan era la expresión rencia. Este vacío dejaba abierto el bolso de la formulación de una política pública en el que caían todos los problemas distinintegrada y coherente, la más importante tos a los no especificados, volviendo a la disobre la infancia que tuvo Bolivia en su hiscotomía normal y anormal: desde los nitoria. Sin embargo, el Plan fracasó convirños en conflicto con la ley hasta los discatiéndose en poco tiempo en un documenpacitados, pasando por los abusados, los to más en el cajón de algún burócrata. Seque sufren agresiones físicas, los niños de gún Rojas (2005) una revisión en el tiempo la calle, los abandonados, los adoptados; permite determinar algunas de las causas en fin, todos aquellos para quienes la atende su fracaso como política pública. ción queda en manos de instituciones paEl documento asume las Metas de la Cumbre ternalistas o voluntariados. estableciendo, en algunos casos, objetivos más ambiciosos. Si bien muchos aspectos Por lo tanto, el Plan quedó como un documento propositivo sin que nadie se sintietécnicos fueron considerados correctara obligado a su observación y cumplimente, como el diagnóstico, la formulamiento. En este contexto, primó la elaboción de objetivos, la focalización y la distriración de planes sectoriales, no coordinabución de roles entre los diferentes niveles dos ni interdependientes y el Plan pasó al del Estado y la sociedad, se encontraron olvido sirviendo únicamente de respaldo serias dificultades para la implementaal gobierno de turno para avalar ante las ción. Entre las principales, Rojas (2005) reNaciones Unidas y la comunidad internasalta las siguientes: 103 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA 1990, la niñez estuvo presente en la discucional que Bolivia había cumplido con la sión de la política social y el tema de los deelaboración del Plan de Acción. rechos se convirtió en la base de las nuevas Es indispensable mencionar que a mediados propuestas. Las organizaciones de la sociede la década de los 90, en Bolivia las refordad civil y las ONG que trabajan con los nimas plantearon una oportunidad de camños, niñas y adolescentes asumieron la debio en la manera de hacer políticas sociales fensa y promoción de los derechos de la nien el proceso de de modernización del Estañez demandando al Estado iniciativas en do mediante la Reforma Administrativa y la favor de este sector. Participación Popular. Se estableció un nuevo lugar para la identificación, priorización, Ejemplos de acciones sectoriales fueron: el Plan Vida para la Reducción Acelerada de diseño y gestión de las políticas públicas. la Mortalidad Materna, Perinatal y del MePese al fracaso del primer Plan Decenal de nor; el Seguro Nacional de Maternidad y Acción en favor de la infancia, a partir de RECUADRO 2.6 Objetivos del Plan Decenal de Acción para la Infancia en Bolivia 1. El Plan Decenal para la Infancia tiene como objetivo central la protección y el desarrollo del niño a través de acciones en los campos de salud, nutrición, educación, saneamiento básico y ambiental, así como proporcionar atención integral a los niños que se encuentran en circunstancias especialmente difíciles. 2. Asegurar el acceso del niño a los servicios básicos para su crecimiento y desarrollo, como una manera de garantizar que sus derechos, tantas veces rubricados en el papel, sean efectivamente respetados. 3. Tender a que las acciones provenientes del Estado, de organizaciones no gubernamentales, religiosas y de otra índole, prioricen al niño, con el fin de superar políticas inmediatistas y proyectar resultados a largo plazo. 4. Asegurar que la protección y el desarrollo de los niños signifique dotar al país de nuevas generaciones, mejor alimentadas, más preparadas y con mayores posibilidades de influir e impulsar el crecimiento y desarrollo integral de la economía y la sociedad. 5. Disminuir las enormes brechas sociales que existen en el país para lograr así una mayor justicia y equidad social. 104 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 6. Considerar al niño como beneficiario central del Plan de Acción no significa verlo aislado de su contexto. Por el contrario, las acciones que propone involucran a la mujer, a la familia, a la comunidad y a las instituciones. El niño, entonces, se convierte en el punto focal que sintetiza y articula las demandas sociales de los grupos más marginados y pobres del conjunto de la sociedad. 7. En cuanto a la mujer, ésta ocupa también un lugar privilegiado en las acciones que propicia el Plan. Se reconoce su derecho a mejores condiciones de vida, de salud, de educación y de trabajo, en su rol protagónico como madre y ciudadana. 8. Aunque el Plan de acción tiene como población objetivo el niño y la mujer, y pretende que luego de una década de su ejecución estos grupos hayan alcanzado mejores condiciones sociales de manera general, se atenderá preferencialmente a las poblaciones más carenciadas y pobres del país, tanto del área rural como urbana. 9. Finalmente, se plantea que el Plan se convierta en un instrumento de las políticas sociales gubernamentales que sean capaces de involucrar a las instituciones del Estado y a las organizaciones de la sociedad en general, con un objetivo común: lograr un desarrollo pleno e integral del niño boliviano en la década de los 90. Planificación; iii) la tercera etapa en la conNiñez y los Programas de Atención Integral solidación de la institucionalidad encargaa la Mujer y al Niño, todas políticas sectoda de los asuntos de la niñez se inicia el año riales de salud orientadas a reducir la mor2002 con la creación del Viceministerio de talidad materna, infantil y de menores de Asuntos del Niño, Niña y Adolescente bajo cinco años. Adicionalmente, se impulsó el la responsabilidad del Ministerio sin CarteProyecto Integral de Desarrollo Infantil (PIra encargado de Asuntos Campesinos e InDI) y los Centros Integrales de Desarrollo dígenas, Género y Generacionales; iv) finalInfantil (CIDIS) que, posteriormente, se fumente, el año 2003, se establece el Vicemisionaron en el Programa Nacional de Atennisterio de la Juventud, Niñez y Tercera ción Integral al Menor de Seis Años (PROEdad (VIJUNTE) bajo el paraguas del MinisNAM-6), cuyos objetivos fueron crear un terios de Desarrollo Sostenible. sistema estable e integrado de atención a niños menores de seis años, promover su desarrollo integral, reducir las tasas de des“El VIJUNTE tiene la misión de proponer ponutrición, la morbilidad y la mortalidad inlíticas y normas de prevención, protección y fantil. Sin embargo, estos objetivos estaatención integral a la niñez y adolescencia, ban desvinculados o poco coordinados vigilar el cumplimiento del Código Niño, Nicon los ministerios de Salud y Educación. ña y Adolescentes y apoyar prefecturas, muComo resultado de los vacíos de la normatinicipios en la implementación de servicios a va relacionada con la niñez y la adolescenfavor de niños, niñas y adolescentes.” cia, en 1999 se promulgó el actual Código del Niño, Niña y Adolescente, que intro- Actualmente, el Decreto Supremo 28631 redujo importantes cambios en términos de glamenta la Ley de Organización del Poder atención, prevención y protección. El CóEjecutivo del 21 de febrero de 2006. El ardigo propone acciones innovadoras, como tículo 52 de este decreto determina la crela creación de mecanismos de evaluación, ación del Ministerio de Justicia, cuya esmonitoreo y seguimiento de las acciones y tructura jerárquica posee cuatro viceminisrescata como centro el enfoque de dereterios, de los cuales el Viceministerio de chos. Este último es el cambio fundamenAsuntos de Género y Generacionales se ental, pues implica la adopción de una nueva cuentra a la cabeza de la Dirección de posición con relación a los niños, niñas y Asuntos de Género y Generacionales. adolescentes, a quienes considera sujetos En síntesis, la revisión de un cuarto de siglo a de sus propios derechos y actores activos de paradigmas, discursos, visiones de políde su desarrollo. tica, programas y políticas públicas orienEn cuanto a la creación de un nuevo marco tadas al desarrollo de capacidades y cuminstitucional nacional, entre 1993 y 2003, plimiento de los derechos de niños, niñas y según un documento de trabajo elaborado adolescentes plantea la necesidad de: i) esel año 2006 por el Viceministerio de la Jutablecer mayores niveles de coherencia en ventud, Niñez y Tercera Edad, atraviesa por las reflexiones teóricas entre el paradigma cuatro etapas: i) la primera iniciada en de la niñez y el paradigma de las políticas 1993 con la creación de la Subsecretaría de orientadas a este grupo; ii) la apropiación Asuntos Generacionales dependiente de la social y política de las visiones de políticas Secretaría Nacional de Asuntos Étnicos, de públicas que ponen a niños, niñas y adoGénero, Generacionales como parte de las lescentes en el centro; iii) el aprovechacinco Secretarías Nacionales del Ministerio miento real de todos los niveles (local, prede Desarrollo Humano; ii) en la segunda fectural, central) de implementación, diseetapa, los asuntos generacionales pasan al ño y gestión de las políticas públicas; iv) el Viceministerio de Asuntos de Género, Gediseño de políticas que, en el marco de la neracionales y Familia bajo la dependencia descentralización administrativa, diseñen del Ministerio de Desarrollo Sostenible y niveles intermedios de mediación de in105 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA centivos y gestión entre el gobierno central y los gobiernos locales; v) finalmente, un diseño de impacto de políticas mediante el seguimiento de indicadores de avance en los resultados, cuya base puede radicar en los indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Este análisis abre nuevas interrogantes acerca de la importancia de los factores de carácter socio-demográfico que incidieron, paralelamente a las políticas, en las condiciones de desarrollo de las capacidades de niños, niñas y adolescentes en Bolivia. En este sentido, resulta indispensable una re- 106 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO visión del cambio demográfico de las últimas décadas y de sus implicaciones para la “vulnerabilidad social diferenciada” que plantea nuevos desafíos para la construcción de políticas públicas orientadas a los niños. Estos aspectos se desarrollan en el Capítulo 3. El desafío para los próximos años es avanzar por la senda del desarrollo, dirigiendo los esfuerzos al diseño e implementación de políticas integrales, participativas y sustentables para la familia y la infancia e incorporando acciones diferenciadas capaces de priorizar los tiempos según las necesidades locales y regionales. Cambios demográficos, territoriales y migratorios (1976-2001) 3 D territorialidad” que revela un proceso de urante la segunda mitad del urbanización heterogéneo e implica tamsiglo XX, la sociedad boliviabién una alta diferenciación en la estructuna atravesó un período de ra poblacional por edad, sexo y dependenprofundas transformaciones cia económica con las consiguientes reperen su estructura económica, cusiones en las condiciones de vida de la social, demográfica y política. Estos campoblación. Tercero, enfatiza la importancia bios fueron determinantes en la relocalide la migración interna, en especial la ruzación espacial de la población. Durante la ral-urbana, que jugó un papel muy imporprimera mitad del siglo XX, con una potante en la transformación demográfica y blación de apenas 1,6 millones de habiconstituye hoy un factor fundamental en el tantes, el patrón de asentamientos humaproceso de convivencia multicultural en nos estuvo asociado a la economía de enespacios urbanos y rurales. clave minero con una red urbana de ciudades ubicadas en la región occidental. Para- Los cambios socioeconómicos y sociodemográficos ocurridos en Bolivia a lo largo del lelamente, la extensión de la agricultura siglo XX han generado un nuevo patrón de determinó la concentración de la poblaasentamientos humanos y ordenamiento ción trabajadora en el área rural que enterritorial que contribuyó a profundizar el tonces albergaba tres cuartos de la poblaproceso de diferenciación interna reflejación nacional. Entre 1950 y 2001 la poblado en alarmantes brechas territoriales en ción creció de 2,7 a 8,3 millones de boliel desarrollo económico y humano (Ledo, vianos con un consecuente cambio en el 2005). El proceso de urbanización generó, patrón de asentamiento poblacional. La entre otros, la proliferación de asentapérdida paulatina de la importancia de la mientos urbanos marginales con efectos explotación minera determinó una caída devastadores en el bienestar de la poblaen la concentración poblacional en el altición, en especial de los niños, niñas y adoplano, que perdió su representación sobre lescentes. También se ha producido un la población total del 58% al 42%, mienabandono de las áreas rurales, especialtras que el repunte de las actividades agromente las más dispersas donde la presenpecuarias y agroindustriales, el auge del cia del Estado ha sido limitada y en algunos petróleo y la concentración de la inversión casos inexistente. En este sentido, este capública explican en gran medida la expanpítulo intenta conocer la historia de un prosión demográfica en los llanos, con un inceso de cambio demográfico con fuertes cremento del 12,6% al 26% sobre el total repercusiones en la vida de los bolivianos, de la población. Finalmente, los valles tupues el cambio demográfico puede entenvieron una expansión demográfica con derse como un proceso dinámico de histouna leve caída de la proporción de poblarias de vida que terminan e historias de vición del 30% al 29% (Ledo, 2005a). da que comienzan. Así, la vida de miles de Este capítulo rescata tres aspectos esenciales familias bolivianas, de millones de habidel cambio demográfico en Bolivia, contantes, de millones de niños, niñas y adocentrando la atención en el período comlescentes se enmarca en un contexto deprendido entre 1976 y 2001. Primero, remográfico heterogéneo y cambiante en salta la diferenciación territorial que emertiempo y espacio. Si entendemos que pargió del cambio demográfico de las últimas te de las dinámicas sociales y económicas décadas, marcada por la coexistencia de tiene explicación sociodemográfica, vale “transiciones demográficas” diferenciadas la pena preguntarse de inicio: ¿qué caracque van más allá de la dicotomía urbanoterísticas tuvo el cambio demográfico en rural y que explican, en gran medida, las Bolivia? ¿Se caracterizó por un único padiferenciales de fecundidad y mortalidad trón de transformación demográfica? en el país. Segundo, el capítulo centra la ¿Qué elementos de la dinámica permiten atención en la emergencia de una “nueva 111 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA entender cambios de las estructuras económica y social? ¿Qué elementos de la dinámica demográfica son fundamentales para entender las últimas tres décadas de cambios sociales? Coexistencia de varias “transiciones demográficas” Actualmente, en Bolivia coexisten diferentes momentos de la transición demográfica. Las áreas rurales dispersas no muestran disminuciones significativas de sus tasas de mortalidad infantil ni de fecundidad, mientras que los centros urbanos mayores muestran procesos acelerados de disminución de ambos indicadores. Detrás de éstas diferencias se encuentra un patrón común: desde la década de los 70 el país en su conjunto vive lo que se ha denominado el período del “bono demográfico”. Según estimaciones del INE, la composición poblacional actual muestra la imagen de un país joven con elevadas tasas de dependencia de la población menor de 15 años y mayor de 60 años; Bolivia saldría de este bono a mediados del siglo XXI (CEPAL, 2005). Esto quiere decir que desde la década de los 70, el país atraviesa un período demográfico en el cual la población en edad productiva o en edad de trabajar supera al total de la población dependiente. A este período, del cual muchos países desarrollados ya salieron, se denomina comúnmente “la ventana de oportunidad demográfica” o “bono demográfico”, pues implica altas posibilidades de expandir la economía y generar ingresos para la población, siempre y cuando se generen las condiciones necesarias para un mercado laboral y productivo capaz de absorber la mencionada mano de obra. El cuadro siguiente muestra una fotografía histórica de la situación de Bolivia en términos de la duración esperada del “bono demográfico”. El cuadro revela que aún quedan 35 años para aprovechar la oportunidad de la “edad de oro”. Actualmente, la dependencia económica es elevada: llega a 80 personas dependientes por cada 100 independientes, siendo la población menor de 15 años la que mayor peso representa dentro de la población dependiente. El país tiene aún una estructura demográfica esencialmente joven. Por otra parte, entre las características más relevantes del perfil demográfico de la población resaltan las aún elevadas tasas de mortalidad infantil y en la niñez, así como de la tasa de fecundidad con relación al continente. Bolivia posee las mayores tasas de mortalidad y fecundidad de la región después de Haití, pese a las mejoras sustanciales de las últimas décadas en am- GRÁFICO 3.1 35 años más para aprovechar el “bono demográfico” Bono Demográfico 100 95 89 90 80 75 80 61 70 59 57 60 50 40 30 20 10 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Nota: Según estándares de la CEPAL (2005), la tasa de dependencia corresponde al número de personas en edad inactiva (de 0 a 14 años y mayores de 60 años) por cada cien personas en edad activa (población entre 15 y 59 años). Fuente: Elaboración propia sobre la base de proyecciones INE (1950-2050). 112 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 3.1 Perfiles sociodemográficos diferenciados: la brecha urbano-rural Existen dos elementos centrales que ayudan a entender las implicaciones y relaciones de un cambio demográfico diferenciado. El primero tiene que ver con la coexistencia de diferentes etapas de la transición demográfica entre distintas áreas geográficas; el segundo se relaciona más bien con las cambiantes y nuevas estructuras poblacionales por edad y sexo que refuerzan la idea de “distintos momentos demográficos”. La diferenciación de los factores de la transición demográfica (fecundidad, mortalidad, proceso migratorio) revela la coexistencia de dos situaciones claramente diferenciadas para el caso de Bolivia: La Bolivia rural con cerca de la mitad de sus pobladores menores de 15 años. En estos espacios persisten elevados niveles de fecundidad y mortalidad (especialmente la infantil) pese a los descensos ocurridos entre 1976 y 2001, de 7,8 a 6,2 hijos por mujer en edad fértil y de 140 a 86 niños por cada mil nacidos vivos respectivamente. Por tanto, se trata de espacios en etapas iniciales de transición demográfica. Paralelamente, las emigraciones afectan la estructura demográfica de estos espacios donde los índices de masculinidad son superiores. La Bolivia urbana donde la fecundidad y mortalidad (infantil) han descendido considerablemente desde 1976, de 5,2 a 3,6 hijos por mujer en edad fértil y de más de 100 bos indicadores. Sin embargo, esta situación nacional no refleja la compleja diferenciación interna del país en términos de estructura por edades, sexo, diferenciales de mortalidad y fecundidad. Una muestra más compleja de estas diferencias se ilustra en el Gráfico 3.4 que revela de manera simultánea las tasas de fecundidad y de mortalidad infantil en los nueve departamentos de Bolivia para el año a 55 niños por cada mil nacidos vivos respectivamente. El peso de la migración hacia estos centros urbanos influye decisivamente en la estructura por edad y sexo de la población. GRÁFICO 3.2 Estructura poblacional por sexo (1950-2001) 85-+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 17,0 1976 1992 2001 1950 8,5 0,0 8,5 17,0 GRÁFICO 3.3 Estructura poblacional urbana y rural (2001) 80 y + 75 a 79 70 a 74 65 a 69 60 a 64 55 a 59 50 a 54 45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5a9 0a4 Urbano Rural 16 8 0 8 16 Fuente: Ledo (2005). 2001, distinguiendo sus áreas urbanas y rurales. El gráfico revela la coexistencia de por lo menos tres casos altamente diferenciados. Por tanto, resulta evidente la coexistencia de momentos distintos de la transición demográfica en el territorio nacional. Según datos del INE (2003a, 2003b), las diferenciales de mortalidad y fecundidad revelan casos como el de Potosí urbano que posee niveles de fecundidad 113 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Tarija U Chuq. U Sta. Cruz U Pando U Beni U Cbba. U La Paz U Beni R Tarija R Oruro U La Paz R Pando R Sta. Cruz R Chuq. R Potosí U Oruro R Cbba. R Fecundidad (número de hijos por mujer en edad fertil) Potosí R y mortalidad infantil más elevados que los Mortalidad, fecundidad y promedios rurales de los departamento de desarrollo humano Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y La Paz. Algo similar sucede con Oruro urbano cuyos La literatura sobre población y desarrollo niveles de fecundidad y mortalidad se (Bay et al., 2003) muestra que son muchos mantienen en promedio por encima de las los factores que inciden en la fecundidad, áreas urbanas de Beni y Tarija. Lo cierto es entre ellos, la mortalidad infantil y de meque entre los extremos se encuentran Ponores de cinco años. Los factores han sido tosí rural cuya fecundidad supera los siete clasificados en directos, indirectos y no hijos por mujer y una mortalidad infantil convencionales. Entre los directos los más de 111 por cada mil nacidos vivos frente a analizados son la mortalidad infantil, la urSanta Cruz y Tarija (urbanos) con tasas de banización y el nivel educativo de las muje3,4 y 3,3 respectivamente. res. Los factores determinantes “directos” son variables intermedias en el sentido de GRÁFICO 3.4 Tasa de Mortalidad Infantil y Tasa Global que los factores culturales, ambientales y de Fecundidad según departamento y económicos actúan a través de ellos sobre área geográfica (2001) la fecundidad. Los “indirectos” son la nupcialidad, el uso de anticonceptivos, la infecundidad post-parto y el aborto inducido. Tasa de Mortalidad Infantil Tasa Global de Fecundidad (por cada mil nacidos vivos) (por mujer en edad fértil) Finalmente, los “no convencionales” se re150 7 140 fieren al proceso de globalización y a cues130 tiones de género, entre otros, cuya discu6 120 110 sión es reciente y, por ello, poco se conoce 5 100 90 aún sobre su peso relativo en la fecundi4 80 70 dad. Estos determinantes pueden tener re3 60 50 percusiones positivas o negativas en la fe40 2 30 cundidad. 1 20 10 En cuanto al desarrollo humano, en un ejer0 cicio simple de regresión lineal entre la tasa global de fecundidad y la tasa de mortalidad en la niñez para 12 países de la región de distinto nivel de desarrollo humaFuente: Elaboración propia sobre la base de INE (2003). no se observa una relación positiva entre ambas variables, siendo los países de maGRÁFICO 3.5 Mortalidad en la niñez versus fertilidad yor índice de desarrollo humano (IDH), como Argentina, Chile y Venezuela, los que se encuentran en los puntos más bajos del 4,5 ajuste (Paz Arauco, 2005). Países como 4 Paraguay Honduras Haiti 3,5 Nicaragua Haití y Bolivia, con menor IDH, se encuen3 Venezuela tran más bien en los puntos más elevados, Perú 2,5 combinando mayores tasas de fecundidad Argentina 2 Chile Brasil R = 0,4117 1,5 con mayores tasas de mortalidad (el ajuste 1 no varía utilizando como variable depen0,5 diente la tasa de mortalidad infantil). La te0 0 20 40 60 80 100 120 oría sobre la economía de los hogares exMortalidad en la niñez (por mil nacidos) plica esta relación sobre la base de la modelación de decisiones estrictamente raFuente: Elaboración propia sobre la base de UNICEF (2004), para Bolivia ENDSA (2003). cionales (Hossain, 1990).1 2 1 Una caída de la mortalidad reduce el “precio sombra” (el costo marginal) de la calidad de los niños aumentando su demanda y creando un ímpetu por reducir la fertilidad. 114 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 3.2 Urbanización acelerada: ¿paradigma o amenaza para la supervivencia infantil? ruralidad. Los grandes centros urbanos (La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz) ocultan, tras la evidente mejora a nivel global, profundas brechas de inequidad y segregación. La brecha de la mortalidad infantil y la adolescente entre las ciudades de mayor tamaño es elevada, revelando la presencia de factores de riesgo de diversa índole. Esta situación es particularmente grave en la ciudad de El Alto, donde el riesgo de muerte de los menores de 20 años es de alrededor de 200 por mil. Según Ledo (2005), entre 1988 y 1997, la probabilidad de muerte entre los niños menores de dos años ha aumentado en estos centros debido, entre otros factores, a las condiciones deficientes de habitabilidad y al impacto de la migración desde contextos muy deprimidos hacia áreas urbanas periféricas de las grandes ciudades. Esta situación revela la ausencia de políticas orientadas a la mitigación y previsión en este ámbito. Pese a la tendencia nacional de reducción de la mortalidad infantil en los últimos años, este indicador aún se mantiene en niveles superiores a la media de América Latina, así como dentro del país aún se mantienen brechas importantes. Estudios realizados desde fines de los años 701 revelan que los niveles más elevados de mortalidad al inicio de la vida se encontraban en los valles; esta situación se modificó a partir de los 90, cuando la mortalidad infantil más alta se registraba en el altiplano. La probabilidad de muerte varía según el contexto espacial y la región de residencia, reiterando la fuerte desigualdad interna que distingue al país; así la mortalidad infantil va en aumento a medida que se recorre desde los centros urbanos mayores a zonas de alta GRÁFICO 3. 6 Probabilidad de muerte en niños menores de dos años Altiplano Valles 140 140 120 1988 100 120 1988 100 80 1997 60 40 40 20 20 0 1997 80 60 0 Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural Alto Total Urbano Mayor Urbano Intermedio Llanos 140 Urbano Menor Rural Alto Total Total 140 1988 120 100 120 1988 100 1997 80 60 40 40 20 20 0 1997 80 60 0 Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural Alto Total Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural Alto Total Fuente: Elaboración propia sobre la base de INE (2003). 1 Proyecto BOL/78/P01, Políticas de población, Ministerio de Planeamiento y Coordinación, 1984. 115 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Los poblados rurales revelan una situación especialmente preocupante, sobre todo en los valles, donde la probabilidad de morir antes de cumplir los dos años es de 143 niños por cada mil nacidos vivos. La mortalidad en los centros urbanos intermedios se diferencia según el contexto ecológico; el altiplano, independientemente de la edad del niño, niña o adolescente, ocupa el primer lugar. En cambio, las ciudades intermedias de las regiones del valle y los lla- nos han logrado reducciones significativas que se reflejan en mejores condiciones de vida; por ejemplo, las ciudades de Tarija y Bermejo en los valles y de Camiri en los llanos. En cambio, los niveles de mortalidad infantil y juvenil en las ciudades del occidente de Bolivia son preocupantes, particularmente de las ciudades de Llallagua, Achocalla y Villazón. También se debe resaltar la elevada mortalidad de la ciudad de Riberalta ubicada en la región de los llanos. les superiores a la media regional. Una Estudios realizados en Bolivia sobre las caucomparación de este indicador entre paísas y determinantes de las diferencias en ses de la región de distinto IDH revela que la mortalidad infantil permiten señalar la a partir de niveles de desarrollo humano existencia de varios factores (INE, 2003b; “medio alto” la tasa de fecundidad no paENDSA, 2003). Entre los más analizados, sa el umbral de los tres hijos (Paz Arauco, el nivel de educación de la madre es el que 2005). Si bien las ciudades principales mayores diferencias revela en la probabilipresentan la tasa global de fecundidad dad de muerte de los niños. Los hijos de más baja, por ejemplo las mujeres que vimadres sin escolaridad tienen una probaven en la ciudad de La Paz tienen una tasa bilidad de morir antes de cumplir los cinco de 2,7 hijos por mujer; con niveles similaaños de 128 versus 37 por mil en el caso de res se encuentran las mujeres en la ciudad hijos de madres con educación superior. de Cochabamba; en la ciudad de Santa Los hijos de madres con nivel de escolariCruz, que se ubica en la región de los lladad primaria mueren a una razón de 81 nos, la tasa es algo mayor alcanzando un por mil, mientras que para los hijos de mapromedio de 3,5 hijos por mujer en edad dres que han culminado la secundaria la fértil; la ciudad de El Alto rompe la tendentasa es de 47 por mil nacidos vivos. Adiciocia con 4,2 hijos por mujer. nalmente, Ledo (2005) revela la existencia de diferencias importantes según el grado Según varios estudios (INE, 2003b; Ledo, 2005a), la fecundidad debe ser entendida de pobreza y marginación de los hogares. como una consecuencia de varios factores, En los hogares pertenecientes al quintil inentre ellos: i) la escolaridad alcanzada por ferior de riqueza, más de 105 niños por calas mujeres por ejemplo las mujeres sin da mil nacidos vivos no sobreviven más años de escolaridad tenían para 2003 una allá de los cinco años, mientras que entre tasa de fecundidad de 6,8 hijos, esta tasa los hogares más ricos esta magnitud es inpara las mujeres con educación primaria cluso inferior a la del grupo de mujeres con era de 4,9 hijos frente a 2,7 y 2,1 en mujeeducación superior. Finalmente, la mortares con educación secundaria y superior lidad infantil también varía según la condirespectivamente. ii) El quintil de riqueza ción migratoria de la madre; en efecto, la en el que se encuentran los hogares: en mortalidad de niños y niñas cuyas madres 2003, las mujeres pertenecientes al quintil son nativas es menor en las zonas urbanas de riqueza inferior tenían en promedio sieque la de hijos de madres inmigrantes. te hijos frente a un promedio de dos para En cuanto a la tasa global de fecundidad mujeres pertenecientes al quintil superior. (TGF), pese al significativo descenso de las No es casual que la tasa global de fecundiúltimas décadas, aún se mantiene en nive116 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Hijos por mujer en edad fértil nes de vida y supervivencia de los niños dad sea más elevada en Potosí y Chuquisaen Bolivia, es importante describir breveca donde, según el PNUD (2004), los IDH mente las tendencias de la fecundidad, eran los más bajos a nivel departamental pues la teoría de la transición demográfi(0,514 y 0,563 respectivamente). Según ca establece, entre otros elementos, la Ledo (2005) la heterogeneidad social que existencia de una relación entre mortalicaracteriza al país queda también expresadad y fecundidad (Chesnais, 1986).2 Los da en marcadas diferencias de fecundidad según estratos socio-ocupacionales. Así, la “factores directos” de la fecundidad de los brecha entre el estrato de directivos y proque se posee información han tenido una fesionales versus el estrato de trabajadores tendencia casi estática en los últimos 25 agrícolas varía entre cuatro y cinco hijos. años: la edad mediana de la primera iii) La condición migratoria de las mujeres unión se mantuvo alrededor de los 21 es también un factor que revela diferenciaaños y la edad mediana de la primera reles en la tasa de fecundidad. Las mujeres lación sexual alrededor de 18,6 años inmigrantes de retorno tienen alrededor (INE, 2003); sin embargo, el porcentaje de tres hijos en promedio en las ciudades de mujeres unidas tuvo una tendencia lemayores, pero a mayor presencia rural de vemente decreciente entre 1989 y 1998 la residencia de los hogares el número mepasando del 62% al 59%. dio de hijos aumenta, llegando a cinco en Es posible que cambios en otros factores halas áreas rurales; en contraste, con seis a yan incidido en la variación de la tasa glosiete hijos entre las mujeres rurales no mibal de fecundidad. Por ejemplo, en cuanto grantes e inmigrantes antiguas que declaa los “factores indirectos”, el país vivió en raron haber tenido 7,1 hijos. los últimos años un incremento importanPese a que la información disponible es insute de la proporción de la población en áreficiente para explicar las causales tanto de as urbanas, una reducción de la tasa de los niveles de fecundidad como de las tenmortalidad infantil y en la niñez y un credencias, las variables mencionadas evicimiento importante del nivel educativo dencian diferencias en las pautas reprode las mujeres. Estos cambios habrían inductivas según grupos sociales. Entre 1979 cidido de alguna manera en la reducción y 2003, la tasa global de fecundidad (TGF) observada de la tasa de fecundidad a nivel a nivel nacional se redujo de 6,2 a 3,8 hijos nacional. por mujer en edad fértil, la reducción se dio principalmente en las áreas rurales. En GRÁFICO 3.7 Tasa global de fecundidad según región ecológica y área geográfica 1979-2003 áreas rurales, la TGF disminuyó de 7,8 hijos por mujer en 1976 a 6,3 en 2001. En las zonas rurales, la TGF es de alrededor de 7 Total cinco hijos por mujer en los espacios rura6 Altiplano les amanzanados y 6,3 en las zonas rurales 5 dispersas. El 2003, las diferencias según Urbano 4 área geográfica se mantenían alrededor de Valles 3 tres hijos por mujer en edad fértil. Las difeRural 2 rencias en la fecundidad reflejan las inLlanos 1 equidades de acceso a información, a ser0 vicios de salud sexual y reproductiva pero 1979 1984 1989 1994 1998 2003 también reflejan preferencias culturales diNota: El indicador corresponde al trienio anterior a cada encuesta, excepto para 1979 y 1984 ferenciadas en la decisión de tener hijos. que se basa en información de los quinquenios anteriores. Antes de entrar al análisis de las condicio- Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENDSA, 1989-1994-2003. 2 Bolivia está clasificado como país en “transición demográfica incipiente”, junto a países con alta natalidad y mortalidad, con un crecimiento natural moderado, del orden del 2,5%. Los países de este grupo tienen una estructura por edades muy joven y una alta relación de dependencia económica. 117 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Es importante considerar que la reducción de la fecundidad estuvo relacionada con el proceso de urbanización. Al respecto, Berman y Rzakhanov (2000) mencionan la existencia de un “proceso de asimilación” referido a la adopción de las tasas de fecundidad del lugar de destino de las mujeres migrantes. Otro aspecto que cobra relevancia es que entre 2000 y 2001 nacieron alrededor de 10 mil bebés de madres adolescentes: el 19% de las adolescentes de 15 a 17 años declaró al Censo ser madre. La maternidad en la adolescencia comienza a temprana edad (15 años) y se concentra en las ciudades de mayor tamaño, aunque casi la mitad de los nacimientos ocurridos en el año 2000 se produjeron en las zonas rurales. Esto significa que la fecundidad adolescente ha aumentado pese a la baja generalizada de las tasas de fecundidad. Una “nueva territorialidad” detrás de los cambios demográficos Durante el siglo XX, la población de Bolivia creció de 1,6 millones de habitantes en 1900 a 8,3 en 2001. La población urbana, que apenas alcanzaba 226 mil habitantes en 1900 y representaba el 14% de la población nacional se expandió hasta llegar a 5,2 millones (60%) el año 2001. Las zonas urbanas incrementaron su importancia GRÁFICO 3.8 Expansión demográfica en Bolivia según área geográfica (1900-2010) 11,0 10,0 Millones de habitantes 9,0 Total 8,0 7,0 6,0 Urbano 5,0 4,0 Rural 3,0 2,0 1,0 0,0 1900 1925 1950 1976 1992 2001 2010 demográfica hasta concentrar dos terceras partes de la población boliviana el año 2001.3 Este predominio urbano se ha caracterizado por el crecimiento acelerado de varios centros urbanos, por la concentración de la población y por la oferta de bienes y servicios en las cuatro ciudades mayores. La urbanización ha significado modificaciones en las estructuras económicas, políticas, sociales y culturales (Quijano y Singer, 1975). Empezando el siglo XXI, se advierte que las transformaciones demográficas han tenido, en cierto sentido, consecuencias negativas en el bienestar de las familias, en especial en los niños, niñas y adolescentes. Entre las consecuencias más importantes resaltan la vulnerabilidad y el carácter excluyente de la base económica, la fragmentación y la polarización social y el marcado crecimiento de la pobreza (Coraggio y Ziccardi, 2000). El Gráfico 3.8 muestra que el crecimiento urbano se aceleró especialmente alrededor de mediados de los años 70; a partir de 2001 se prevé una importante intensificación de la expansión urbana ampliando aún más la brecha del crecimiento entre áreas urbanas y rurales. En términos de desarrollo humano, la urbanización no ha significado per se mayor desarrollo; la pobreza se ha trasladado a las zonas urbanas y las ciudades se han convertido en muchos casos en escenarios de exclusión y desigualdad. El patrón inequitativo de desarrollo se ha profundizado, la distribución del ingreso es más concentrada y desigual que en los años 70 (Ledo, 2005). El empobrecimiento de las familias y las diferencias producidas por la multiculturalidad de las ciudades están agravando las patologías sociales. En este sentido, las ciudades bolivianas se han convertido en espacios de reproducción y profundización de desigualdades económicas, culturales, políticas y sociales; todo ello en el marco de una creciente vulnerabilidad, segregación y exclusión social. Fuente: Ledo (2005). 3 El predominio rural estuvo vigente hasta los años 90, pues el país en su conjunto ingresó al siglo XXI con un absoluto predominio urbano (62%). 118 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO CUADRO 3.1 Distribución y crecimiento de la población en el siglo XX según piso ecológico y área geográfica Regiones Departamentos 1900 Distribución porcentual con relación al total nacional 1950 1976 1992 2001 ALTIPLANO 51,3 Altiplano urbano 7,9 Altiplano rural 43,5 VALLES 36,1 Valles urbano 4,2 Valles rural 31,9 LLANOS 12,5 Llanos urbano 1,7 Llanos rural 10,8 Total 100 Urbano 13,8 Rural 86,2 Población total 1.633.442 57,5 23,3 34,3 30,2 9,2 21 12,3 5,4 6,9 100 26,2 73,8 2.704.165 52,7 22,6 30,1 27,5 9,2 18,3 19,8 10 9,8 100 41,7 58,3 4.613.486 45 25,4 19,5 28,9 13,8 15,1 26,1 18,3 7,8 100 57,5 42,5 6.420.792 41,7 24,5 17,2 28,7 15,9 12,8 29,5 21,9 7,6 100 62,4 37,6 8.274.325 19001950 1,2 3,2 0,5 0,6 2,6 0,2 1 3,3 0,1 1 2,3 0,7 Tasa de crecimiento 1950 19761976 1992 1,7 1,1 1,9 2,9 1,6 -0,7 1,7 2,5 2 4,9 1,5 0,9 3,9 4 4,4 6,2 3,4 0,7 2 2,2 3,8 4,3 1,1 0,1 Nota: Tasa de crecimiento exponencial: N(t)= N(0)*e t, r = r/t * ln (N (t)/N(0) Altiplano: La Paz, Oruro y Potosí. Valles: Cochabamba, Chuquisaca y Tarija. Llanos: Santa Cruz, Beni, Pando. Fuente: Elaboración propia sobre la base de censos poblacionales: 1900-1950-1976-1992-2001. El crecimiento urbano se caracterizó por la da: a lo largo del siglo XX la región albergó falta de uniformidad dentro del territorio a un cuarto de la población urbana bolivianacional, característica que se explica, enna, su ritmo de crecimiento urbano fue sutre otros elementos, por las modificacioperior al 4% desde 1992 y continúa hasta nes del patrón de desarrollo y la gran diver2001. sidad étnica, cultural y ecológica, aspectos En la segunda mitad del siglo XX, Bolivia tuque contribuyeron a un crecimiento altavo un crecimiento urbano vertiginoso del mente diferenciado (Cuadro 3.1). Por una orden del 4% anual, fuertemente concenparte, en el altiplano, la paulatina pérdida trado en pocas ciudades: tres cuartas parde importancia de la actividad de explotates de los habitantes urbanos viven en sieción de minerales explica la tendencia deste ciudades de más de 100 mil habitantes; cendente de su crecimiento, la población la cuarta parte restante reside en 151 cenrural disminuyó su importancia relativa en tros urbanos. Por lo tanto, concentración y 24 puntos porcentuales durante el siglo dispersión son características que sintetiXX. En los llanos se produjo un acelerado zan el proceso de urbanización en Bolivia. crecimiento urbano debido al repunte de Las modificaciones del patrón de asentalas actividades extractivas, la bonanza pemientos humanos se explican, en parte, trolera y la concentración de las inversiopor las condiciones socioeconómicas del nes públicas, entre otros factores. Esta relugar de origen y por acciones en materia gión albergaba en 2001 al 35% de la poblade política económica. Por ejemplo, del pación total. El ritmo de crecimiento demotrón de ocupación del territorio Norte-Sur gráfico fue del orden del 7% anual en 1950 vigente durante el auge de la actividad de y del 5% en 2001, muy por encima de la explotación de minerales se pasó a un momedia nacional (2,7%) y del crecimiento delo Oeste-Este, que se profundizó a partir urbano (3,6%). En los valles se advierte de la década de los 90 y prevalece hasta una evolución demográfica más equilibrahoy. 119 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA 19922001 1,9 2,3 1,4 2,7 4,3 1 4,1 4,7 2,4 2,7 3,6 1,4 GRÁFICO 3.9 Distribución de la población por edad, según grado de urbanización (2001) 100 90 80 70 60 Más de 65 años 50 entre 15 y 64 años 40 30 menos de 14 años 20 10 0 Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural Total Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. En los centros urbanos mayores y las ciudades intermedias se produjo la concentración más importante en la población de 15 a 64 años, grupo de edad potencialmente activa, este grupo supera hoy el 58%. Los centros rurales y las ciudades de menor tamaño concentran un mayor peso de la población mayor de 65 años, el 7% frente a un promedio del 5% a nivel nacional y proporciones que no sobrepasan el 4% en las ciudades de mayor tamaño. Estos resultados muestran la alta correlación entre el tamaño de las ciudades y la estructura demográfica, marcando perfiles socio-demográficos claramente diferenciados: los centros urbanos grandes y las ciudades intermedias y las ciudades pequeñas y las localidades rurales. Durante la primera mitad del siglo XX, el patrón de asentamientos humanos estuvo asociado a la economía de enclave minero y a una red urbana de ciudades ubicadas en la región del occidente de Bolivia. El predominio de la economía minera y la extensión de la agricultura determinaron el carácter predominantemente rural de la población boliviana:4 en 1950 casi el 75% de los bolivianos vivía en algún contexto rural (Cuadro 3.3). Entre las principales características del corredor minero resalta la primacía urbana de la ciudad de La Paz, junto a una red de ciudades, Oruro y Potosí, vinculadas de manera directa a las actividades de explotación de minerales. Bajo el impulso del Estado se generó una fuerte concentración de infraestructura y de bienes para el consumo colectivo alrededor de la minería (red de transportes, comunicaciones, centros de formación profesional, centros educativos e infraestructura de saneamiento básico); este hecho contribuyó al continuo desplazamiento de productos y de mano de obra a la región. El ranking de las ciudades de mayor tamaño del país (Cuadro 3.2) muestra los cambios en la jerarquía urbana nacional entre los censos. La etapa inicial del proceso de urbanización se caracterizó por la concentración demográfica en la ciudad de La Paz; esta primacía se modificó significativamente a partir de 1976 y fue superada por Santa Cruz el año 2001. Por lo tanto, se trata de un modelo que involucra cuatro ciudades de más de medio millón de habitantes. CUADRO 3.2 Bolivia: ranking de jerarquía de las ciudades demayor tamaño 1950-2001 Ranking 1 2 3 4 5 1950 La Paz 268.950 Cochabamba 74.819 Oruro 62.975 Potosí 45.758 Santa Cruz 42.746 Número de habitantes y ranking de ciudades de mayor tamaño 1976 1992 2001 La Paz 539.828 La Paz 713.378 Santa Cruz 1.116.059 Santa Cruz 254.682 Santa Cruz 697.278 La Paz 789.585 Cochabamba 204.684 Cochabamba 407.825 El Alto 647.350 Oruro 124.213 Oruro 405.492 Cochabamba 517.026 El Alto 95.455 El Alto 183.422 Oruro 201.230 Fuente: Elaboración propia sobre la base de los censos poblacionales 1950, 1976, 1992 y 2001. 4 El complejo mina/beneficio de Pulacayo-Huanchaca prácticamente duplicó su población entre 1870 y 1900: creció de 2.895 a 7.635 habitantes. En ese mismo período, la población de Colquechaca creció rápidamente y se elevó al rango de ciudad. Cf. Mitre (1981). 120 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO tre 20 y 249 mil habitantes; iii) centro urVarios hechos históricos explican el predobano menor, corresponde a localidades de minio de la ciudad de La Paz, probableentre dos y 19 mil habitantes; iv) la cuarta mente el más importante sea su condicategoría agrupa localidades con menos ción de sede de gobierno que atrajo las de 2.000 habitantes y ha sido subdividida corrientes migratorias del país. Por ejemen función de su condición de concentraplo, la masiva inmigración de mineros coción poblacional en rural amanzanado y mo respuesta a la crisis de 1929 o los rural alto o rural disperso. acontecimientos posteriores a la guerra del Chaco que movilizaron a muchos po- El Gráfico 3.10 y el Cuadro 3.3 revelan que el proceso de urbanización se ha caractebladores que se instalaron en La Paz y no rizado por una redistribución de la poblaregresaron a su lugar de origen. Por otra ción que implicó desde 1992 una concenparte, la crisis del latifundio en los valles tración de la población en los centros urfue un detonante importante de la inmibanos mayores y una despoblación del gración campesina; el tamaño de su poárea rural caracterizada por un creciblación aumentó de manera acelerada miento promedio apenas superior al 1% entre 1928 y 1935, la ciudad de Cochaen el último período intercensal y una exbamba prácticamente duplicó su número de habitantes. Con relación a los factores de origen econó- GRÁFICO 3.10 Bolivia: distribución de la población según mico, la minería perdió paulatinamente grado de urbanización (1950-2001) importancia debido a la crisis internacional de los precios de los minerales que re- 100 42,5% 71,1% 37,6% 56,5% Centro Urbano percutió negativamente en las principales 90 Mayor 80 Centro Urbano actividades y funciones de la minería. La Intermedio 70 Paz recibió grandes contingentes poblacio- 60 Centro Urbano 8,6% Menor 8,0% nales de su propio contexto ecológico así 50 16,8% 14,9% Rural 9,4% como de otras regiones del país. El conjun- 40 37,1% 34,6% 30 16,9% to de hechos mencionados contribuyó a 20 9,4% 17,1% otorgar un predominio demográfico hege- 10 9,5% 9,9% 0 mónico a la ciudad de La Paz en la estruc1976 1992 1950 2001 tura urbana nacional. Poco a poco, se fueron gestando desde el Estado mecanismos Fuente: Elaboración propia sobre la base de los censos demográficos 1950-1976-1992-2001. de transferencia de los recursos generados en la minería para potenciar el desarrollo en el oriente de Bolivia, cuyo crecimiento CUADRO 3.3 Expansión demográfica según grado de urbanización demográfico modificaría el modelo de organización del territorio. Tamaño de los centros Tasa de crecimiento % Para analizar esta situación en el presente In1950 -1976 1976 -1992 1992-2001 forme se han utilizado cinco categorías Centro urbano mayor 4,16 6,75 3,47 que agrupan localidades en función al número de habitantes y el grado de concenCentro urbano intermedio 4,27 1,31 4 tración de los asentamientos humanos.5 La Centro urbano menor 2,06 1,08 3,52 clasificación abarca las siguientes categoríTotal urbano 3,64 3,98 3,62 as: i) centro urbano mayor, incluye a las Rural 1,19 0,26 1,42 ciudades de más de 250 mil habitantes; ii) Total 2,07 2,14 2,74 centro urbano intermedio, contiene a loca- Fuente: Elaboración propia sobre la base del Censo Demográfico 1950 y CNPV, 1976-1992-2001. lidades cuyo rango de población oscila en5 En la tipología del grado de urbanización se incluyen varios asentamientos humanos: aldeas de pescadores, campamentos mineros, haciendas ganaderas, plantaciones, explotaciones agrícolas, caseríos, villas, pueblos y ciudades. 121 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA pansión significativa de los centros urba- La expansión de los nos intermedios y menores, que crecie- grandes centros urbanos ron en la década de los 90 a una tasa mayor al promedio anual. Como resultado La Paz, Santa Cruz, El Alto y Cochabamba se han mantenido desde 1992 como las cuade la expansión urbana acelerada, el año tro ciudades más grandes del país, con al2001, 75% de los bolivianos se distribuígunos cambios de jerarquía a través del an entre los centros urbanos mayores (las tiempo. Estos centros urbanos mayores ciudades de La Paz, El Alto, Santa Cruz y se caracterizan por ser capitales de deparCochabamba) y las localidades rurales tamento, por concentrar tres cuartas parmás dispersas. RECUADRO 3.3 ¿Mayor expansión demográfica, mayor índice de desarrollo de los niños? El crecimiento demográfico y el tamaño de los centros urbanos en Bolivia han sido diferenciados; las ciudades que se expandieron a un mayor ritmo en los últimos años, desde 1992, están clasificadas en las últimas posiciones del Índice de Desarrollo de la Infancia Niñez y Adolescencia (IDINA) de la lista de los cuatro centros urbanos. El Alto es, sin lugar dudas, la ciudad que menor grado de cumplimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes revela; es evidente la relación con los niveles de pobreza más intensificados en este centro urbano. Un segundo elemento importante de mencionar es la diferencia entre el logro del cumplimiento de derechos dentro de cada centro urbano, que revela una situación de atención poco equilibrada entre derechos de diversa índole. En Santa Cruz, por ejemplo, la capacidad económica de los hogares que habitan los niños clasifica a Santa Cruz en la cuarta posición a nivel municipal; sin embargo, en cumplimiento de derechos educativos Santa Cruz está a la cola de los cuatro centros urbanos. Algo similar ocurre en El Alto, donde el grado de cumplimiento de derechos educativos de los niños ocupa la segunda posición municipal, frente al puesto 65 en derechos de salud (esta situación se refleja claramente en la tasa de mortalidad en al niñez). Las ciudades de La Paz y Cochabamba parecieran registrar menos desigualdades en el cumplimiento de derechos de diferente tipo; sin embargo, existen otros elementos relacionados con el proceso de urbanización que revelan desigualdades, un ejemplo lo constituyen las diferencias en el área metropolitana en Cochabamba y el proceso de segregación residencial en la ciudad de La Paz. CUADRO 3.4 Expansión demográfica y condición de desarrollo de los niños Variables demográficas Ciudad Tasa de Tasa Tasa de crecimiento global de mortalidad 1992-2001 % fecundidad* en la niñez** La Paz 1.1 2.7 51.2 El Alto 5.1 4.2 62.1 Cochabamba 2.6 3.1 50.6 Santa Cruz 5.1 3.6 41.7 Bolivia 2.7 4.4 64.8 Ranking municipal IDINA*** IDINA 0.784 4 0.650 27 0.824 1 0.713 11 IDINA Salud 5 65 3 7 IDINA IDINA IDINA Cap Educación Habitabilidad Económica 16 4 12 2 29 20 7 11 1 26 45 4 Fuente: Elaboración propia sobre la base de UDAPE (2005). Nota: * Hijos por mujer en edad fértil. ** Niños y niñas menores de cinco años fallecidos por cada mil nacidos vivos. *** Índice de desarrollo de la infancia, niñez y adolescencia. 122 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO tes de la producción nacional,6 por acoger GRÁFICO 3.11 Distribución de la población en centros urbanos mayores 1900-2001 a dos terceras partes de los habitantes urbanos de Bolivia y una tercera parte de los niños, niñas y adolescentes. También re- 100 Santa Cruz 19,4% 23,7% 18,3% 18,7% 16,8% salta su expansión demográfica acelera- 90 21,1% 18,2% 69,6% da, superior al promedio nacional, que al- 80 59,1% La Paz 70 49,3% canzó una magnitud del 3,5% entre 1992 60 32,1% 25,7% El Alto y 2001. Estos centros urbanos ocultan 50 40 tras la explosión demográfica acelerada 30 36,4% Cochabamba 31,4% particularidades de segregación y exclu- 20 23,3% 17,2% 10 sión social. 11,0% 0 Durante la primera mitad del siglo, la pobla1900 1950 1992 2001 1976 ción de la ciudad de La Paz creció a una ta- Fuente: Censo Demográfico 1950 y CNPV 1976, 1992 y 2001. sa promedio del 3,2%; su ritmo de crecimiento se fue atenuando hacia la última do una importancia relevante en el nuevo década del siglo XX hasta alcanzar una tacorredor, su crecimiento fue moderado, sa del 1,1%. Cochabamba tuvo un creciaunque se expandió a un ritmo que duplimiento importante entre 1950 y 1992 con ca el crecimiento de La Paz entre 1976 y una magnitud de alrededor del 4% anual 2001. reduciendo su dinámica demográfica al 2,6% en la última década. Santa Cruz tuvo La expansión demográfica de los centros urbanos tuvo como resultado diferencias imuna dinámica incontestable a partir de portantes en los indicadores de desarrollo 1950, con un crecimiento que osciló entre de los niños, niñas y adolescentes. No toel 6,9% y el 5,1%, con una tendencia dedos los centros urbanos mayores poseen creciente. Entre 1976 y 1992, El Alto crelas mismas condiciones de acceso a los ció a una tasa del 9,5% compartiendo el servicios básicos, tampoco se caracterizan primer lugar en crecimiento con la ciudad por un cumplimiento homogéneo de los de Santa Cruz (5,1%). Esta dinámica dederechos fundamentales de los niños (Reterminó una redistribución de la poblacuadro 3.4). Estas diferencias dentro del ción urbana en los centros mayores desgrupo se acentúan por la variabilidad en el plazando el primer lugar de La Paz incongrado de cumplimiento de los derechos testable hasta 1992 con una nueva distripor grupos de edad así como por áreas. bución (Gráfico 3.11) Como resultado de esta dinámica demográ- En el altiplano, El Alto casi quintuplicó el número de sus habitantes entre 1976 y 2001, fica se estableció un nuevo patrón de ocumientras que el crecimiento de La Paz fue pación del espacio a partir de 1952 que descendente hasta alcanzar el 1% anual (el determinó que Cochabamba, por situarse crecimiento más bajo de su historia). En entre La Paz y el nuevo polo de la econolos llanos, Santa Cruz tuvo una expansión mía, Santa Cruz, asumiera funciones caacentuada desde los años 50. En la confida vez más importantes. De esta manera, guración espacial descrita está representaademás de las tradicionales funciones de da al menos una ciudad de cada contexto abastecimiento de productos agrícolas y ecológico. El 2001, la clasificación de los fuerza de trabajo, Cochabamba desarrocentro urbanos mayores situó a Santa Cruz lló actividades ligadas al transporte y la en el primer lugar, a La Paz en el segundo, comercialización, constituyéndose en a El Alto en el tercero y Cochabamba queuna suerte de núcleo articulador del mer7 dó relegada al cuarto lugar. cado interno. Cochabamba sigue tenien6 Actualidad Estadística Nº 200: INE, abril 2001. En 1998, el Producto Interno Bruto (PIB) a valores básicos alcanzó a 19,8 mil millones de bolivianos de 1990, de los cuales, 14,4 mil millones de bolivianos correspondieron al eje troncal y representaron el 72,76% de la producción nacional. 7 Véase al respecto Laserna, Roberto, Espacio y sociedad regional, Ed. CERES, Cochabamba, 1984. 123 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Altiplano En el altiplano, las ciudades de La Paz y El Alto tuvieron un importante dinamismo. La Paz como sede de gobierno desde 1879, con la centralidad del aparato del Estado que incidió en los procesos políticos, socioeconómicos y culturales del país, representa un canal de relación con el sistema económico internacional y centraliza la prestación de servicios de consumo colectivo. La ciudad de El Alto, ubicada sólo a 12 kilómetros de La Paz, es una ciudad joven pero muy dinámica pues en 10 años ha pasado a ocupar el tercer lugar de las ciudades más importantes de Bolivia. La Paz, ubicada entre los 3.250 y los 4.100 metros sobre el nivel del mar, es una ciudad multiétnica donde conviven inmigrantes de origen aymara, guaraní, quechua y algunos descendientes de europeos. Al inicio del siglo XX, La Paz albergaba una cuarta parte de los habitantes urbanos residentes en el territorio boliviano; en 1955 la proporción subió al 41%, ratificando su primacía urbana. Su tamaño era entonces cuatro veces mayor que la segunda ciudad, Cochabamba, y alrededor de seis veces más grande que la quinta, Santa Cruz. En 1535, alrededor de 1.500 habitantes indígenas ocupaban la ciudad de La Paz; en 18258 no superaba las 55 mil personas. Hasta entonces se había reproducido el mismo modelo segregativo de ocupación del espacio heredado de la Colonia: los terrenos de mayor pendiente, en especial las laderas oeste y norte (actuales barrios de Chijini, Gran Poder y Tembladerani, entre otros) eran ocupados por los indígenas, mientras que los sectores de mayor poder económico ocupaban las áreas planas. En la ciudad fueron formando bolsones de riqueza y de pobreza que marcan la diferenciación sociocultural y socioeconómi- ca intraurbana; como resultado la ubicación de viviendas en villas y laderas se constituye en un ejemplo de exclusión y discriminación. El ritmo de crecimiento de la población urbana durante sus cuatro primeros siglos fue lento. Entre 1976 y 2001, el crecimiento demográfico fue modesto y se redujo del 1,8% al 1,1% entre el primer y el segundo período intercensales. Finalmente, es importante mencionar que el descenso del ritmo de crecimiento demográfico de la ciudad de La Paz se explica por una mayor emigración de sus pobladores y por un efecto combinado de crecimiento de las ciudades ubicadas en su región metropolitana, especialmente El Alto. Las laderas son el más nítido ejemplo de la exclusión y discriminación pues son el lugar de residencia de la gran mayoría de la gente pobre. Este mecanismo de segregación tiene larga data y, pese a la modernización de las estructuras municipales, el carácter segregativo de sus acciones perpetúa y profundiza la diferenciación y la exclusión social y espacial (Blanes, 1998). A raíz de la migración hacia la ciudad de La Paz se conformó un conglomerado de asentamientos humanos en la plataforma que bordea la ciudad donde en 1994 se fundó la ciudad de El Alto. Entre 1976 y 2001, esta ciudad aumentó siete veces su tamaño, alcanzando en 2001 los 650 mil habitantes, pese a que su crecimiento demográfico descendió del 9,5% en el primer período intercensal al 5,1% en el segundo. También es importante destacar el mayor ritmo de crecimiento entre las mujeres en comparación con los hombres, coincidiendo con la característica de un mayor índice de feminidad en áreas urbanas. Como resultado, la composición de las poblaciones de La Paz y El Alto incrementó la proporción de mujeres y redujo la 8 Es interesante advertir en las estadísticas de la época una clara diferenciación entre indígenas y criollos como describe Morales en su libro: luego de la fundación, en 1586, se registraron 260 españoles y 5.820 indígenas haciendo un total de 6.080 habitantes. Después de 64 años, en 1650, el censo levantado por Fabián Angulo dio una población total de 8.414 habitantes, cifra que se desglosaba en 414 españoles, 1.000 mestizos y 7.000 indios ocupando 88 hectáreas. En el segundo siglo de la formación colonial, La Paz había tomado bastante impulso y su población se calculaba, en el año 1780, en 53 mil habitantes, entre blancos, mestizos e indios, siendo estos últimos unos 20 mil. La población el año 1831 era de 30.463 habitantes, el año 1845 llegaba a 42.842 habitantes y finalmente en 1886 a 54.894 habitantes. 124 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO viendas se traducen en niveles angustiande hombres, el índice de feminidad es aún tes de pobreza y deterioro de la calidad de más elevado en la ciudad de La Paz. vida. Más de cuatro de cada cinco hogares El Alto agrupa a las extensas zonas del Aeroresidentes en la ciudad de El Alto viven en puerto, Villa Tunari y Villa Adela, entre condiciones de pobreza. Esto significa que otras. El 2001, poseía un Índice de Deslos miembros de esos hogares, sean niños arrollo Municipal de 0,638 ocupando el o adultos, aun destinando la totalidad de puesto 38 del ranking municipal nacional y los ingresos familiares a la alimentación, el segundo puesto, después de la ciudad de no cubren sus requerimientos alimentaLa Paz, a nivel departamental (PNUD, rios de manera adecuada. El ingreso per 2004). El efecto combinado de elevada fecápita en dólares de poder adquisitivo es cundidad y alta inmigración explica en tres veces menor al de la ciudad de La Paz parte su vertiginoso crecimiento demográ(1.130 versus 3.271) y también más bajo fico; la tasa de migración positiva, a difeque los valores registrados en las ciudades rencia de la ciudad (expulsora) de La Paz, lo de Oruro y Potosí. confirma. Varios estudios sobre migraciones hacia las ciudades de La Paz y El Alto En síntesis, la expansión demográfica de ambas ciudades se ha producido en un demuestran que el origen de los inmigranproceso de alta segregación y marginalites se concentra en las áreas más deprimidad. Se ha demostrado que existió un indas de su propio contexto ecológico, especremento poblacional sin precedentes en cialmente Oruro y Potosí. Este aspecto cola ciudad de El Alto y una relativa atenuabra mayor intensidad a partir de la segunción en el área de la ciudad de La Paz. Han da mitad de la década de los 80, después proliferado asentamientos en áreas de alto del cierre de las empresas de la Corporariesgo de habitabilidad en las zonas de las ción Minera de Bolivia (COMIBOL). Muladeras, lo que genera alta vulnerabilidad chos ex mineros eligieron la ciudad de La de sus habitantes. Paz, concretamente El Alto, como refugio a la trama de desolación y desempleo en la que se encontraban.9 La característica de Llanos “ciudad de migrantes” tiene implicaciones importantes en la vida de sus habitantes, La ciudad de Santa Cruz, ubicada en el orienasí lo revelan testimonios de niños, niñas y te boliviano, se encuentra en una superfiadolescentes que residen en esta ciudad. cie departamental de 370.621 kilómetros Pese al lugar que ocupa en el ranking municicuadrados, que representan el 34% de la pal, los habitantes de El Alto se enfrentan a superficie nacional y la convierte en la redeficientes condiciones de salud y prevagión más extensa de Bolivia. Su altitud melencia de altas tasas de mortalidad infantil; dia es de 416 metros sobre el nivel del mar la esperanza de vida de un niño que nace y cuenta con un clima predominante cálien El Alto es de 55 años frente a 63 años en do-tropical. Su principal característica es la ciudad vecina de La Paz. La esperanza su vertiginoso crecimiento urbano, durande vida al nacer es un indicador que reflete el siglo XX aumentó 65 veces su tamaño ja los alarmantes niveles de carencia de ingresando al siglo XXI con más de un miservicios básicos: alcantarillado conecllón de habitantes. Esta ciudad concentra tado a la red pública, agua potable por cados tercios de los habitantes urbanos de ñería dentro de las viviendas, disponibililos llanos y goza de un excelente sistema dad de servicios higiénicos de uso excluside transporte y de comunicación, lo que la vo del hogar. La carencia de servicios básiconvierte en un importante vínculo de cocos y las condiciones precarias de las vimercio internacional con el Brasil y la Ar9 Véase los estudios sobre migración, urbanización y empleo realizados en el marco del Proyecto BOL/87/PO3 realizados gracias al apoyo del UNFPA en Cochabamba y Santa Cruz, así como el estudio de reactivación y reconversión del occidente de Bolivia, realizado por la Secretaria de Minería con apoyo del UNDP en 1996. 125 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA gentina y de fluidas relaciones comerciales con los puertos del Atlántico y el Pacífico. El 2001, el Índice de Desarrollo Humano Municipal clasificó al municipio en el segundo lugar con un IDH de 0.739. El origen de la ciudad de Santa Cruz fue diferente a la lógica colonial andina de confor- mación de ciudades. Su trazado urbano obedeció a las Leyes de Indias, contaba con la plaza en el corazón de la ciudad, la iglesia y el Cabildo presentes como símbolos del poder religioso-político en la clásica forma de tablero de ajedrez (Vargas et al., 1991). RECUADRO 3.4 El Alto: una historia de migración y vulnerabilidad Nació en La Paz, vivió hasta sus nueve años en los Yungas, después volvió a La Paz pues le tocaba estudiar los niveles superiores. Tiene tres hermanos menores y tres hermanos mayores, ella es la del medio. Actualmente, su papá tiene otra familia: “No vive aquí, mi mamá sola nos mantiene trabajando, viaja, vende y no para en mi casa”. El cambio del campo a la ciudad no fue fácil, sus compañeros “eran bien malos porque discriminaban a los que venían del campo”. Encuentra que en los Yungas “no se sufre tanto como aquí, porque allá puedes sembrar, cosechas y ya tienes tu alimento, sólo necesitas comprarte ropa. En cambio, aquí necesitas dinero para todo, para comprarte verduras, para todo”. Su infancia “era bonita, porque me entendían, allá podía caminar libremente en las noches porque no hay hombres violadores, pandilleros como aquí. Allá todos se conocen entre todos… y todos se llevan bien, no hay enemistades”. En el campo no discriminaban a las mujeres, encuentra que aquí sí hay mucha discriminación hacia las mujeres, en el fútbol o en los grupos de música. Ser niño en los Yungas significaba pasar más tiempo con sus papás, su mamá no tenía que trabajar. Cuando llegaron a La Paz, su papá dejó de mandarles dinero y “se consiguió otra mujer en los Yungas; por eso mi mamá nos ha sacado del colegio donde estábamos y nos ha metido a uno fiscal”. Ella se esforzaba en el colegio: “me gustaba mostrarle siempre buenas notas a mi mamá para decirle que su sacrificio valía”. Mientras que en el colegio par- 126 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ticular los alumnos pasaban de curso porque pagaban para aprobar. Le parece que la vida en El Alto es muy insegura: “hay muchos pandilleros, hay muchas cosas, borrachos (…). A uno de mis amigos lo ha matado una pandilla, los chicos han estado dos meses en la cárcel y han salido porque dice que había falta de pruebas”. Tiene buenos recuerdos de los Yungas: “estaba con mi papá y mi mamá, se llevaban bien, vivíamos toditos, siempre éramos unidos, mi papá me ayudaba a hacer la tarea, mi mamá igual ayudaba (…). Todos me dicen que soy parecida a mi papá y me llevaba bien con él, le contaba, me sabe hacer reír, me sabe enseñar a pelear con los chicos (…). Mi papá iba al bar y yo iba con él, mi papá sabe estar tomando y yo sé estar tomando con él, mi mamá me iba a recoger y dice que borracha me llevaban a casa”. “Él me ha enseñado a jugar fútbol, hay algunos papás que son racistas: ‘es mujer, no puede’, o dicen ‘es guagüita, mujercita, puede llorar’, en cambio, si es machito ‘tiene que ser macho, los hombres no lloran’, pero mi papá era diferente”. Tiene buenos recuerdos de sus hermanas, cuando nació la que le sigue en edad, se hizo su mejor amiga. Las cosas cambiaron cuando se vinieron a vivir a La Paz. “Mi papá ya no mandaba dinero, se ha despreocupado por completo de nosotros y mi mamá ha tenido que salir a trabajar, se la pasa vendiendo, casi no para, se sale a las ocho, vuelve a las cuatro, cinco, y se vuelve a salir a comprar”. Esto hace que pase casi todo el tiempo sola. Adolescente, mujer entre 15 y 17 años, El Alto. En 1900, la población de la ciudad era de 15.874 habitantes,10 ocupaba el quinto lugar en importancia demográfica y servía de nexo entre la producción agropecuaria del departamento y la canalización de los excedentes hacia el mercado interno. En ese período se dieron las primeras transformaciones urbanísticas, económicas y sociales. El trazado de las Leyes de Indias comenzó a deformarse, siguiendo la consolidación de los senderos usados por la población. Hacia 1943, se había conformado un pequeño núcleo urbano, su ex- tensión era muy limitada, no alcanzaba ni a las 200 manzanas, y su población no pasaba de los 32.000 habitantes.11 En el Censo de 1950 se empadronó a 41.461 habitantes. A partir de entonces se inició un acelerado proceso de crecimiento urbano con el apoyo del poder central y gracias a la diversificación económica en los sectores agrícola, agroindustrial y de explotación petrolera. El dinamismo de la urbanización cruceña y la historia moderna de Santa Cruz se iniciaron el año 1952. En ese período se produjo un crecimiento agrícola RECUADRO 3.5 Santa Cruz: expansión demográfica y segmentación urbana Según el Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz 2004, luego del paso a la planificación urbana de los anillos en los años 70, Santa Cruz enfrentó un proceso de fragmentación segregación y dualización, caracterizado por zonas del auge petrolero y zonas exclusivas alejadas del centro, y un deterioro urbano caracterizado por dificultades de transporte, hacinamiento, ausencia de servicios y contaminación ambiental. Datos desagregados por anillos mostraban ya desde 1988 el grado de segmentación de la población, especialmente en zonas más allá del cuarto anillo. Dada la intensidad del proceso no deben sorprender las dificultades que éste planteó a la conformación de la sociedad cruceña, tanto desde el punto de vista cuantitativo en relación con la presión de la población sobre los recursos naturales, el medio ambiente y los servicios básicos (ver mapa), como desde el punto de vista cualitativo, en cuanto concierne a la capacidad de asimilación cultural de una población enfrentada a un proceso acelerado de modernización y complejización social. Expansión urbana de la ciudad de Santa Cruz Servicios básicos según distrito Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz 2004. 10 INE, Censo Nacional de Población y Vivienda, 1900. 11 Prado Fernando, Quince años de planificación urbana en Santa Cruz, 1984. 127 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA de tipo capitalista y se consolidó la media- Una característica importante de Santa Cruz na y gran propiedad bajo el denominativo de la Sierra tiene que ver con la distribude “empresa agrícola”. ción de la población por distritos. Entre Su dinamismo económico generó las bases 1992 y 2001, la población pasó de una para hacer de Santa Cruz un espacio atracconcentración importante en el centro de tivo para la migración. El crecimiento polos anillos a la distribución y dominación blacional implicó el aumento de seis veces de los espacios más allá del cuarto anillo. su tamaño en 26 años.12 En 1976, la ciudad Es importante considerar, dadas las difepasó a ocupar el tercer lugar respecto a la rencias en las condiciones de acceso a serpoblación de las capitales de departamenvicios básicos (Recuadro 3.5) y dadas las to del país. A partir de los años 70, Santa comprobadas mayores condiciones de Cruz logró una inserción exitosa a la ecopobreza, la distribución de la población nomía nacional e internacional captando por edad que vive fuera del cuarto anillo. mercados de países vecinos. Los niños, niñas y adolescentes que resiA lo largo del siglo XX, aumentó 65 veces su den en la ciudad de Santa Cruz tienden a tamaño. Durante la década de los 90 creconcentrarse de manera más intensa que ció a una tasa promedio anual del 7%, el resto de la población en esos barrios muy por encima del 2% nacional. La exdonde se concentra la población más popansión demográfica se debe a una combre (gráfico 3.12). binación de alta fecundidad con inmigración. Es importante resaltar el agudo pro- Valles ceso de concentración demográfica en la ciudad capital, pues la distancia con las Cochabamba fue fundada a fines del siglo XVI sobre la base de la antigua aldea precootras ciudades es monumental. Pero el lombina de Canata y adquirió relevancia crecimiento ha rebasado sus límites admicon el desarrollo de las haciendas agrícolas nistrativos y ha dado lugar a la conformaorientadas a abastecer alimentos a la mición de una región metropolitana cuyo nonería potosina (Urquidi, 1950; Ledo, 1986; do principal es la ciudad de Santa Cruz y Solares, 1990). En 1900, cuando la ciudad cinco municipios ubicados en su entorno: se aproximaba a los 22 mil pobladores, el Warnes, Cotoca, La Guardia, Porongo y El 13 tejido urbano con edificación continua haTorno. bía desbordado los límites del “casco vieGRÁFICO 3.12 Santa Cruz de la Sierra: población que vive jo”; mientras el río Rocha constituía una fuera del cuarto anillo (%) frontera natural que limitaba su expansión por el norte y occidente, se extendía por el sur a lo largo de un eje constituido por la ru80 ta que penetraba hacia las tierras más fero70 ces del valle, alcanzando las proximidades 60 de Jaihuayco. Hacia 1910, el área urbaniza50 da abarcaba unas 150 manzanas, algunas 40 30 de ellas con huertos y jardines. A pesar de 20 este importante crecimiento, las activida10 des mercantiles y artesanales siguieron 0 predominando en la economía urbana. 0-4 5-10 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70 y más Sin embargo, el impacto que ejerce la llegada grupos de edad (años) de inmigrantes en el ritmo de su crecimienFuente: Informe de Desarrollo Humano en Santa Cruz (2004). to demográfico es elocuente. El desordena12 INE (1976). 13 Prado (1999) 128 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO do crecimiento tiene consecuencias dramáticas de carácter económico, social y ambiental que amplían cada vez más la brecha social y económica entre los distintos grupos de la población. Mientras los sectores de mayor poder económico ubicados en el Noreste de la ciudad viven en condiciones óptimas de habitabilidad, el resto de los habitantes vive en condiciones de hacinamiento, insuficiente cobertura de servicios RECUADRO 3.6 Cochabamba: la desigualdad de derechos en el área metropolitana La clasificación municipal del Índice de Desarrollo de la Infancia, Niñez y Adolescencia (IDINA) en Bolivia clasifica al municipio de Cochabamba como primero en el ranking municipal con un IDINA de 0,824. Esta situación privilegiada en el cumplimiento de los derechos de los niños la comparten también Tiquipaya y Quillacollo, que se encuentran junto a Cochabamba en la lista de las 10 mejores posiciones del ranking municipal de desarrollo de la infancia, niñez y adolescen- cia. La situación de privilegio de la ciudad capital del valle con respecto a los municipios que conforman su región metropolitana, pese a la cercanía geográfica y a la articulación económica y social, revela que el proceso de urbanización no implica un logro simultáneo de mejora de indicadores sociales, reflejados en las diferencias del IDINA (Gráfico 3.13). Por otra parte, los indicadores de desarrollo de la infancia, niñez y adolescencia muestran un cumplimiento diferenciado en los derechos de estos grupos; el gráfico evidencia logros desequilibrados en términos de los tres grupos de edad analizados por el IDINA. GRÁFICO 3.13 Urbanización y preservación de desigualdades en el cumplimiento de derechos de los niños en el área metropolitana de Cochabamba 1,000 Cochabamaba 0,900 0,800 Sacaba 0,700 Quillacollo 0,600 Colcapirhua 0,500 0,400 Tiquipaya 0,300 Vinto 0,200 0,100 Sipe Sipe 0,000 IDINA IDI IDN IDA Fuente: Elaboración propia sobre la base de UDAPE (2005). En síntesis, esta evidencia representa un ejemplo del desequilibrio en el cumplimiento de los derechos de los niños; que se repite, sin lugar a dudas, en todo el país. Este ejercicio brinda elementos acerca de la necesidad de construir políticas públicas que centren la atención en el desarrollo del niño, niña y adolescente por encima de políticas sectoriales abocadas, más bien, al cumplimiento de derechos específicos para determinados grupos de edad. Los casos de Quillacollo y Colcapirhua son ejemplos de necesidades diferenciadas; el primero muestra la necesidad imperante de atender temas de niñez y adolescencia, mientras que Colcapirhua da señales de mayores necesidades de intervención dirigida a la infancia y la niñez. Ambos casos revelan situaciones diferenciadas, en una misma área metropolitana, que los procesos de urbanización y modernización no logran resolver. 129 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA básicos en cantidad y calidad, asentamientos precarios y prácticas inadecuadas relacionadas con la higiene y el comportamiento urbano, entre otros. A ello se debe añadir que en la gestión municipal no se consideran los elementos ambientales y que hay una insuficiente conciencia de los problemas ambientales en la población. Debido al acelerado incremento demográfico, su expansión territorial ha superado los límites de su jurisdicción municipal y empieza a integrar en una sola unidad urbana o región metropolitana a las poblaciones y centros poblados vecinos. En Cochabamba, la explicación del cambio de un período de fuerte crecimiento demográfico a un ritmo más atenuado (1992-2001) es el inusitado dinamismo que han adquirido las ciudades localizadas en el entorno que conforma su área metropolitana. Esta área incluye siete municipios: la ciudad de Cochabamba, Quillacollo, Sipe Sipe, Tiquipaya, Vinto, Colcapirhua y Sacaba, todos ellos concentran alrededor de 900.000 habitantes. Es importante resaltar el dinamismo receptivo de las ciudades ubicadas en el entorno de Cochabamba, aunque sus órdenes de magnitud son significativamente menores. En 1976, una cuarta parte de la población vivía en el centro de la ciudad, la densidad duplicaba la media de la ciudad. La mayor densidad neta se encontraba en la zona de Las Cuadras, donde la “urbanización popular” se empinaba por una abrupta topografía, en su interior existían barrios deprimidos con situaciones de degradación de la calidad habitacional muy marcadas, como El Solterito, ubicado en las faldas de la serranía de San Pedro. También se podía encontrar barrios con excelente condición habitacional, como las viviendas ubicadas en las proximidades de la Universidad Mayor de San Simón y en los alrededores de la avenida Oquendo. Entre 1976 y 1992, se profundizó el crecimiento de la ciudad, caracterizado por una expansión desordenada de la mancha urbana. Las tierras de mejor calidad para el cultivo agrícola (particularmente las ubicadas al norte de la ciudad) fueron apropia130 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO das y rápidamente transformadas en espacios cerrados de residencia de los sectores de mayores ingresos. En oposición a este proceso, las poblaciones residentes en el sur se incorporaron a la vida de la ciudad en términos conflictivos y en el marco crónico de carencias de servicios básicos. La caracterización de la dinámica demográfica, historia y desempeño económico de los centros urbanos mayores muestra particularidades que tienen en común un gran dinamismo, cuentan con la mayor jerarquía urbana, la mayor concentración de población y de la oferta de bienes y servicios. Son ciudades estratégicas por los roles y funciones que desempeñan en diversos ámbitos de la vida económica, social, política y cultural y porque acogen a dos terceras partes de los habitantes urbanos de Bolivia y a cuatro de cada cinco habitantes económicamente activos. Son también extremos importantes de segregación social y económica y representan un importante factor en las diferencias. La conformación de áreas metropolitanas alrededor del eje Las reformas implementadas desde inicios de la segunda mitad del siglo XX (Reforma Agraria, reforma urbana) junto con otros acontecimientos, como el desarrollo del aparato estatal, los intentos de industrialización, la marcha hacia el Oriente, la crisis del modelo originado en la Revolución de 1952, la crisis de los 80 y las reformas de primera y segunda generación, influyeron en el proceso de redistribución espacial de la población en el territorio nacional. Por un lado, los efectos de la crisis de los 80 fueron perceptibles en los años 90; para entonces ya se había revertido el predominio absoluto de la ciudad de La Paz, indiscutible hasta 1976. En 1992, ya se advierte una menor brecha poblacional con la ciudad Santa Cruz; finalmente, en 2001, La Paz fue superada por esta ciudad por más de 326 mil pobladores. Por otro lado, las reformas de política económica tuvieron un importante impacto en los procesos de intercambio en- 131 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA MAPA 3.1 Bolivia: distribución de las localidades de 2000 y más habitantes 1950-1976 no es posible presentarlas como un todo tre occidente y oriente y contribuyeron al indiferenciado, aunque ello no significa crecimiento urbano altamente concentradesconocer sus grandes potencialidades do a lo largo de un nuevo corredor de cerca económicas, sociales y territoriales. de 1.000 kilómetros de longitud de Oeste (La Paz) a Este (Santa Cruz). En este corre- Es evidente que en las áreas metropolitanas se ha creado una serie de actividades comdor se concentraron, entre otros, la poblaplementarias, como la industrial en el caso ción, las inversiones del Estado, la oferta de de El Alto-Viacha-La Paz. En Cochabamba bienes y servicios y los aportes de la coopees nítida la presencia de actividades de ración internacional. transformación industrial en el eje dirigido Por tanto, la organización del territorio bolia Quillacollo y de importante producción viano involucra un sistema de ciudades agrícola en Tiquipaya, Colcapirhua, Vinto y que conforman una red urbana dentro de Sipe Sipe. En el caso de Santa Cruz, las cacada contexto ecológico, reproduciendo el racterísticas de los complejos agroindusmodelo de primacía urbana en cada contriales en Warnes, el complejo turístico-retexto; aunque en el caso de los valles la priligioso de Cotoca y el de comercialización macía de la ciudad de Cochabamba es meagropecuaria en El Torno son elementos nos absoluta en los valles en comparación que han potenciado aún más a estos cona lo que ocurre con las primacías urbanas glomerados. del altiplano y los llanos. En efecto, las ciudades de La Paz y El Alto acogen al 71% de El crecimiento demográfico de las ciudades del oriente boliviano continúa en una tenlos habitantes urbanos; en los valles, la ciudencia ascendente. En cambio, muchas dad de Cochabamba alberga a menos de la ciudades ubicadas en torno a las vías de inmitad de los habitantes urbanos (45%). Fitercomunicación de la red occidental han nalmente, la ciudad de Santa Cruz concendesaparecido y han surgido otras ciudades tra al 60% de la población urbana de los vinculadas a las nuevas rutas carreteras rellanos, siendo Trinidad el segundo centro lacionadas con actividades que amplían la urbano con una población trece veces meheterogeneidad socio-estructural vigente nor y la tercera 17 veces menor, reflejando en el territorio boliviano. Las obras de inun proceso de primacía, dentro su área fraestructura vial jugaron un papel preponecológica, de mayor magnitud que la proderante en la desaparición y aparición de ducida en el altiplano boliviano. centros urbanos, aspecto claramente obLa expansión urbana alrededor del eje estuservable en el oriente boliviano asociado a vo caracterizada por la metropolización. las políticas de colonización dirigida. La Las tres grandes ciudades de Bolivia creaapertura de nuevas rutas de intercomuniron en su espacio circundante “regiones cación vial entre occidente y oriente ofremetropolitanas” de gran dimensión. En La ció a muchos trabajadores la oportunidad Paz: El Alto, La Paz y Viacha; en Cochade encontrar en la migración la única resbamba, el espacio metropolitano está conpuesta al variado plano de insatisfacciones formado por siete municipios: Cochabamen el terreno laboral. ba, Sacaba, Quillacollo, Colcapirhua, Tiquipaya, Vinto y Sipe Sipe; en el área metro- En los valles, el proceso de pulverización parcelaria, la agricultura de subsistencia y los politana de Santa Cruz, los municipios de altos niveles de pobreza del campesinado Santa Cruz de la Sierra, Warnes, Cotoca, La contribuyeron a la redistribución demoGuardia, Porongo y El Torno conforman el gráfica después de la Reforma Agraria de área metropolitana. En las áreas mencio1953. Estos elementos, al actuar como facnadas, los límites de diferenciación son tores estructurales de expulsión pomuy frágiles, en algunos casos incluso imblacional, favorecieron el proceso de coloperceptibles, aunque se trata de realidades nización de las tierras agrícolas tropicales, municipales distintas con autonomía de así como la urbanización de la población administración y gestión. Por este motivo, 132 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 133 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA MAPA 3.2 Bolivia: distribución de las localidades de 2.000 y más habitantes, 1992-2001 demográfica de los mencionados centros por el cierre de las fuentes de empleo no se analiza a continuación (Mapa 3.3). agrícolas como consecuencia del ajuste estructural, la crisis de la minería y la mayor apertura a la importación. La emergencia de las En síntesis, el modelo de primacía urbana vi- ciudades intermedias gente hasta los años 50 fue reemplazado por el modelo del “eje central de desarrollo” En una segunda categoría se encuentran las occidente-oriente. Este modelo se tradujo ciudades de tamaño intermedio (entre 20 en una importante concentración económiy 250 mil habitantes). En los últimos 50 ca, política, social e incluso demográfica en años, estos centros han sextuplicado el núlas ciudades del denominado corredor ecomero de sus habitantes y la cantidad de nómico nacional, frente a una gran disperciudades de esta magnitud también se insión. A partir de 1976, la dinámica de excrementó significativamente. Estas ciudapansión urbana se caracterizó por la aceledes crecen a un ritmo mayor al de las ciurada conformación de ciudades intermedades grandes e incluso de la media naciodias; estos centros crecieron a un ritmo manal, especialmente en las regiones de los yor que el detectado en las grandes ciudavalles y los llanos. Este fenómeno se explides, por lo que su desempeño económico y ca por la presencia de seis capitales de desocial juega un papel relevante en términos partamento: Oruro, Potosí, Sucre, Tarija, de las perspectivas futuras del desarrollo Trinidad y Cobija, que concentran las actinacional, las características de la expansión vidades del poder central representado por las prefecturas y las cortes de justicia, MAPA 3.3 Bolivia: localización de los centros urbanos así como otras unidades de servicio y adintermedios ministración pública con jurisdicción departamental. En el altiplano, Oruro y Potosí son las más pobladas, ambas tuvieron un lento crecimiento demográfico, menor al promedio de la región del altiplano. Oruro ocupa el quinto lugar en el ranking de los centros urbanos, con un poco más de 200 mil habitantes y posee una estructura urbana muy concentrada. En su territorio existen apenas dos localidades intermedias relativamente importantes: Huanuni con más de 15.000 habitantes y Challapata con cerca de 8.000. Los espacios rurales cercanos a la ciudad de Oruro son los que más han contribuido a la recuperación de la dinámica de crecimiento de la población rural orureña entre 1992 y 2001, mientras que en la zona oeste fronteriza con Chile persisten grandes espacios rurales poco habitados. Adicionalmente, en el entorno de la ciudad de La Paz, caracterizada por una aguda concentración, las dos ciudades intermedias de mayor importancia son Achocalla (provincia Murillo) y Viacha (provincia Ingavi), esta última es la ciudad de mayor crecimiento entre 1992 y 2001 con una tasa cercana al 5% anual. 134 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 135 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA MAPA 3.4 Bolivia: localización de las comunidades y población rural, 2001 concentradora de la población en la capiEn los valles, las ciudades intermedias tuvietal, que creció de 90.113 habitantes en ron un ritmo de crecimiento cercano al 6% 1992 a 135.783 en 2001. El segundo lugar e incrementaron su número de habitantes en importancia demográfica lo ocupa Yaen nueve veces desde 1950. Sucre y Tarija cuiba, que posee un crecimiento de 8%. son las que poseen la mayor expansión demográfica, con un ritmo de crecimiento En los llanos, las ciudades intermedias aumentaron su tamaño en casi 12 veces del 4,4% anual. En los valles cochabambidesde 1950. Montero, Camiri, Trinidad, nos, las ciudades intermedias más imporRiberalta, Guayaramerín y Cobija desemtantes son Tiquipaya, Colcapirhua y Sacapeñan funciones de importancia en diverba (ubicadas en un radio no superior a 15 sos planos. La mayor parte de ellas se ubikilómetros de la ciudad de Cochabamba). ca en los espacios circundantes de las caEstas ciudades forman parte de la gran mepitales de departamento y/o provincia, e trópoli de Cochabamba junto a Quillacollo, incluso muchas de ellas están en pasos cuyo ritmo de crecimiento ha caído notafronterizos de gran envergadura, como blemente entre 1992 y 2001; sin embargo, Guayaramerín, ciudad fronteriza con el se constituye en el área estratégica de vinBrasil. Camiri ha sufrido una reducción culación con el occidente (Oruro y La Paz) del ritmo de crecimiento demográfico del a través de la avenida Blanco Galindo y con orden del 5,4% entre 1950 y 1976 a un los poblados del valle central que son los ritmo del 2,3% entre 1976 y 1992, desque proporcionan de verduras y frutas paacelerándose entre 1992 y 2001 alcanra el desarrollo de la actividad de la ciudad. zando un ritmo negativo del -0,6%. La exEn Tarija existe una tendencia altamente plicación de este fenómeno se encuentra en la declinación de la actividad de exploGRÁFICO 3.14 Bolivia: distribución de la población en centro urbanos intermedios (1950-2001) (%) tación de yacimientos petrolíferos en los últimos años, lo que ha condicionado que muchos de los trabajadores de Yacimien100 23 21 21 11 Llanos 90 tos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) 32 80 que no eran cruceños hayan retornado a 46 29 Valles 39 70 sus lugares de origen. Por otra parte, el in60 Altiplano 57 usitado dinamismo de Montero, capital 50 50 40 de la primera sección de la provincia 38 30 33 Obispo José Belisario Santiesteban, data 20 de los años 1950 a 1976, período en el 10 cual su ritmo de incremento poblacional 0 1950 1992 2001 1976 fue explosivo (9,5%), aunque cayó al 3,4% entre 1992 y 2001. Es posible atriFuente: Elaboración propia sobre la base de los censos demográficos 1950-1976-1992-2001. buir su dinamismo durante el período de mayor crecimiento a las actividades de CUADRO 3.5 Crecimiento en centros urbanos intermedios comercialización de los productos derivasegún piso ecológico (1950-2001) dos de la hoja de coca. Finalmente, en el departamento de Beni: TriTasa de crecimiento % nidad, Riberalta y Guyaramerín son ciudaPiso ecológico 1950 -1976 1976-1992 1992-2001 des fronterizas con el Brasil. El crecimienAltiplano 2,6 2,6 2,2 to demográfico de Riberalta es superior al Valles 2,8 6,2 5,8 de las otras ciudades, lo que sugiere la lleLlanos 5,7 4,7 3,1 gada de inmigrantes desde distintos lugaTotal 3,7 4,5 3,7 res de su propio contexto provincial así como de otras provincias benianas e incluso Fuente: Elaboración propia sobre la base de los censos demográficos 1950-1976-1992-2001. de las ciudades principales del país. 136 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El crecimiento de las ciudades intermedias revela el dinamismo y las potencialidades de los tres pisos ecológicos, pues se encuentran en todos los departamentos y poseen una representatividad casi equitativa a nivel ecológico. Estas ciudades han logrado generar, a su vez, una red de centros urbanos menores en su entorno cuyas particularidades se desarrollan a continuación. Los centros urbanos menores y los poblados rurales olvidados Los centros urbanos menores (dos mil a 20 mil personas) eran 104 en 1992 y se incrementaron a 134 para 2001. Su ritmo de crecimiento ha sido lento, su población apenas aumentó de medio millón de personas en 1992 a algo más de 600 mil en 2001. Los llanos ocupan el primer lugar en predominio de ciudades de este tamaño, concentran cerca del 50% de los centros urbanos menores. La representatividad de Santa Cruz es importante, pues 53 de estos centros se localizan en este departamento. En el Beni sólo existen 12 centros urbanos menores mientras que en Pando no existe ninguno. En los llanos, se encuentra diez ciudades cuya población oscila entre 10 y 20 mil personas. En Santa Cruz, la más grande de ellas es San Ignacio de Velasco, que cuenta con importantes vías de intercomunicación con regiones circundantes, como San Ramón, una vía troncal del sistema de comunicación vial a nivel nacional. En el Beni se localizan sólo 12 ciudades menores; la escasa ocupación del territorio es el resultado de un duro proceso de reconversión de las unidades de explotación basadas en el sometimiento de un amplio contingente de fuerza de trabajo a través de sistemas forzados de contratación.14 Con la declinación del mayor auge gomero, a mediados de la segunda década del siglo XX, se fue consolidando la empresa extractiva co- mercial con rasgos monopólicos caracterizada por la apropiación irrestricta del recurso silvestre y una relativa diversificación de la producción. La diversificación y el mayor número de propietarios barraqueros de goma-castaña fue desde entonces la unidad básica de la explotación. Un efecto colateral de esta situación se evidencia en un importante éxodo rural ciego desde las barracas hacia los principales centros poblados de la región, provocando el despoblamiento virtual de los centros de producción y la aparición de procesos migratorios intraregionales de carácter temporal hacia las áreas de aprovechamiento castañero en época de recolección. En los valles, en 2001, existían 33 centros urbanos menores, 23 en Cochabamba, siete en Chuquisaca y tres en Tarija. En Cochabamba existe una mayor concentración de estas ciudades, en 2001 Punata superaba los 14 mil habitantes. Muchas comunidades del Valle Alto y las riberas del antiguo camino a Santa Cruz desaparecieron cuando se inauguró el nuevo camino a través del Chapare; a esta modificación caminera se sumaron procesos de declinación de sus sistemas de ferias. En realidad, se dio un proceso de reconfiguración de una red importante de ciudades pequeñas en torno a la dinámica interna y al rol histórico que cada una de ellas posee. En general, en la evolución urbana y poblacional de las ciudades pequeñas han jugado papeles importantes su ubicación geográfica respecto al área agrícola más amplia del valle de Cochabamba, la distancia que las separa de la capital, su infraestructura vial y la red de transporte público. En Chuquisaca, la ciudad más grande, Monteagudo, tuvo una tendencia de crecimiento lento pero con un ritmo superior a la media nacional (3,8%), que se explica por su importante potencial agrícola y pecuario. En la actividad agrícola resalta el cultivo de maíz y maní y en la pecuaria son impor- 14 Para mayores detalles véase Pacheco Pablo, Integración económica y fragmentación social: El Itinerario en las barracas en la amazonia boliviana. El autor mencionado indica que la reconversión de las unidades de explotación y auge de la producción gomera se inicia con la constitución a principios de siglo de una economía de enclave conectada con las economías europeas a una economía subordinada de dependencia del sistema financiero internacional hasta la declinación del auge de la producción gomera. 137 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA tantes la crianza de cerdos, ganado vacuno y la actividad piscícola. También resalta la actividad petrolera, generadora de un importante dinamismo en la región y con tendencias a una densificación y crecimiento demográfico más acelerados. En segundo lugar está Camargo, que luego de crecer aceleradamente entre 1976 y 1992 (3,3% anual) creció al 1,9% entre 1992 y 2001. Geográficamente, se encuentra en la primera sección de la provincia Nor Cinti y es un lugar de paso vehicular obligado entre los departamentos de Potosí y Tarija; se encuentra a 186 kilómetros de la ciudad de Potosí y a 182 kilómetros de la ciudad de Tarija. El flujo del transporte genera dinamismo en diversas actividades de atención a los pasajeros: comercio de diversa índole, venta de comidas y servicios para el descanso de los viajeros. En Tarija, el centro urbano menor más importante es Villa Montes, ciudad que en 18 años duplicó su población. Es el principal lugar de paso entre el oriente y el extremo sur del país, cuenta con una carretera y una línea férrea de intenso flujo y acoge actividades económicas de gran envergadura como la fábrica de Aceite Comestible S.A. Finalmente, en el altiplano hay 32 ciudades menores, 20 se encuentran en La Paz, seis en Oruro y otras seis en Potosí. Es posible que la disminución de la población de la región se deba a la crisis de la minería metálica, situación que condicionó un proceso explosivo de expulsión migratoria. Precisamente, los centros que han tenido un mayor dinamismo son tres núcleos no mineros: Patacamaya, Achacachi y Caranavi. El núcleo urbano de Patacamaya tiene un buen potencial agropecuario con una fuerte vocación pecuaria; Achacachi también registra un importante potencial agropecuario y se constituye en el núcleo de intervención prioritario en el departamento de La Paz. El potencial agrícola del área de influencia de estos dos núcleos es importante pues tiene los mayores niveles de productividad agrícola debido a que logra articular mayores rendimientos por hectárea, cuenta con una mayor fracción pluviomé138 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO trica y con la mayor superficie cultivada. En Oruro, sólo Huanuni y Challapata son núcleos urbanos de vital importancia para la articulación de la población rural en ciudades intermedias, su potencial agrícola es el elemento más destacable para sus posibilidades de dinamización productiva. Potosí, donde la actividad minera fue muy importante, es donde se ha producido el mayor descenso del número de ciudades; se advierte que los habitantes que se quedaron no lograron mejorar sus condiciones de vida y se encuentran aún en niveles alarmantes de pobreza. La aparición y desaparición de centros urbanos menores se explican principalmente por los cambios en la estructura productiva prevaleciente en la formación social boliviana. La declinación de la actividad minera explica cómo las antiguas y prosperas ciudades ubicadas en torno a la pujante actividad minera, como Colquiri, Quime, Viloco, Santa Barbara y Atocha, se han convertido, después del cierre de las empresas mineras del Estado, en pueblos fantasma. Un hecho similar ha ocurrido en los valles altos de Cochabamba, que han sufrido un duro golpe por la construcción de la nueva vía troncal a Santa Cruz que ahora atraviesa la zona del Chapare. Según el Censo 2001, en Bolivia existen más de 29.000 localidades rurales, el 57% se ubica en el altiplano donde reside el 46% de la población rural del país. El segundo lugar lo ocupan los valles que concentran el 30% de las localidades y el 34% de los habitantes rurales del país. Finalmente, en los llanos se concentra el 13% de las localidades rurales que acogen al 20% de la población rural boliviana. Entre las décadas de los 70 y los 90, Bolivia vivió un proceso de urbanización con tasas de crecimiento bajas e incluso negativas en poblados rurales. Sin embargo, entre 1992 y 2001 hubo una leve recuperación del crecimiento demográfico, registrándose una tasa intercensal del 1,4%. La mayor proporción de las localidades rurales del altiplano se encuentra en La Paz; en términos de la tasa de crecimiento demo- gráfico, se observa una relativa recuperación en 2001, que posiblemente se explica por el retorno de inmigrantes. La mayor concentración de pobladores rurales paceños se produjo en las proximidades del lago Titicaca, en el tramo que vincula La Paz y Oruro y en las proximidades de la zona de los Yungas; es natural que se produzca esta concentración pues se trata de áreas de gran dinámica económica y oportunidades laborales. En Oruro, los espacios rurales cercanos a la ciudad son los que más han contribuido a la recuperación de la dinámica de crecimiento de la población rural entre 1992 y 2001, mientras que en la zona oeste fronteriza con Chile persisten grandes espacios poco habitados. Una particularidad de la región es la presencia aymara y quechua, con una arraigada cultura de solidaridad representada en organizaciones comunitarias fuertes. Este factor ha contribuido a la generación de un movimiento indígena con creciente influencia en la vida política local, regional y nacional. La expansión demográfica en áreas rurales fue lenta y estuvo marcada por la expulsión de habitantes hacia las áreas urbanas. En términos sociales, la expulsión de habitantes de las áreas rurales tuvo implicaciones importantes, pues estas áreas fueron olvidadas y pese a la mejora significativa de indicadores aún se mantienen con distancias enormes respecto a los niveles de vida de los centros urbanos. La situación del crecimiento demográfico diferenciado entre áreas urbanas y rurales guarda relación con la situación de vulnerabilidad actual de los derechos de niños, niñas y adolescentes; así lo refleja un ejercicio que relaciona el IDINA con el IDH (Recuadro 3.7). La declinación demográfica del altiplano se dio con un relativo equilibrio entre sexos en los espacios rurales de esta región, a diferencia de las zonas urbanas donde se observa una mayor proporción de mujeres. Los valles han concentrado históricamente una tercera parte de los pobladores rurales, con un crecimiento leve y ascendente, lo que explica que las tasas de crecimiento no hayan sufrido grandes cambios. En esta RECUADRO 3.7 IDINA, IDH y población Un ejercicio de relación entre el Índice de Desarrollo Humano Municipal (IDH) y el Índice de Desarrollo de la Infancia, Niñez y Adolescencia (IDINA) en municipios de distinta población revela que en áreas más pobladas es más fácil que el desarrollo humano se traduzca en un mayor desarrollo de la infancia, niñez y adolescencia; así lo revelan los valores de los coeficientes de regresión simple entre ambos índices. Esta relación entre el tamaño del municipio y las posibilidades de traducir el desarrollo humano en desarrollo de la infancia revela que los municipios de población intermedia (aquellos que poseen entre 50.000 y 15.000 habitantes) tienen una correlación más alta entre el IDH y el IDINA incluso que los municipios más poblados. De cualquier manera, la menor correlación entre ambos índices se observa en municipios de alta ruralidad. Los resultados de este ejercicio reflejan la relevancia de intensificar acciones que permitan entender los factores que están detrás de la mayor dificultad de traducir el desarrollo humano en un desarrollo de la infancia, niñez y adolescencia en municipios de mayor ruralidad. Así como la necesidad de intensificar esfuerzos en estas áreas que quedan cada vez más rezagadas. GRÁFICO 3.15 Correlación entre desarrollo humano y desarrollo de la infancia Municipios con menos de 50.000 habitantes IDINA 0,700 0,600 0,500 0,400 R 2 = 0,4293 0,300 0,200 0,100 0,100 0,200 0,300 0,400 0,500 0,600 0,700 IDH Municipios con más de 50.000 habitantes IDINA 0,900 0,800 0,700 0,600 0,500 2 0,400 R = 0,77 0,300 0,200 0,100 0,100 0,200 0,300 0,400 0,500 0,600 0,700 0,800 0,900 IDH 139 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA niñas y adolescentes, por lo que se deberá región, la división excesiva de la tierra ha diseñar políticas de apoyo y protección a conducido al abandono de prácticas tradiesta población en espacios de alta concencionales de manejo del suelo basadas en el tración y en áreas dispersas. Esto es lo que descanso periódico de las parcelas. Este se analiza en las secciones siguientes. manejo inadecuado acentúa los procesos de degradación y contaminación de los suelos. Migrantes detrás de la En el oriente de Bolivia han sido contabiliza- “nueva territorialidad” dos alrededor de 4.000 mil asentamientos rurales, el 75% en Santa Cruz. Es posible Las particularidades del proceso de urbanizaque en los llanos el dinamismo de la activición y el consecuente cambio en la estrucdad agrícola de tipo capitalista haya detertura demográfica por edad y sexo en Boliminado una mayor demanda de mano de via se han producido en un contexto de alta obra y un mayor crecimiento demográfico. movilidad humana. Las migraciones interNo es casual que el mayor peso del índice nas han formado parte central en la historia de masculinidad revele una abultada preboliviana y forman parte del proceso de ursencia de hombres a diferencia del resto banización acentuado desde la década de de los poblados rurales del país (alrededor los años 70. Como mencionamos en la inde 124 hombres por cada 100 mujeres). La troducción del Informe, las migraciones tasa de expansión de las localidades ruraafectan a las familias y personas que se les ha sido definitivamente más alta en las mueven en búsqueda de mejores condiciolocalidades de los valles que durante el senes de vida. En principio, las migraciones gundo período intercensal se expandieron son el resultado de la ausencia de oportunia una tasa promedio del 2.4%, frente a un dades reales de una vida que garantice el promedio de 1,42%, registrándose magnicumplimiento de los derechos fundamentudes de 1,37% en el altiplano y 0.94% en tales en el lugar de origen. El deseo de una los valles. vida mejor hace que miles de bolivianos se El proceso de redistribución espacial de la desplacen al interior del país enfrentándopoblación ha repercutido en el perfil dese al éxito o al fracaso; en el proceso las permográfico de los contextos urbanos y rurasonas se enfrentan a circunstancias que les, produciendo una mayor concentravulneran sus derechos básicos. Las pregunción de población infantil y juvenil en las tas que intentamos responder en esta secáreas marginales de las grandes ciudades y ción son las siguientes: ¿Cuáles son las caen los espacios rurales. Esta situación afecracterísticas de los movimientos migratota negativamente el bienestar de los niños, rios en Bolivia? ¿Cuál es la magnitud de la migración? ¿Quiénes se mueven y hacia GRÁFICO 3.16 Distribución de la población rural según dónde? Respondiendo a estas preguntas lopiso ecológico graremos entender, en parte, la manera en la que los movimientos migratorios se constituyen en factores determinantes de 100 17% 18% Altiplano 20% la vida de miles de bolivianos, entre ellos ni80 ños, niñas y adolescentes. 31% 34% Valles 35% El primer elemento que debemos resaltar 60 con relación a las características del proceLlanos 52% 40 so migratorio en Bolivia se refiere a su 46% 46% magnitud. Información censal para 1976 20 indica que la población mayor de cinco 0 años que había cambiado alguna vez de re1992 2001 1976 sidencia superaba el millón de personas Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992- 2001. (23% de la población total censada). En 140 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 1992, la cifra aumentó a casi dos millones, cerca de un tercio de los bolivianos mayores de cinco años. Finalmente, en 2001 la cifra se incrementó a 2,6 millones, el 32% de la población total. Estos datos confirman la importancia que tuvieron y aún tienen los desplazamientos humanos en la redistribución espacial de la población. El segundo elemento está relacionado a la distribución de la población inmigrante en contextos de distinto grado de urbanización. El Cuadro 3.6 refleja claramente el “perfil urbano” del destino de los movimientos migratorios, que se refleja en una importante concentración del flujo migratorio hacia los centros urbanos mayores; en 2001 cerca de 4 de cada 10 inmigrantes se trasladaron a alguna de las ciudades de mayor tamaño del país. Sin embargo, aún existe una importante corriente migratoria hacia espacios rurales; en 1992 más de un tercio del flujo migratorio total se dirigía a contextos rurales. El año 2001, más de 25% del total de inmigrantes se dirigía a áreas rurales amanzanadas o dispersas. En términos relativos, el destino rural de la migración en el periodo analizado, se redujo en casi seis puntos porcentuales, de 31,8% a 26,5%. Es importante destacar que más de medio millón de bolivianos se desplazan al año hacia contextos rurales; esta situación se acentúa más en llanos y valles donde son comunes los movimientos migratorios por la zafra y los cultivos de coca. La tercera característica de los movimientos migratorios es la falta de uniformidad de la redistribución espacial de la población según piso ecológico. En 1992, del total de inmigrantes residentes en el altiplano, el 59% se dirigió a las ciudades de La Paz y El Alto mientras que el 19% a ciudades intermedias. En 2001, se advierte un incremento de la proporción de inmigrantes que establecen su residencia en los centros urbanos mayores (63%). En los llanos, se registra también un incremento de la proporción de inmigrantes que se dirigieron a la ciudad de Santa Cruz, su representatividad relativa subió del 42% al 53% entre 1992 y 2001. Adicionalmente, una fracción im- RECUADRO 3.8 Voces que nos cuentan historias marcadas por la migración Justo ha estudiado la primaria en la mina: “Buenos recuerdos, ahí me han enseñado todo lo que sé hasta ahora.” Hombre, 40 años, El Alto. Considera a los vecinos como parte de su familia: “Entre vecinos nomás nos ayudamos, yo estoy solita.” Mujer, 35 años, El Alto. La migración a La Paz representó la separación de su marido y una mejor vida para sus hijos. Actualmente vive en Villa Adela, su vivienda consta de dos cuartos: uno con tres camas en las que duerme ella con sus hijos y el otro cuarto que es la cocina. Tienen un baño precario. Sus cuartos tienen luz y agua. Tienen TV. Mujer, 37 años, El Alto. “Yo viví esos procesos de migración al llegar a conformar los barrios de Santa Cruz y lo que son ahora el tercer y cuarto anillo; eso era monte. He visto cómo se fue transformando todo, cómo las familias empezaron a mezclarse, a fusionarse con otras culturas. Venían de Cochabamba, de La Paz, de otro lado, y se mezclaban con la gente de aquí y empezaba esa interculturalidad. Fue muy bueno, pero también fue creando regionalismo, discriminación, empezó a divulgarse un poco la violencia intrafamiliar, empezó en gran parte en esas mezclas de cultura. Los jóvenes se casan o se juntan y quedan en la casa del padre, del suegro; no hay posibilidad de independencia de una familia. Los chicos, justamente por la carencia de recursos y porque en la familia son muchos, dejan de soñar con entrar a la universidad y se dedican a trabajar.” Testimonio, Santa Cruz. portante (23%) se dirigió a alguna ciudad intermedia o centro urbano menor. En los valles, se observa una distribución del flujo migratorio más equilibrado, en comparación a llanos y altiplano, con las siguientes características: un tercio hacia algún poblado rural, otra tercera parte hacia alguna ciudad intermedia y sólo cerca de un quinto fijó su residencia en la ciudad capital de Cochabamba. 141 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 3.6 Distribución de inmigrantes según grado de urbanización y piso ecológico del lugar de destino (1992-2001) (%) Centros Altiplano Valles Centro urbano mayor 59,5 21,6 Centro urbano intermedio 18,5 24,8 Centro urbano menor 6,6 8,4 Rural amanzanado 4,4 8,4 Rural alto 11 36,8 Total inmigrantes 1992 581.125 718.135 Centro urbano mayor 63,4 19,1 Centro urbano intermedio 17,8 32,3 Centro urbano menor 5 11,2 Rural amanzanado 3,6 6,5 Rural alto 10,3 30,9 Total inmigrantes 2001 714.355 1.000.000 Llanos Total 41,9 39,7 12,3 18,8 14,2 9,8 6,9 6,7 24,8 25,1 648.614 1.947.873 53,4 42,3 7,8 20,5 15 10,7 3,5 4,7 20,3 21,8 830.229 2.587.629 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1992 y 2001. GRÁFICO 3.17 Bolivia: Inmigrantes según piso eclógico de destino (%) 100 22 31 90 Llanos 80 25 70 40 Valles 60 53 50 Altiplano 40 30 28 20 10 0 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1992-2001. GRÁFICO 3.18 Bolivia: inmigrantes según piso ecológico de nacimiento (%) 100 31 20 Llanos 80 43 26 Valles 60 40 Altiplano 42 36 20 0 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1992-2001. 142 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO En síntesis, se modificó la estructura de la población inmigrante según lugar de destino y lugar de nacimiento, así lo revelan los Gráficos 3.17 y 3.18. Si bien en 1992 más del 50% de la población inmigrante se dirigía al altiplano, y proporciones similares a los valles y llanos; el 2001 la estructura se modificó: el primer lugar de destino son los valles, luego los llanos y finalmente el altiplano. Sin embargo, esta estructura no diferenciada oculta la verdadera tendencia de las migraciones: es posible que los valles sea el destino de los habitantes del mismo contexto pero de áreas rurales. En cambio, en los llanos el destino trasciende las fronteras regionales. Entre 1992 y 2001, en términos absolutos, el número de inmigrantes nacidos en los valles se incrementó en más del 50%, mientras que los nacidos en el altiplano se incrementaron levemente (alrededor del 10%) y los inmigrantes nacidos en los llanos más bien decrecieron. La proporción de migrantes según destino migratorio revela que cada vez menos migrantes tienen como destino el altiplano mientras que los destinos de valles y llanos están en aumento. Es ilustrativo observar que se incrementa la corriente de inmigrantes de los llanos hacia los valles; este hecho sugiere que se ha producido un fuerte cambio en la direccionalidad migratoria de las corrientes de inmigrantes nacidos en el valle. El cuarto elemento que se rescata, en cuanto a la característica de los flujos migratorios, es la modificación de la estructura de la población inmigrante por sexo, cuyo análisis revela la mayor propensión de las mujeres a tener como destino migratorio algún centro urbano, en comparación con los hombres. En el caso de los hombres, es mayor la proporción de inmigrantes que se dirige a algún centro rural, aunque desde 1992 se observa la tendencia hacia un mayor equilibrio entre hombres y mujeres en la distribución de inmigrantes según lugar de destino. El caso que mayores diferencias entre hombres y mujeres muestra, en términos de los destino migratorios por grado de urbanización, es la región de los llanos, donde mientras el 57% del total de GRÁFICO 3.19 Índice de masculinidad de la población mujeres inmigrantes residía en Santa Cruz migrante según piso ecológico y contexto y el 17,3% en poblados rurales altamente geográfico del lugar de destino, 2001 dispersos, el 50% de los inmigrantes hombres tenía como lugar de destino la ciudad 140 135 de Santa Cruz y el 23% algún poblado rural 120 Altiplano 106 106 103 100101 altamente disperso. 96 100 95 89 89 88 8891 87 Valles Una última característica de este proceso de 80 75 movilidad humana es la edad y sexo de los 60 Llanos 40 inmigrantes y el consecuente efecto en la 20 formación de los grupos etáreos potencial0 mente activos e inactivos. Especialmente Urbano Urbano Urbano Rural Alto Total Mayor Intermedio Menor en las grandes ciudades, los flujos migratorios concentran elevadas proporciones de Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV (2001). migrantes en edad de trabajar; esta situación afecta ciertamente las diferenciales tres de cada cuatro inmigrantes forman en la tasa de dependencia económica enparte de la población en edad de trabajar tre áreas urbanas y rurales, las últimas es(PET). Por lo tanto, los inmigrantes juegan tarían quedando con poblaciones altamenun rol importante en la conformación de la te dependientes. Finalmente, los flujos mipoblación en edades activas, particulargratorios según sexo muestran que la canmente en las ciudades de mayor tamaño. tidad de mujeres inmigrantes supera a la En los lugares de destino, los inmigrantes de hombres cuando se trata de los centros contribuyen a disminuir la razón de deurbanos mayores como destino migratopendencia económica, debido a que la mario. En el caso de los destinos rurales, la yor parte de ellos son adultos o adultas jóproporción de hombres supera a la de las venes y a que se incorporan en actividades mujeres. Esta situación se explica, entre de producción de bienes y servicios. otros, por los roles y las prácticas de las culturas de los lugares de expulsión y de des- Según Ledo (2005), a medida que el contexto cambia de urbano a rural, los grupos de tino. También es importante resaltar el rol edades extremas tienden a incrementarse. del flujo migratorio en la composición de la Esta situación se explica por la marcada población por edad, pues la tendencia es a emigración de pobladores jóvenes, de ahí la concentración de la población en edad que en muchos pueblos rurales permanezde trabajar, especialmente las mujeres en áreas urbanas. La población inmigrante se desplaza en bus- GRÁFICO 3.20 Bolivia: inmigrantes en edad de trabajar según piso ecológico y contexto geográfico del lugar ca de mejores condiciones de vida y trabade residencia (2001) (%) jo, de ahí que su destino sea, especialmente, las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, donde se concentra el accionar 80 de las políticas públicas. También es im- 70 Altiplano portante resaltar que las regiones del sur 60 Valles del país, los departamentos que gozan de 50 40 regalías petroleras, se han beneficiado en Llanos 30 los últimos años de una autonomía finan20 ciera apreciable y han absorbido también Total 10 grandes flujos migratorios. 0 Urbano Urbano Urbano Rural Alto Rural Las migraciones internas han concentrado a Mayor Intermedio Menor Amanzanado la población en edades de mayor propensión de ingreso a la actividad económica: Fuente: elaboración propia sobre la base de CNPV (2001). 143 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA centes solos; de ahí la presencia de un 24% de menores de 18 años y una casi nula representación de pobladores de más de 65 años. Esto refleja la concentración inmigratoria en las edades de mayor inserción laboral. can únicamente niños y ancianos, dado que la población potencialmente activa tuvo que migrar. La distribución de la población inmigrante reciente por edades y sexo refleja la llegada de familias con hijos menores así como la migración de adolesRECUADRO 3.9 Cambios en el perfil de niños, niñas y adolescentes migrantes Según Ledo (2005), entre 1992 y 2001, se produjo un cambio en la distribución de la población inmigrante entre 5 y 14 años según grado de urbanización de los poblados. El Cuadro 3.7 muestra que la proporción de inmigrantes entre niños y niñas menores de 14 años concentra una proporción mayor en los poblados rurales y una menor proporción en los centros urbanos. Esto no implica que existan más niños migrantes en áreas rurales en comparación a las urbanas, en términos absolutos; pero sí debe entenderse como un elemento importante en términos de la proporción de niños y niñas que viven en contextos geográficos y culturales ajenos a los suyos, en condiciones de vida que no garantizan el cumplimiento pleno de sus derechos ni el acceso mínimo a necesidades básicas. El Cuadro 3.7 revela proporciones de niños, niñas y adolescentes inmigrantes en 2001, en cada uno de los contextos geográficos, similares a los de 1992; sin embargo, es evidente el incremento de la migración entre contextos rurales y la caída de la migración urbano-rural en términos porcentuales; de cualquier manera la migración sigue siendo importante y creciente en números absolutos. Este incremento estuvo acompañado por una reducción de la proporción de niños inmigrantes en contextos de mayor grado de urbanización, especialmente las ciudades más grandes. Por ejemplo, del total de niños que residen en centros urbanos mayores de los valles, el porcentaje de inmigrantes entre cinco y 14 años pasó del 20,6% al 16% entre 1992 y 2001. Este ejemplo evidencia patrones diferenciados de movilidad humana entre piso ecológicos y al interior de los mismos. CUADRO 3.7 Niños y niñas y adolescentes inmigrantes según grado de urbanización por región ecológica de residencia (1992-2001) (%) Urbano mayor Urbano intermedio Urbano menor Rural amanzanado Rural alto Año 1992 2001 1992 2001 1992 2001 1992 2001 1992 2001 Altiplano 17,2 15,4 21,8 21,4 31,1 29,3 23,5 28,8 30,3 31,6 Valles 19,5 16,1 25,4 21,6 30,4 29,3 26,1 28,1 31,0 31,3 Llanos 16,4 15,8 24,4 23,5 30,0 29,5 29,9 33,0 31,8 35,0 Bolivia 17,4 15,7 24,1 21,7 30,4 29,4 27,0 29,7 31,2 32,2 Nota: El grupo analizado corresponde a los niños, niñas y adolescentes entre 5 y 14 años. Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1992-2001. 144 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ca de la transformación demográfica en el En síntesis, en la región de los valles, la más territorio nacional. En términos generales, representativa como receptora de inmila tasa de mortalidad infantil y en la niñez grantes, es particularmente fuerte la coy la tendencia de la fecundidad han sido rriente que se dirige a las ciudades interdecrecientes aunque altamente diferenciamedias y a las zonas rurales. Esto parecería das en el territorio nacional. Sin lugar a dusugerir que en la zona aún existen posibilidas, una parte fundamental del proceso de dades de subsistencia a través de la activicambio demográfico ha sido la interacción dad agrícola, que es la que domina la escecon las estructuras económica y social altana laboral de sus residentes. mente influenciadas por el proceso de moEs interesante observar que, en términos de vilidad inter e intraregional acentuado desflujos migratorios, las corrientes se dirigen de la década de los 70. hacia las regiones de mayor dinamismo del país. Un saldo neto migratorio positivo El crecimiento explosivo de los centros de mayor urbanidad donde se concentra la claramente predominante en la región del oferta de bienes y servicios, el trabajo meoriente y del Chaco boliviano y en especial jor remunerado y otras ventajas de los cenen los municipios de El Alto, Santa Cruz, tros “receptores” se han convertido en un Sucre, Tarija, Quillacollo, Sacaba, Colcapirmecanismo de desigualdad entre los habihua, San Ramón y Yacuiba. En cambio, un tantes urbanos, entre quienes las brechas saldo negativo en occidente: el primer luen la calidad de vida y acceso a servicios gar en la expulsión de sus pobladores lo básicos se han exacerbado. En contraposiocupa la capital política de Bolivia, el munición, la lenta expansión rural que aún cipio de La Paz, seguido de Potosí, Oruro y mantiene al 40% de la población boliviana Cochabamba, lo que revela que la magniha visto reducida las posibilidades de un tud de emigrantes fue mayor a la corriente dinamismo económico y desarrollo social, de inmigrantes. pues no sólo concentra mayoritariamente Las mujeres inmigran más que los hombres a la población en edad de inactividad sino a las ciudades mayores, es especialmente que se ha caracterizado por un abandono alta su concentración en las ciudades de El del Estado en términos de acceso a serviAlto, Santa Cruz, Cochabamba y La Paz. Es cios mínimos. Junto a estos cambios deprobable que la migración reciente se exmográficos se transformó también la esplique por la primacía de los factores de tructura de oportunidades de los habitanexpulsión (ausencia de empleo y empotes, de las prácticas y composición de los brecimiento cada vez mayor de la poblahogares, así como de las pautas culturales ción de grandes áreas del país) antes que entre ciudadanos cada vez más insertados por factores de atracción. La proliferación en contextos “ajenos” al lugar de origen. del empleo por cuenta propia en unidades económicas de muy baja productividad en En este marco, en los próximos capítulos abordamos de manera específica los importantes grupos de población hace cambios más relevantes de las transforpensar que las ciudades, pese al momento maciones en los hogares bolivianos y en recesivo que atraviesa su economía, aún las posibilidades de desarrollo de capacibrindan ciertos espacios ocupacionales, dades de los niños, niñas y adolescentes. aunque sólo permitan la sobrevivencia.15 Definitivamente, el crecimiento urbano y Veinticinco años de cambios demográficos el decremento rural han polarizado la proen Bolivia han implicado una relocalizablemática social; son las grandes ciudación de la población en el territorio naciodes y las áreas rurales las que enfrentarán nal. La coexistencia de perfiles demográfien los próximos años las mayores dificulcos diferenciados ha sido una característi15 El empleo cuenta propia en las ciudades principales, para las cuales se cuenta con información, no sólo es desarrollado por inmigrantes, sino también por importantes sectores poblacionales nativos. Así, las características de las economías urbanas más importantes se convierten en potenciales expulsores de fuerza de trabajo. 145 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA tades en términos de posibilidades de desarrollo de las capacidades básicas de sus habitantes, entre ellos, miles de niños, niñas y adolescentes. La historia del cambio demográfico aquí descrita deja abiertas varias interrogantes con relación 146 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO a los cambios en el acceso a servicios de salud, educación y saneamiento básico que enfrentarán los niños, niñas y adolescentes bolivianos en el futuro y marcan claramente la imagen de una situación altamente diferenciada. 147 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Hombre saldo neto migratorio1996-2001 MAPA 3.5 Saldo neto migratorio por sexo 1996-2001 Mujeres saldo neto migratorio1996-2001 La familia, heterogeneidad y permanente transformación 4 L os cambios demográficos descritos en el capítulo precedente estuvieron acompañados de importantes transformaciones en los hogares vinculadas a las dinámicas económicas, sociales y culturales que vivió el país en las últimas tres décadas. La transformación económica, demográfica y social de la sociedad boliviana forma parte de un proceso de cambio socio-demográfico común en la región que se acentúa en contextos de alta heterogeneidad étnica, cultural y de valores; contextos regionales y geográficos que refuerzan la diversidad debido a los acelerados procesos de movilidad humana entre regiones (Arriagada, 2004). Durante las últimas décadas, en América Latina la familia ha sufrido cambios significativos que han sido ampliamente analizados por la literatura económica y sociológica desde diferentes perspectivas. Uno de los aspectos que más se resalta es el hecho de que en los cambios en la organización familiar juegan un papel relevante factores exógenos. Según Therborn (2004), entre los factores que más afectan a la estructura familiar están la migración, la descampesinización, la proletarización, la industrialización, así como aspectos de carácter cultural como la secularización, la escolarización y la aceleración de los medios de contracepción; a esta última lista de factores de orden cultural se ha denominado la “segunda transición demográfica” (Katzman y Filgueira, 2001). En este capítulo ofrecemos un panorama sobre las distintas formas de organización de los hogares bolivianos y las diferentes formas de inserción en el sistema económico y ocupacional que forman parte del contexto familiar y socioeconómico en que nacen y crecen los niños, niñas y adolescentes. El análisis centra la atención en tres aspectos fundamentales: la organización familiar en términos de quiénes conforman los hogares; las formas de inserción económica dominante en el mercado laboral y la distribución de las tareas dentro del hogar; y finalmente, aspectos relacionados con las posibilidades diferenciadas de los hogares de transferir activos a los niños que los conforman basadas en la construcción de categorías según logro educativo de los adultos dentro del hogar. Si bien estos aspectos requieren “abrir la caja negra” que encierra los recursos y estrategias de los hogares (Mosser, 1999; Katzman et al, 2001), el capítulo ofrece una mirada cuantitativa sobre los cambios mencionados, mientras que aspectos de carácter cualitativo serán analizados más adelante, a partir de las testimonios de quienes conforman las familias bolivianas. Los hogares bolivianos en la nueva configuración territorial: ¿cómo se organizan las familias bolivianas? Entre los principales efectos del cambio demográfico, el proceso de urbanización implicó la relocalización de la población y, por consiguiente, determinó una nueva configuración de los hogares en el territorio nacional. Los cambios en la distribución del hogar censal fue muy similar a la de la población menor de 18 años; en términos de áreas geográficas la proporción de hogares particulares1 y de menores de 18 años en áreas urbanas pasó del 40% al 60% entre 1976 y 2001. Sin embargo, la distribución del hogar censal particular según piso ecológico fue distinta a la distribución de los niños, niñas y adolescentes. Esta situación es una señal de que la conformación de los hogares difiere entre pisos ecológicos,2 tal como lo revela el Grafico 4.2 que resalta como principal cambio la reducción de la proporción de hogares en el altiplano rural y el consecuente incremento en los llanos urbanos. La distribución de los hogares en el territorio se 1 La clasificación censal de los hogares en Bolivia utiliza dos categorías con relación al grupo de personas que pasaron la noche anterior en la vivienda censada. Los hogares se clasifican de la manera más simple: particulares y no particulares o colectivos. Estos últimos se refieren a instituciones como cárceles, hospitales, orfelinatos y hoteles, entre otros. 2 A lo largo del capítulo se usa el término piso ecológico para designar las regiones del altiplano, valles y llanos. 151 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 4.1 T. de fecundidad Fecundidad e inserción laboral femenina: la diferenciación de la familia en Amérca Latina do para 16 países de la región refleja que la correlación entre fecundidad e inserción laboral urbana de la mujer boliviana es positiva y posiciona al país entre el Varios diagnósticos acerca de los cambios grupo de países que “genera tensiones” de la familia en América Latina concluyen entre la familia y el trabajo, pues la elevaen que existe una fuerte correlación entre da tasa de participación laboral se expliéstos y los cambios estructurales econóca principalmente por una inserción en micos, demográficos, sociales y políticos. condiciones precarias (menores salarios, Arriagada (2004) afirma que los cambios actividades económicas de menor califimás importantes son el incremento de la cación, entre otras). El estudio concluye proporción de hogares que reciben doble que los países con elevadas tasas de paringreso y el incremento de los hogares uniticipación laboral de las mujeres son los personales. Otros estudios (Wainerman, que poseen la mayor proporción de em2001; Katzman y Filgueira, 2001) resaltan, pleos informales, los mayores niveles de además, el incremento de los hogares mopobreza y los menores niveles de PIB y noparentales y la reducción de los hogares gasto social per cápita. El autor llama la biparentales como una característica coatención sobre el hecho de que las tenmún a los países de la región. Ambos camdencias de los países más desarrollados bios fueron ilustrados en el Capítulo 1 del de la región muestran un rezago en la presente Informe. emancipación de la mujer. En el caso de Bolivia, la participación laboral de la mujer es especialmente elevada, Este hecho da cuenta de las tensiones que enfrentan las mujeres al insertarse al merpese a que aún se mantienen elevados nicado en condiciones desiguales. Al resveles de fecundidad. Un ejercicio realizapecto, estudios realizados para Bolivia reGRÁFICO 4.1 Tasa de fecundidad y participación laboral velan las desigualdades de inserción en el mercado laboral entre hombres y mujeres. femenina en áreas urbanas en 16 países Schkolnik (2005) afirma que en muchos de América Latina (2000-2005) casos la inserción de las mujeres en el mercado laboral se da en condiciones de 5.0 clara desventaja, pues en el ámbito doGuatemala 4.5 El Salvador Paraguay méstico la distribución de las tareas aún Honduras 4.0 Nicaragua no se ha modificado (Arriagada, 2004; Bolivia 3.5 Ecuador Wanderley, 2003). Finalmente, el estudio 3.0 Mexico Colombia Argentina 40 45 50 2.5 55 60 concluye que la mayor inserción laboral Panamá Uruguay 2.0 Costa Rica de las mujeres en el mercado laboral en Brasil Venezuela Chile 1.5 América Latina no implica necesariamen1.0 te que se estén dando transformaciones 0.5 dentro de las familias en cuanto a los roles T. de participación desempeñados tradicionalmente por hombres y mujeres. Fuente: Schkolnik en CEPAL (2004). 152 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO modificó, en parte, como respuesta al GRÁFICO 4.2 Distribución de hogares particulares y de niños, efecto de la urbanización acelerada. niñas y adolescentes según piso ecológico y Vale la pena resaltar que existen factores de áreas geográficas (1976-2001) diversa índole, culturales, sociales y económicos, que inciden de manera signifiHogares particulares cativa en la conformación y composición 100% 6% 8% Llanos rural 20% 8% de los hogares y en las decisiones de re80% 18% Llanos urbano producción familiar. Por ejemplo, en el 13% Gráfico 4.2 resaltan ciertas particularidaValles rural 9% 60% 16% 34% des: si bien los hogares están altamente Valles urbano 20% 40% representados en las localidades urbanas Altiplano rural del altiplano la proporción de niños, niñas 26% 20% 23% Altiplano urbano y adolescentes en esos hogares es menor. Lo contrario sucede en los llanos rurales 0% 2001 1976 donde la proporción de niños supera la proporción de hogares. En síntesis, el proMenores de 18 años en hogares particulares ceso de urbanización no incidió de una 100% 11% 9% manera homogénea en las formas de orLlanos rural 22% 11% ganización de los hogares. También es in80% Llanos urbano 19% teresante conocer los cambios y magnitu14% 60% Valles rural 9% des en términos absolutos. 15% 30% Los cambios en la distribución de los hogaValles urbano 40% 17% res particulares y de los niños, niñas y Altiplano rural 20% 23% 21% adolescentes en ellos tuvo las siguientes Altiplano urbano características: i) la participación de los 0% 1976 2001 hogares aumentó en las áreas urbanas de los tres pisos ecológicos; el incremento en Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001 el altiplano fue el menos representativo. En cuanto a la disminución de la proporRECUADRO 4.2 ción de hogares en las áreas rurales, la caída más importante ocurrió en el altiplano La sobreposición de la “primera y donde la participación se redujo en 14%. segunda transiciones demográficas” ii) Con relación a los niños, niñas y adolesSegún Katzman y Filgueira (2001), muchos países de Américentes la participación en los valles se ca Latina están viviendo la sobreposición del final de la “primemantuvo alrededor del 27% entre 1976 y ra transición demográfica” caracterizada por la reducción de 2001, mientras que la proporción en los las tasas de fecundidad, el predominio numérico creciente de llanos aumentó y en el altiplano se redujo. la familia de tipo breadwinner, los procesos de migración ruralEn el altiplano rural se redujo en la mitad, urbano y el envejecimiento de la población, con el principio de mientras que en los valles y llanos la rela “segunda transición demográfica” caracterizada más bien ducción, igualmente significativa, fue por el debilitamiento de la familia biparental y en unión legal (aumás moderada y tuvo una magnitud de mento del divorcio, de la unión libre, de la jefatura monoparenalrededor del 20%. tal), el ingreso de la mujer al mercado laboral, la postergación Esta transformación de las formas de orgadel casamiento y de la tenencia del primer hijo y el incremento nización, disolución y reconstitución de de los hogares unipersonales. En los hogares más empobrecilas familias por la que atraviesan varios dos existe una combinación más perversa de estas transiciopaíses de la región estuvo marcada por un nes demográficas. En efecto, entre mujeres con mayores niveaumento de los “hogares monoparentales de instrucción se evidencia una mayor tendencia a retardar les”. En este contexto, en América Latina el inicio de la vida conyugal. se habla de la sobreposición de “la primera transición demográfica” con el inicio 153 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA GRÁFICO 4.3 Mujeres en edad fértil según estado conyugal (1989-2003) 60 51,5 50 1989 41,3 40 2003 30,7 32,0 30 18,6 20 10,9 10 1,9 1,3 0 Solteras Casadas En union Viudas Estado conyugal mujeres en edad fértil 5,0 6,9 Separadasdivorciadas Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENDSA 1989 y 2003. de la “segunda transición demográfica”; la última se caracteriza, entre otros, por el debilitamiento del modelo familiar biparental (Recuadro 4.2). Cohabitación, estado conyugal y fecundidad Un importante punto de partida para describir la transformación de la familia en Bolivia es la evolución del estado conyugal de las mujeres en edad fértil. Según la ENDSA (2003), en Bolivia la edad mediana de la primera unión entre las mujeres era de 21 años y en los hombres de 23 años, estas edades no habrían variado en los últimos 25 años. Según datos agregados, la edad mediana de la primera relación sexual se habría mantenido constante en los últimos GRÁFICO 4.4 “Promedio ideal de hijos” según piso ecológico y área geográfica (2003) 4 3,5 Urbana 3 Rural 2,5 Altiplano 2 1,5 Valles 1 Llano 0,5 Total 0 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENDSA (2003). 154 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 25 años en un valor de 19 años, dos años menos que la edad mediana de la primera unión conyugal estimada en 21 años. Es importante considerar las diferencias de estos indicadores entre áreas urbanas y rurales y según piso ecológico: en general la edad mediana de la primera unión es menor en los llanos en comparación a los valles y el altiplano: 19,7 frente a 21,1 y 20,9 respectivamente. En cuanto a la edad mediana de la primera relación, ésta también varia según contexto; por ejemplo, en 2003, se registraba en 18 años en las áreas rurales frente a 19 años en las áreas urbanas. Finalmente, entre 1989 y 2003 se observan diferencias importantes en la distribución de las mujeres en edad fértil según estado conyugal. El Gráfico 4.3 sintetiza importantes resultados de la segunda transición demográfica: i) una disminución de la proporción de mujeres unidas ya sea casadas o en unión consensual del 62,4% al 59,9%; ii) un incremento de las mujeres sin cónyuge (solteras, separadas o divorciadas). Resalta el hecho de que en 1989 la proporción de mujeres solteras en edad fértil, en unión consensuada y separadas o divorciadas (46,6%) era superada por la proporción de casadas (51,5%) por cinco puntos porcentuales; hoy, las mujeres casadas (41,3%) son ampliamente superadas por la suma del resto de estados conyugales. Sin lugar a dudas, otra dimensión importante de la transformación de la familia en Bolivia tiene que ver con las preferencias de las mujeres sobre el número ideal de hijos y la variabilidad de la respuesta según contexto ecológico y geográfico, así lo revela el Gráfico 4.4, que muestra cambios generacionales en concepciones y percepciones sobre la familia, como el “promedio ideal de hijos”. El promedio ideal de hijos muestra una tendencia decreciente en función a la edad, revelando un cambio evidente en las preferencias de las mujeres de diferentes generaciones. El cambio más importante se da, sin lugar a dudas, en las áreas rurales donde las preferencias del promedio ideal de hijos varían de más de 3,5 entre mu- jeres de 45 a 49 años a menos de 2,5 entre adolescentes de 15 a 19 años. Una característica importante en el análisis de este indicador es la convergencia entre áreas urbanas y rurales y entre altiplano valles y llanos, pues cada vez la brecha entre áreas geográficas y regiones ecológi- cas es menor. Resaltan los grupos de mujeres entre 25 y 29 años y entre 15 y 19 años cuyas preferencias intragrupo parecen ser más homogéneas. La brecha en el grupo de 15 a 19 años era de 0,4, en el grupo de mujeres entre 25 y 29 años de 0,3 frente a una brecha promedio de 0,5. RECUADRO 4.3 El tamaño de los hogares: heterogeneidad regional “Si ellas hubieran tenido conocimiento de la planificación familiar hubieran tenido menos hijos.” “Las mujeres mayores de 30 tienen hasta siete hijos, las mujeres entre 25 y 30 tienen uno o dos hijos.” Grupo focal de mujeres entre 25 y 45 años, Oruro. En 25 años, especialmente desde los años 90, se produjo una disminución importante en el tamaño promedio de los hogares debido, entre otros, al brusco descenso de la tasa de fecundidad. El tamaño de los hogares particulares, sin contar los trabajadores del hogar, cayó de 4,4 en 1976 a 4,0 en 2001. El número promedio de niños menores de cinco años pasó de 0,7 a 0,5 por hogar. En particular, el número de niños preescolares en las familias biparentales cayó de 0,88 a 0,68 entre 1976 y 2001 (también en estos aspectos la caída se concentró en los años 90). Caídas similares se observaron en los hogares monoparentales y en las familias compuestas o extendidas. El menor número de niños es coherente con los datos que indican un descenso de la fertilidad durante las últimas décadas (ver Capítulo 3). El número de personas promedio por hogar decreció en todas las zonas y regiones, excepto en el altiplano urbano donde se produjo un ligero incremento que incidió en el promedio nacional. El tamaño del hogar varía considerablemente según la organización familiar, área geográfica y piso ecológico. Sobre un pro- medio general de 4,1 personas por hogar en los hogares particulares, el tamaño es algo más pequeño en el altiplano, intermedio en los valles y más grande en los llanos. Los hogares rurales son un poco más pequeños que los urbanos en el altiplano y los valles, pero un poco más grandes que los urbanos en los llanos. Las familias biparentales, por ejemplo, varían entre 4,3 miembros en el altiplano urbano y 5,2 miembros en las áreas rurales de los llanos. El tamaño de los hogares es un poco mayor en las áreas urbanas en comparación a las rurales. Parte de estas diferencias se explican por las diferencias en la tasa de fertilidad y por la presencia de población migrante, pues en las zonas receptoras de migración los hogares tienden a ser más grandes. Los hogares de 10 o más miembros son pocos, albergan al 6% de los miembros de los hogares particulares. El tamaño de los hogares aumenta con la edad del jefe hasta que llega a los 40-49 años, luego declina gradualmente a medida que la familia envejece. GRÁFICO 4.5 Tamaño promedio de los hogares particulares, según piso ecológico y área geográfica (1976-2001) Altiplano urbano 6,0 5,5 Altiplano rural 5,0 4,5 Valles urbano 4,0 Valles rural 3,5 Llanos urbano 3,0 2,5 Llanos rural 2,0 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. 155 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA familiar extendido, o bien un grupo no faFinalmente, en Bolivia resalta la diferenmiliar donde sólo está el jefe y otros que no cia entre la fecundidad deseada (2,1) y la son parientes. Los hogares no familiares a fecundidad observada (3,8). menudo se presentan junto con los comEl énfasis de este estudio se centra en el enpuestos.4 Las limitaciones de esta constructorno de los niños, por lo que se requiere analizar la composición y tamaño de los ción metodológica han sido ampliamente hogares donde existen menores de edad. analizadas en Torrado (1981), CEPAL En 2001, cerca de 1,4 millones de hoga(2004) y Maletta (2005). res, es decir, el 70% del total, albergan me- En 2001, existían 8.008.446 miembros de nores de 18 años. En ellos viven 3,65 mihogares particulares, de los cuales 3,7 millones de menores de 18 años. Los hogallones eran niños, niñas y adolescentes res con niños, niñas y adolescentes son le(menores de 18 años). Había alrededor de vemente más abundantes en las áreas urun millón de niños en cada uno de los tres banas que en las rurales: representan el primeros grupos de edad (cero a cuatro 72,5% de los hogares urbanos y el 66,5% años, cinco a nueve años y 10 a 14 años) y de los hogares rurales. Las áreas urbanas, cerca de medio millón entre 15 y 17 años. sin embargo, tienen menor cantidad de Un 69% de los hogares eran familias nuniños por hogar: 2,5 en promedio frente a cleares y un 31% eran familias extensas, 3 2,9 en áreas rurales. No todos los menogrupos compuestos o no familiares. Las fares de 18 años son hijos o hijas del jefe o milias nucleares albergaban al 59% de los de su cónyuge; pero en muchos casos apamiembros en general y casi al 61% de los recen en otras relaciones de parentesco niños, tanto a los menores de 18 en generespecto al jefe. Los hijos del jefe y/o de su ral como a los menores de cinco años en cónyuge representan el 86% del total de particular. menores en hogares particulares. Fuera de las familias nucleares y extensas, los grupos compuestos y no familiares no Niños, niñas y adolescentes tienen una incidencia porcentual significaen organizaciones familiares tiva entre los hogares, la población o los nidiferenciadas ños, niñas y adolescentes. Cualquiera de estas formas de organización del hogar reAntes de profundizar el análisis de los campresenta apenas un dos o tres por ciento bios en la forma de organización de los hode los hogares o de las personas; por tanto, gares es importante conocer las formas en una tipología simplificada de hogares a más usadas en la literatura para el estudio menudo se los considera en bloque junto de las estructuras familiares. El núcleo facon las familias extensas. miliar básico del hogar está constituido por Las familias extendidas y los grupos comel jefe del hogar y su familia inmediata, es puestos incluyen formas muy diversas; por decir, su cónyuge e hijos. Ese núcleo central ejemplo, una familia extendida puede ser puede ser una sola persona, una pareja sin simplemente una familia nuclear donde se hijos, un progenitor sin cónyuge acompaañadió algún otro pariente o bien una verñado de sus hijos o un núcleo familiar comdadera familia extendida con varias genepleto con jefe, cónyuge e hijos. Esta primeraciones presentes y con más de un núcleo ra clasificación se refiere sólo al núcleo cenconyugal (por ejemplo, una pareja que contral del hogar, sin considerar la posible previve con hijos adultos casados así como sencia de otras personas, emparentadas o con hijos políticos y nietos). Muy pocas fano con el jefe del hogar. Cuando existen milias, en realidad, tienen más de dos terotras personas emparentadas con el jefe, cios de sus miembros fuera del núcleo báaparte del cónyuge e hijos, existe un grupo sico. Esto indica que en Bolivia las familias 3 En definitiva, el 60% de los menores se encuentra en las zonas urbanas y el 40% en las rurales. 4 Para referencias más especificas acerca de la clasificación ver Maletta (2005). 156 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 4.4 La familia más allá de la convivencia espacial “Son parte de mi familia mi papá, mi mamá, mi hermanita, mi hermanito, mis tíos, mis sobrinos, porque de nuestra sangre es, y también mis amigos Iván y Samuel porque son como mis hermanos.” Niño entre 10 y 14 años, Panduro. “Cuatro hermanos somos y una hermana. Mi hermana, mi hermano, mi hermanito más pequeño (que) ya está en el colegio. Mis abuelitos de mi mamá tengo… tengo tíos, tías, tengo bastante familia. Yo soy el tercero de mi familia. Mi hermano es el más mayor, luego viene mi hermana y luego sigo yo, soy el tercero, y mi hermanito menor. Mi hermana ya tiene marido. En Cochabamba viven. Él esta trabajando en carpintería.” Adolescente de entre 15 y 17 años, Panduro. “Mi familia es solamente mis padres y mis hermanos, somos hartos, somos ocho. Como mi madre y mi padre no tienen un trabajo fijo no tenemos esa comodidad de vivir bien.” “Mi familia somos mi mamá y mis dos hermanos, somos cuatro con mi padrastro más. Nos llevamos bien, gracias a mi madre y también al esfuerzo de mi padrastro estamos saliendo adelante, ellos nos hacen estudiar.” Grupos focales de niñas entre 15 y 17 años, Plan 3000, Santa Cruz. “Mi padre no vive con mi madre, él tiene otra mujer, mi madre es sola. Está mi tío que es el mayor, luego viene mi madre, de ahí viene otro que no es del mismo padre, de ahí viene otro que no tiene apellido del padre, luego otra y por último Juan. Cuando yo era chico, el que me quería más era mi tío, yo le decía antes papá a él. Y yo tengo también a un hermanito que tiene cuatro años, ya entró a kinder, es hijo de otro señor.” La madre ahora tiene otra pareja con quien vive en Cobija: “Sólo vive con mi madre y con mi hermanito. Ahora yo estudio aquí, ahora mi hermano se queda acá; sólo ellos viven juntos.” “Abuelo no tengo, no sé si habrá fallecido o está vivo todavía.” Niños entre 10 y 14 años, Porvenir. “Familia ideal es padre, madre e hijos; sin embargo, la mayoría son mujeres solas que sostienen a su familia y son el pilar de ésta. Ahora existen más divorcios. Antes se aguantaba todo y ahora no.” Grupo focal de mujeres entre 45 y 65 años, Oruro. “Abuelos, hijos, esposos, tíos vivimos en dos lugares, pero somos una sola familia.” Mujer de 25 a 45 años, Chivimarca. “Yo nomás vivo con mis suegros, con mis dos hijitos y cuñadito, mi esposo igual ahora no vive aquí, se ha ido a Santa Cruz, no vivimos juntos, se ha ido con otra mujer.” Mujer entre 18 y 25 años, Su papá dejó a su mamá y ella se ha vuelto a casar, tiene un padrastro y una hermanita menor. Ella vive con sus abuelos y va de visita a lo de su mamá. Tiene una hermanastra, que tiene tres años y vive con su mamá y su padrastro. Ella vive en una casa donde están también sus primos. Son cuatro familias que comparten la misma casa que es un patio con cuartos alrededor de él. “Mi familia es mi mamá, mi papá, mi hermanita y mis abuelitos.” Niña de ocho años, Oruro. Chivimarca. “Las familias cambian porque los hombres migran para mejorar los ingresos y a veces esto produce divorcios, antes no había divorcio.” “También ahora hay más violencia entre las parejas y esto los hace divorciarse o separarse.” Grupos focales de mujeres entre 25 y 45 años. 157 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA GRÁFICO 4.6 Distribución de los hogares particulares según tipo (1976-2001) 100 90 1% 31% 1% 26% 1% 30% 80 70 Unipersonal Monoparental 45% 44% 38% 60 50 Biparental Extendido/Compuesto 40 30 20 13% 16% 10 12% 12% 16% Otro 15% 0 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. extensas o compuestas tienen un grado moderado de extensión o complejidad. En definitiva, dos terceras partes de los hogares son nucleares y la mayor parte de los hogares extensos o compuestos tienen relativamente pocos miembros adicionales. Como mencionamos anteriormente, una de las características del cambio de los hogares en Bolivia y en América Latina en las últimas décadas ha sido la modificación de la manera de organización de la convivencia. En función a una clasificación simplificada de los hogares, de acuerdo a las características mencionadas anteriormente, el análisis de la estructura de los hogares en Bolivia muestra que entre 1976 y 2001 los hogares particulares han tendido a modificar su distribución. Estos cambios son resultado de la confluencia de varios elementos; los factores explicativos más inmediatos pueden resumirGRÁFICO 4.7 Niños, niñas y adolescentes según tipo de hogar (1976-2001) 2001 Unipersonal Monoparental Biparental 1992 Extendido/Com Otro 1976 0 250.000 500.000 750.000 1.000.000 1.250.000 1.500.000 1.750.000 Menores de 18 años Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. 158 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO se claramente en las características de lo que se ha denominado la “segunda transición demográfica”; sin embargo, los procesos de movilidad espacial han contribuido también a modificar los patrones de la convivencia familiar, tal como lo revelan varios testimonios recogidos en el estudio cualitativo. Entre 1976 y 2001, el número de hogares particulares creció de 1,4 a cerca de dos millones. Los cambios relativos más importantes fueron: la reducción del porcentaje de hogares biparentales del 44% al 38%, el aumento de los hogares monoparentales del 13% al 16% y el incremento de los hogares unipersonales del 12% al 15%. Los hogares extendidos y/o compuestos mantuvieron porcentajes similares a las proporciones de 1976. Estos cambios tuvieron una relación con la distribución de la población y con la distribución de niños, niña y adolescentes (Gráficos 4.6 y 4.7). En el mismo período, la proporción de niños, niñas y adolescentes en hogares biparentales se redujo y aumentó la participación en hogares monoparentales, especialmen te en los monoparentales con jefatura femenina. Así, del total de niños, niñas y adolescentes en 1976 más de un millón vivían en hogares biparentales, cerca de cuarto millón en hogares monoparentales y alrededor de 750.000 en hogares extendidos/compuestos. Para 2001, pese a que prevalecía el hogar biparental como principal forma de organización familiar, más de medio millón de niños, niñas y adolescentes vivían con un solo progenitor, mientras que cerca de un millón y medio vivían en hogares extendidos donde las condiciones de hacinamiento en la vivienda tienden a ser mayores. Pese a la prevalencia del hogar biparental en el primer lugar, en términos absolutos el número de niños, niñas y adolescentes en hogares extendidos es casi igual de importante (Gráfico 4.7). Vale la pena resaltar, dentro del grupo de hogares monoparentales, la importante representación de la jefatura femenina que pasa del 9,9% al 12,1% de los hogares. Los niños menores de cinco años en esos hogares pasan del 9,4% al 13,2%. Dentro del grupo de hogares monoparentales hay una proporción creciente de hogares cuya jefa declara ser casada o conviviente; este grupo representaba el 47% del total de hogares monoparentales con jefatura femenina en 1976 y aumentó su representación relativa al 51% en 2001. Esto indica que la proporción de hogares con cónyuge ausente fue creciente (en algunos casos se trata de hogares que oscilan entre zonas urbanas y rurales) o, en general, hogares en los cuales las migración de corta duración de uno de los cónyuges es una estrategia común de subsistencia (Maletta, 2005). El proceso de urbanización acompañado de una expansión del sector informal urbano y la caída de la familia nuclear tradicional estuvo también caracterizado por un aumento de los hogares con un solo progenitor, así como por grupos familiares conformados por varios parientes bajo el mismo techo en familias extendidas. En el proceso de cambio de la distribución de los hogares bolivianos según tipo de organización resaltan modificaciones de distinta intensidad según piso ecológico y área geográfica, el Recuadro 4.5 muestra un ejemplo de esta realidad. En cambio, la distribución de los hogares según estructura familiar fue mayor en el conjunto de las áreas rurales, especialmente las más dispersas donde la proporción de hogares unipersonales se incrementó en 9% en 25 años frente a 3% a nivel agregado. Esta situación se repite en el caso del altiplano en comparación con los valles y los llanos, donde hubo una mayor variación en la distribución de los hogares según tipo o forma de organización. En cuanto al cambio en la concentración de hogares biparentales, la caída fue más intensa en las localidades rurales más dispersas donde la reducción de la proporción de estos hogares fue del 10% frente al 6% a nivel nacional (Gráfico 4.8). Algo similar ocurre con los hogares monoparentales y con los hogares unipersonales cuya representatividad sobre el total de hogares tuvo mayores modificaciones en comparación al promedio nacional. GRÁFICO 4.8 Hogares según tipo: centros urbanos mayores y localidades rurales altas (1976-2001) 50 Total 40 30 Urbano Mayor 20 Rural Alto 10 0 1976 2001 Unipersonal 1976 2001 Monoparental 1976 2001 Biparental 1976 2001 Extendido Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. Finalmente, como se hizo referencia en secciones anteriores, la migración rural-urbana fue uno de los cambios con mayores repercusiones en los procesos de producción y reproducción familiar. Por un lado, muchos hogares rurales ven constantemente partir miembros familiares, especialmente las personas en edad de trabajar; de esta manera la movilidad espacial de la población tiene grandes repercusiones en la conformación de nuevas formas de organización tanto en regiones “receptoras” como en regiones “expulsoras”.5 En síntesis, la distribución de los hogares en las primeras fue menor, aunque se observa la misma tendencia de reducción de los hogares monoparentales e incremento de la proporción de hogares biparentales. Esta situación lleva a suponer que los hogares en regiones “expulsoras” y “receptoras” sufrieron cambios similares pero de distinta intensidad y con ciertas particularidades que la clasificación censal de “hogar” permite destacar. Cambios en la inserción económica del hogar Los medios de vida de los hogares después del cambio económico y demográfico Los hogares particulares difieren también según la inserción ocupacional de sus miembros. En primer lugar, varían en cuanto a la presencia o no de personas económicamente activas, concretamente 5 El estudio de migraciones internas realizado por el INE en el año 2003 ha determinado que durante el período 1976-2001 la región de los llanos es “receptora” y la de valles y altiplano “expulsoras”. 159 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA de personas ocupadas.6 Entre los hogares Para este análisis, Maletta (2005) distingue con personas ocupadas, a su vez, no siemlas siguientes categorías: i) los hogares pre el Censo determinó la categoría ocupacampesinos, donde existe al menos una cional especificada por cada persona, de persona dedicada a la producción agropemodo que hay un cierto número de hogacuaria por cuenta propia sin personal asares con personas ocupadas cuya categoría lariado aunque en el mismo hogar existan ocupacional no se especifica claramente. personas con otras ocupaciones a excepEn los restantes hogares puede haber un ción de empleadores; ii) los hogares cuensolo tipo de ocupación o varios. ta propia no agropecuarios, donde existen trabajadores por cuenta propia en acRECUADRO 4.5 tividades no agropecuarias, aunque también existan asalariados y siempre que no Testimonios sobre la distribución del exista un empleador; iii) el grupo de hogatrabajo dentro y fuera del hogar res de empleadores, donde existe al menos un patrón o empleador aunque exis“Los hombres y mujeres se dedican a sembrar, cosechar, barbetan otras ocupaciones; iv) los hogares char y pastorear. Los niños y niñas ayudan en estas tareas.” donde sólo se encuentran asalariados; v) Mujer entre 18 y 25 años, Chivimarca. y finalmente, los hogares sin personas ocupadas, dentro de este grupo están, por “Ahorita, en mi familia, mi madre es la que trabaja. Mi padre no viejemplo, los hogares con jubilados, penve con nosotros. Mis hermanos mayores estaban trabajando, pesionados y rentistas.7 ro se salieron porque en esa fábrica no les pagan y están buscanEs importante resaltar que los medios de vido dónde trabajar. El que está con mujer trabaja por su mujer; peda de un hogar8 se determinan por el conro el que no tiene mujer le da a mi madre porque son muchas cojunto de la situación ocupacional de varios sas las que hacen falta, que tenemos que comprar. Yo algunas vemiembros del hogar, así lo revela la heteces entre semana trabajo porque también necesito algunas corogeneidad de la situación ocupacional sas que se presenten para darle a mi hijo, voy y le ayudo a plandentro de los hogares. Por ejemplo, el año char y me pagan aparte. Estuve trabajando un tiempo, dos me2001, en 119.941 hogares con miembros ses, trabajé porque mi hijo cumplía un año y necesitaba algunas desocupados, en los que el Censo enumecosas para su cumpleaños, trabajé dos meses en una fábrica ró casi 134.000 desocupados (4,5% de la donde trabaja mi hermano mayor. Cuando estaba trabajando mis PEA), un 60% también tenían miembros hermanos cuidaban a mi hijo pero ellos son hombres y no saben ocupados como asalariados, trabajadores cuidarlo muy bien, mi mamá se lo llevaba a su trabajo.” por cuenta propia, campesinos o empleaMujer entre 18 a 25 años, Chivimarca. dores y en muchos de ellos había también “Mi hermano mayor está trabajando ahorita en una heladería, otros perceptores de ingresos como jubilahaciendo helados. Mi padre ahorita está trabajando aquí, en mi dos, pensionados o rentistas. Pese a ello, casa, pero él es albañil. Y mi madre, no hay; bueno, se fue de la sintetización de la situación ocupacioviaje, no ha vuelto hasta ahorita, se fue en 2001. Bueno, como nal de los hogares en la clasificación antes ahorita no hay mi hermano mayor, estoy con mi hermanito. Buedetallada refleja los cambios demográfino, con él me llevo más o menos, porque no para tampoco. Él cos y económicos ocurridos en el país a lo trabaja aquí, en esta línea. No para mucho, así que a veces nos largo de tres décadas, así lo revelan alguvemos en la noche nomás. Nos hablamos, sí jugamos, pero no nos resultados que muestran los cambios lo veo durante el día porque yo paro solo aquí; yo soy solito, ocurridos desde 1976. La población de los cuando mi padre se va a trabajar.” hogares campesinos y de los pequeños Adolescente entre 15 y 17 años, Santa Cruz. productores agropecuarios bajó del 40% al 22%, como resultado, entre otros, del 6 El 2001, en Bolivia, existía alrededor de un 15% de hogares particulares sin ninguna persona ocupada entre sus miembros (sin contar, por supuesto, la presencia de trabajadoras del hogar y sus familiares). La fuente de sostenimiento de estos hogares sin personas ocupadas es variable: pensiones, rentas, ayudas familiares y otras. 7 La clasificación se refiere sólo a los miembros del hogar, sin considerar a trabajadoras del hogar ni “transeúntes”. 8 Según Maletta (2005), los modos de vida o medios de vida de un hogar se caracterizan por la forma en la que la persona o la familia se gana la vida o la manera en la que consigue satisfacer sus necesidades. 160 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO intenso proceso de urbanización. Mien- GRÁFICO 4.9 Distribución de hogares según forma tras que, impulsados por el proceso de inde inserción económica (1976-2001) formalización de la economía, los hogares 100 21% 16% 23% dependientes de actividades por cuenta Campesinos 80 28% propia no agropecuarias aumentaron del 28% 26% C.Propia 17% al 28%. Los hogares de empleadores 60 1% Empleadores 2% 16% 4% y de asalariados, por su parte, sufrieron 20% 25% 40 40% Asalariados cambios menos significativos en cuanto a 28% 20 22% Sin ocup def la variación de la participación relativa en la totalidad de los hogares. 0 1992 1976 2001 Como resultado y parte de los cambios en la Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. distribución de los hogares según inserción ocupacional dominante, la propor- GRÁFICO 4.10 Distribución de niños, niñas y adolescentes ción de niños, niñas y adolescentes en hosegún forma de inserción económica del hogar gares campesinos pasó del 42% al 23% 1% 2% 4% entre 1976 y 2001. Al mismo tiempo, los 100 31% 42% 25% Campesinos menores de 18 años en hogares de cuen80 Asalariados ta propia pasaron del 17% al 28%. Los ni28% 22% 60 Desempleados ños en hogares asalariados prácticamen17% 28% 40 25% Empleadores te no cambiaron su representación sobre 28% el total de hogares. Finalmente, aumentó 20 C.Propia 18% 17% la proporción de niños, niñas y adoles12% 0 centes en hogares de empleadores. 1976 2001 1992 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. RECUADRO 4.6 Niños, niñas y adolescentes según inserción económica y organización familiar La combinación de la organización familiar con la inserción ocupacional del hogar muestra una distribución bastante pareja de los hogares entre los grupos que se denominan “campesinos”, “cuenta propia” y “asalariados” con una cantidad mucho menor de hogares “patronales”. Esta distribución más o menos pareja se repite en todas las formas de convivencia con ligeros matices. En cada forma de convivencia hay familias campesinas, asalariadas, patronales o por cuenta propia y un grupo de ocupación no determinado.9 Sin considerar hogares unipersonales y agrupando las familias extendidas y compuestas en un grupo más amplio se logra una tipología abreviada de hogares. Los hogares unipersonales, si bien representan más del 15%, albergan un porcentaje muy bajo de la población censada en hogares particulares (3,9%) y sólo un 0,4% de los menores de 18 años que viven en hogares particulares. Esto sugiere que ese grupo podría ser subsumido en una categoría más amplia y no considerado separadamente en una tipología orientada a analizar la problemática de la niñez. El Cuadro 4.1 muestra la estructura de los hogares según inserción ocupacional para hogares monoparentales, biparentales y familias extendidas. 9 Incluye familias sin personas ocupadas o cuyas ocupaciones no fueron registradas con claridad. Del mismo modo, el análisis de los datos tanto censales como de la encuesta MECOVI muestra que los hogares con empleadores (considerados en conjunto) tienen características no muy superiores al conjunto de hogares por cuenta propia, sobre todo cuando se trata de hogares cuyos miembros adultos tienen similares niveles educativos. Esto sugiere la posibilidad de agrupar a los empleadores y los cuenta propia en una sola categoría de empleo autónomo, si bien en el análisis se debe diferenciar según el nivel socioeconómico de este grupo bastante heterogéneo. 161 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA TABLA 4.1 Distribución de hogares, niños, niñas y adolescentes según tipo de inserción económica del hogar (%) 2001 Inserción ocupacional Campesina Asalariada Cuenta propia Patronal Ocupación no determinada Monoparental Niños, niñas y Hogares adolescentes 17 17 22 20 24 24 2 2 34 38 Biparental Niños, niñas y Hogares adolescentes 26 29 29 28 27 27 4 3 15 13 Extendida Niños, niñas y Hogares adolescentes 23 24 26 25 28 29 4 4 20 18 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. Fuente: Ledo 2005a. La organización familiar y la inserción ocupacional La forma de organización familiar más común y donde vive la mayoría de los niños es la familia nuclear formada por una pareja: existen cerca de 750.000 familias de este tipo y 1,62 millones de niños, niñas y adolescentes viven en esos hogares. En la mayoría de los casos, el cónyuge varón es designado como jefe del hogar. Una pequeña proporción de hogares nucleares designa a la mujer como jefa y a su pareja como cónyuge del jefe. En esta sección describimos algunas características y cambios de los hogares cuyas formas de organización son las más comunes en el caso boliviano, que ofrece una aproximación cercana a la dinámica de los factores sociales, demográficos, económicos y culturales que están detrás de los mencionados cambios. “Las madres. Porque acá se ve mucho madres solteras y es la madre la que se halla con toda la obligación, mayormente es la madre la que coge toda la responsabilidad del hijo.” “Donde vivimos se ve mucho que las madres solteras tienen esa responsabilidad de criar a los niños. Muchas madres, aunque tengan trabajo, se sacrifican en el trabajo y también en criar a los niños.” Grupos focales de mujeres entre 25 y 45 años, Porvenir. 162 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El año 2001, existían en Bolivia más de 300.000 hogares monoparentales, cerca del 16% de los hogares, el 13% de la población y el 16% de los niños y adolescentes pertenecían a hogares monoparentales. La enorme mayoría (77%) eran hogares encabezados por una mujer. Sin embargo, el 52% de los hogares que aparecen como monoparentales tienen jefes que declaran ser casados o convivientes y, por lo tanto, se presume que tienen un cónyuge ausente, mientras el 48% se declaran solteros, divorciados, separados o viudos por lo que se presume que son auténticas familias monoparentales. Los datos hacen pensar que los hogares auténticamente monoparentales serían menos de la mitad de aquellos hogares donde el Censo registró a uno solo de los cónyuges. Según la edad de los cónyuges varía el porcentaje de hogares monoparentales pues el estado civil varía bastante en función a la edad (divorciados, separados, solteros o viudos, es decir, sin cónyuge). En rangos de edades jóvenes predominan entre los jefes de hogar los solteros y unidos, a medida que la edad aumenta es más común el estado civil de separados, divorciados y viudos. Las familias nucleares monoparentales tienen en promedio 3,4 miembros y una media de 2,4 hijos. Los hogares monoparentales con jefatura femenina representan el 78% de los hogares monoparen- do en el hogar y muchas de las esposas tales, esa preponderancia femenina es aparecen como amas de casa, por lo que la más alta en las zonas urbanas (82%) que inserción ocupacional del hogar no puede en las rurales (71%). Por otra parte, la jefaser determinada. En efecto, el contingente tura femenina predomina en los monopapredominante dentro de ese 46% de jefas rentales jóvenes (94% antes de los 20 de hogares monoparentales sin inserción años, 92% de 20 a 29 años) y disminuye ocupacional determinada es de un 41% de gradualmente con la edad, bajando al ellas dedicadas únicamente a labores de 66,6% entre los mayores de 60 años. Entre casa, aparentemente sin otra persona que los hombres que encabezan un hogar motrabaje en el hogar. Ese porcentaje es aún noparental, el 47% tienen más de 50 años, mayor en las zonas rurales y es también mientras que las mujeres sólo el 28%. Se más alto cuando se trata de mujeres más puede ver que un tercio de estos hogares jóvenes. no tiene una clara inserción ocupacional y en el resto predominan los ocupados por Los hogares de tipo extendido o compuesto, incluyendo los “no familiares”, represencuenta propia (24% del total), los puratan alrededor del 31% del total de hogares mente asalariados (22%), en proporción particulares y albergan al 41% de los algo menor los campesinos (17%) y finalmiembros de esos hogares y al 39% de los mente los empleadores (2%). menores de 18 años. La mayor parte son Estas familias difieren mucho entre sí según familias extendidas, integradas totalmente tengan jefe varón o mujer, según sean urpor parientes del jefe del hogar. En el Cenbanas o rurales y según tengan o no hijos so de 2001 aparecen 518.543 familias exmenores de 18 años (lo cual está ligado tendidas, 83.143 grupos compuestos y también a la edad del jefe del hogar). El 18.469 hogares no familiares, con un proGráfico 4.8 muestra que la mayor parte de medio de 5,31 miembros. Este promedio los hogares monoparentales campesinos es de 5,21 en las familias extendidas, 6,21 está en zonas rurales y la mayor parte de en los grupos compuestos y 2,76 en los los asalariados y los autónomos en la zona grupos no familiares, aunque en cada caso urbana. El porcentaje de campesinos es hay una amplia variedad de tamaños, desmucho mayor cuando el jefe es varón (casi de dos o tres miembros hasta más de 20. un tercio son campesinos) que cuando es Sin embargo, estos hogares extendidos, mujer (sólo 13%). También es importante compuestos o no, tienen predominantedestacar que los casos sin ocupación determente un tamaño moderado. Sobre un tominada son mucho más abundantes entre tal de 620.155 hogares de esta clase, sólo las mujeres, lo cual posiblemente refleja 33.419 tienen diez o más miembros que muchas de ellas dependen en realidad (5,4%) y un 82% tiene entre tres y nueve de un marido ausente. miembros. El estrato de hogares más granUn 86% de los hogares monoparentales con des, con 10 o más miembros, con un proocupaciones no determinadas son encamedio de 15 miembros cada uno, reprebezados por mujeres y casi dos tercios de senta sólo un 0,4% de estos hogares y un éstos son, a su vez, encabezados por muje1,2% de sus miembros. res con cónyuge ausente. El porcentaje de hogares monoparentales con ocupa- Las familias extendidas y los grupos compuestos albergan parientes y no parientes, ción no determinada, en efecto, es del pero en la mayor parte de los casos estos 20% entre los encabezados por hombres miembros adicionales representan menos (con o sin cónyuge ausente) y del 28% ende la mitad del total. En promedio, el nútre las mujeres sin cónyuge, pero alcanza cleo principal de las familias extendidas real 46% en los hogares monoparentales enpresenta casi el 65% del total de miemcabezados por una mujer con cónyuge aubros. En la familia extendida promedio con sente. En estos casos, evidentemente, el 5,26 miembros, 3,41 son miembros del principal sostén de la familia no fue censa163 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA núcleo primario (jefe, cónyuge, hijos) y sólo 1,9 miembros no pertenecientes a ese núcleo. En los grupos compuestos, el porcentaje nuclear básico es levemente menor pero todavía mayoritario (58,2%), con 3,6 miembros nucleares y 2,6 adicionales. La mayoritaria representación de hogares nucleares y la abundancia de cónyuges ausentes en los hogares monoparentales (es decir, los casos de hogares que fueron clasificados como monoparentales pero que declararon al cónyuge ausente el día del censo) revela que los núcleos familiares formados por dos cónyuges y eventualmente sus hijos es la forma dominante de convivencia en Bolivia, ya sea en familias nucleares o en familias extendidas y compuestas con mayoría nuclear. Por otra parte, las familias extendidas complejas, con varios núcleos conyugales en el mismo hogar, son relativamente raras. Por ejemplo, los hogares donde además del jefe y su cónyuge existen otras parejas (padres o suegros, hermanos o cuñados, hijos casados o convivientes con yernos o nueras) representan una fracción muy pequeña (el 4,5% de las familias extendidas y el 6,1% de los grupos compuestos;10 hay incluso un 3,7% de los “grupos no familiares” donde hay algún núcleo conyugal secundario, pero en ese caso el grupo sería en realidad un grupo compuesto, pues hay una pareja conyugal aunque ninguno de sus miembros está emparentado con el jefe). Por lo tanto, como mínimo, alrededor del 95% de las familias extendidas y grupos compuestos, o incluso más, carecen de núcleos conyugales secundarios. La estructura ocupacional de las familias extensas indica que un 35% de sus miembros genera ingresos, ya sea mediante empleo, jubilaciones, pensiones o rentas. En promedio, las familias extendidas con un promedio de 5,3 miembros tienen 1,7 personas generadoras de ingresos, que casi en su totalidad son personas ocupadas. Esos hogares tienen en promedio 3,5 personas inactivas, entre las cuales 1,29 son estudiantes y 0,70 amas de casa. La tasa de desempleo de las familias extendidas en el Censo de 2001 es de 5,4%, superior al promedio de Bolivia. Los hogares compuestos y no familiares tienen una tasa menor (3,9% y 3,6% respectivamente). La mayor parte de las personas ocupadas son asalariados: 40,5% en las familias extendidas, 50,9% en los grupos compuestos y 63,5% en los grupos no familiares. Los trabajadores por cuenta propia no agropecuarios varían en sentido contrario: 28,6% en las extendidas, 25,2% en los grupos compuestos y 17,9% en los no familiares. La economía campesina representada por los pequeños productores agropecuarios y sus colaboradores familiares no remunerados significa un 23,8% de las personas ocupadas en las familias extendidas y porcentajes menores en los grupos compuestos (15,1%) y no familiares (13,0%), pues estas dos clases de hogar abundan más en las zonas urbanas. Sólo un 70% de los hogares tiene una persona dedicada a las labores hogareñas sin trabajar en otra cosa. Dado que en todos los hogares deben realizarse labores de casa, el otro 30% corresponde a hogares donde las labores de la casa son realizadas únicamente por personas que tienen algún otro empleo. Los hogares biparentales se analizan en mayor profundidad dada la significativa variación en su composición. Del modelo de “proveedor único” a la coparticipación en el mercado laboral Una de las características cuantificables de la transformación de la familia en América Latina que se menciona con mayor frecuencia es la tendencia a la reducción de la familia tradicional del “aportante o 10 El número de núcleos conyugales secundarios no sólo es muy bajo sino que podría incluso estar sobreestimado: se ha supuesto que existe una pareja conyugal cuando existe, por ejemplo, una hija unida y un yerno o un hermano/cuñado unido y una hermana/cuñada también unida, o un no-pariente unido y una no-pariente también unida, pero es posible que en algunos casos esas personas no estén unidas entre sí. Esto implica que el número efectivo de núcleos conyugales secundarios existentes en el hogar, con los dos integrantes presentes, podría ser todavía más bajo. Hay también personas unidas que no tienen aparentemente un cónyuge presente en el hogar, como por ejemplo una hija casada pero sin un yerno, lo cual permitiría suponer que el cónyuge podría estar ausente, pero también estos casos son minoritarios (en el orden del 10% de los hogares extendidos o compuestos). 164 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO poseía la presencia de un cónyuge censado proveedor único varón”. Esta noción, baen el mismo hogar; en cambio, entre los sada en la idea de que el hombre es el hogares con jefatura femenina, la gran maúnico aportante del sustento económico yoría declaró no tener un cónyuge presendel hogar, ha sido ampliamente superada te. Esto permite concluir que cuando exispor una realidad de coparticipación de te un cónyuge varón, él es usualmente deambos cónyuges en el mercado laboral signado como jefe. Se designa como jefa (Wainerman, 2001; Katzman y Filgueira, del hogar a la mujer, salvo pocas excepcio2001; Wanderley, 2003). Sin embargo, nes, sólo cuando el cónyuge no está preeste cambio en la división sexual del “trasente. Pese a las discutidas limitaciones sobajo mercantil” ha ocurrido sin que se bre la categoría “jefe de hogar” (Maletta, diera un cambio simultáneo dentro de 2005; Wanderley, 2003), el análisis de los los hogares en la distribución de las tarehogares sobre la base de los censos, MEas que forman parte del “trabajo no merCOVI y ENDSA pasa necesariamente por la cantil”. consideración de la mencionada categoLa discusión precedente es importante, pues ría. En Wanderley (2003) se recurre a la cael cambio y transformación de las práctitegoría “conductores del hogar” que percas y formas de organización de la familia mite visualizar a los actores responsables requiere la posibilidad de identificar unidade la organización del hogar y reclasifica a des medibles que capturen esa dicotomía. sus miembros en función a sus roles en la Sin embargo, en Bolivia y en muchos paíorganización del trabajo mercantil y no ses de la región los hogares se identifican mercantil, independientemente de las reen función a la categoría “jefe de hogar” laciones de poder. que por factores culturales, de relaciones de poder y de otra índole ha sido una “ex- Un ejercicio realizado para Bolivia entre 1976 y 2001, considerando únicamente al clusividad” de los cónyuges varones; así lo grupo de hogares particulares (con presenrevelan estadísticas recientes para Bolivia cia de ambos cónyuges con hijos con uno donde, en 2001, de casi dos millones de y/o dos cónyuges activos), resalta una hogares particulares el 69% declaró jefatutransformación de la familia caracterizada ra masculina y el 31% declaró jefatura fepor la disminución del modelo patriarcal menina. Es importante mencionar que endel “proveedor único varón”.11 Entre 1976 tre los hogares con jefe varón, la mayoría TABLA 4.2 Tipología de hogares particulares con presencia de ambos cónyuges según condición de actividad 1976-2001 Hogares biparentales según número de proveedores % 1976 1992 Un proveedor hombre 86 54 Hombre ocupado/Mujer inactiva 84,5 52,1 Hombre desocupado/Mujer inactiva 1,6 1,9 Dos proveedores 14 46 Ambos cónyuges ocupados 13,6 44,9 Hombre ocupado/Mujer desocupada 0,1 0,2 Hombre desocupado/Mujer ocupada 0,3 0,9 Hombre desocupado/Mujer desocupada 0 0,1 Total hogares 381.153 530.897 2001 52,8 49,7 3,1 47,2 44,3 0,8 1,8 0,2 562.919 Nota: Fueron considerados todos los hogares particulares biparentales con hijos, con uno y/o dos cónyuges activos. 11 Al respecto, Wainerman (2001) afirma que el modelo cristalizó en Estados Unidos luego de la revolución industrial y comenzó a desaparecer luego de la Segunda Guerra Mundial. 165 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA y 2001, el modelo de único proveedor hombre va perdiendo importancia y su participación decrece sobre el total de hogares particulares con ambos cónyuges presentes del 86% al 53% en 25 años, dicha reducción se dio prácticamente en un 100% en el primer período intercensal (ver Cuadro 4.2). Dicho período estuvo marcado por la crisis económica y las medidas de ajuste estructural consecuentes que implicaron, entre otros, una participación masiva de las mujeres en el mercado laboral; en efecto, entre 1976 y 1991 la tasa de participación femenina pasó del 28% al 42% (CEDLA, 1993). Entre 1985 y 1991, la población económicamente activa creció a una tasa promedio anual del 7%, superando las tasas de crecimiento poblacional y de la población en edad de trabajar (PET). Paralelamente, aumentó la proporción de hogares con ambos cónyuges proveedores del 14% al 47%, siendo la tipología con ambos cónyuges ocupados la que más aumentó; detalles de roles y actividades en el hogar que caracterizan a este grupo se describen en el Recuadro 4.7. En este ejercicio resalta el incremento de la proporción de hogares de dos proveedores con mujer ocupada y hombre desocupado; esta tipología de hogares creció seis veces, triplicándose en la primera etapa y duplicándose en la segunda (quinta categoría del Cuadro 4.2). La mayor participación femenina en el mercado laboral o “trabajo mercantil” no sólo está relacionada con aspectos de carácter económico, como la necesidad de incrementar el ingreso familiar, se ve también afectada por el ciclo vital del hogar y el tamaño del mismo. El incremento de la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo en las últimas décadas tuvo, sin lugar a dudas, un efecto en la organización del tiempo dedicado dentro del hogar a la crianza de los niños; según Wise (2003),12 el incremento de la participación de la mujer en el mercado laboral podría ser uno de los cambios que más afectan a la organización de la familia. Pese a la mag- nitud del cambio en la participación de la mujer en el “trabajo mercantil”, las mujeres aún siguen asumiendo desproporcionadamente el trabajo del hogar y la crianza de los niños. Al respecto, el Recuadro 4.7 brinda una explicación interesante acerca de la división de trabajo mercantil y no mercantil desde una perspectiva de género, sobre la base de una investigación realizada en cuatro ciudades de Bolivia (La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz) La inserción ocupacional de los miembros de familias nucleares permite distinguir diferentes fuentes de ingresos. Sobre un total de 742.091 familias nucleares, hay un poco más de 100 mil no clasificadas y unas 200 mil en cada uno de los grupos principales (campesinos, asalariados y cuenta propia no agropecuaria), con un pequeño grupo patronal. La distribución es pareja en cuanto al número de hogares y el total de menores de 18 años. Mejoras en las condiciones materiales de los hogares bolivianos “Lo que sembramos es para comer nomás porque somos harta familia. Aquí en el campo no hay plata.” Grupo focal de mujeres entre 18 y 25 años, Chivimarca. Las condiciones de vida de los hogares variaron mucho a lo largo de un cuarto de siglo, la mayor parte de los indicadores muestra una rápida mejora. Entre 1976 y 2001, la proporción de hogares que no contaban con suministro domiciliario de agua por cañería cayó del 60% al 29%, los sin electricidad se redujeron del 65% al 34%, los hogares construidos con material inadecuado también se redujeron del 90% al 62%. Algo similar sucedió con las viviendas cuyos pisos son de tierra o que tienen techos inadecuados. El hacinamiento extremo (más de tres personas por habitación) decreció del 45% al 40%. El uso de leña o bosta para cocinar cayó del 44% en 1992 al 39% en 2001. 12 En un estudio realizado para el análisis de la estructura familiar en Australia. 166 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 4.7 La división del trabajo por género: un estudio de los hogares bolivianos En su estudio sobre la inserción laboral y el trabajo no mercantil desde una perspectiva de género, Wanderley (2003) afirma que en Bolivia la organización de las actividades está estructurada en torno al núcleo doméstico, donde el más común es el que surge de la unión conyugal de dos personas (matrimonio o unión libre) o de la procreación. Considerando los grupos familiares conformados por dos cónyuges con la presencia de hijos, el análisis centra la atención en los modelos de división del trabajo por género; es decir, en la división del trabajo entre el hogar y el mercado. El estudio encuentra, a lo largo de la investigación, la prevalencia de “formas” en la distribución y coordinación de las actividades cotidianas. Los modos de vida y de organización de las actividades cotidianas pueden dividirse en tres grupos: i) El modelo de especialización absoluta: existe una marcada diferencia entre las rutinas de ambos cónyuges; generalmente el hombre dedica tiempo y esfuerzo al trabajo mercantil, mientras que la mujer se dedica al trabajo del hogar. ii) El modelo de equidad: existe una equitativa distribución de tiempo y esfuerzo entre los cónyuges y las actividades dentro y fuera del hogar. iii) El modelo híbrido: ambos cónyuges generan ingresos y la mujer, por lo general, asume la mayor carga del trabajo no mercantil (crianza y tareas domésticas). Del total de hogares analizados por el estudio mencionado, el 60% se organiza según el modelo híbrido, el 31% según la especialización absoluta y el 9% bajo el modelo de equidad. Dada la representatividad, se analizan los dos primeros modelos en profundidad con los siguientes resultados: La especialización absoluta aparece representada en proporciones similares en estratos bajo y alto; en estratos medios no tiene representatividad estadística. Las dife- rencias entre estratos son más visibles entre las mujeres, las de estrato alto concentran tiempo y esfuerzo en la crianza mientras que las de estrato bajo deben compartir tiempo y esfuerzo en tareas domésticas y de crianza. A mejores condiciones de vida mayor la posibilidad de dedicar tiempo a la crianza. La jornada laboral es más larga en los estratos bajos pues implica ejecutar más que administrar, que es el caso de las mujeres de estrato alto. En el modelo híbrido destaca la desequilibrada participación entre hombres y mujeres en tareas del hogar; se destaca, en comparación con el modelo de participación absoluta, una participación levemente mayor de los hombres en tareas domésticas y de crianza. Las mujeres en este modelo mantienen una participación frecuente en tareas administrativas, luego en las cotidianas y no cotidianas. Mientras las mujeres del modelo híbrido dedican algo más de la mitad del tiempo a tareas domesticas y de crianza del que dedican las del modelo de especialización absoluta, los varones sólo dedican 15 minutos más que sus pares del modelo de especialización absoluta. En los estratos bajos, la participación del hombre es mucho mayor y es decreciente a mayor nivel de ingresos. Según estrato, las mujeres muestran menor/mayor dispersión en la distribución del tiempo dedicado a las tareas domésticas y de crianza. En estratos bajos y medio bajos existe una menor dispersión con relación a los hombres mientras que en estratos altos y medios altos la dispersión es mayor. El trabajo mercantil de los hombre se alarga en el primer ciclo (hogares con algún hijo entre cero y cuatro años) identificando el rol de “padre” con el de “proveedor”. En las mujeres, las horas son inversamente proporcionales a la edad del hijo menor. El mayor aporte de los hombres no permite eliminar las relaciones jerárquicas del modelo de especialización absoluta. 167 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 4.3 Participación frecuente de los cónyuges en tareas domésticas y de crianza según el modelo de división del trabajo Tipo de actividad Cotidianas Actividades Especialización absoluta Hombre Mujer Limpiar la casa 0% 80% Preparar el almuerzo 0% 80% Control de abastecimiento 20% 85% de alimentos Organización de orden 25% 85% y limpieza Prepararlos para la escuela 13% 100% Darles de comer 11% 100% Ayudarles en las tareas 48% 27% Administrativas De crianza Modelo híbrido Hombre Mujer 7% 41% 8% 47% 22% 78% 25% 85% 11% 8% 11% 78% 75% 78% Fuente: Wanderley (2003). GRÁFICO 4.11 Hogares particulares sin electricidad (1976-2001) Sin electricidad 100 Altiplano urbano 80 Altiplano rural Valles urbano 60 Valles rural 40 Llanos urbano 20 Llanos rural 0 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. GRÁFICO 4.12 Hogares particulares sin agua en el domicilio(1976-2001) Sin agua domiciliaria 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Altiplano urbano Altiplano rural Valles urbano Valles rural Llanos urbano Llanos rural 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. 168 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Entre 1976 y 2001, en general, las condiciones materiales de vida de los hogares mejoraron significativamente en todas las regiones, en las zonas urbanas como en las rurales, y en cada una de las formas de inserción ocupacional. El porcentaje de hogares afectados por diversas deficiencias habitacionales en 1976 y 2001 (por brevedad se omiten los hogares de empleadores, que son muy pocos, y los hogares sin ocupación definida que son muy heterogéneos, pero las tendencias en ellos son las mismas) se redujo. Las principales carencias se observan en las áreas rurales, sobre todo en los hogares campesinos, pero aun en ellos hubo alguna mejora. En general, disminuyó el porcentaje de hogares en viviendas con paredes inadecuadas, pisos de tierra, techos inadecuados, sin electricidad, sin acceso a agua potable domiciliaria por cañería o sin baño ni desagüe adecuados. Sin embargo, en el caso de los hogares campesinos la mejora no fue muy grande. Las paredes de las viviendas campesinas siguen siendo inadecuadas en más del 80% o 90% de los casos; siguen teniendo en su gran mayoría pisos de tierra (aunque menos que en 1976); sólo una cuarta parte dispone de electricidad (lo cual es, de todos modos, un progreso pues en 1976 tenía energía las características de la vivienda, acceso a eléctrica sólo un 3,2% de los hogares camservicios básicos y equipamiento de bienes pesinos). Más del 90% de ellos carece de durables en el hogar. El Censo 2001 tiene albaño o desagüe adecuados, pero el servigunas preguntas sobre el uso de los servicio domiciliario de agua por cañería, que cios de educación y salud por parte del hoantes llegaba sólo al 3,5%, alcanzó en gar, pero no sobre la existencia o no de esos 2001 a alrededor del 40% de los hogares servicios en las cercanías de cada hogar, lo campesinos. que impide distinguir entre la disponibiliEn cuanto a los hogares que dependen del dad de los servicios y el acceso a los mistrabajo por cuenta propia y del trabajo mos.13 En este sentido, el análisis realizado asalariado, también progresaron en 25 en esta sección estudia principalmente la años. Los que habitan viviendas con piso disponibilidad de la infraestructura y el de tierra cayeron del 40% al 19%; los que equipamiento básico del hogar; los aspeccarecen de agua por cañería bajaron del tos de educación y salud se estudian separa55% a alrededor del 16%; los que no tiedamente a través del análisis de la vulneranen adecuados servicios sanitarios cayebilidad de los hogares al riesgo de no contar ron del 74%-78% a alrededor del 46%. Incon la debida atención de salud o de frustrar cluso en las áreas rurales, los hogares “no la educación de los niños (Capítulo 8). El campesinos” no sólo están mejor sino que Censo 2001 provee una variedad de indicasu mejora ha sido más pronunciada que dores sobre la calidad de la vivienda, la canentre los campesinos de la misma zona rutidad de cuartos disponibles y la disponibiliral. Los hogares rurales asalariados o por dad de servicios, entre otros. Un procedicuenta propia en 2001 tenían indicadores miento habitual para sintetizar estos indicamás parecidos a los que rigen en las áreas dores es la construcción de un indicador de urbanas, distanciándose de los hogares necesidades básicas insatisfechas (NBI). En campesinos de la misma zona. Maletta (2005) se utiliza un índice cuantitaÉstas y otras condiciones de vida son factotivo ponderado construido sobre la base de res determinantes de la vulnerabilidad de los indicadores disponibles mediante análi14 los niños, pues condicionan los riesgos sis factorial. Algunos resultados se muesque enfrentan desde su nacimiento hasta tran en el siguiente Recuadro. llegar a la adultez. En el Capítulo 8 analizamos los riesgos en función de la infor- Los recursos humanos del hogar mación censal referente a la ubicación ge“Ahora mayormente el estudio los hace camográfica, las condiciones de vida, la combiar, cada año hay más promociones, saben posición familiar y otras variables ya ya cómo tratar a los jóvenes.” mencionadas. Ese análisis muestra que a “Los profesores nos aconsejan a los futuros medida que las condiciones de vida van padres cómo educar a los niños, cómo poder mejorando, los riesgos de los niños dismicriarlos, cómo poder aconsejarlos.” nuyen, de modo que una política orientaGrupos focales de adolescentes da a mejorar las condiciones de vida de la entre 15 y 17 años. población tendría como efecto una menor vulnerabilidad de los niños frente a La capacidad de los hogares para realizar diferentes tipos de riesgo. sus funciones productivas y reproductiLas condiciones materiales de vida de los hovas depende de la cantidad y calidad de gares pueden ser analizadas sobre la base sus recursos humanos en relación con el de un índice de hábitat del hogar, es decir, 13 Por ejemplo, el Censo no investiga si existe algún centro educativo o de salud en la vecindad del hogar o a qué distancia se encuentra el más cercano, como se pregunta en censos de otros países. 14 El análisis factorial identifica “factores” subyacentes, independientes entre sí, que explican las correlaciones entre diferentes variables observables. El índice de hábitat resulta del análisis factorial de 43 indicadores censales de las condiciones de vida y consiste en la media de los puntajes factoriales para los primeros 40 factores, ponderados según su contribución a la explicación de la varianza conjunta de todos ellos. Esos 40 factores explican el 99,76% de la varianza total de todas las variables. 169 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 4.8 El índice de hábitat del hogar Según un análisis realizado por Maletta (2005), el índice de hábitat posee valores más bajos en las áreas rurales en comparación con las urbanas y, en consecuencia, los hogares campesinos tienen en promedio un índice de hábitat más bajo. Los hogares que dependen de actividades por cuenta propia tienen un promedio más alto que los asalariados. Los hogares sin ocupación determinada o con todos sus miembros desocupados o inactivos tienen también un índice inferior a la media nacional, en tanto que los empleadores tienen un índice mucho más elevado. El índice se ha estandarizado con media igual a cero y se mide en sus propias desviaciones estándar. La gran mayoría de los hoGRÁFICO 4.13 Distribución de los hogares según el índice de habitat (2001) 40 30 20 10 0 -4 -2 0 2 4 6 8 Fuente: Maletta (2005). GRÁFICO 4.14 Porcentaje acumulativo de hogares según índice de hábitat y tipo ocupacional de hogares (2001) 100 Campesinos 80 Cuenta propia 60 Empleadores 40 Asalariados 20 Sin ocup. 0 Total -3 -2 -1 0 1 Indice de habitat Fuente: Maletta (2005). 170 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 2 3 4 5 gares se encuentra comprendida en el intervalo de dos desviaciones estándar a cada lado de la media; sin embargo, el lado positivo se extiende hasta más de seis. Sea cual fuere el punto de corte que se elija, los hogares campesinos tienen una mayor proporción de hogares por debajo de ese punto, seguidos por los hogares de desocupados o inactivos. En tercer lugar se sitúan los hogares de asalariados y los de cuenta propia casi con los mismos valores y, por último, en la mejor situación, los hogares de los empleadores. Por ejemplo, por debajo del valor cero se sitúa el 27% de los hogares de empleadores, el 43% de los hogares sostenidos por cuenta propia, el 46% de los hogares de asalariados, el 59% de los hogares que sólo tienen desocupados e inactivos y el 72% de los hogares campesinos. Las distintas formas de organización familiar (monoparentales, biparentales, etc.) aparecen distribuidas de manera más o menos pareja en todos los niveles del índice de hábitat, de modo que sus promedios son similares y muy cercanos a la media global. En casi todo el rango de valores, las familias monoparentales tienen el promedio más bajo seguidas por las biparentales y unipersonales, luego los grupos no familiares y las familias extendidas y, por último, las familias compuestas. El único tipo de hogar que sobresale es el formado por los grupos compuestos, cuya distribución es mucho más favorable: para cada posible punto de corte, esos hogares tienen un menor porcentaje por debajo y se encuentran a una perceptible distancia del resto. El resto está agrupado en una estrecha franja en torno a la media que no revela diferencias notables. Un factor muy importante del hábitat es la urbanización. Aun dentro de cada tipo de inserción ocupacional, el hecho de vivir en una zona urbana implica una visible mejora en el índice de hábitat. Por ejemplo, los pequeños productores agropecuarios campesinos, que en promedio tienen un índice de -0,44, cuando viven en zonas urbanas incrementan su índice a 0,20, mientras en la zona rural desciende a -0,51. En el otro extremo, los empleadores tienen 0,81 en la ciudad y un valor mucho más bajo, -0,01, cuando viven en el campo. En efecto, los empleadores rurales en general son también campesinos, aunque tengan algún asalariado y un estándar de vida superior a la media de los hogares campesinos pero inferior a la de los asalariados o cuenta propia urbanos y, por supuesto, inferior a los empleadores urbanos. Los hogares que subsisten por cuenta propia en la ciudad tienen un índice levemente superior al de los asalariados urbanos, mientras los cuenta propia rurales están levemente peor que los asalariados rurales (Gráfico 4.14). También existen importantes diferencias regionales. En general, los índices de hábitat rurales son peores en los valles, un poco mejores en el altiplano y bastante más altos en los llanos. En el caso de las áreas urbanas, en cambio, los peores índices corresponden al altiplano, intermedios a los valles y mejores a los llanos. El índice de hábitat resume en un solo valor numérico un gran número de indicadores referentes a las condiciones de vida. Un examen más detallado de dichos indicadores permite tener una imagen más acabada de las condiciones en las que viven los hogares en Bolivia. tamaño del hogar. Esos recursos humaposibilidades de acceder a mejores emnos tienen diferente calidad de acuerdo, pleos y a mayores ingresos. sobre todo, a la educación alcanzada y Dado que son varios los factores que deterotras características como el sexo o la minan la calidad de los recursos humanos, edad. La mayor calidad de los recursos en esta oportunidad se ha calculado un ínhumanos del hogar no sólo permite obtedice de calidad de dichos recursos basado ner mayores ingresos en el mercado laboen la remuneración que cada tipo de trabaral, sino también cumplir de mejor manejador obtiene (en promedio) en el mercado ra las funciones hogareñas como la crianlaboral.15 za de los hijos y el cuidado de la salud (Ma- Existen pocos hogares cuyos recursos humanos tienen salarios esperados inferioletta, 2005). Existe una amplia evidencia res a la mitad de una canasta alimentaria. de que el nivel educativo de las mujeres, La distribución tiene su mayor densidad por ejemplo, tiene una enorme influencia entre 1 y 1,5 y luego la frecuencia decresobre la forma en que se desempeña una ce gradualmente a medida que aumenta familia en una multitud de aspectos y, el valor del índice. El nivel de máxima particularmente, en lo que se refiere a la frecuencia representa poco más del 20% salud (ver Capítulo 3). También existe una de los hogares cuyo salario esperado está extensa literatura sociológica y económientre 1 y 1,5 canastas alimentarias, ca referida a la movilidad intergeneraciomientras los hogares cuyos adultos tienal a través de la educación. Asimismo, la nen un salario potencial esperado equieducación alcanzada por los adultos influvalente a 5-6 canastas alimentarias reye en la educación de los hijos creando un presentan un porcentaje muy bajo de los ambiente hogareño más estimulante y hogares (menos del 2%). una mayor motivación para el estudio, entre otros (Katzman y Filgueira, 2001). Si se mantiene constante la forma organizativa del hogar, se observan mejor las diferenPor lo demás, la calidad de los recursos cias en la calidad de los recursos humanos humanos determina en gran medida las 15 Este procedimiento se aplicó a la encuesta nacional de hogares contemporánea con el Censo 2001 (encuesta MECOVI 2001), a fin de obtener las ponderaciones que corresponden a los distintos factores involucrados: nivel educativo, edad, sexo, región, zona urbana o rural y etnicidad. 171 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 4.9 ¿Cómo se calcula y qué mide el índice de recursos humanos del hogar? El índice de recursos humanos del hogar es un indicador general de la capacidad de generación de ingresos y de la capacidad de desempeñar las funciones hogareñas. Por otra parte, ese índice refleja el nivel potencial de ingresos de los recursos humanos del hogar en términos per cápita, pues la suma ponderada de recursos humanos del hogar se divide por el total de miembros. Este concepto es correcto para estimar la capacidad de sostenimiento económico del hogar, es decir, el potencial o valor esperado de los ingresos per cápita del hogar, pero no es tan útil como indicador del nivel socioeconómico global del hogar. Por ejemplo, en dos hogares con alto nivel educativo pero de diferente tamaño, el más pequeño estará en mejores condiciones de obtener un más alto ingreso per cápita, pero los beneficios no divisibles del nivel educativo y social pueden ser los mismos en ambos hogares. Los adultos más educados crean un mejor clima educativo para sus hijos, independientemente del número de hijos que tengan. Por ello, para ciertos propósitos se utiliza el indicador conocido como “clima educativo del hogar” (años promedio de educación alcanzados por los adultos) y también la “calidad promedio de los recursos humanos del hogar”, que no se divide por el total de miembros del hogar, sino sólo por el número de personas incluidas en los recursos humanos, por ejemplo, el número total de adultos y menores emancipados o el total de personas generadoras de ingresos. El índice de recursos humanos del hogar equivale al valor de los recursos humanos adultos dividido por el total de miembros del hogar.16 Para controlar diferencias en el costo de vida en las diferentes áreas y pisos ecológicos, los salarios fueron normalizados mediante la línea de pobreza extrema que equivale al valor de la canasta básica de alimentos en cada lugar (UDAPE, 2001; Maletta, 2005a), de modo que el índice se expresa en canastas alimentarias por persona. El salario promedio en el país equivale a alrededor de dos canastas alimentarias básicas, pero hay una amplia variabilidad en torno a esa media. Gran parte de esa variabilidad se debe a los factores predictivos utilizados, como la edad, la educación y los otros ya mencionados, y el resto se debe a factores no controlados (características de cada puesto de trabajo, horas trabajadas por semana, experiencia y cualidades individuales del trabajador, productividad de la empresa, etc.), de modo que las personas con el mismo índice podrían tener muy diferentes ingresos de acuerdo a sus características individuales. Algunos hogares tienen un valor cero porque carecen de adultos y de menores emancipados. Esos hogares se supone que son sostenidos por transferencias no registradas en las encuestas (por ejemplo, remesas de parientes) o bien por el trabajo de algunos menores no emancipados. La fuerza laboral de los menores no emancipados no se considera como una parte legítima de los recursos humanos del hogar cuando el análisis se realiza desde un punto de vista normativo, pues se entiende que es derecho de los niños dedicarse al estudio hasta los 17 años. Sin embargo, para algunos propósitos analíticos se incluirá a los menores ocupados (sobre todo los de 15 a 17 años) entre los recursos humanos disponibles en el hogar. Por otra parte, una variante del índice contabiliza los recursos humanos de las personas generadoras de ingresos (ocupados, jubilados, pensionados y rentistas) independientemente de su edad. Esta versión puede ser usada como un proxy de los niveles esperados en promedio de ingresos del trabajo ya que el Censo no incluyó preguntas sobre ingreso. 16 Se considera como adultos a las personas mayores de 18 años y a los menores de 15 a 17 años que están “emancipados” por ser jefes de hogar o cónyuges de un jefe de hogar. 172 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO de vida y la capacidad de generar ingresos de los hogares, los que a su vez condicionan fuertemente sus posibilidades de subsistir, criar hijos y desarrollar plenamente sus potencialidades. GRÁFICO 4.15 Indice de habitat promedio según valor del índice de recursos humanos per cápita (2001) 1,2 0,8 Indice de habitat ¿Mejores recursos humanos mayor índice de hábitat? A medida que aumenta el valor del índice de recursos humanos aumenta también el valor promedio del índice de hábitat. En otras palabras, los hogares con mejores recursos humanos también disponen de mejores condiciones materiales de vida con relación a la vivienda, saneamiento y equipamiento del hogar. También se da la relación opuesta: al aumentar el nivel del índice de hábitat hay promedios crecientes del índice de recursos humanos. Ambos índices guardan directa correlación el uno con el otro a nivel de promedios. La correlación directa de ambas variables a nivel de hogares es más débil (0,28) pues hay múltiples factores que influyen y que no siempre operan parejamente en ambos índices: hay hogares con buenos recursos humanos cuyas condiciones de vida son precarias y viceversa. En conjunto, los dos índices proporcionan una medición más acabada de los medios de vida, el estándar 0,4 0 -0,4 -0,8 <0.50 0.50 a 0.99 1.00 a 1.50 a 2.00 a 3.00 a 1.49 1.99 2.99 3.99 Indice de recursos humanos 4,00 a 4.99 5 y más Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. asociados a cada tipo de inserción ocupadante, la media es 1,94 y el promedio de los cional. En cada modelo de organización faempleadores 2,58, mientras los demás grumiliar hay bastante homogeneidad en el pos se ubican a poca distancia de la media. valor de los recursos humanos per cápita, La distribución de los distintos tipos de orgapues los distintos modos de inserción ocunización familiar en el índice de recursos pacional oscilan en un estrecho margen en humanos per cápita muestra que casi todos torno al promedio de cada tipo de familia. están en una estrecha franja en torno al Sin embargo, hay diferencias que se repipromedio, con la única excepción de las faten en todos los tipos de familia. Los hogamilias nucleares biparentales que están res sin ocupación, donde sólo hay desocumucho mejor. Estas familias tienen probapados o inactivos, tienen casi siempre el vablemente una proporción óptima entre relor más bajo, seguidos por los hogares camcursos humanos adultos y personas totales pesinos que también tienen recursos huen el hogar. Para cada posible punto de cormanos relativamente pobres. Valores interte en el índice de recursos humanos hay medios cercanos a la media se observan una menor proporción de hogares por depara asalariados y cuenta propia (generalbajo cuando el hogar es una familia nuclear mente un poco más altos para los asalariacon los dos progenitores presentes. Tamdos) y, finalmente, valores significativabién incide el hecho de que en ese grupo mente más altos para los empleadores. Por hay parejas sin hijos y ambos trabajan, de ejemplo, en las familias nucleares biparenmodo que los generadores de ingresos son tales, que es la forma familiar más abunel 100% de los miembros del hogar. 173 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 4.10 “Apareamiento selectivo” y baja movilidad social Según Andersen (2002), en Bolivia existe una baja movilidad social, incluso con relación al promedio de América Latina. Una de las explicaciones de esta situación son las prácticas de “apareamiento selectivo” que GRÁFICO 4.16 Diferencia de años de escolaridad en la pareja conyugal (2001) 5+ años más el hombre 2-4 años más el hombre +/- 1 año de diferencia 2-4 años más la mujer 5+ años más la mujer 0 5 10 15 20 25 30 35 40 pueden ser medidas a través de la correlación entre los niveles educativos de los cónyuges. En Bolivia, esta correlación es especialmente elevada, por lo que el mercado laboral contribuye a una baja movilidad social. Frente a esta situación, la política pública no puede hacer mucho. Datos del Censo 2001 revelan la existencia de una fuerte correlación entre el nivel educativo de ambos cónyuges. Alrededor del 40% de los cónyuges tiene un nivel educativo igual o casi igual al de sus cónyuges (más o menos un año) y el 37% no supera cuatro grados de diferencia en uno u otro sentido. En el promedio entre jefes y cónyuges, los hombres tienen 1,65 años de educación más que sus esposas o compañeras. Sin embargo, esa diferencia tiende a disminuir en los hogares más jóvenes, bajando a 1,06 años entre los jefes menores de 20 años y llegando a 1,85 en los jefes entre 50 y 59 años. Fuente: Maletta (2005) sobre la base de CNPV 2001. El número de hijos, y en particular de los menores, afecta gravemente la capacidad de subsistencia, sea cual fuere el nivel de calificación de los recursos humanos del hogar. Dentro de las familias biparentales, que son las que tienen mejor dotación de recursos humanos per cápita, un mayor número de hijos disminuye ese índice significativamente. La distribución acumulativa del índice de recursos humanos per cápita en las familias nucleares biparentales, para distinto número de hijos en el hogar, muestra curvas acumulativas hacia arriba, es decir, las condiciones son peores cuanto mayor es el número de hijos en el hogar. Un panorama similar aparece en los hogares monoparentales, con mayor dramatismo porque en ese caso suele haber un solo adulto capaz de trabajar dentro y fuera del hogar. 174 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Niños, niñas y adolescentes según clima educativo del hogar El clima educativo del hogar es una variable utilizada frecuentemente como proxy de nivel socioeconómico. Existen varias maneras de clasificar los grupos, sin embargo la más simplificada se basa en la siguiente clasificación: i) Clima educativo bajo (CEB) cuando el promedio de años de escolaridad de los adultos (de 18 años o más) del hogar es menor a seis años el hogar estará clasificado. ii) Clima educativo medio (CEM) cuando el promedio de años de escolaridad de los adultos dentro del hogar oscila entre seis y 11 años. iii) Clima educativo alto (CEA) cuando la educación promedio de los adultos dentro del hogar es igual o mayor a 12 años de escolaridad (Katzman, 2001; Fanfani, 2004). Estudios realizados para países de la región concluyen que existe una relación entre el clima educativo y los niveles de ingreso, GRÁFICO 4.17 Número de hogares particulares según clima educativo y composición porcentual, por área geográfica (1976-2001) 88% Rural 2001 92% 1992 Urbano 9% 5% Bajo 6% 2% Medio 97% 2% 1% 1976 43% 2001 54% 1992 34% Alto 23% 30% 16% 70%19%10% 1976 60% 2001 Total de tal manera que a mayor nivel educativo mayor el ingreso del hogar. Sin embargo, estudios en el tiempo revelan que si bien existe una tendencia a la disminución de la proporción de hogares de clima educativo bajo aún se mantienen desigualdades importantes e incluso una ampliación de las brechas entre grupos, es el caso del área urbana de la Argentina donde se encuentra que durante la década de los 90 hubo una mayor mejoría en los hogares de clima educativo alto en relación con aquellos de clima educativo bajo. Estadísticas disponibles en Fanfani (2004) revelan un mejor desempeño entre los niños, niñas y adolescentes que viven en hogares de clima educativo alto; sin embargo, es importante destacar que el estudio de las desigualdades hoy en día ha trascendido las fronteras de explicaciones estrictamente educativas, pues las maneras de “exclusión” admiten múltiples dimensiones (Tedesco, 2006). En Bolivia, entre 1976 y 2001, no sólo hubo un incremento de los hogares de clima educativo medio y alto, sino que se vivió también un importante proceso de cambio societal que modificó las formas de las estructuras sociales Del total de hogares cuyo jefe declaraba estar desocupado la proporción correspondiente a los hogares cuyos miembros adultos tenían en promedio menos de seis años de escolaridad se redujo de cerca del 85% a casi el 57%, mientras que los hogares de clima educativo medio aumentaron su representación del 12% a un poco más del 28%; finalmente, los hogares de clima educativo alto aumentaron del 3% al 14%. Los cambios de estructura fueron especialmente mayores en el primer período intercensal. El aumento más importante fue, sin lugar a dudas, el promedio de hogares con clima educativo medio, que en los 25 años analizados aumentó más de ocho veces su número absoluto frente a un incremento de casi cuatro y 2,5 en los casos de los hogares de clima educativo medio y clima educativo bajo respectivamente. Pese al 71% 1992 86% 1976 0 500.000 24% 15% 19% 10% 5%9% 1.000.000 1.500.000 2.000.000 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos CNPV 1976-1992-2001. GRÁFICO 4.18 Hogares con jefe de hogar desocupado según clima educativo (1976-2001) 100 595 90 2,092 80 2,902 8,979 7,288 17,969 70 Alto 60 50 14,693 17,703 Medio 36,213 40 Bajo 30 20 10 0 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos CNPV 1976-1992-2001. evidente incremento de la proporción de hogares desocupados de clima educativo medio y alto es importante resaltar que los hogares de clima educativo bajo representan prácticamente el doble que los segundos. La educación, el trabajo de los niños, el acceso a servicios materiales según clima educativo del hogar El nivel educativo promedio de los padres en 1976 constituía un indicador bastante acertado sobre las posibilidades de desarrollo de las capacidades de los niños, niñas y adolescentes. Para ese año, el 90% de los niños, niñas y adolescentes que se declaraban activos (ocupados o desocupa175 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Total Urbano Rural hogar. El Gráfico 4.19 refleja que pese a la dos) provenían de hogares de clima educareducción de la proporción de niños, niñas tivo bajo. Según las estadísticas de entony adolescentes trabajadores el clima educes, existían más de 100 mil de ellos acticativo bajó del 97% al 77%; en números vos en Bolivia. Pero, ¿cuál fue la tendencia absolutos se insertaron más de 115.000 nien las tres décadas siguientes? Definitivaños, niñas y adolescentes provenientes de mente, cada año se insertan más al mercahogares de CEB. do de trabajo pero la condición de ser niño, niña o adolescente trabajador está clara- La brecha o desigualdad en términos absolutos entre niños económicamente actimente marcada por el clima educativo del vos provenientes de hogares de CEB y de CEA se amplió; esta situación refleja claGRÁFICO 4.19 Niños, niñas y adolescentes entre siete ramente la tendencia descrita en Jiménez y 17 años económicamente activos, según y Landa (2004) acerca de la evidencia de clima educativo del hogar (1976-2001) un crecimiento que no favoreció a los pobres. Es evidente, en ambos momentos, 5% 13,243 2001 la diferenciación según el promedio edu18% 48,449 Alto 77% 208,392 cativo de los adultos dentro del hogar. El Medio 1% 714 clima educativo bajo es explosivo en tér1976 2% 3,019 Bajo 97% 133,756 minos de la inserción económica de los niños, niñas y adolescentes; mucho de es0 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 to tiene que ver con la mayor cantidad de Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. niños en estos hogares. El incremento del trabajo de niños, niñas y adolescentes afecta menos en términos GRÁFICO 4.20 ¿Cambió la condición de actividad de los relativos a los niños de hogares de CEB; niños según el clima educativo del hogar? sin embargo, en términos absolutos si(1976-2001) guen siendo los niños que habitan hogares de CEB los que se insertan mayoritaria15% 16 1976 14 14% mente al mercado laboral. Es evidente 74, 636 12 2001 que más allá de las mejoras educativas ge10% 10 nerales, las condiciones de los niños y ni8 45,430 6% 6 ñas están ligadas a las de sus hogares y, 12,529 4% 4 por tanto, poco se puede decir acerca de la 2% 2 movilidad social en términos educativos. 0 Alto Medio Bajo Otro ejemplo del impacto diferenciado del clima educativo del hogar en las condicioFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. nes de vida de los niños y niñas es el anáGRÁFICO 4.21 Niños y niñas de cinco años y menos con lisis del acceso a agua potable de los meacceso a agua potable por cañería, según nores de cinco años. El Gráfico 4.21 refleclima educativo del hogar (1976-2001) ja un incremento significativo del número absoluto de niños con acceso a este servicio básico entre 1976 y 2001, así como la 2001 Bajo variación de la estructura porcentual se1976 Medio gún área geográfica. Es evidente la am2001 Alto pliación de este derecho entre niños y ni1976 ñas de áreas urbanas en hogares de CEM, 2001 tanto en términos porcentuales como ab1976 solutos, frente a una mejora menos evi0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000 900.000 dente en términos porcentuales en los esFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. tratos más extremos. 176 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 4.11 Abuelos y nietos en Guaqui (La Paz), transformaciones en el tiempo: ¿una ruptura generacional? “En los tiempos de los abuelos, eran fuertes con buenos pensamientos pero en este tiempo por más que estén diez años en la universidad ya no tienen buenos pensamientos.” Abuelo, 65 años. “Los jóvenes del antaño eran mejores, los de hoy parece qua ya no están bien de pensamiento, desde mi punto de vista.” Abuelo, 78 años. “Los jóvenes de antes eran mejores. Había obediencia, las autoridades castigaban, así era. Ahora ya no hay ese tiempo de obediencia, estamos en tiempo de falta de respeto.” Abuelo, 85 años. “Digo que hoy en día las cosas han cambiado, es una pena para los abuelos. Hoy en día el respeto no hay de los nietos, los jóvenes y las niñas. Las escuelas en vez de educar están yéndose atrás, eso pensamos los abuelos con pena, por eso están viniendo muchas cosas para el mundo de la tierra, la gente ya no se conforma con nada.” Abuelo, 70 años. la vida de antes. Ya no entienden la música y la cultura autóctona.” Abuelo. “Claramente los jóvenes y las jóvenes han perdido el respeto que había en los tiempos pasados. Antes, claro, a los mayores los saludaban desde lejos, o sea que los mayores un poco se reñían cuando no eran saludados, no podíamos pasar callados en la calle. Pero, francamente, en tiempos pasados no había escuela y eso claramente es el motivo por la falta de respeto. Ahora hay escuelas, colegios entonces ellos van y aprenden a leer y escribir y a los mayores les humillan.” Abuelo. Antes era mucho mejor, éramos más educados. Sencillos éramos. No como ahora. Ahora la juventud es despierta, demasiado despierta ya son. En colegio parece que los profesores no les educan.” Abuela, 76 años. “Yo creo que nuestros abuelitos han tenido una buena juventud por lo que yo he visto. Mis abuelitos son personas buenas que cuidan al prójimo y nosotros, por lo tanto tenemos que ayudar al prójimo y no ser envidiosos ni rencorosos por esas cosas.” Niña, 14 años. “Los jóvenes no se están portando bien de acuerdo al respeto. Ya no nos ven como mayores, así nomás están andando los menores.” Abuelo, 84 años. “Ya no es igual como antes, ya no hay respeto. Además, por ley nomás ya no se puede pegar a los niños. Antes la educación era buena, había castigo del profesor. Los padres, nosotros mismos, pedíamos (castigo). Ya no hay que tocarlos, dicen. Peor, peor los jóvenes desde ahí van aprendiendo. Hoy en día son malcriados, saben leer pero no saben “Mis abuelos han (tenido una juventud) mejor porque antes tenían una alimentación más sana y más pura. Pero al mismo tiempo era malo porque no sabían el español y no han estudiado.” Niño, 14 años. “Antes era un poco mejor porque no tomaban, tampoco consumían lo que consumen hoy, no. Y también respetaban más, eso nomás sería.” Niña, 15 años. 177 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA “Creo que mis abuelos han tenido una juventud mejor que nosotros porque ahora los jóvenes más nos dedicamos al alcoholismo, a las drogas, ya no respetamos a las personas mayores ni a nuestros familiares, es por eso que pienso que la juventud de antes era lo mejor.” “Mis abuelitos cuando eran jóvenes habrán sido mejores que nosotros porque tenían respeto, entre ellos se respetaban y mientras nosotros no somos así, no hemos seguido el mismo camino que nuestros antepasados abuelos.” Niña, 14 años. Niño. “La juventud de mis abuelos ha debido ser buena porqué antes saludaban.” “La juventud de mis abuelos habrá sido más linda que la nuestra, porque sabían todo.” Niña. Los cambios ocurridos en la forma de organización de los hogares bolivianos, la heterogeneidad regional y la condición socioeconómica revelan el mosaico de 25 años de historia de las familias bolivianas. El análisis presentado en este capítulo muestra, una vez más, el entorno heterogéneo en el 178 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Fuente: Red de Corresponsales en Desarrollo Humano; 22 entrevistas con abuelos y adolescentes realizadas por el padre Justino Limachi en Guaqui (radio Apóstol Santiago). que viven cuatro millones de niños, niñas y adolescentes bolivianos, cuyos cambios en el desarrollo de sus capacidades, cumplimiento de derechos se desarrollarán en los capítulos siguientes reflejando de manera detallada particularidades por sexo, edad, lugar de residencia y origen étnico. El desarrollo de capacidades fundamentales en la niñez 5 E n 25 años, Bolivia ha logrado mejoras sustanciales en los indicadores sociales agregados nacionales; así lo revelan los avances en oferta educativa, asistencia escolar, salud, mortalidad infantil, esperanza de vida y condiciones de la vivienda, entre otros (INE, 2003). Los avances hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en la última década, entre los que figuran de manera muy concreta objetivos orientados al desarrollo de capacidades fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, no son despreciables; sin embargo, dado el ritmo de las mejoras de los últimos años las predicciones de que sean alcanzados el año 2015 no son muy alentadoras (UDAPE, 2005). Los avances mencionados han sido ampliamente descritos por estudios realizados a nivel nacional; de una manera sintética se reflejan en una mejora del Índice de Desarrollo Humano (IDH) impulsado por indicadores sociales, o desarrollo humano sin ingresos (PNUD, 2005). Los avances revelan la preservación de las desigualdades regionales, municipales y entre grupos; el escenario actual de la desigualdad en términos de acceso a servicios básicos es abismal, muchos de ellos se ilustran claramente en el Índice de Desarrollo de la Infancia recientemente publicado por UDAPE-UNICEF (2005). Pero más allá de las diferencias internas, Bolivia está rezagada con respecto a América Latina en la mayoría de los indicadores sociales, situación que se traduce también en un rezago en el desarrollo de los niños y en el grado de cumplimiento de sus derechos (Recuadro 5.1). En este capítulo ofrecemos una mirada a 30 años de cambios en las oportunidades y posibilidades de acceso de los niños, niñas y adolescentes a educación, salud, saneamiento básico, vivienda e inscripción en el registro civil; así como las oportunidades diferenciadas con las que se enfrentan al trabajo infantil, reparando en la importancia del cambio demográfico. Para ello, partimos de un análisis que identifica avances y retrocesos diferenciados según piso eco- lógico, área geográfica, sexo, grupo etáreo y condición indígena, rescatando la relevancia de la transformación demográfica diferenciada y de la coexistencia de perfiles demográficos heterogéneos, analizados en el Capítulo 3. Según estudios realizados en la región, la estructura socio-demográfica diferenciada, marcada por una historia de urbanización, tiene impactos que se sintetizan en la acentuación de la estratificación social y la profundización de contrastes entre grupos y regiones (Shwartzman, 1966; Petit, 2003). Por ello, resulta importante conocer los cambios más relevantes en el desempeño de indicadores de educación, salud y protección de los niños bolivianos en contextos demográficos diferenciados. ¿En qué medida la localización espacial de la población implicó cambios en la relocalización de los niños? (Paz et al., 2004) ¿Qué implicaciones tuvieron estos cambios en términos de avances diferenciados? En el análisis resaltamos los avances en las oportunidades de acceso para el desarrollo de capacidades de niños, niñas y adolescentes en Bolivia; hablamos de las “desigualdades que importan” para el Desarrollo Humano de los niños. Para responder a estos interrogantes rescatamos las diferencias entre niños que habitan los distintos pisos ecológicos, entre niños que residen en lugares que atraviesan momentos demográficos diferenciados, entre niños y niñas, entre niños que atraviesan ciclos de vida diferentes, de distinto origen étnico, entre otros. Los resultados dan pie al reconocimiento pleno de la necesidad de cambios en la manera de construir políticas públicas que tengan al niño en el centro, resaltando la importancia de la heterogeneidad de los avances y la consecuente diferenciación de las necesidades. Niños, niñas y adolescentes en la relocalización espacial de la población En números absolutos, la población menor de 18 años se expandió de 2,2 millones a 3,7 millones en 25 años; el crecimiento 183 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 5.1 Bolivia y el rezago en el desarrollo de los niños Según el Informe 2005 sobre los avances mundiales en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la mortalidad de niños menores de cinco años en América Latina y el Caribe ocupa la segunda posición entre las 10 regiones consideradas,1 pese a que los promedios regionales esconden las desigualdades existentes entre países y al interior de los mismos. En general, los países de la región han mostrado una tendencia decreciente en la mortalidad infantil y en la niñez. En materia de salud materno-infantil, Bolivia se encuentra entre los países que poseen los peores indicadores, las tasas de mortalidad infantil y en la niñez para 2003 superan por más del doble los promedios regionales. La tasa de mortalidad de menores de un año es la segunda más elevada de la región después de Haití (53 por cada mil nacidos vivos frente a un promedio en la región de 27 por cada mil nacidos vivos). Lo mismo ocurre con la tasa de mortalidad de menores de cinco años (TMM5) que en 2003 se registraba en 75 por cada mil nacidos vivos, frente a un promedio en la región de 32 por mil nacidos vivos. Los datos de 2003 para 10 países de la región revelan el atraso de Bolivia en términos de mortalidad en la niñez con respecto a la región y con relación a su Índice de Desarrollo Humano (IDH); esto demuestra que Bolivia enfrenta mayores dificultades para traducir el desarrollo humano en mejores condiciones de vida para los niños (Gráfico 5.1). El ranking mundial de la TMM5 permite comparar el logro de las capacidades en salud de los niños entre países, en esta clasificación Bolivia ocupaba el puesto 65 en 2003, la última posición le correspondía a Sierra Leona (puesto 284). El mejor lugar lo compartían Suecia y Singapur con tasas de tres por cada mil nacidos vivos en ambos casos. El progreso en la reducción de la TMM5 entre 1990 y 2003 fue del 45%, magnitud que supera al progreso promedio de países de la región.2 Sin embargo, es preocupante la brecha con el promedio regional teniendo en cuenta que la adopción de medidas de prevención y tratamiento de bajo costo podría salvar la mayoría de estas vidas. Las causas más comunes de la TMM5 son cinco enfermedades: neumonía, diarrea, paludismo, sarampión y SIDA. Fuente: Paz, 2005. GRÁFICO 5.1 Tasa de mortalidad de menores de cinco años, 2003 (por cada mil nacidos vivos) Haití 118 Nicaragua 38 Honduras IDH bajo IDH medio "medio" 41 Bolivia 75 Paraguay IDH medio "alto" 29 Perú 34 Brasil 35 Venezuela IDH medio "alto" 21 Chile 9 Argentina IDH alto 20 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 Fuente: Estado Mundial de la infancia, UNICEF (2004). Para Bolivia: ENDESA (2003) 1 En este indicador, en orden de situación privilegiada las regiones son las siguientes: Europa, América Latina y el Caribe, Asia oriental, África septentrional, Asia sudoriental, Asia occidental, Oceanía, CEI Asia, Asia meridional y África subsahariana. 2 En muchos países se cumplió la teoría de la convergencia, en Bolivia por ejemplo. En otros, a pesar de condiciones iniciales menos serias lograron mejoras significativas como Chile, Ecuador, Nicaragua y República Dominicana. Estos países tenían para 1970 tasas de mortalidad de menores de cinco años inferiores a 70 por mil y redujeron este indicador en más de 40% en los últimos 30 años. 184 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO promedio anual entre 1976 y 2001 fue del En el altiplano, la población de niños aumen2,2% a nivel agregado. Estimaciones del tó de 813 mil a 1,2 millones, el crecimienINE para 2006 calculan que hoy existen to se dio principalmente en los centros ur4,1 millones de niños, niñas y adolescenbanos mayores y los centros urbanos intertes que representan el 44% de la poblamedios, especialmente en las ciudades de ción total. Los niños, niñas y adolescenLa Paz y El Alto. En los valles, el número de 3 tes siguieron una transformación de la niños pasó de 955 mil a casi 1,5 millones; el crecimiento se debió principalmente a distribución entre regiones similar a la de las ciudades intermedias que tuvieron la la población total, aunque al principio del tasa promedio más alta de crecimiento de período analizado esa distribución era alla población (Sucre, Tarija, Quillacollo, Bergo distinta a la de la población total. En mejo, Colcapirhua, Yacuiba, Sacaba y Ti1976, la mayor parte de los niños vivían quipaya) y, en segundo lugar, a la ciudad de en las localidades de los valles, a diferenCochabamba. Finalmente, en las localidacia de la población total que se concentrades de los llanos, el número de niños pasó ba principalmente en el altiplano (Gráfico de 438 mil a 1,1 millones, el 90% de estos 5.2). En los llanos, la expansión demogránuevos 700 mil niños habitaba áreas urbafica de la población y la proporción connas en 2001. Gran parte de esta nueva locentrada en la región fueron idénticas pacalización espacial de los niños en Bolivia ra la población total y para los niños, en responde al movimiento constante de la ambos casos las proporciones se expanpoblación entre regiones, especialmente dieron del 20% al 30%. En este proceso marcado por migraciones campo-ciudad, demográfico diferenciado, las localidades que tuvieron un impacto importante en el de los valles registraron históricamente la proceso de transformación de la estructura mayor proporción de niños; el año 2001, demográfica así como en la redistribución la región albergaba 1,5 millones (cerca del de la población en el territorio nacional. 40% del total de la población menor de 18 En 2001, como resultado del cambio demoaños). gráfico, el 39% de los niños vivía en los vaLa tasa de crecimiento demográfico de los nilles frente a 31% y 30% en el altiplano y ños fue mayor en los llanos, seguida por las los llanos respectivamente. Por otro lado, localidades de los valles y finalmente del la proporción de niños por región no varía altiplano; esta dinámica demográfica imsignificativamente entre los valles y los llaplicó una distribución más homogénea entre las tres regiones ecológicas para 2001. La nueva distribución de los niños fue con- GRÁFICO 5.2 Distribución de la población total y de los niños según piso ecológico (1976-2001) secuencia, principalmente, de la condición promedio de “expulsora” de las localidades de los valles y el altiplano y “receptora” 100% 19,8% 29,5% 29,8% 19,8% de las de los llanos (CODEPO, 2004). La ex- 90% 80% Llanos 43,3% pansión demográfica de los niños no sólo 70% 27,5% 28,7% 39,1% fue diferente en localidades de distinto gra- 60% Valles do de urbanización, también fue diferente 50% 52,7% 40% 41,7% 36,9% según el piso ecológico, incidiendo en la 30% Altiplano 31,1% 20% distribución geográfica que muestra, en promedio, tasas de crecimiento de los ni- 10% 0% 1976 2001 1976 2001 ños inferiores en las localidades del altiplaPoblación Total Niños no (1,5%) y los valles (1,7%) en comparaFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. ción con los llanos (3,9%). 3 Para el objeto de este análisis se ha utilizado la definición de niñez establecida en el artículo primero de la Convención sobre los Derechos del Niño, en la que se define como “niño” a todo ser humano menor de 18 años. En el Capítulo 2 de este Informe se hace referencia a esta definición. 185 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA nos, pues ambos poseen cerca del 47% de los menores de 18 años en su estructura demográfica por edad, mientras que las localidades del altiplano poseen una representación menor de niños en su estructura (42%). Es necesario reconocer la magnitud de la representación demográfica a lo largo del territorio nacional. Paralelamente a la redistribución de los niños según piso ecológico, el proceso de urbanización implicó una expansión diferenciada según el tamaño del asentamiento, el Gráfico 5.3 muestra este crecimiento heterogéneo, revelando una relación positiva entre el grado de urbanización de las loca- lidades y la tasa de crecimiento de los niños.4 La expansión de la población menor de 18 años fue importante, especialmente en las ciudades más grandes: los centros urbanos mayores crecieron en promedio a una tasa del 4% y los intermedios del 5,1%. Esta situación se refleja en las pendientes más empinadas en comparación a las de los centros rurales (en especial los rurales más dispersos). Por otra parte, la tendencia a la mayor concentración de la población en áreas urbanas fue menos intensa entre los niños en comparación al conjunto de la población, esta situación responde a la mayor concentración de la RECUADRO 5.2 Migración y vulnerabilidad demográfica diferenciada “Mi papá es de Cochabamba y mi mamá es de La Paz, cuando llegamos a Pando vivíamos en el suelo, dormíamos en el suelo, no teníamos cama. Mi papá se ha unido con su hermano y han comprado casa, luego ellos se han peleado y su hermano se ha ido a Cobija.” Niño entre ocho y nueve años, Porvenir, Pando. En Bolivia, la transformación de la configuración demográfica está marcada por las migraciones entre regiones e intraregionales. En 1976, el 40% de los inmigrantes de toda la vida5 residía en los llanos, el 29% en el altiplano y el 31% en los valles. En 2001, la situación de los llanos como región “receptora” se había consolidado, pues del total de inmigrantes el 49% habitaba en los llanos frente al 40% en los valles y 11% en el altiplano. Datos sobre migración reciente6 muestran que los movimientos migratorios entre el altiplano y los valles se han reducido y que cada vez son más comunes los flujos desde el altiplano y los valles hacia los llanos (CODEPO, 2004). Los movimientos migratorios implicaron la concentración de los asentamientos humanos principalmente en centros urbanos, generando presiones constantes de demanda de servicios básicos e incrementando significativamente la oferta laboral urbana. Según Brown (2002), la vulnerabilidad de las regiones “expulsoras” y “receptoras” depende de las capacidades propias de cada región para responder a la adversidad derivada del riesgo demográfico. Por un lado, las regiones receptoras enfrentan los siguientes cambios: aumento del tamaño del hogar, aumento de asentamientos precarios con el consiguiente hacinamiento, problemas de asimilación (idiomas), mayor carga en los servicios sociales, aumento del desempleo y crecimiento del sector informal. Por otro, las regiones expulsoras, expuestas a mayor vulnerabilidad, cambian su estructura demográfica por el envejecimiento de la población y la caída de los ingresos y enfrentan problemas de salud y seguridad social por la mayor carga de niños y ancianos. La mayor relación de dependencia en las áreas rurales se agrava por la alta proporción de la población que apenas logra culminar la educación primaria. 4 En el Gráfico 5.3 la tasa de crecimiento está dada por la pendiente de la curva. 5 La migración de toda la vida considera a todas las personas que en el momento del censo residían en una localidad distinta a la de su nacimiento. 6 La migración reciente considera a las personas que cambiaron de “lugar de residencia” en los cinco años anteriores al censo. 186 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Población Económicamente Activa (PEA) en los centros urbanos en comparación a la población menor de 15 años y mayor de 64 años (Ledo, 2005). La lenta expansión de la población menor de 18 años en las áreas rurales y la explosión en las áreas urbanas mayores implicó una elevada concentración de niños en los centros urbanos mayores (un tercio) y en las áreas rurales altas (más de un tercio). Tanto al inicio como al final del período analizado, las áreas rurales de los valles concentraban la mayor proporción de niños; en 2001, un quinto de esta población vivía en la región. En síntesis, las localidades de los llanos fueron las que enfrentaron un mayor crecimiento de la población menor de 18 años. El crecimiento demográfico diferenciado de los niños implicó que en el altiplano el 50% se concentre en los centros urbanos mayores, 582 mil niños y niñas vivían el 2001 en las ciudades de La Paz y El Alto y sólo el 14% en las ciudades intermedias (especialmente Potosí y Oruro). En los llanos, el 44% vivía en la ciudad de Santa Cruz mientras que el 18% residía en centros urbanos menores. Las localidades de los valles que concentran hoy la mayor parte de la población menor de 18 años tienen aún una primacía rural: 57% de los niños y niñas de los valles habita en áreas rurales, especialmente en las dispersas, donde residen más de 800 mil niños, niñas y adolescentes. Finalmente, una característica importante del proceso de urbanización es la mayor intensidad en el primer período intercensal,7 cuando la tasa de urbanización de la población menor de 18 años creció a una tasa anual del 2,4% frente a un crecimiento menor al 1% en el segundo período intercensal, esta situación coincide con una reducción de la tasa de fecundidad más acelerada en el período analizado (Ledo, 2005). La cambiante localización de los niños en el territorio nacional generó presiones de distinta intensidad en los servicios básicos, educación, salud y vivienda, así como pu- GRÁFICO 5.3 Distribución de los niños según grado de urbanización del lugar de recidencia 4.000.000 3.500.000 Urbano Mayor 3.000.000 Centro Urbano Menor 2.500.000 Rural alto 2.000.000 1.500.000 Urbano Intermedio 1.000.000 Rural amanzanado 500.000 Total 0 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. so a prueba la capacidad estatal, regional y local para el diseño e implementación de políticas públicas adecuadas a la transformación demográfica diferenciada. A lo largo del capítulo analizamos la evolución en las oportunidades de acceso de los niños, niñas y adolescentes a la educación, salud, saneamiento básico, vivienda e inscripción en el registro civil, así como las oportunidades diferenciadas a las que se enfrentan al trabajo infantil. El análisis hace énfasis en la identificación de la construcción de capacidades diferenciadas por sexo, edad, lugar de residencia y origen étnico, entre otros. La privación material y condiciones de vivienda de los niños Los cambios socio-demográficos y socioeconómicos ocurridos entre 1976 y 2001, en algunos casos fruto de las condiciones de extrema pobreza en determinadas regiones del país, intensificaron las condiciones de privación que enfrentan determinados grupos de la población. Estas características afectan de manera particular a los niños, niñas y adolescentes, quienes se encuentran sobre representados en los hogares más pobres y para quienes la pobreza representa la desigualdades de oportunidades para construir capacidades hoy y en el futuro (UDAPE, 2005). Varios estudios han demostrado que los niños y niñas pro- 7 El ritmo de la urbanización fue mayor entre 1976 y 1992 en los tres pisos ecológicos. 187 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA venientes de hogares pobres tienen mayo- Debido a la falta de uniformidad de los indicadores censales (1976, 1992 y 2001) para res probabilidades de atravesar dificultala construcción de un Índice de Necesidades a lo largo del desarrollo. La teoría de los des Básicas Insatisfechas (NBI) comparaciclos de vida establece la importancia del ble para los tres momentos censales, en eseslabonamiento a lo largo del proceso de ta sección analizamos de manera individesarrollo (Katzman y Filgueira, 2001). dual tres indicadores de dos componentes RECUADRO 5.3 utilizados para su construcción: i) el primero, está relacionado con la condición de las viviendas particulares que habitan de los La pobreza como origen niños sobre la base de dos características: de la privación de los derechos el material del techo y la condición de haGran parte de los problemas de privación que enfrentan los niños están directamente relacionados con el primer Objetivo cinamiento; ii) el segundo componente de Desarrollo del Milenio (ODM) que consiste en la erradicaanalizado se refiere al acceso a saneamiención de la pobreza extrema y el hambre. Sin lugar a dudas, la to básico y agua potable. Según UNICEF pobreza se traduce en una de las principales causas de priva(2004), el análisis del acceso de los niños y ción de los derechos de los niños, así como dificulta las posibiniñas a bienes y servicios es importante lidades de un desarrollo integral a lo largo de su vida. Las conpues la “privación material” constituye diciones extremas de privación de derechos entre niños boliuno de los factores fundamentales de las vianos son ilustradas por indicadores simples para educación, elevadas tasas de mortalidad infantil y en vivienda y saneamiento básico diseñados en base a las situala niñez. ciones de “privación grave” planteadas por el Estado Mundial El Recuadro 5.3 sintetiza la situación que de la Infancia 2005 (Gráfico 5.4). En cuanto a la privación mateenfrentaban los niños, niñas y adolescenrial que enfrentan los niños, las principales carencias son de vites bolivianos el año 2001 en términos de vienda y saneamiento adecuados. Al igual que en otras regio“privación grave”. Según este ejercicio, nes del mundo, esta situación de privación se acentúa en las las formas de privación material afectaáreas rurales y es más frecuente en la población indígena en ban entonces a 1,3 millones de niños y comparación con la población no indígena. Por ejemplo, en los niñas excluidos del acceso al saneamienindicadores de privación grave de saneamiento y agua potato básico y agua potable, mientras que ble, los niños, niñas y adolescentes indígenas sufren de estas más de 800 mil niños y niñas vivían en viprivaciones en proporciones alarmantes; el Cuadro 5.1 revela viendas con techo inapropiado o en conque el 64% no tiene letrina y el 51% no tiene acceso a agua por diciones de hacinamiento. Esta fotografía cañería frente al 23% y 21% respectivamente en el grupo de no simplificada de la dimensión de la excluindígenas. sión de los niños requiere un análisis histórico y diferenciado que permita entenGRÁFICO 5.4 Niños, niñas y adolescentes en der cómo evolucionaron las mejoras sosituación de “privación grave” % (2001) ciales en un contexto demográfico cambiante y diferenciado. Desde 1976, las mejoras en los indicadores Analfabetismo 2,6% sociales han sido sustanciales; paralelamente, los avances en el bienestar de la poInasistencia escolar 13,2% blación se reflejaron también en el progreVivienda 35,1% so de indicadores de acceso (matriculación escolar, cobertura de vacunación, calidad 31,1% Agua de la vivienda) y de resultado (mortalidad Saneamiento 36,7% infantil, mortalidad en la niñez, esperanza de vida). Algunos avances hallados por 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% UNICEF (2005), ENDSA (2003) y los Censos 1976 y 2001 y PNUD (2004) se sintetiFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. zan en los siguientes datos: 188 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO en la lectura de los indicadores relativos – Un aumento del Índice de Desarrollo Hufrente a la de los indicadores absolutos. mano (IDH) de 0.512 a 0.681 entre 1975 y 2002. – Un descenso de la mortalidad en menores Condiciones de la vivienda, de 5 años de 131 a 75 por cada mil nacidos hacinamiento y saneamiento básico vivos entre 1998 y 2003. – Una caída de la mortalidad materna de “En la noche todos duermen juntos en un 690 a 229 por cada 100,000 nacidos vivos mismo catre, cada uno tiene un aguayo que entre 1990 y 2003. la madre les ha tejido, se envuelven y se – Una caída de la fecundidad de 6 a 3.8 naciechan juntos, el catre lo ha hecho su padre.” mientos por mujer en edad fértil entre 1979 y 2003. Testimonio, niña de ocho años, – Un incremento de la Esperanza de Vida al Chivimarca. nacer de 47 a 64 años entre 1970 y 2002. – Un incremento de la asistencia escolar de El Gráfico 5.5 muestra que, en términos relati69% a 87% entre 1976 y 2001. vos, las carencias de techo apropiado y sa– Un incremento en el acceso a saneamiento neamiento básico se redujeron a la mitad en básico de 22% a 63% entre 1976 y 2001. 25 años. Esta situación de mejora relativa no estuvo siempre acompañada por la reducLos datos anteriores revelan una innegable ción del número absoluto de niños, niñas y mejora de los indicadores sociales en las adolescentes que enfrentan esta privación. últimas tres décadas. Sin embargo, la viPor ejemplo, se observa un aumento absolusión agregada a nivel nacional no permite to de 300.000 niños, niñas y adolescentes visualizar las desigualdades persistentes, que viven en condiciones de hacinamiento, las brechas entre localidades de distinto mientras que en el caso del acceso a saneagrado de urbanización, la atenuación evimiento adecuado la mejora absoluta se tradente del proceso de mejora ni los casos en dujo en una reducción de niños que habitalos que la mayor urbanización no garantiban viviendas sin letrina de 400 mil. zó per se mejores condiciones de vida. En Entre otros factores, el índice de NBI clasifica este sentido, la intensificación del proceso la condición de “vivienda adecuada” en de urbanización ampliamente descrito en función al material de los techos y a la conel Capítulo 3 y las repercusiones en la locadición de hacinamiento de sus habitantes.8 lización de los niños han tenido, sin duda, impactos relevantes y diferenciados en la GRÁFICO 5.5 Niños, niñas y adolescentes con carencias de vivienda y saneamiento adecuado (1976 – 2001) estructura de oportunidades; la evidencia empírica nos muestra que los avances logrados en el ámbito social estuvieron rela- 100% cionados con los procesos de moderniza- 90% Techo 80% inapropiado ción y la consiguiente urbanización que vi- 70% Saneamiento 60% vió el país en los últimos años. inapropiado 50% Este Capítulo revela diferencias en el logro Hacinamiento 40% del bienestar de los niños inherentes al 30% grado de urbanización, dejando abiertas 20% algunas preguntas relacionadas con las 10% 0% brechas que estas diferencias aún no lo1976 1992 2001 gran resolver; también plantea la relevancia del análisis que evidencia diferencias Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. 8 El límite establecido en el manual de la construcción del índice de NBI para 1992 y 2001 establece como mínimo aceptable la existencia de dos dormitorios por cada cinco personas; por lo tanto, las personas que viven en viviendas donde existe un solo dormitorio para cada cinco personas viven en condiciones de hacinamiento. Adicionalmente, las definiciones funcionales de privación infantil (UNICEF, 2004) consideran privados de una “vivienda adecuada” a todos los niños y niñas que comparten dormitorio con cinco personas o más. 189 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA hacinamiento frente al 45% y al 47% en el El hacinamiento afectaba en 2001 a 1,3 altiplano y los llanos respectivamente. millones de niños y niñas, de los cuales más de 400 mil tenían menos de cinco Las áreas urbanas son las que cuentan con menores proporciones de niños con esta años. El problema se concentraba especarencia, y los centros urbanos mayores y cialmente en los centros urbanos mayores, las localidades rurales más dispersas son 34% de los niños en estas condiciones vilas que concentran las mayores proporciovían en las ciudades de La Paz, Santa Cruz, nes de niños que sufren esta carencia. Esta El Alto y Cochabamba y localidades rurales es una de las formas en la que se manifiesaltas donde se concentraba el 35% de los ta la “urbanización de la pobreza”. Vivir en casos de hacinamiento. Las condiciones condiciones de hacinamiento es más frede hacinamiento de los niños y niñas varícuente entre los niños, niñas y adolescenan entre las zonas urbanas y las rurales. tes indígenas sin importar el área o región Desde 1976, las condiciones de hacinade residencia. Para el año 2001, la desagremiento han disminuido en todo el territogación de las condiciones de hacinamienrio nacional aunque las localidades rurales to entre niños de origen indígena y no indíy urbanas menores son las que mayores gena revelaba una mayor brecha entre los mejoras en las condiciones de hacinagrupos de los llanos, donde el 48% de nimiento de los niños han tenido. ños, niñas y adolescentes indígenas resiAsí como los valles concentran a la mayor pardentes vivían en condiciones de hacinate de la población menor de 18 años, tammiento frente al 34% de los no indígenas. bién concentran el mayor porcentaje de los Si bien en los valles y los llanos se observan casos de hacinamiento (39%). El porcentabrechas menores, las diferencias entre amje de niños que viven en estas condiciones bos grupos siguen siendo significativas. ha sido históricamente un poco menor en promedio en las localidades del altiplano, El segundo factor utilizado para el cálculo del componente de vivienda del índice de NBI aunque en el caso de los centros urbanos el analizado en este Capítulo se refiere a las porcentaje era menor en las localidades de condiciones del techo de la vivienda. Según los valles. En las localidades rurales altas, la metodología (UDAPE, 2001), la determidonde los niños sufren de hacinamiento en nación del “índice de carencia de techos” mayores proporciones, son más bien los niconsidera una escala con un valor mínimo ños de los valles lo que más sufren esta priestablecido para las viviendas cuyo techo vación. En 2001, el 52% de los niños en los fue construido en base a paja, caña o palvalles rurales altos vivía en condiciones de ma. En función a esta delimitación se analiGRÁFICO 5.6 Niños y niñas y adolescentes en condición de zó la carencia de “techos apropiados” para hacinamiento según grado de urbanización del los niños y niñas desde 1976. La evolución lugar de residencia (1976 – 2001) del porcentaje de niños que viven en viviendas con “techo inapropiado” muestra una mejora sustancial desde 1976, esta si100% Urbano tuación está íntimamente relacionada con 90% Mayor 80% Urbano el proceso de urbanización que tiene reperIntermedio 70% cusiones en los materiales de construcción Urbano 60% Menor comúnmente utilizados en las áreas urba50% Rural amanzanado 40% nas. El porcentaje de niños y niñas con esta Rural alto 30% carencia pasó del 43% al 22%; pese a esta 20% Total importante reducción, el Censo 2001 re10% portó más de 800 mil niños y niñas en vi0% 1976 1992 2001 viendas con techo inapropiado. Una vez más, los valles concentran la mayor proporFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. ción de niños con esta carencia; en 2001, el 190 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 47% de los niños en viviendas con techo GRÁFICO 5.7 Niños, niñas y adolescentes en viviendas con inapropiado residía en los valles. “techo inapropiado” a nivel nacional 1976 – 2001 La falta de acceso a una vivienda con techo adecuado afectó y sigue afectando más in- 80 72% tensamente a los niños de las localidades 70 1976 rurales, así lo revela el Gráfico 5.7. Sin em- 60 52% bargo, la mejora en el acceso fue mayor en 50 2001 43% estas localidades. La situación de mayor 40 36% privación en áreas rurales se reproduce en 30 24% 22% 22% las tres regiones ecológicas, aunque son 20 15% los niños y niñas de las localidades de los 10 5%5% 2%1% valles los que muestran mayores desigual- 0 Urbano Urbano Urbano Rural Rural Total Mayor Intermedio Menor amanzanado alto dades intra regionales y también son los más afectados independientemente del Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-2001. grado de urbanización del lugar de residencia. La mejora fue desigual entre localidades con distinto grado de urbanización. GRÁFICO 5.8 Niños, niñas y adolescentes en viviendas con Entre las localidades rurales, las más dis“techo inapropiado” según región ecológica persas redujeron la proporción del 70% al (1976 – 2001) 55% frente a las áreas rurales amanzanadas que pasaron del 40% al 17%. Por lo 80% 70% tanto, los niños de áreas rurales más dis60% Altiplano persas fueron los que menos mejoras ex50% Valles perimentaron con relación a esta carencia. 40% Llanos La situación relativa en los valles en 2001 era 30% Total comparable con la de los llanos en 1992, 20% asumiendo un cambio lineal en el tiempo 10% 0% comparable al del altiplano de la década de 1976 1992 2001 los 80. La mejora fue de una magnitud siFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. milar en las tres regiones manteniendo, sin embargo, diferencias importantes entre las mismas. En 2001, la carencia de “tetizar la sostenibilidad del medio ambiente. cho apropiado” afectaba al 17% de los niLa meta fijada para 2015, a partir de 1990, ños frente al 35% en 1976. consiste en reducir a la mitad el porcentaje La situación de los niños de los valles es, sin lude personas que carecen de este servicio. gar a dudas, la más desaventajada, pues se Esta carencia es otro ejemplo claro de cómantuvieron desde 1976 en peores condimo las libertades se refuerzan entre sí: la ciones en comparación al promedio naciofalta de saneamiento adecuado contamina nal. Las diferencias entre zonas urbanas y el agua haciendo más vulnerables a los nirurales son especialmente importantes. Fiños a contraer enfermedades y los expone nalmente, los llanos muestran las diferena mayores riesgos de mortalidad, lo que en cias menos marcadas entre localidades de definitiva implica afectar otras metas del distinto grado de urbanización, aunque en milenio. Si bien el indicador analizado no las localidades urbanas intermedias aún se refleja la tenencia de un “servicio adecuaobserva un elevado porcentaje (18%) de nido” sí refleja una condición de mayor preños en viviendas con techo inapropiado. cariedad que se basa en la variable binaria El acceso a saneamiento básico forma parte de tenencia de servicio sanitario.9 Las condiciones de acceso a saneamiento básico del Objetivo del Milenio orientado a garan9 La metodología para el cálculo del índice de NBI asigna el valor de cero a los hogares que no tienen letrina, por lo que se puede asumir como una situación de privación extrema. 191 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA ción de este servicio fueron heterogéneas de los niños mejoraron significativamente en las áreas urbanas y rurales; en las localien Bolivia entre 1976 y 2001, el porcentaje dades urbanas se observa una tendencia a de niños que enfrenta esta carencia se rela reducción de las diferencias; las localidadujo a la mitad en 25 años, pasó del 78% al des rurales muestran diferencias significa37% a nivel nacional. La carencia de sanetivas pues fueron las rurales altas (las con amiento afecta, en términos absolutos, al mayor carencia) las que menos mejoras lomismo número de niños que sufren de hagraron desde 1976. cinamiento en sus viviendas. En 2001, 1,3 millones de niños vivían en hogares sin Es evidente que la reducción fue mayor en el segundo período intercensal. Pese a que servicio sanitario, de los cuales alrededor se trata de un período cinco años más corde 423 mil tenían menos de cinco años. to, se observa una mayor distancia entre Los niños menores de cinco años son los las curvas para 1992 y 2001. En 25 años se que enfrentan en mayor medida esta calogró reducir esta carencia a la mitad solarencia. Las transformaciones en la privamente en las localidades urbanas con una mejora superior al 60%, mientras que las GRÁFICO 5.9 Niños y niñas en hogares sin servicio sanitario localidades rurales mejoraron en menos según grado de urbanización (1976 – 2001) de la mitad. En cuanto a las regiones ecológicas, sólo los llanos tuvieron una mejo96% 100 ra de más del 50%, entre 1976 y 2001 la 90 85% 1976 82% 78% 80 reducción fue de tres cuartos; en los valles 67% 70 65% 1992 63% y el altiplano la reducción del porcentaje 58% 59% 60 49% 49% de niños con esta carencia fue del orden 50 45% 2001 41% 38% 40 37% del 45%. 30 24% Por lo tanto, pese a la mejora generalizada, 20% 17% 20 las diferencias entre pisos ecológicos y áre10 as geográficas aún son persistentes. La 0 Urbano Urbano Urbano Rural Rural Total mayor intermedio menor amanzanado alto brecha entre regiones se acentúa especialmente en las áreas rurales, aunque en las Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. áreas urbanas no deja de ser significativa. En términos absolutos, en las áreas urbaGRÁFICO 5.10 Niños, niñas y adolescentes en hogares sin nas la mejora fue mayor en el altiplano; en acceso a saneamiento básico % (1976 – 2001) las áreas rurales, la mejora más importante se dio en los llanos. Llama la atención y preocupa especialmente la situación de los 63% Total 95% valles rurales donde no sólo la mejora ha 36% sido menor sino que el ritmo fue también Llanos 82% más lento. 69% Valles 97% Las diferencias señaladas entre pisos ecoló72% Altiplano gicos y áreas geográficas y las transformaRural 98% ciones de los últimos años han implicado 19% Total 54% mejoras que preservan diferencias impor2001 7% tantes en las posibilidades de acceso a saLlanos 28% neamiento básico entre niños indígenas y 1976 19% Valles 56% no indígenas; estas diferencias son clara32% Altiplano mente ilustradas en el Recuadro 5.4. El Urbano 66% análisis revela diferencias importantes en0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 tre niños indígenas y no indígenas, pero también ilustra las dificultades para acceFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. der a estos servicios cuando los niños se 192 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO encuentran fuera del contexto geográfico de origen. Estos resultados constituyen uno de los múltiples ejemplos que analizamos a los largo del Informe que plantean desafíos importantes con relación a un desarrollo excluyente y desigual. Finalmente, es importante señalar que las brechas entre lo urbano y lo rural se hacen cada vez menores, lo que quiere decir que la urbanización mejora en muchos casos las condiciones de vida. Sin embargo, existe una especie de “techo” o de “barrera” incluso en los centros urbanos difícil de atravesar. Esta situación está relacionada con lo que se ha denominado el fenómeno de “urbanización de la pobreza”. Un acceso desigual y excluyente a las oportunidades para el desarrollo de los niños La inscripción al registro civil: una puerta de acceso excluyente a la “igualdad” Un indicador de protección infantil utilizado a nivel mundial es el porcentaje de niños y niñas menores de cinco años cuyo naci- RECUADRO 5.4 Los desafíos de un desarrollo desigual y excluyente La desagregación de las condiciones de tenencia de letrina y de agua distribuida por cañería en los hogares que habitan los niños, niñas y adolescentes según condición indígena muestra claras brechas. En ambos indicadores la brecha es enorme, aunque especialmente amplia en la tenencia de letrina. Resalta la situación desaventajada de los valles donde el 67% de los niños indígenas vive en hogares sin letrina; sin embargo, en el altiplano los no indígenas sufren más esta carencia. Pese a la alta correlación entre el acceso a este servicio y la urbanización, las privaciones de los indígenas en los centros urbanos duplican las de los no indígenas. En las áreas rurales las diferencias son también importantes aunque es evidente el impacto de los problemas de oferta. Las políticas orientadas a reducir estas brechas debieran considerar la posibilidad de la acción de múltiples factores que inciden en las desigualdades mencionadas, haciendo énfasis en la necesidad de comprender los motivos que están detrás de las diferencias que la urbanización no puede explicar. Entre ellos se puede mencionar la alta correlación entre pobreza y condición indígena y factores culturales que implican prácticas y costumbres claramente heterogéneas. CUADRO 5.1 Niños, niñas y adolecentes en hogares sin letrina (2001) Area y Región no tiene letrina Indígena No indígena Urbano mayor 35% 15% Urbano intermedio 38% 16% Urbano menor 44% 20% Rural Amanzanado 66% 38% Rural Alto 74% 49% Altiplano 65% 32% Valles 67% 28% Llanos 35% 12% Total 64% 23% Agua no distribuida por cañería Indígena No indígena 21% 9% 21% 16% 20% 15% 27% 20% 64% 60% 50% 13% 52% 24% 48% 24% 51% 21% Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. 193 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA en localidades de los valles y los llanos, miento fue inscrito en el registro civil. La donde se observa que a mayor grado de urimportancia de este documento radica en banización de la localidad de residencia las oportunidades que facilita para accemayor el porcentaje de niños inscritos; esder a otros derechos, entre ellos la consta relación no se cumple en localidades del trucción de capacidades durante la niñez altiplano donde el porcentaje de inscritos y adolescencia y las oportunidades de traes muy similar en localidades de diferente bajo durante la adultez. Este documento grado de urbanización. legal es un requisito indispensable para la inscripción en los establecimientos educa- El análisis de este indicador por sexo muestra que no existen diferencias entre niños y tivos, para la atención en postas de salud, niñas en ninguna región, pues el porcentapara garantizar en cierta medida la protecje de niños con respecto a niñas inscritas ción en casos altamente vulnerables y paes en la mayoría de los casos igual a 100 y ra asumir las responsabilidades del voto, en otros no menor a 98. Esta relación en el entre otros. Por lo tanto, su importancia es caso de los niños menores de cinco años relevante a lo largo del ciclo vital del ser oscila entre 99 y 102. Por lo tanto, no es pohumano, pues garantiza el cumplimiento sible concluir que existan diferencias de de los derechos y deberes ciudadanos. Por género en la inscripción del nacimiento en ello es importante analizar el acceso a esel registro civil. te documento a lo largo del ciclo de vida de los niños y no únicamente antes de los El 2001, 225 mil niños menores de cinco años censados no estaban inscritos en el cinco años. registro civil, esta cifra representaba el La falta de continuidad de esta información a 22% de este grupo poblacional. Incluso en lo largo de las tres últimas décadas en los los centros urbanos mayores, la proporcensos poblacionales no permite una revición era muy alta. En las grandes ciudades, sión histórica de su desempeño; sin emun quinto de los menores de cinco años no bargo, revela información acerca de la hehabía sido inscrito al registro civil; la breterogeneidad de la situación actual. En cha entre regiones se acentúa más en las 2001, 397 mil niños, niñas y adolescentes localidades rurales, donde este indicador (más del 10%) no estaban inscritos en el sobrepasa el 20%. Datos a nivel mundial registro civil; de éstos, el 57% tenía menos (UNICEF, 2004) del porcentaje de niños de cinco años, el 33% entre cinco y 13 menores de cinco años inscritos en el reaños y el 10% restante entre 14 y 17 años. gistro civil en el período 1999-2003 muesEs evidente la relación entre el grado de urtra que existe una importante brecha urbabanización y la inscripción al registro civil no-rural especialmente en países de meGRÁFICO 5.11 Niños y niñas inscritos en el registro civil según nor desarrollo humano, los cuales incluso región y grado de urbanización (%) 2001 logran mayores porcentajes de inscripción que Bolivia. 100 Altiplano Niñas por cada 100 niños 90 80 Valle 70 60 50 El desarrollo en los primero años de vida: sobrevivir antes de los cinco años Llanos 40 30 20 Total 10 “Cuando un niño muere se siente grave. Se siente mal si se muere algún niño. Cuando un niño muere, lloran.” 0 Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural amanzanado Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. 194 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Rural alto Niño entre ocho y nueve años, Chivimarca. “…Triste porque hay veces que se enferma y rápido no curamos. Los niños son más delicados, no aguantan como los mayores y de ahí, en ese caso, mueren y los hombres al menos no hacen caso, las mujeres más que todo tienen que estar curando, tenemos que estar cuidando de la suciedad, también que no coma sucio, que no se enferme.” “Igual es la muerte de un niño, niña o adulto. Igual es. De los mayores se siente más porque lo conocemos y trabaja.” mil. En las áreas urbanas, pese a la reducción de la tasa de mortalidad, la población menor de cinco años se expandió en una cifra absoluta que superaba los 400 mil niños y niñas en el período mencionado. Según el INE (2003), la metodología de muestreo para la ENDSA (2003) permite distinguir la probabilidad de muerte en la niñez entre áreas de diferente grado de urbanización, revelando que entre las áreas urbanas son las denominadas “peri-urbanas”12 las que registran mayores tasas de mortalidad infantil y en la niñez en comparación con el “resto urbano”. (por cada mil nacidos vivos) Esta sección describe los cambios en la supervivencia infantil y de niños menores de cinco años sobre la base del análisis de la evolución de las tasas de mortalidad infantil y GRÁFICO 5.12 Mortalidad infantil y en la niñez (1998 – 2003) en la niñez10 de las Encuestas Nacionales de Demografía y Salud (ENDSA).11 El análisis 140 131 130 En la niñez retrospectivo de este indicador para Bolivia 120 110 110 presenta dificultades debido a las diferen- 100 Infantil 94 cias en la metodología y períodos conside- 90 75 80 82 rados por las distintas fuentes de informa- 70 60 54 50 ción (INE, 2003b). El Gráfico 5.12 muestra 40 que la reducción de la tasas de mortalidad 30 20 Meta infantil y en la niñez ha sido significativa. 10 0 En 1990, se estableció la meta del milenio de 1988-1993 1993-1998 1998-2003 reducir la mortalidad de menores de cinco Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENDSA 2003. años en dos tercios hasta 2015. Considerando la tasa de mortalidad reportada para el quinquenio 1988-1993, la meta implica- GRÁFICO 5.13 Tasa de mortalidad de menores de cinco años según área de residencia (1989 – 2003) ba reducir la mortalidad en menores de cinco años a 43 por cada mil nacidos vivos; de mantenerse las tendencias de los últi180 Urbano mos años, los pronósticos más recientes 160 140 Rural realizados por UDAPE (2005) revelan que 120 es poco probable que dicho objetivo sea alTotal ENDSA 2003 100 canzado. Total 80 ENDSA 1998 En Bolivia, la reducción de la probabilidad de 60 muerte en la niñez se dio en un contexto 40 de alta urbanización, así lo revelan los capí20 tulos precedentes. Esta situación de des0 1984-1989* 1989-1994* 1994-1998* 1998-2003** censo de la mortalidad en la niñez estuvo acompañada por una cantidad absoluta de Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENDSA 1998-2003. Nota: Para la evolución de la mortalidad a nivel nacional se muestran resultados sobre niños y niñas menores de cinco años que la base de las estimaciones de las ENDSA 1998 y 2003. se mantuvo prácticamente constante a lo * Las estimaciones de áreas urbanas y rurales corresponden a la ENDSA 1998. ** Todas las estimaciones de áreas urbanas y rurales corresponden a la ENDSA 2003. largo de 25 años, pasando de 454 mil a 461 10 La mortalidad infantil se expresa en el número de muertes por cada mil nacidos vivos menores de un año. La mortalidad en la niñez se refiere, más bien, al número de muertes ocurridas antes de cumplir los cinco años por cada mil nacidos vivos. 11 Las rondas disponibles de las ENDSA corresponden a 1989, 1994, 1998 y 2003. 12 La ENDSA (2003) define como áreas peri-urbanas a los centros urbanos que se encuentran en la periferia de las cuatro ciudades más grandes: La Paz, Santa Cruz, El Alto y Cochabamba. 195 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Pese a las brechas urbano-rurales en el des- Es importante recordar que los niveles alcanempeño de este indicador, la mayor urbazados en este indicador se encuentran nización no ha garantizado per se una memuy por debajo del promedio de la región; nor tasa de mortalidad. Ledo (2005) ilustra adicionalmente, la tasa de mortalidad vaclaramente esta situación en un análisis rería mucho entre regiones. En algunos caalizado para distritos de la ciudad de Santa sos, la brecha es tan grande que revela un Cruz, el análisis revela que mientras en el atraso promedio en áreas rurales de más Plan 3000 la probabilidad de muerte de los de 15 años con relación a las áreas urbaniños menores de dos años fue creciente nas, pese a que el último quinquenio hubo en otros distritos se observa una clara tenuna reducción importante de esta brecha. dencia a su reducción. Según el INE (2003), la brecha urbano-ruRECUADRO 5.5 Principales causas de la mortalidad infantil y en la niñez en Bolivia Varios estudios realizados a nivel nacional identifican como principales causas de la mortalidad infantil a las Infecciones Respiratorias Agudas (IDAS), la deshidratación por enfermedades diarreicas, denominadas Enfermedades Diarreicas Agudas (EDAS), las causas inmuno-prevenibles y finalmente la malnutrición (INE, 2003; DUF, 2005). Según un estudio reciente que analiza los sistemas y prácticas de salud en la ciudad de Potosí (Ramírez, 2005), las causas de defunciones de menores de cinco años registradas en hospitales a nivel nacional se deben principalmente a diarreas y neumonías. Según el estudio mencionado el 15% de las defunciones en hospitales a nivel nacional se deben a la diarrea; Oruro es el departamento donde se alcanza la tasa más elevada (42%) y Chuquisaca la más baja. Por su parte, las muertes por neumonía alcanzan el 10% de los casos siendo el departamento de Oruro el que registra el porcentaje más elevado (35%) y Pando el más bajo (4%). Entre las causas ”no especificadas”, la mortalidad de los niños y niñas menores de cinco años alcanzan la tasa más elevada en Chuquisaca con el 75% siendo la más baja en Oruro donde se registra una tasa del 23%. En cuanto a las EDAS, su control está muy relacionado con los servicios de agua potable y alcantarillado, un análisis diferenciado para el caso de Bolivia (Ledo, 2005) revela diferencias importantes al respecto. Pese a 196 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO una evidente relación entre la probabilidad de muerte infantil y en la niñez y el grado de urbanización, el Cuadro 5.2 revela la situación de vulnerabilidad de las ciudades intermedias. En general, la falta de acceso al agua potable proveniente de fuentes adecuadas se convierte en un factor asociado a los altos niveles de mortalidad. Una alta proporción de patrones mórbidos ligados a las defunciones infantiles tienen origen hídrico, siendo frecuentes las enfermedades gástricas, diarreas y otras afecciones de tipo infecto-contagiosas. Sin duda, el impacto derivado de estas patologías se torna más poderoso bajo condiciones de desnutrición y malnutrición. Naturalmente, es más severo el riesgo de enfermedad cuando el ambiente no está provisto de medios para la adecuada eliminación de aguas servidas y excretas. En la mayoría de las ciudades bolivianas, la dotación del servicio de agua es deficiente en las zonas periféricas, de hecho existen diferencias significativas en la mortalidad según la disponibilidad de agua potable. En los centros urbanos de distinto tamaño existen diferencias importantes entre las diferentes formas a través de las cuales se recibe el agua potable. Por ejemplo, para 2001, la probabilidad de muerte infantil variaba entre 94 y 70 por cada mil nacidos vivos, siendo la mejor forma de distribución la cañería dentro de la vivienda y la relacionada a condiciones de mayor precariedad en la sobrevivencia infantil la recepción del agua de pozo o la proveniente de la superficie (río o lago). CUADRO 5.2 Probabilidad de muerte infantil y en la niñez según contexto espacial y forma de acceso a agua potable 2001 Acceso a Agua Potable Total Cañería de red en la vivienda Cañería de red en la localidad Pileta pública Carro repartidor Pozo con y sin bomba Río/lago/otra Urbano Mayor 71 Probabilidad de muerte infantil Urbano Urbano Rural Intermedio Menor Disperso 80 86 102 Probabilidad de muerte en la niñez Urbano Urbano Urbano Rural Mayor Intermedio Menor Disperso 115 120 129 169 70 66 55 95 95 97 62 152 85 89 94 90 94 83 90 81 96 94 76 87 106 83 97 99 117 98 93 108 126 142 143 133 140 125 145 117 151 150 110 131 165 132 144 159 199 149 153 184 Fuente: INE, Tabulados especiales Censo Nacional de Población y Vivienda, resultados finales, 1992, 2001, La Paz Las IRAS y las causas inmuno-prevenibles tienen una relación directa con el sistema mismo de salud, por lo que es muy importan- te el uso del indicador de cobertura de la vacuna pentavalente para el control y seguimiento de la evolución del cuarto ODM. ral es mayor para la mortalidad en la niñez te notable en los centros urbanos intermeen comparación a la correspondiente a la dios (con un crecimiento importante en esmortalidad infantil, pues la mortalidad ta región ecológica); de la misma manera, después del primer año estaría más relareforzando la alta proporción de niños que cionada a factores socio-económicos y amresiden en áreas rurales, el 20% del crecibientales que afectan con mayor intensimiento en 25 años se dio en estas áreas. Fidad a niños y niñas de las localidades ruranalmente, en los llanos, el incremento del les, así lo confirman los indicadores de sanúmero de niños fue positivo en todos los neamiento básico y agua potable. centros, independientemente del grado de Como parte de este proceso, la distribución y urbanización, aunque la expansión en áreas expansión de la población menor de cinco urbanas fue mucho mayor. Esta distribuaños fue distinta entre regiones y dentro de ción desigual de niños y niñas menores de cada una de ellas, estableciendo patrones cinco años generó presiones de distinta indiferenciados de expansión demográfica de tensidad en la demanda de servicios básilos menores de cinco años según región. En cos relacionados al cuidado de los niños. el altiplano, por ejemplo, el 100% del incre- Pese a que la evolución de la supervivencia de mento del número de niños menores de los niños es y ha sido heterogénea según el cinco años, entre 1976 y 2001, se dio en piso ecológico, se observa un descenso imáreas urbanas, especialmente en los cenportante de la mortalidad desde 1989. En tros urbanos mayores. En localidades ruralos llanos, la supervivencia de los niños ha les, las tasas de crecimiento fueron negatisido históricamente mayor en comparación vas. En los valles, el crecimiento fue positivo con la registrada en los valles y el altiplano, en centros urbanos mayores, intermedios y pese a la significativa expansión de la pobla13 rurales altos. La expansión fue especialmención en estas localidades que generó ma13 La población menor de cinco años se duplicó entre 1976 y 2001. 197 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA (por cada mil nacidos vivos) que en el altiplano existe una proporción siyores desequilibrios entre la oferta y la demilar de niñas y niños en áreas urbanas que manda de servicios básicos. Precisamente, en los llanos, las condiciones de acceso al en estas localidades prevalecen las condisaneamiento mejorado son claramente ciones más favorables desde el punto de vismás precarias.14 ta socio-económico y ambiental (es el caso del mayor acceso a saneamiento mejorado La información también muestra diferenen comparación con otras regiones). La macias entre departamentos. Oruro y Potosí yor supervivencia de niños en las localidason los casos más extremos de mortalides de esta región también puede estar reladad infantil y en la niñez, con tasas que cionada con el hecho de que el 90% del insuperan 100 por cada mil nacidos vivos cremento de la población menor de cinco menores de cinco años y 80 en el caso de años se dio en áreas urbanas, donde las polos menores de un año; estos departasibilidades de acceso a los servicios de salud mentos están conformados principaly saneamiento básico son mayores. Pese a mente por localidades altiplánicas. Beni y Pando, pertenecientes más bien a los llaGRÁFICO 5.14 Mortalidad de menores de cinco años nos, tenían tasas de mortalidad de 52 por según piso ecológico (1989 – 2003) cada mil nacidos vivos en la niñez y de 33 en los menores de un año; representan el otro extremo nacional en términos de 180 mejores condiciones. 160 Altiplano Finalmente, ser niño o niña indígena incide 140 Llano 120 significativamente en la probabilidad de Total 100 ENDSA 1998 muerte infantil y en la niñez. Datos del 80 Valle INE (2003) muestran que en la mortali60 Total dad infantil antes de cumplir un año resalENDSA 2003 40 tan tres aspectos: el primero está relacio20 nado con la mejora del indicador, espe0 1989-1994* 1994-1998* 1998-2003** cialmente acentuada en el primer período intercensal que coincide también con Fuente: Elaboración propia sobre la base de ENDSA 1998-2003. Nota: Para la evolución de la mortalidad a nivel nacional se muestran resultados la etapa más intensa de urbanización dusobre la base de las estimaciones de las ENDSA 1998-2003. rante los 25 años analizados (ver Capítulo * Corresponde a estimaciones según ENDSA del último año del quinquenio. 3). El segundo se refiere a la brecha indígena-no indígena que se mantiene elevaGRÁFICO 5.15 Mortalidad infantil por área según da incluso dentro de una misma área, escondición indígena (1976-2001) te resultado refuerza la idea de las dificultades que enfrenta la población migrante en las ciudades. El tercero tiene que ver 200 Urbano 187 180 170 171 con la atenuación de la reducción de la 160 151 brecha indígena-no indígena; una vez 144 Rural 140 131 123 más estamos frente a mejoras en el tiem120 112 100 94 94 100 po con una fuerte tendencia a la atenuaTotal 92 87 86 76 75 75 80 69 66 ción de la reducción de las diferencias, es65 63 58 55 56 52 60 47 46 ta situación pone en duda las posibilida40 des de que en un corto o mediano plazo 20 0 indígenas y no indígenas converjan a una 1976 1992 2001 1976 1992 2001 1976 1992 2001 Indigena No indigena Total misma tasa sin que se cambie la manera de hacer políticas. Fuente: INE (2003). 14 Una característica que puede influir en la mayor probabilidad de muerte en el altiplano es la educación de las mujeres. En el altiplano, 41,5% de las mujeres de más de 25 años permanece sin escolaridad o logra como máximo la primaria, frente a 33,9% en los llanos 198 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 5.6 El desarrollo infantil integral: desarrollo físico, intelectual y social El alto grado de pobreza, el analfabetismo y la falta de empleo dan lugar a que una mayoría de los niños y niñas de Bolivia enfrente desde su nacimiento una multitud de circunstancias adversas que dificultan su desarrollo físico, intelectual y social, con un impacto negativo en su rendimiento escolar a partir de los seis años. El 26% de la población menor de cinco años sufre de desnutrición y esta proporción no ha cambiado en los últimos ocho años En la actualidad, menos del 5% de los niños y niñas menores de seis años que viven en condiciones de pobreza recibe los beneficios de programas de desarrollo infantil integral. Los más afectados son los del grupo de cero a tres años, etapa en la que el desarrollo del cerebro tiene su mayor potencialidad. Del grupo de cuatro a seis años, el 42% está atendido por los servicios de educación inicial del Ministerio de Educación. Esta cobertura de educación inicial es aún baja, se concentra principalmente en zonas urbanas y peri-urbanas y muy poco en el área rural. Cada niño pobre que ingresa a la escuela sin recibir atención infantil ni educación inicial tiene un riesgo cinco veces mayor de repetir el primer grado y no terminar su educación primaria que los que reciben esta educación. Las familias de estos niños y niñas carecen de la preparación y de los recursos mínimos que se necesitan para brindar una atención y educación adecuada a sus hijas e hijos antes de su ingreso a la escuela. Programa de Atención a Niños y Niñas Menores de Seis Años (PAN) Desde 1993, el Estado boliviano ha implementado diversos programas de desarrollo infantil (CIDI, PIDI, PAN), sin que se concreten en una política pública. Hasta la fecha se ha invertido alrededor de $us 80 millones, provenientes de crédito externo y aporte propio, tanto a nivel nacional como departa- mental, con un impacto en menos del 6% anual de la población de menores de seis años. Actualmente se encuentran establecidos y en funcionamiento alrededor de 900 centros infantiles del PAN en municipios urbanos y rurales, los cuales cuentan con modelos de atención educativa, nutricional y de salud. Muchas prefecturas y gobiernos municipales han asumido la mayor parte de los costos de infraestructura, materiales e incluso, a través de algunos SEDUCAS, el financiamiento de educadoras. El nivel central cuenta con ayuda alimentaría del PMA y del gobierno de Italia para transferir alimentos a los centros con un eficiente sistema de distribución. Sin embargo, estas acciones fueron coordinadas por una unidad ejecutora de un programa (PAN) financiado con recursos externos que han llegado a su fin. Pese a múltiples intentos, esto no se ha traducido en una política nacional, por lo que la continuidad de los servicios se encuentra en riesgo y no se vislumbran posibilidades de ampliar la cobertura ni establecer otras modalidades de atención. Si bien se han establecido algunas competencias en el marco normativo vigente (Ley de Participación Popular, Ley Orgánica de Municipios, descentralización e IDH para las prefecturas), lamentablemente fueron diseñadas únicamente hasta que se defina una política nacional. Situación actual de la atención El paraguas institucional actualmente establecido coloca al desarrollo infantil dentro de un programa (PAN) a cargo del Ministerio de Justicia. Sin embargo, al ser éste un ministerio de carácter normativo no tiene el alcance ni las competencias para desarrollar un servicio que requiere de un amplio concurso de otros sectores, principalmente los de salud y educación. A pesar de la existencia de instituciones que se responsabilizan de la educación inicial y la atención al desarrollo infantil, en las 199 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA agendas gubernamentales no se da prioridad al impulso de políticas de mediano y largo plazo y estrategias de acción sostenidas y de gran alcance en favor de los menores de seis años, especialmente las que se focalizan en los menores de tres años. Una de las razones de esta situación es que la comprensión de la importancia y prioridad del desarrollo infantil aún está restringida a grupos de profesionales y sectores sociales muy limitados. Una gran mayoría de la población posee poca información y muchas dudas y confusiones al respecto. Incluso hay quienes ven el desarrollo y aprendizaje infantil en los primeros años como un proceso natural que no requiere de intervenciones o programas específicos. Otro factor influyente es que los servicios relacionados con el desarrollo infantil son territorio de muchos y de nadie, varios sectores se disputan el liderazgo y la jurisdicción, pero ninguno es enteramente responsable en este terreno, lo cual disminuye la posibilidad de apoyo político y financiero. He aquí una posible consecuencia de la poca definición sectorial o institucional de las acciones y los programas dirigidos a la infancia tem- La construcción de capital humano y las diferencias que importan Dos de los Objetivos del Milenio relacionados con los niños, niñas y adolescentes tienen que ver con los avances en la educación. En primer lugar, el logro de la educación primaria universal supone velar por que todos los niños y niñas terminen un ciclo completo de enseñanza primaria; en segundo lugar, el objetivo de la igualdad de género en educación propone eliminar las desigualdades en todos los niveles de enseñanza hasta 2015. El avance en la educación, además de ser uno de los Objetivos del Milenio, se constituye en una “oportunidad social”. Al respecto, Sen (1999) afirma que las libertades instrumentales contribuyen a la capacidad de las personas pa200 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO prana, indefinición que no sólo afecta las prioridades del gobierno, sino que con frecuencia dificulta el diálogo y la negociación con la cooperación internacional ante la multiplicidad de “contrapartes” y actores involucrados, cada uno de ellos con sus propios intereses y prioridades sectoriales. Por ello, se requiere establecer un mecanismo que reemplace las actividades financiadas con recursos externos por un esquema en el que las prefecturas y los gobiernos municipales asuman mayor responsabilidad con relación a la inversión en el capital humano de los menores de seis años. A la vez, es necesario que el gobierno boliviano asuma la responsabilidad, en los márgenes de los recursos existentes, de promover acciones a través de la canalización de recursos, alimentos y asistencia técnica dentro de una política nacional de desarrollo infantil. Finalmente, en la política actual del gobierno, la prioridad de combatir la desnutrición requiere apoyarse en mecanismos existentes que le permitan llegar a la población objetivo: niños y niñas menores de cinco años. Fuente: UNICEF (2006). ra vivir libremente y, adicionalmente, sirven para complementarse entre sí; en este sentido, una mayor educación no sólo afecta la vida privada sino también facilita una participación más efectiva en actividades políticas y económicas. El impacto de la acumulación de capital humano en el desarrollo ha sido ampliamente analizado en términos de las desigualdades de ingreso entre e intragrupos, las que se intenta explicar por las diferencias en la acumulación de este factor (Becker, 1993). Otros autores han identificado como determinantes de las diferencias salariales entre trabajadores o de ingresos entre países las diferencias del capital humano de los trabajadores mediante el análisis del efecto del “trabajo calificado” y del “trabajo no calificado” en la producción (Krusell et al., 1997). Pero, más allá de las externalidades y beneficios resultantes de la mayor acumulación de capital humano para la sociedad en su conjunto, existe una relación más directa producida por la transferencia intergeneracional de padres e hijos, cuyas particularidades son rescatadas por Borjas (1995). Al respecto, varios testimonios extraídos de la investigación cualitativa revelan la importancia que tiene para las madres la educación de los hijos. Estos testimonios retratan el deseo colectivo y generalizado de lograr que los niños y niñas vayan a la escuela; para muchas madres, la oportunidad de cambio, la posibilidad de que el hijo no repita su historia de privaciones y limitaciones radica en el estudio y en el aprovechamiento de las capacidades alcanzadas a través del mismo (Recuadro 5.7). Pese a que Bolivia ha logrado una cobertura neta en primaria del 97% (UDAPE, 2005), aún la tasa de término de octavo excluye al 25% de niños y niñas. La información disponible en los censos desde 1976 permite analizar indicadores de acceso (tasa de asistencia) y logro educativo (años promedio de escolaridad, rezago): los resultados muestran avances significativos en 25 años. En primer lugar, la tasa neta de asistencia escolar15 muestra una mejora de casi el 20% a nivel nacional, este indicador mejoró del 69% en 1976 al 87% en 2001. En segundo lugar, el rezago escolar16 se redujo en más del 50% en el período mencionado, pasando del 43% al 19%. En tercer lugar, hubo una ganancia en la acumulación de capital humano durante la niñez equivalente a 3,4 años de estudio.17 Pese a estas mejoras, los resultados revelan diferencias significativas entre grupos de edad, sexo, lugar de residencia y condición indígena, las que serán analizadas más adelante. RECUADRO 5.7 “Nada de herencia puedo darte, la herencia van a ser tus estudios” “Yo no deseo lo que he pasado para mí, por eso yo soy amiga de mi hija y le hablo así, abiertamente, no quiero que pase lo que yo he pasado. Por eso tengo amigas jovencitas, también bachilleres, y les digo siempre que luchen, que trabajen, que estudien, que sean profesionales y que si van a enamorar que lo conozcan bien unos cinco años, que lo estudien.” Grupos focales de madres entre 18 y 25 años. “Verlos profesionales, que tengan su trabajo, que vivan bien. Que sean profesionales, después que se casen. Yo quisiera que estudien, aunque profesora, pero que se gane. Porque ahora yo he escuchado en la radio: trabajo para chofer, tiene que ser bachiller, para vender gasolina, bachiller.” “Que tenga suerte en primer lugar, que tenga un oficio, ser licenciada, doctora, hasta que egrese y defienda su tesis. Por lo menos, lo que nunca he tenido, una máquina de escribir le voy a dar a ella.” “El estudio es lo más importante, antes no le daban importancia al estudio. Que no se casen hasta que salgan profesionales, que disfruten de la vida, que disfruten su edad.” Grupos focales de madres entre 25 y 45 años. “Casarse no está bien cuando pueden madurar; no como nosotras, sonsas. Que estén más maduros, mayorcitos, que se den cuenta y así ya pueden vivir felices. Que salgan profesionales, que tengan herencia. Mi hija está estudiando y yo siempre le he dicho, nada de herencia puedo darte, la herencia van a ser tus estudios. Que sean profesionales, que no sean como nosotros que en esta vida, quizá, algunos hemos pasado dificultades y por falta de recursos económicos no hemos podido ser profesionales.” “Los padres hacemos todo lo posible para sacarlos adelante, para que sean algo y se defiendan en esta vida.” “Que estudien nuestros hijos, que sean mejores que nosotros, que superen.” Grupos focales de madres entre 45 y 65 años, Oruro. 15 La tasa neta de asistencia escolar se refiere al porcentaje de niños y niñas entre seis y 17 años que asistían a un centro educativo en el momento del censo. 16 El rezago escolar se refiere al porcentaje de niños y niñas entre seis y 17 años que asisten a un centro educativo en un grado inferior al correspondiente para su edad. 17 Esto no quiere decir que se haya alcanzado la meta del milenio de lograr que todos los niños culminen ocho grados de la primaria, pues el indicador es un promedio de los años de escolaridad alcanzados por aquellos que dejaron de ser niños (población de 18 años cumplidos al momento del censo). 201 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 5.3 Indicadores de educación (1976-2001) Indicador Asistencia escolar* Asistencia escolar* Años de escolaridad** 1976 69% 43% 5,4 1992 79% 25% 7,5 de la población en edad escolar frente a otras donde ésta se redujo. Estos cambios implican una vulnerabilidad local específica por la oferta y la demanda de servicios educativos, entre otros. 2001 87% 19% 8,8 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. Nota: *La asistencia escolar corresponde al porcentaje de niños y niñas entre seis y 17 años que asistían a un centro educativo en le momento del censo. **Corresponde a la acumulación de años de escolaridad de jóvenes de 18 años cumplidos (cuántos años de escolaridad acumularon durante la niñez). La cambiante distribución de la población ha causado presiones de demanda educativa distintas según región y área geográfica (ver Recuadro 5.8). Por ejemplo, ciertas localidades tuvieron una intensa expansión Urbanización: ¿mayores posibilidades de acceso a educación? En esta sección mostramos el acceso y logro educativo de niños, niñas y adolescentes desde 1976 en el contexto heterogéneo de la distribución de la población en edad escolar. En general, el acceso a educación ha estado positivamente relacionado con el grado de urbanización, así lo muestra la evolución de los indicadores de asistencia RECUADRO 5.8 Niños y niñas en edad escolar: urbanización y redistribución espacial En términos absolutos, el número de niños en edad escolar se expandió de 1,3 a 2,4 millones entre 1976 y 2001. La expansión en los llanos fue de casi medio millón frente a un poco más de 250.000 en el altiplano y alrededor de 350.000 en los valles. La distribución resultante concentraba más de 933 mil niños y niñas en las localidades de los valles. Para 2001, la mayor expansión en los llanos coincidió con una mayor urbanización, mientras que en los valles aún se daba un predominio rural.18 El mismo año, más de 800 mil niños en edad escolar residían en locali- dades rurales altas enfrentando limitaciones de acceso a servicios (largas distancias al centro educativo, los centros educativos no tenían todos los niveles de enseñanza, infraestructura escolar de mala calidad, entre otras). En los centros urbanos del altiplano, el 50% de niños y niñas (cerca de 400 mil) residían en las ciudades de La Paz y El Alto. En los valles urbanos resalta la importancia de las ciudades intermedias (especialmente las más grandes: Sucre, Tarija, Sacaba, Yacuiba y Tiquipaya). Finalmente, en los llanos cobran importancia especial los centros urbanos menores que concentran 130 mil niños y niñas en edad escolar, es decir el 18% de los que residen en esa región. CUADRO 5.4 Niños y niñas en edad escolar por área y región ecológica Región Altiplano Valles Llanos Total 1976 500.157 580.125 262.046 1.342.328 Niños en edad escolar 1992 2001 659.065 765.292 757.124 933.335 486.616 707.824 1.902.805 2.406.451 1976 53 28 51 42 % en áreas urbanas 1992 2001 66 69 41 45 71 75 58 61 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. 18 Si la tendencia de los últimos 10 años se mantiene, la proporción de niños en edad escolar en los valles recién atravesaría el umbral urbano alrededor del 2015. 202 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO y rezago escolar. También es evidente la tendencia a la reducción de las diferencias entre estos grupos de localidades en los 25 años de análisis. Por ejemplo, en 1976 la brecha de rezago escolar entre centros urbanos mayores y áreas rurales altas era del 30% frente a casi el 10% en 2001; con la tasa de asistencia escolar ocurrió algo similar, pues la brecha entre las localidades más urbanas y las más rurales se redujo del 26% al 13% en el mismo período. Los Gráficos 5.16 y 5.17 revelan que en 25 años las áreas rurales lograron mayores mejoras; considerando la expansión de la población en edad escolar en las áreas urbanas, no deja de ser significativa la mejora en estas localidades. Gran parte de la mejora en la tasa de asistencia escolar se dio gracias a la mejora en áreas rurales altas donde el salto fue del 23% frente a un promedio del 8%. La mejora en el rezago escolar fue también mayor en estas áreas (26% frente a un promedio del 19%). La relación positiva entre urbanización y acceso a educación no es estricta. Éste es el caso de las localidades de los llanos, donde pese a que existe una importante concentración de niños y niñas en edad escolar en áreas urbanas (más que en el altiplano) los indicadores de educación no son los mejores a nivel nacional. La diferencia puede deberse a otros factores que trascienden la urbanización y que responden al menor o mayor desarrollo de la infraestructura educativa o cualquier otro factor de la oferta. Un elemento que ayuda a explicar esta situación es el hecho de que el proceso de urbanización de la población en edad escolar fue más intenso en el primer período intercensal, pero no todas las mejoras en educación fueron mayores. Aparentemente, una vez logradas ciertas mejoras impulsadas entre otros factores por la urbanización, las mejoras atribuibles a este fenómeno son menos inerciales. Las voces de niños, niñas y adolescentes que residen en áreas urbanas y rurales del país dan testimonio de los sueños y expectativas que genera la idea de estudiar. Estas voces se convierten en un diálogo entre ni- GRÁFICO 5.16 Tasa de asistencia escolar según grado de urbanización (1976 – 2001) 100% 90% 80% 92% 87% 82% 91% 88% 85% 89% 85% 81% 1976 89% 81% 76% 79% 70% 1992 2001 66% 56% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural amanzanado Rural alto Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. GRÁFICO 5.17 Rezago escolar de al menos un año según grado de urbanización (1976 – 2001) 70 1976 57% 60 50 20 43% 42% 37% 40 30 1992 30% 17% 15% 30% 19% 17% 26% 20% 2001 36% 29% 26% 25% 19% 20% 10 0 Urbano Mayor Urbano Intermedio Urbano Menor Rural amanzanado Total Rural alto Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. ños del campo y la ciudad sobre los sueños y expectativas de un futuro mejor, los testimonios están fuertemente marcados por las dificultades que atraviesan en busca de mejores condiciones de vida. Ser “niño indígena en la ciudad”: una realidad que excluye La brecha indígena-no indígena en educación ha sido ampliamente analizada en INE (2003). Los principales resultados del estudio revelan que gran parte del rezago en educación se explica por esta brecha. Por ejemplo, el año 2001, la tasa de analfabetismo de la población de 15 o más años era del 13,3%; para la población indígena la tasa era del 19,6% frente al 4,5% para la población no indígena. La ta203 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 5.8 La escuela, la ciudad y los sueños “Deben ir al colegio y luego irse a las ciudades para cumplir sus sueños.” Niños entre ocho y nueve años, Panduro. “Los jóvenes migran para estudiar, aprendemos más en la ciudad.” “Estudiar para salir. Estudiar para trabajar. No queremos vivir en el campo, porque en el campo se sufre... mientras que un licenciado no hace nada, hace, pero no tanto.” Niñas, entre 15 y 17 años, Chivimarca. “Estudió hasta primero medio en Achacachi, todos los días iba a la escuela en dos movilidades. Lo dejó porque su papá le hizo esperar un año, ese año se vino de visita a Oruro y nunca más regresó.” Historia de vida, mujer entre 18 y 25 años, Oruro. “Si hago todo al revés, si no quiero estudiar, si no estudio no voy a poder tener todo lo que quiero.” ese tiempo para que estudie, me está dando todo.” “Por eso no me siento triste, estoy contento. Mientras si estaría huérfano nadie me podría decir que estudie, hay aquí huérfanos. Traer experiencia a esta población. En sí, estudiar e ir a otras naciones para aprender de lo que hacen y traer a esta población. Me gustaría volver a este pueblo y enseñar a esta población, darles orientación. Unos padres quieren que estudien, otros no quieren. Me voy a la ciudad, dicen, y no hacen caso a sus padres y sin escuchar se van, por eso razón otros dicen que están en pandillas.” “Se puede, estudiando, haciendo sacrificio. Respetando a la población, dando ese cariño, así podremos ser un gran diputado en el Parlamento.” “Es importante obedecer a nuestros padres, a nuestras madres. Respetarlos, ser cariñosos; ésa es mi opinión, ser un estudiante, con el futuro lograr una profesión. Esa es mi última decisión, ser estudiante.” Grupo focal, niño entre 10 y 14 años, Historia de vida, adolescente entre Santa Cruz. 15 y 17 años, Panduro. “Mi padre más que todo me dice que estudie. En el campo se sufre hijo, estudia, me dice, me ves trabajar aquí, es difícil, siempre me dice, mientras cuando tú estudias no va a ser así, me dice. Quiero ser embajador y salir para no estar sufriendo. Mi papá me está dando “Tienen que estudiar, tener diplomas, hasta la universidad, lograr una profesión.” “Los niños deben estar en la escuela. En la escuela estudiando hasta lograr su profesión.” Niñas de 10 a 14 años, Oruro. sa de asistencia escolar y el nivel de insque entre la población no indígena este trucción alcanzado muestran diferencias indicador bordeaba el 5%. igualmente importantes entre ambos gru- En el 2001, un análisis de la brecha indígenapos, siendo la brecha aún mayor en el cano indígena en educación, considerando a so de las mujeres. En 2001, el departalos niños, niñas y adolescentes, revelaba la mento de Potosí registraba los mayores existencia de diferencias significativas en porcentajes de población sin ningún nivel la tasa de asistencia y el rezago escolar sede instrucción. A nivel nacional, el porgún la condición indígena. En el Cuadro centaje de indígenas sin ningún nivel de 5.5 resaltan tres elementos importantes: i) instrucción era cercano al 20%, mientras independientemente del piso ecológico, el 204 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO hecho de ser niño, niña o adolescente indí- CUADRO 5.5 Educación de niños y niñas y adolecentes según gena implica menores posibilidades de accondición indígena, por área y región (2001) ceso y mayor rezago educativo; ii) es especialmente preocupante el caso de los llaArea y Región Tasa de Asistencia Rezago escolar Indígena No Indígena Indígena No Indígena nos donde el 35% de los niños, niñas y adolescentes indígenas tienen una condiUrbano Mayor 79% 94% 26% 13% ción de rezago; iii) en las diferencias según Urbano Intermedio 84% 92% 26% 15% el grado de urbanización resalta la coinciUrbano Menor 84% 91% 24% 19% dencia de las tasas de asistencia escolar de Rural Amanzanado 87% 91% 23% 18% los indígenas en los centros urbanos mayoRural Alto 79% 79% 27% 24% res y los poblados rurales dispersos (79%); Altiplano 85% 95% 23% 11% este es sin lugar a dudas el hallazgo más Valle 79% 89% 28% 15% importante pues refleja las dificultades que Llanos 69% 88% 35% 21% los niños, niñas y adolescentes indígenas Total 80% 90% 26% 16% enfrentan en las ciudades para desarrollar Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 2001. sus capacidades. Los no indígenas está mucho mejor en la ciudad que en el campo, lo que refleja que una vez atravesadas CUADRO 5.6 Asistencia y rezago escolar según grupo las fronteras de las limitaciones de oferta de edad (1976 – 2001) tienen posibilidades claras de acceso a educación. La tasa de asistencia escolar es Grupo de edad Indicador 1976 1992 2001 mayor en las localidades rurales amanza6 a 13 años Asistencia escolar 75% 85% 92% nadas en comparación con la que se regisRezago escolar 37% 21% 15% 14 a 17 años Asistencia escolar 53% 64% 74% tra en los grandes centros urbanos. El acceso a educación en la adolescencia: problema de oferta y de demanda “Nos hemos ido del campo a la ciudad, primero nos hemos ido cuando yo era chiquitita, tenía seis años, he entrado a la escuela directo a segundo. Luego he estado aquí, he estudiado hasta quinto, sexto me he ido a Oruro, séptimo y octavo he estado aquí, luego me he ido a La Paz.” Los niños y niñas de las localidades del altiplano tienen y han tenido históricamente mayores tasas de asistencia escolar y menores tasas de rezago. En 2001, el 91% de los niños y niñas del altiplano asistía a la escuela frente al 86% en los llanos y el 84% en los valles. Pese a que este orden regional se mantuvo desde 1976, las diferencias entre regiones se han ido disipando. Los niños del altiplano, igualmente, tienen las menores tasas de rezago escolar; para 2001, este indicador era del 15% en el altiplano frente al 21% y 22% en los valles y 6 a 17 años Rezago escolar Asistencia escolar Rezago escolar 63% 69% 43% 38% 79% 25% 32% 87% 19% Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. los llanos respectivamente. No obstante, fueron las regiones con menor desempeño de los indicadores educativos al inicio del período las que lograron los mayores saltos en 25 años, corroborando de esta manera la teoría de la convergencia. La situación y las transformaciones en el logro educativo de los niños en Bolivia revelan una heterogeneidad importante entre grupos de edad. El análisis diferenciado según niños en edad de asistencia a la primaria (de seis a 13 años) y en edad de asistencia a la secundaria (de 14 a 17 años) muestra una brecha importante, independientemente de la región o el tamaño de la localidad de residencia. Existe un mejor desempeño de los indicadores de asistencia escolar y rezago en el grupo de niños entre seis y 13 años en comparación a los adolescentes (de 14 a 17 años); mientras el 92% de 205 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA los primeros asistía a la escuela y sólo el 15% estaba rezagado, en el segundo grupo las magnitudes alcanzaban el 74% y el 32% respectivamente. El análisis por región ecológica muestra que las diferencias identificadas anteriormente se deben principalmente a la brecha en el grupo de niños en edad de asistencia a la secundaria, mientras que las diferencias urbano-rurales son importantes en ambos grupos. Los adolescentes de los valles tienen mayores probabilidades de inasistencia y rezago escolar: el 23% no asistía a la escuela en 2001 mientras que el 37% de los que asistían tenía al menos un año de rezago escolar. En términos absolutos, 89 mil adolescentes de los valles no asistían a la escuela frente a 44 mil del altiplano y 55 mil de los llanos. Gran parte del problema de la inasistencia escolar y del rezago se concentra en las localidades de los valles donde un porcentaje importante de la po- blación en edad escolar vive en áreas rurales. De la misma manera, las diferencias entre localidades de diferente grado de urbanización se deben mayoritariamente a las diferencias en el grupo de niños en edad de secundaria. De lo anterior se desprende que las decisiones familiares respecto a la acumulación de capital humano en los niños tienen un sesgo en la primaria, lo que implica una baja valoración del retorno en la secundaria y/o la existencia de restricciones presupuestarias que impiden la continuidad de la decisión de enviar a los hijos a la escuela. Hacia la igualdad de género en educación El logro de la igualdad de género en todos los niveles de enseñanza es una de las metas del milenio establecidas para 2015. Además de la importancia del capital humano RECUADRO 5.10 Oferta educativa: sesgo en educación “primaria” y “urbana” “Ella y sus hermanos fueron a la escuela sólo los primeros años.” Mujer, 45 a 65 años, Oruro. Gran parte de las diferencias en la asistencia escolar y otros indicadores educativos entre áreas se explica por asuntos relacionados con la oferta educativa. Según el Ministerio de Educación (2004), en 2002 se registraron 14.827 unidades educativas a en todo el país, de las cuales el 76% se encontraba en áreas rurales. Esta situación da una idea de la alta dispersión en las áreas rurales tanto de la población en edad escolar como de los centros educativos. La mayor dispersión en las áreas rurales implica también menores ratios de alumnos por establecimiento en estas áreas. La oferta educativa, tanto urbana como rural, se concentra en el nivel primario, así lo refleja el Gráfico 5.18: sólo el 43% de total de las unidades educativas a nivel nacional brinda el nivel secundario. En áreas urbanas se observa una menor concentración de los niveles de aprendizaje. En el área rural se observa, desde 1997, un importante crecimiento de las unidades educativas que ofrecen la modalidad de Educación Intercultural Bilingüe (EIB), 19 pues en cinco años prácticamente se triplicaron: el 2002 cerca de tres mil unidades brindaban esta modalidad. La oferta educativa en Bolivia se caracteriza también por una mala calidad de la infraestructura; en 1999 las cifras revelaban, por ejemplo, que muchas escuelas no contaban con acceso a los servicios básicos, cerca de la mitad de las escuelas no tenían acceso a agua, el 80% no tenía alcantarillado y el 62% no tenía energía eléctrica.20 19 Bajo la modalidad de Educación Intercultural Bilingüe, el niño inicia el aprendizaje en el idioma materno y se intenta que se revaloricen y rescaten las diversas culturas. 20 Esta situación se modificó, pues desde 1999 se realizaron importantes inversiones en construcción, ampliación y refacción de las escuelas a través de los municipios. 206 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO GRÁFICO 5.18 Unidades educativas y nivel de aprendizaje que brindan, según área geográfica 2002 (%) 15% 88% Total Secundaria 43% 11% Primaria Rural 95% 44% Inicial 31% 67% Urbana 37% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Educación (2004). En cuanto al hacinamiento, medido por la relación alumno-aula, desde 1999 se mantuvo en alrededor de 23. En las áreas urbanas el hacinamiento es mayor, pues en 2002 alcanzó un promedio de 37 alumnos por aula frente a 14 en áreas rurales. El mayor problema de hacinamiento se concentra en la secundaria de las áreas urbanas debido a la menor infraestructura desarrollada para este nivel de aprendizaje. GRÁFICO 5.19 Relación alumno–aula según área y nivel de aprendizaje 2002 45 41 40 35 37 35 35 37 Urbano 30 25 15 22 20 20 12 23 14 23 14 Rural Total 10 5 0 Inicial Primaria Secundaria Total Fuente: Elaboración propia sobre la base de Ministerio de Educación (2004). para el desarrollo, es importante resaltar el gozo de las libertades instrumentales de las diferencias salariales según sexo y otras los niños, así lo revelan las condiciones de diferencias que inciden negativamente en supervivencia y de trabajo infantil analizalas posibilidades de desarrollo de las capadas en este Informe. cidades de las mujeres (Blau, 1992; PNUD, A nivel nacional, Bolivia ha mostrado una 2004). Finalmente, el desarrollo de las litendencia hacia la igualdad de género en el bertades instrumentales de las mujeres no desempeño de indicadores educativos sólo afecta al gozo individual de otras liberdesde 1976. El Cuadro 5.7 muestra la relatades, también afecta de manera concreta ción entre el logro alcanzado por los niños 207 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA con respecto al logro alcanzado por las ni- Entre 1976 y 2001, la mejora en la asistencia escolar fue importante, la brecha respecto ñas, en tres indicadores: asistencia escolar, a la meta se redujo de 15 a dos. Como ya se rezago y años promedio de escolaridad dijo en la sección anterior, la mayor parte acumulados durante la niñez. Los tres rede los atrasos en educación se deben al sultados muestran que la disparidad de gémenor desempeño en la adolescencia. En nero se redujo significativamente desde el caso de la igualdad de género, la situa1976; especialmente en la asistencia escoción se repite, pues la desigualdad se debe lar, que era el indicador que mayores difeen gran medida a las diferencias en el grurencias de género revelaba (mientras que po de adolescentes entre 14 y 17 años. Si en 1976, 85 niñas asistían a la escuela por bien aún no se logra la igualdad de género cada 100 niños; en 2001, 98 de cada 100 en educación, es importante mencionar niños lo hacía). que desde 1976 los indicadores de las niRECUADRO 5.11 ñas mejoraron más que los de los niños; en la tasa de asistencia, por ejemplo, la mejora fue del 23% frente al 14% en el caso de “Dijiste que tu hermana de 13 años se casó… los niños. ¿es normal casarse a los 13 años?” Finalmente, es importante mencionar que la “Normal, normal no es, porque ella, como se dice, no terminó ni el intermedio. Pero hasta ahora es buena suerte la que ella desigualdad de género no es la misma en tiene, su marido adinerado, adinerado no es. Tiene dinero, satodo el territorio nacional. El altiplano bemos todos que depende del comportamiento de ella y demuestra los peores indicadores de logro pende de él, no le va a faltar nunca los gustos de ella, ese caprieducativo en términos de equidad de gécho ella tiene porque ellos son… Tal vez en otros departamennero en todos los grupos de edad y en totos como La Paz, Cochabamba y Santa Cruz ellos no son grandos los indicadores. Desde el inicio del pedes, pero acá en nuestro medio, en Pando y Beni y en todos los ríodo analizado, las diferencias entre repueblitos, provincias y capitales ellos son bien vistosos, son giones mostraban una situación de menor bien adinerados, todo el mundo los respeta, por eso yo digo inequidad de género en localidades de los que es buena suerte hasta ahorita la que tiene mi hermana, porllanos, esta situación aventajada se mantuque la conoce gente de buen dinero. Como uno puede decir, es vo durante 25 años, aunque con una signisu clase del suegro y de su marido también. En esa parte ella ficativa reducción de la brecha que pasó de surgió, pero donde ella no surgió y a veces me da pena y tristecasi 15 en 1976 a tres en 2001 entre los vaza es en el estudio, porque uno no tiene la vida comprada, no lles y el altiplano con respecto a los llanos. tiene la suerte comprada, un día puede haber una discusión o La mayor equidad en los llanos también se una pelea y el marido se divorcia, por ahí, por mala suerte. O debe a la menor brecha entre niños en por buena suerte llega a tener hijos, el padre no los reconoce, edad de asistencia a la primaria y aquellos se dejan y ya le trancó el estudio. A ella, por otra parte, ya le quien edad de asistencia a la secundaria, en tó los años, porque pudiendo estar con 20 años ya saliendo y esta región la inequidad de género en eduhaciendo alguna cosa, recién va a entrar al CEMA a seguir escación es claramente menor, lo que revela tudiando, y eso es lo que me da pena, en esa parte.” una mayor brecha a la meta del milenio (cuatro frente a seis y siete en los valles y el altiplano respectivamente). CUADRO 5.7 Indicadores de educación de las niñas con A diferencia de los indicadores de logro edurespecto al porcentaje de niños 1976 – 2001 cativo, la equidad de género no parece estar relacionada únicamente con el grado 1976 1992 2001 de urbanización, pues históricamente han Tasa de Asistencia escolar 85% 94% 98% sido las localidades urbanas mayores y las Rezago escolar 95% 97% 97% áreas rurales altas las que mayores índices Años promedio de escolaridad 0,7 0,9 0,9 de desigualdad en educación han alcanzado. De la misma manera, en las tres regioFuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. nes, son los centros urbanos intermedios, 208 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO los centros urbanos menores y las áreas ru- GRÁFICO 5.20 Tasa de asistencia escolar de niños con rales amanzanadas los que poseen los merelación a niñas según grupo de edad nores índices de inequidad de género. La (1976 – 2001) ausencia de un patrón de relación entre la equidad de género en educación y el grado 98 de urbanización resalta la necesidad de 6 a 17 años 94 85 2001 analizar esta variable desde una perspectiva cualitativa. 1992 93 Los avances más importantes en equidad de 14 a 17 años 88 1976 72 género en educación se dieron en las áreas rurales, especialmente de los valles y el al99 97 tiplano. En el grupo niños en edad de se- 6 a 13 años 90 cundaria la brecha es mayor en áreas urba0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 nas mayores, revelando que las adolescentes de las grandes ciudades, especialmente Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. del altiplano y los valles, son uno de los grupos más vulnerable al incumplimiento del derecho a la educación. Esta importan- GRÁFICO 5.21 Tasa de asistencia escolar de niñas con te mejora en los indicadores rurales podría respecto al porcentaje de niños según región estar asociada a decisiones que preceden a ecológica 1976–2001 procesos migratorios para los cuales tanto niños como niñas requieren estar más pre- 100 parados en términos de acumulación de 90 Altiplano 80 capital humano; los resultados de un análi- 70 Valle sis cualitativo ayudarían a confirmar esta 60 Llanos 50 hipótesis. Total 40 En cualquier caso, los resultados revelan que 30 la valoración de la educación de las muje- 20 res ha ido mejorando en el tiempo. Esta si- 10 0 tuación puede explicarse, en parte, por la 1976 1992 2001 creciente participación de las mujeres en Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. el mercado de trabajo, así como por el posicionamiento de de la igualdad de oportuGRÁFICO 5.22 Tasa de asistencia escolar niñas con respecto nidades entre sexos. al porcentaje de niños según grado de El trabajo de niños, niñas y urbanización (1976 – 2001) adolescentes en Bolivia 100 La necesidad de cubrir las necesidades básicas de subsistencia hace que muchos hogares opten por la inserción de varios miembros del hogar en el mercado laboral, así se demostró en el Capítulo 4. En muchos casos, son los niños los destinados a cumplir este objetivo. Las tasas de participación laboral de mujeres y niños se incrementaron significativamente después de la aplicación de las políticas de ajuste estructural en varios países de América Latina, entre ellos en Bolivia. La inserción tem- 90 Urbano Mayor 80 70 Urbano Intermedio 60 Urbano Menor 50 Rural Alto 40 30 Rural Amanzanado 20 Total 10 0 1976 1992 2001 Fuente: Elaboración propia sobre la base de CNPV 1976-1992-2001. 209 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA refieren con frecuencia a la relación entre el prana en la actividad económica es una de trabajo y el estudio desde perspectivas las múltiples formas de expresión de la poopuestas que rescatan las ventajas y tambreza con repercusiones importantes en el bién las dificultades. abandono escolar; sin embargo, en muchos casos facilita la reinserción escolar de En esta sección describimos el perfil del trabajo de niños entre siete y 17 años sobre la niños, niñas y adolescentes que trabajan base de la Encuesta de Mejoramiento de para financiar sus estudios, así lo revelan Condiciones de Vida (MECOVI),21 pese a las testimonios de niños y niñas trabajadores (UNICEF, 2004 a-c). RECUADRO 5.12 En Bolivia, el Código del Niño, Niña y Adolescente de 1999 establece los 14 años como edad mínima para el trabajo legal; de la “Uno tiene que trabajar duro, misma manera, la Ley General del Trabajo el dinero no es robado, es prohíbe la contratación de menores de 14 por el sudor de uno” años. Es importante, entonces, separar el Grupo focal, niños de trabajo de niños, niñas y adolescentes que 10 a 14 años, Panduro. está fuera de la ley del legalmente aceptado. De cualquier manera, existen múltiples “Los que trabajan y estudian son los primeros en salir adelante.” formas de violar las leyes mencionadas que trascienden la contratación de menores de Grupo focal, adolescente entre 14 años y se relacionan con las condiciones 15 y 17 años, Panduro. de empleo en las que se insertan los jóvenes en Bolivia: bajos ingresos, largas jorna“Yo hasta he trabajado en aserraderos de tarde y es muy duro. das, ausencia de protección en el trabajo, Mi hermano también ha trabajado ausencia de contratos laborales y en muen carpintería. A veces yo dejaba de chos casos violencia física y sexual en el luvenir a la escuela para venir al gar de trabajo (FUFEDEM-CEMSE, 2005). trabajo.” El trabajo de niños, niñas y adolescentes re“Yo tengo la suerte de que mi madre suelve un importante problema en el hogar no me deje trabajar para que me que es aporte al ingreso familiar, este esfuerdedique al estudio y sea alguien en zo implica en muchos casos el abandono de la vida.” la escuela. Por lo tanto, muchos niños, niñas “Yo he trabajado y ahora donde y adolescentes que trabajan hoy sacrifican aparezca un trabajo yo voy a ir la posibilidad de conseguir mejores ingreporque en sí uno siempre necesita. sos en el futuro, a través de una mayor acuYo he trabajado cargando camión, he mulación de capital humano, a cambio de castañeado, de todo trabajo sé y sé resolver hoy el problema del hogar. En este que todo trabajo es difícil y por eso sentido, las implicaciones del trabajo de los uno tiene que estar preparado en el niños, niñas y adolescentes en la acumulaestudio.” ción de capital humano son una preocupa“Yo iba al trabajo por mi cuenta ción creciente en términos del alivio de la porque ese tiempo yo quería tenis y pobreza en países en desarrollo (Ravallion, shorts, mi madre en ese tiempo, no 1999; Basu, 2001). Al margen de las dispohace mucho tiempo, mantenía a mis siciones legales y de derechos humanos, el otros hermanos.” trabajo es una realidad por la que atraviesan Grupo focal, adolescente de miles de niños, niñas y adolescentes boli15 a 17 años, Porvenir. vianos. El Recuadro 5.12 recoge sus propias opiniones acerca del trabajo, estas voces se 21 La elección de la MECOVI como fuente para el análisis del trabajo de niños, niñas y adolescentes responde al mayor detalle del módulo de empleo con relación al censo, que permite una mayor profundización en el tema. 210 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO dificultades que implica cuantificar la mag- CUADRO 5.8 Características sociodemográficas de niños nitud del trabajo de niños, niñas y adolesy adolecentes trabajadores (2001) centes en Bolivia debido a la falta de coincidencia en las distintas fuentes oficiales.22 Características Ocupados % Tasa de participación (%) Según la MECOVI, en 2001 existían 725.222 niños y niñas trabajadores. La taSexo 23 sa de global de participación era entonNiños 407.575 56 38 ces del 35%; ese mismo año más de Niñas 317.413 44 31 33.000 niños y niñas buscaban empleo Grupos de Edad por primera vez (aspirantes) o luego de ha7a9 127.175 18 20 ber perdido uno anteriormente (cesantes). 10 a 13 280. 568 39 33 La inserción temprana en la actividad econó14 a 17 317.479 44 47 mica es alarmante; incluso entre el grupo Lugar de residencia de niños de siete a nueve años la tasa de Urbano 231.669 32 19 participación es elevada (20%). Los niños Rural 493.553 68 58 y adolescentes trabajadores residen espeAltiplano 321.115 44 37 cialmente en las áreas rurales, donde se Valle 258.404 36 39 concentra el 68% de los trabajadores, la taLlano 145.703 20 25 sa de participación es también más elevaTotal 725.222 100 35 da en esas áreas. La participación en una Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECOVI 2001. actividad laboral aumenta en función a la edad y es también mayor entre los niños. 37% entre 14 y 17 años. La necesidad de El altiplano concentra la mayor parte de trabajar afecta, por lo tanto, a muchos nilos niños trabajadores (44%), mientras las ños que deben optar por combinar activilocalidades de los valles son las que tienen dades de estudio y de trabajo. Esta decien promedio la tasa más elevada de partisión permite que los niños no sacrifiquen cipación laboral. los ingresos futuros por los de hoy, es decir, Varias características parecen influir en la deles permite anular el costo de la oportunicisión de trabajar, así concluye un estudio dad de trabajar, asegurando también los econométrico realizado para Bolivia sobre ingresos presentes. la base de la MECOVI (1999). (ver Recuadro 5.13). Los datos muestran una alta co- Si bien los niños desempeñan principalmente tareas como trabajadores familiares sin rrelación entre trabajo y estudio, motivo remuneración o aprendices (83%), la esque justifica el uso de la metodología basatructura de la ocupación por categoría ocuda en modelos de ecuaciones simultáneas pacional varía según sexo, edad y lugar de para estimar las decisiones de asistir a la residencia. Las diferencias en la estructura escuela y/o trabajar, utilizando como variamás importantes se encuentran entre las bles independientes características inheáreas urbanas y rurales. El empleo urbano rentes a los niños y a sus hogares (Patrinos, se caracteriza por una mayor participación 2002). de los niños en las categorías de empleado La MECOVI (2001) revela que el porcentaje y obrero en comparación a las áreas rurade niños trabajadores que asiste a la escueles donde la participación de la categoría la es significativo: en 2001, cerca de 282 de trabajador familiar sobrepasa el 90%. mil niños trabajadores asistían a la escueEl perfil ocupacional también varía según la, de los cuales el 43% tenía entre 10 y 13 el piso ecológico, especialmente en los llaaños, el 20% entre siete y nueve años y el 22 El año 2001, la MECOVI reportaba la existencia de más de 725 mil niños, niñas y adolescentes trabajadores, mientras que el Censo 2001 registraba 313 mil. 23 La tasa global de participación corresponde al ratio entre Población Económicamente Activa (PEA)/ Población en Edad de Trabajar (PET). 211 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 5.13 Determinantes econométricos del trabajo infantil en Bolivia Un análisis econométrico de los determinantes del trabajo infantil en Bolivia (Pérez de Rada, 2003) encuentra que los factores que inciden en la caída de la probabilidad de asistir a la escuela son precisamente los que inciden en el incremento de la probabilidad de trabajar. Los factores significativos son: i) características inherentes a los individuos: edad (mayor edad), sexo (hombre) y condición étnica (ser de origen étnico); ii) características de los hogares: educación y origen étnico de los padres, cuyo efecto no es significativo más allá de las decisiones de trabajo y asistencia escolar (no influyen, por ejemplo, en la cantidad de horas trabajadas); y iii) el lugar de residencia: vivir en áre- as rurales y en los llanos aumenta la probabilidad de trabajar. Mediante modelos de determinación simultánea24 de las decisiones de asistir a la escuela y trabajar, los resultados revelan ciertas particularidades: la asistencia escolar y la decisión de trabajar son sustitutos y dependientes de características del hogar, como la educación del jefe de hogar, el número de hijos y el ingreso familiar. Una especificación que incluye el trabajo de la madre revela, además, un importante grado de sustitución. Finalmente, existe una correlación positiva entre salarios y horas trabajadas. Esto sugiere que las decisiones de trabajo de los niños no responden solamente a complementar los ingresos del hogar sino que poseen también características de racionalidad económica. CUADRO 5.9 Distribución del trabajo de niños y adolecentes por categoría ocupacional según área de resistencia % (2001) Categoría ocupacional Área geográfica Urbano Rural Obrero 0 4 Empleado 12 1 Cuenta propia 7 2 Tarbajador familiar o aprendiz 61 93 Trabajadora del hogar 10 0 Total 231.669 493.553 Piso ecológico Total Altiplano Valles Llanos 2 8 11 6 5 3 6 4 3 3 6 3 88 83 71 83 2 4 6 3 321.115 258.404 145.703 725.222 Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECOVI 2001. nos donde los trabajadores familiares son pues mientras el 8% de las niñas trabaja menos frecuentes, siendo más comunes como “empleada doméstica” un similar los casos de niños “obreros” y “empleaporcentaje de niños trabaja como “obredos”. Es posible que esta mayor semejanza ro”. La edad también influye en el tipo de con áreas urbanas se deba a la mayor urbainserción: los niños más pequeños sólo se nización de los niños en los llanos (Recuadedican al trabajo familiar sin remuneradro 5.8), como a las particularidades del ción, mientras que a medida que saltan de mercado laboral rural de esta región caracgrupo etáreo se reduce su participación en terizado por una mayor concentración del esta categoría y se incrementa su particitrabajo asalariado en comparación con los pación en el trabajo asalariado (las categovalles y los llanos (Cuadro 5.9). rías de empleado y obrero). Las diferencias entre niños y niñas se dan Una dimensión importante del trabajo de niprincipalmente a los centros urbanos, ños, niñas y adolescentes que no es captu24 Las ecuaciones simultáneas se utilizan para controlar la endogeneidad entre las decisiones de asistencia escolar y trabajo. 212 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO CUADRO 5.10 Niños, niñas y adolescentes trabajadores por categoría ocupacional según sexo y edad (%) 2001 Categoría ocupacional Obrero Empleado Cuenta propia Trabajador familiar o aprendiz Trabajadora del hogar Total Sexo Niñas 2 4 2 84 Niños 9 4 4 82 7a9 0 1 1 97 8 317.413 0 407.809 1 127.175 Edad (años) 10 a 13 3 3 2 90 1 280.568 Total 14 a 17 10 6 6 71 6 4 3 83 6 317.479 3 725.222 Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECOVI 2001. sos la urbanización acelerada ha preservarada por la medición tradicional del trabado grandes desigualdades en los centros jo se refiere a la participación en las tareas urbanos; es el caso de la situación de los nidel hogar y de crianza (trabajo no mercanños, niñas y adolescentes indígenas que se til). Al respecto, Wanderley (2003) encuenencuentran en condiciones de desventaja tra que en la desagregación del “trabajo no en el desarrollo de sus capacidades incluso mercantil” por tareas es evidente la difeen las grandes ciudades que prometen, renciación entre hombres y mujeres, que por su modernización, una mejor opción reproduce entre padres e hijos conductas de vida que en muchos casos se aleja de la asimiladas como femeninas y/o masculirealidad. nas dentro del hogar. Es también importante considerar esta dimensión en accio- No quedan dudas de que el avance de los indicadores sociales reflejado en el Desarrones de política pública orientadas a garanllo Humano sin ingresos ha sido logrado a tizar la igualdad de los derechos a la protravés de un “desarrollo excluyente”; la tección entre niños y niñas (Recuadro mejora que preserva desigualdades así lo 5.14). Los resultados expuestos son parte confirma. ¿Es posible revertir esta tendende una investigación llevada a cabo en las cia? En la medida en que nuevas intervenciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y ciones de política pública identifiquen de Santa Cruz que involucró a 118 hogares famanera pertinente necesidades concretas miliares. considerando las lecciones del pasado, las La mejora del bienestar de los niños y adolesmejoras sectoriales “inerciales” podrán ser centes en Bolivia desde 1976 estuvo acomcomplementadas por políticas públicas en pañada por un proceso de urbanización y áreas rurales deprimidas y zonas urbanas redistribución geográfica de la población marginales para incidir en los casos de macon importantes repercusiones en la esyor riesgo de vulneración del desarrollo y tructura social. Si bien los niños de localiderechos de los niños. Estos elementos de dades urbanas muestran mejores condipolítica pública serán caracterizados en ciones en comparación a aquellos que resiCapítulo 9. den en localidades rurales, en muchos ca- 213 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 5.14 El “hogar escuela”: la reproducción de conductas en el trabajo no mercantil El término de “hogar escuela” (Wanderley, 2003) se refiere al hecho de que el hogar es la mejor escuela para adoptar conductas acerca de la distribución del trabajo no mercantil entre hijos e hijas. Al respecto, el Cuadro 5.11 muestra que existe una tendencia a reproducir conductas de los padres por los hijos, evitando las tareas del hogar y de crianza tradicionalmente asimiladas como femeninas. Las hijas mujeres participan con mayor frecuencia en tareas cotidianas del hogar y de crianza, reproduciendo los roles asumidos por cónyuges mujeres. Incluso en el tramo entre seis a 15 años existe una evidente mayor participación de las hijas mujeres en el trabajo no mercantil, solamente en la limpieza y el orden del hogar la distribución parece ser más equitativa entre hombres y mujeres, aunque a medida que los hijos crecen las brechas se acentúan incluso en esta actividad particular. CUADRO 5.11 Participación de los miembros de la familia en tareas del hogar y de crianza Participación Frecuente No Frecuente Nunca Total Frecuente No Frecuente Nunca Total Frecuente No Frecuente Nunca Total Frecuente No Frecuente Nunca Total Frecuente No Frecuente Nunca Total Fuente: Wanderley (2003) 214 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Cónyugues Hijo de 6 a 15 años Hombre Mujer Hombre Mujer Limpiar y ordenar la casa 6,3% 56,3% 19,0% 14,3% 9,5% 20,3% 15,9% 18,4% 84,1% 23,4% 65,1% 67,3% 100% 100% 100% 100% Preparar el almuerzo 8,3% 59,0% 0,0% 8,2% 6,7% 11,5% 1,6% 14,3% 85,0% 29,5% 98,4% 77,6% 100% 100% 100% 100% Darles de comer o servir la comida 10,9% 83,6% 0,0% 4,5% 9,1% 0,0% 3,6% 6,8% 80,0% 16,4% 96,4% 88,6% 100% 100% 100% 100% Llevarlos a la escuela o la góndola 43,8% 46,9% 4,2% 12,0% 3,1% 6,3% 0,0% 0,0% 53,1% 46,9% 95,8% 88,0% 100% 100% 100% 100% Cuidarlos cuando están enfermos 26,7% 98,3% 0,0% 0,0% 18,3% 0,0% 0,0% 0,0% 55,0% 1,7% 100,0% 100,0% 100% 100% 100% 100% Hijo de 16 a más años Hombre Mujer 11,1% 14,8% 74,1% 100% 25,0% 12,5% 62,5% 100% 0,0% 0,0% 100,0% 100% 8,7% 13,0% 78,3% 100% 5,0% 5,0% 90,0% 100% 14,3% 9,5% 76,2% 100% 0,0% 0,0% 100,0% 100% 10,0% 10,0% 80,0% 100% 4,5% 0,0% 95,5% 100% 4,5% 4,5% 90,9% 100% La investigación cualitativa realizada en el marco del Informe rescata varias experiencias de niños, niñas y adolescentes sobre su participación en las tareas del hogar y e crianza. Algunos testimonios se exponen a continuación: “Agarro ratones, me muerden y yo los suelto.” “Cocina con leña. Muele el trigo y la cebada en el molino, le ayuda a hacer chicha”. “Cuida las gallinas y los chanchos.” “Atrapa pajaritos que guarda en una jaula para ir a vender a 1,50 en la feria”. Niña de ocho años, Chivimarca. “Cuidan a los niños pequeños, les hacen jugar. Ayudan a los más pequeños a hacer la tarea. Los hijos mayores se van a las ciudades a trabajar. Los niños van a la escuela, ayudan en la casa, cuidan a sus hermanitos.” Grupos focales, niños y niñas entre ocho y nueve años, Panduro. “Ella es mi otra hermana, va a comprar pan, lava las tasas y las cucharas, barre, acomoda el cuarto.” “Yo lavo los servicios también y acomodo mi cama.” “Mi hermano igual acomoda su cama, barre, acomoda sus muñecos.” “Mi hermana y yo cuidamos a la bebé.” “Mi hermana arrincona.” Santa Cruz, niñas de ocho y nueve años. “Yo me voy al colegio. En la mañana y en la tarde acomodo, le ayudo a mi mamá, de que termino todo recién hago mi tarea.” “Yo cocino porque me quedo sola en la mañana.” “Yo me quedo con la hermana de cuatro años en las tardes, ya no hay casi nada que hacer en las tardes, nos ponemos a mirar tele con ella o a veces nos dormimos. Cuando es tarde ya la baño y la cambio.” Santa Cruz, niñas de 10 a 14 años. “Yo le ayudo (a su tía), yo cocino a veces cuando ella está ocupada, lavo mi ropa, hago todas las cosas yo.” “En la mañana acomodamos, yo le ayudo a mi hermana a cocinar y a lavar los servicios.” Niño entre 10 y 14 años, Santa Cruz. “Las chicas barren y trapean, los chicos hacen trabajos más fuertes. Mi hermano va con mi padre a traer castaña.” Niñas entre 10 y 14años, Porvenir. 215 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA ¿Garantizamos los derechos de la niñez y la adolescencia a la protección? 6 S in lugar a dudas, garantizar los nada doctrina de protección integral recoderechos de la niñez y adolesnoce a todos los niños, niñas y adolescencencia trasciende las mejoras tes como sujetos plenos de derecho. Dereen las condiciones de vida mechos que además son progresivos, univerdidas a través de indicadores resales e interdependientes, de manera que lativos al cumplimiento de los Objetivos de no se puede reconocer solamente algunos. Desarrollo del Milenio. La Convención de Establece que el Estado y la sociedad en su los Derechos del Niño establece la obligaconjunto tienen la obligación de crear las ción de la familia y el Estado de velar por la condiciones y oportunidades para el ejerciprotección de niños, niñas y adolescentes cio de derechos de todos los niños, niñas y frente a cualquier forma de violencia y priadolescentes. Suprime la figura de situavación, asegurando la libertad de expreción irregular, pues se consideran la situasión, la no discriminación y la dignidad, ción de la infancia y adolescencia como entre otras cosas. producto de las condiciones estructurales Desde 1924, con la Declaración de los Derede pobreza. Entre sus innovaciones princichos del Niño, también conocida como Depales se puede mencionar que transforma claración de Ginebra, se inicia el reconocila legislación en un instrumento de defenmiento de la necesidad de proteger a los nisa y promoción de los derechos. En relaños en situaciones particulares. El docución a los adolescentes en conflicto con la mento sólo contiene cinco artículos, todos ley, establece principios jurídicos básicos, ellos principios relativos a la protección y el define garantías constitucionales y el resbienestar de los niños. La declaración señapeto del debido proceso, debiendo darse la que los niños deben ser “puestos en conprioridad a las medidas socioeducativas dición de desarrollo material y espiritual y no privativas de libertad1. deben ser atendidos en situaciones de En Bolivia, con la promulgación de la Ley hambre, enfermedad, deficiencia, des2026 en octubre de 1999, se decreta el Cóadaptación y orfandad”. Se establece tamdigo del Niño, Niña y Adolescente, establebién que el niño debe ser “el primero en reciendo un “régimen de prevención, proteccibir socorro, en permitirle ganarse la vida ción y atención integral que el Estado y la protegido de cualquier explotación y en resociedad deben garantizar a todo niño, nicibir educación con el sentimiento de deber ña o adolescente con el fin de asegurarle un y servicio al prójimo”. Muchos de estos térdesarrollo físico, mental, moral, espiritual, minos han evolucionado hoy en día y, por emocional y social en condiciones de liberende, han sido modificados y ampliados. tad, respeto, dignidad, equidad y justicia”. Sin embargo, esta declaración muestra un El Código abarca los derechos y deberes funprimer avance en el reconocimiento de la damentales, que incluyen el derecho a la necesidad de proteger a los niños que viven vida y a la salud, a la familia, a la nacionalien una situación considerada irregular. dad e identidad, a la libertad, al respeto y a Tanto la Declaración de los Derechos del Nila dignidad, a la educación, cultura y esparño de 1959 como la Convención de los Decimiento y a la protección en el trabajo. En rechos del Niño de 1989 reflejan una evosu segunda parte abarca la prevención, lución conceptual sobre el derecho de la niatención y protección, que incluye consiñez hacia un concepto de desarrollo intederaciones respecto a las entidades normativas en materia de prevención2 y de gral que abarca dimensiones que aseguren protección3, así como medidas de fiscalizalos derechos a la educación, a la salud y a la ción y de protección social. Finalmente, creación de un entorno seguro. La denomi- 1 Documento de Trabajo sobre Lineamientos de Políticas Públicas, elaborado por Gisela Campo y Verónica Ramos, VIJUNTE, 2005. 2 Viceministerio de la Juventud, Niñez y Tercera Edad, Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, Comisiones Departamentales. 3 Comisiones Municipales y Defensorías Municipales de la Niñez y Adolescencia. 219 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 6.1 ¿Cuándo se vulneran los derechos de los niños, niñas y adolescentes? De acuerdo a una definición del Instituto Colombiano de Bienestar Social, un niño, niña o joven está en situación de vulneración de sus derechos cuando se encuentra en cualquiera de las siguientes condiciones: – Abandono. – Carece de la atención suficiente para la satisfacción de sus necesidades básicas. – Se encuentra amenazado su patrimonio. – Haya sido autor o partícipe de una infracción penal. – Carece de representante legal o, existiendo éste, incumple con sus obligaciones o presenta deficiencia moral o mental para asegurar la formación del niño o niña. – Sea objeto de abuso sexual, maltrato físico o mental. – Sea explotado laboral o sexualmente, o trabaje en condiciones no autorizadas por la ley – Presente graves problemas de comportamiento o desadaptación social. – Su salud física o mental se ve amenazada gravemente por las desavenencias entre la pareja. – Presente deficiencia física, sensorial o mental. – Sea adicto a sustancias que generen dependencia o se encuentre expuesto a caer en la adicción. – Se encuentre en situación especial que atente contra sus derechos o su integridad. – Sea víctima del conflicto armado, esté amenazado por un grupo armado, sea reclutado forzosamente, sea testigo de una infracción a la ley por parte de un actor armado, o sea desvinculado del conflicto armado. Fuente: http://www.icbf.gov.co GRÁFICO 6.1 Percepciones de niños, niñas y adolescentes sobre su principal derecho (1997) 36% Familia 1% Participación 3% Esparcimiento 4% Salud 18% Identidad 5% Protección contra abuso sexual 8% Libertad 10% Educación 15% No maltrato Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2000. 220 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO abarca la protección jurídica, responsabilidad, jurisdicción y procedimientos, incluyendo además consideraciones sobre medidas correspondientes a padres, responsables o terceros y a las responsabilidades de los adolescentes en infracciones. Pese a que dicho código está vigente desde hace más de cinco años, aún persisten actitudes y comportamientos que vulneran los derechos de los niños, así como dificultades en la implementación de los mecanismos descritos en el mismo. Por ello, la protección de niños, niñas y adolescentes es un tema de vital importancia en el marco del ejercicio pleno de sus derechos. En este capítulo abordamos cuestiones relativas a la protección de la niñez y la adolescencia en Bolivia. Para ello debemos respondernos determinadas preguntas: ¿cómo perciben los niños sus derechos?, ¿son la familia, la escuela o el ámbito laboral una garantía de protección?, ¿cómo se caracterizan las prácticas violentas dentro de la familia?, ¿cuáles son las características del trabajo infantil en sus peores formas?, ¿de qué manera la violencia sexual se convierte en una base para el delito sexual comercial? o ¿qué mecanismos existen para prevenir la violación de los derechos del niño? Al abordar estas preguntas se incluyen consideraciones generales que afectan a los niños —como la violencia y el maltrato—, así como temas específicos que afectan a determinados grupos —como la violencia sexual comercial y formas peores de trabajo infantil—. En el presente capítulo, se incluye las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño en referencia a estos temas, así como aquellos relativos a niños que se encuentran en la calle, como acompañantes de sentencia, institucionalizados y a los que se les aplica la justicia penal juvenil, entre otros. ¿Cómo clasifican sus derechos los niños, niñas y adolescentes? Dos encuestas realizadas a niños, niñas y adolescentes en Bolivia (Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2000) acerca de las percepciones sobre sus derechos revelan que niños de distintos grupos de edad perciben el derecho a “te- ner una familia” como el principal. En seportante. En el grupo de adolescentes, gundo lugar, se destaca el derecho a la mientras el 35% de las mujeres declaran identidad, y en tercer lugar, el derecho a como principal derecho “no ser maltrata“no ser maltratado”. Las principales fuendas”, sólo el 7% de los hombres percibe lo tes a través de las cuales los niños, niñas y mismo. adolescentes se informan sobre sus dere- Toda forma de violencia vulnera los derechos chos son el hogar y la escuela. En cuanto al fundamentales establecidos en la Declaraconocimiento de las leyes que defienden ción Universal de los Derechos Humanos los derechos de niños, niñas y adolescen(1948) y la Convención sobre los Derechos tes, más del 55% no responde. del Niño (1989). Si bien no es el único espacio, para muchos niños, “la familia” es el La violencia y el maltrato: obstáculos lugar donde se enfrentan con mayor frepara el desarrollo de capacidades cuencia a formas de violencia física, psicológica y sexual, ya sea ejercida directamenDesde una edad muy temprana se evidencia te contra ellos o en contra de sus madres; la problemática del abuso sexual y el malla violencia es ejercida por quienes más trato en general, resaltando la mayor vulprotección deberían brindarles: los progenerabilidad comparativa de las niñas. En el nitores. La violencia doméstica es generalcaso de las adolescentes de entre 16 y 18 mente perpetrada por hombres con relaaños de edad, una de cada cinco señala coción de parentesco o vinculados con la famo derecho principal el derecho a “no ser milia, contra las mujeres y los niños, niñas maltratada”. De la misma manera, una de y adolescentes. A menudo se trata de un cicada diez considera la “protección contra clo de abusos que se prolonga desde la inel abuso sexual” como el derecho más imfancia hasta la edad adulta. RECUADRO 6.2 Testimonios sobre la violencia que no podemos tolerar La violencia familiar es un “problema que llega al alma”, dice en Potosí la sargento Ermiluz Antezana Arroyo. Un problema tan concreto como un cuchillo sobre la garganta, una silla rota sobre la espalda, un candado estampillado en la cabeza, un esposo que introduce la mano en la vagina de su esposa en busca del feto indeseado, un niño de dos años golpeado con palo y cadena por su madre, otra madre agredida por sus dos hijos adultos y el esposo, o abuelos tratados como animales. La violencia es un concepto tan crudo como el miedo, el dolor y la muerte. Los siguientes testimonios fueron recogidos en las Brigadas de Protección a la Familia de Potosí, Oruro y La Paz. “Era una señora proveniente del área rural de Tinquipaya. La denuncia no fue de ella sino de los vecinos. Nosotros acudimos al do- micilio que quedaba allá en San Benito y encontramos a la señora arrinconada en un cuarto. Su esposo noche antes le había pegado a tal extremo de que la dejó prácticamente paralítica. Le había roto una silla de madera sobre la espalda. (…) La llevamos al hospital Daniel Bracamonte, donde se quedo internada, bajo el diagnóstico de policontusión y era grave el caso. (…) Hemos capturado al agresor, estaba aquí en las celdas arrestado y la señora llorando con su pequeña hija. Vino aquí y nos suplicó que lo soltáramos, que ella no iba a denunciar ese caso y que los vecinos por qué se habrán metido ahí. Ella iba a hablar con los vecinos y no iba a denunciar y se lo ha llevado.” Trabajadora social, Potosí “Mi esposo me ha empezado a pegar y yo también no me he dejado pegar. He estado agarrando candado, mis hijitos estaban echados llave, he desechado la llave y con el 221 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA candado le he pegado dos veces en su cabeza y de ahí me ha puesto a celar. (…) Ha empezado a cambiar mi marido. ‘Me voy a ir a Chile y tú no vas a impedir que yo me vaya, si quieres anda a quejarte’, me ha dicho y desde el martes recién estoy viniendo porque mi ojo estaba tapado.” Tatiana, madre de 3 niños, Potosí “Hace seis meses que estamos casados. Hemos tenido ciertas fricciones con mi esposo y por eso nos hemos separado ya hace un mes. Era como algo violento conmigo. Y justo hoy día me ha empujado y por eso hemos venido aquí. Me ha empezado a insultar también. Cuando se ha ido, cada vez que venía siempre discutíamos y siempre me hacía algo. Me empujaba, se subía sobre mí, me lastimaba mi estómago. Yo siempre que le decía ‘¡Me estás lastimando!’, él me decía ‘¡Qué me importa!” Mujer, 18 años, embarazada de siete meses y medio, La Paz “Una señora estaba siendo agredida en su domicilio. (…) Ingresamos y se escuchaban gritos dentro del cuarto. Tocamos la puerta pero nada. La mujer estaba llorando grave. Tuvimos que ingresar por las ventanas. El esposo estaba agrediendo a su esposa. Nosotras (las policías de la Brigada) nos encontramos frente a un varón muy grande. Es por eso que llevamos siempre nuestros implementos como el gas y el bastón. Intentamos conversar con el señor para tranquilizarlo. Estaba muy agresivo. Tomó uno de los cuchillos y amenazó con cortarle el cuello a la esposa. De alguna manera hemos logrado tranquilizarlo, quitarle el cuchillo y acudir a la Brigada.” Mujer policía, La Paz “Es un caso que hemos atendido ayer. La señora tiene cinco meses de embarazo y ha sido golpeada. Tiene un morete muy grande en la cara. Ella indica además que está con cierto sangrado, porque el esposo la había 222 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO golpeado también en el vientre. Lo que relata la señora es que su esposo había intentado hacerla abortar, incluso le había metido la mano por la vagina con el intento de destruir al producto de su embarazo. Nosotros, lo primero que hemos hecho ha sido llevarla al hospital a la señora para que la intervengan porque realmente esta persona se presentaba en un estado muy lamentable. (…) Un dato sorprendente en todo esto es que la señora no quiere separarse de su marido. Lo que ella quiere es que nosotros lo tratemos de reflexionar, lo tratemos de orientar, para encaminar al esposo a que no la siga golpeando.” Mayor de la policía, La Paz “Nos llamaron indicándonos que un niño de dos años estaba siendo agredido dentro de su domicilio. (…) Fuimos allí. La agresora, al ver que la policía estaba afuera, había abrigado y metido en cama al niño. El menor estaba muy asustado. Como los inquilinos nos habían indicado que el niño había sido golpeado y agredido, lo sacamos de la camita. El menor presentaba hematomas en la espalda, en las nalgas y en las piernas, así como fractura en una de las costillas derecha e incluso un hundimiento del cráneo. Verificamos que el menor había sido golpeado con un palo y una cadena y bañado con agua fría en pleno patio. Inmediatamente el menor fue llevado al Hospital del Niño, donde fue atendido en emergencias.” Policía, La Paz “En los siete años que tenemos trabajando aquí en Oruro se han registrado varios casos, como, por ejemplo, de ancianos que han estado manejados por gente sin escrúpulos debido a su renta. Los tenían como animales. Era muy feo. Después hemos atendido el caso bastante conocido de dos menores que han sido torturados por su madre. Hay estas mujeres que llegan a la brigada de protección con fracturas causadas por golpes, y de la misma forma han habido algunos varones que han venido a denunciar las agresiones que han sufrido por parte de sus concubinas, esposas o convivientes.” Mujer teniente de la policía, Oruro “Yo estoy viniendo a dar una denuncia porque mis hijos me agreden las veces que ellos quieren. Tengo dos hijos, uno de 20 y otro de 19 años. El anterior martes de Ch’alla él se ha debido drogar y ha empezado a romper todas mis cosas, ha roto los vidrios, me ha querido pegar. Por poquito más me iba a meter sus manos, y a mis hijos los ha hecho arrebatar. Tengo una pequeña de dos años y que a todos lados le jalaba a la wawa. No sabía qué iba a hacer, no podía salir para poder llamar a la policía. Ya demasiado tarde en sucursal he hecho la llamada. No me hizo caso en nada, así que lo hemos dejado así. (...) Bueno, no sé qué puedo esperar de la brigada. Es la primera vez que estoy viniendo a poder tomar denuncia, porque yo soy mujer sola y su papá es abogado. Ayer me ha dicho que él no tiene nada que ver con sus hijos.” Mujer, Oruro Fuente: Red de Corresponsales en Desarrollo Humano. Testimonios recogidos en febrero y marzo de 2006 en Potosí por Ninoska Baspineyro Avilés (Radio Indoamérica), en La Paz por Salomé Aruquipa (Revista radial del Futuro) y en Oruro por María Luisa López (Radio Pío XII). Violencia física y psicológica: el hogar, ¿protector o reproductor de la violencia? La violencia doméstica4 entra en la agenda internacional como un asunto público y existe consenso generalizado acerca de la responsabilidad del Estado en un problema considerado anteriormente de índole privado. En la normativa nacional se recogen estos principios en el Código del Niño, Niña y Adolescente (1999) y la Ley Contra la Violencia en la Familia o Doméstica (1995). La violencia intrafamiliar afecta a la familia en su conjunto. Los efectos que provoca en la mujer son múltiples; repercuten en su autoestima, en sus relaciones interpersonales, en aspectos emocionales, sexuales, intelectuales y productivos, así como el efecto que tiene en sus hijos o entorno familiar. Las mujeres “comienzan a desarrollar síntomas como la depresión, la autodestrucción o la utilización de la violencia con sus hijos o seres queridos, poniendo en riesgo su salud mental y la de sus hijos” (Centro Juana Azurduy, 2005). La violencia puede tener consecuencias graves para el desarrollo del niño. En casos extremos produce lesiones graves o, incluso, la muerte. No obstante, también puede afectar a la salud del niño, a su capacidad de aprendizaje o incluso a su voluntad de asistir a la escuela. La violencia puede ser causa de que el niño huya de su hogar, exponiéndose así a más peligros. Asimismo, la violencia destruye la autoestima de los niños y niñas y puede comprometer su capacidad para ser buenos padres en el futuro. Finalmente, los adultos que han padecido violencia en la niñez son más proclives a la depresión y al suicidio (UNICEF, 2004) La violencia también tiene repercusiones sociales y económicas, ya que afecta el desarrollo de la persona como individuo, incrementa los costos del Estado y reduce la capacidad de participación y producción. Los costos sociales de la violencia se clasifican en: i) directos: gastos en servicios de protección, médicos y psicológicos; ii) no monetarios: incremento de la morbilidad, mortalidad, dolor y sufrimiento; iii) efectos económicos multiplicadores: reducción del rendimiento en el trabajo (mujeres víc- 4 Artículo 4. Se entiende por violencia en la familia o doméstica la agresión física, psicológica o sexual, cometida por: 1) El cónyuge o conviviente; 2) Los ascendientes, descendientes, hermanos, parientes civiles o afines en línea directa y colateral; 3) Los tutores, curadores o encargados de la custodia. 223 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA timas) y en la escuela (los niños que sufren violencia doméstica son más propensos a repetir el grado en la escuela); iv) efectos multiplicadores sociales: el impacto intergeneracional de la violencia erosiona el caRECUADRO 6.3 Palabras de niños, niñas y adolescentes sobre la violencia en el hogar “Mis papás paran peleando”. “A veces mi papá la molesta a mi mamá”. “Hay días que están buenos y hay días que están malos”. “Me pega, a veces con cable”. “A veces me pegan, a veces me dicen “te voy a pegar” porque a veces él me dice “pásame una llave” y yo no sé, y él me dice “te voy a pegar” y no me pega… él se olvida”. “Ese rato los dejamos de querer porque cuando le pegan así a mi hermano, me dan ganas de llorar. A mí me da pena que le peguen. Cuando nos pegan, yo les cuento a mis abuelitos y mis abuelitos los retean a ellos... Yo les cuento a mis tías.” Grupo focal de niños y niñas entre 8 y 9 años, Porvenir, Pando Mi padre era malo con mi madre, la ultrajaba, todo, la dejaba sin comer, dice. Mi madre todo su sueldo que ella recibía él se lo quitaba. Algunas veces los padres son malos. Y mi padre le pegaba e incluso intentó matarla, la apuñaló y le quebró una costilla de tanto darle patadas y puñetes. Después de más de seis años, él volvió. Según él, había cambiado, pero, como le digo, él nunca cambió y nunca va a cambiar. Seguía borracho y le quiso alzar la mano a mi madre, ya usted en su caso y yo en mi caso no vamos a dejar que mi padre le maltrate a mi madre, siendo grandes y pudiendo defender a mi madre, entonces a mi padre yo no le alcé la mano, le alcé la voz, eso sí, porque los padres para uno es sagrado tocarlos. Yo le dije a mi padre que eso no me gustaba y lo agarré y mi padre me dijo: “Cojudo de mierda, vos sos alcahuete de tu madre”. Cuando uno está bien, mi madre se enorgullece. No me avergüenzo porque si mi madre me da wasca es porque ella me quiere. Así como me siguen dando wasca desde viejo, a veces uno sigue haciendo cosas que no debe. Ella tiene el derecho y la razón de protegerme hasta el último día.” Historia de vida de un adolescente de 17 años, Porvenir, Pando 224 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO pital social, incide en las relaciones interpersonales y en la calidad de vida. Sin lugar a dudas, la violencia doméstica contra niños y mujeres es la forma de violencia más comúnmente ignorada y ocultada con muchos argumentos que justifican este brutal ejercicio de poder. Por ello, las mujeres y los niños tienen derecho a la protección del Estado incluso dentro de su ámbito familiar. “Hace tiempo no llevo wasca… Porque hago travesuras… Cuando ella me compra ropa a mí siempre me gusta cortarlo o ensuciarme mi ropa blanca. Pero no, ella no me da mucha wasca, sólo me retea, pero las retadas duelen más que la wasca… Porque la wasca le duele al ratito, de ahí usted se olvida. En cambio, la reteada... queda en la mente y usted cuando lo recuerda, le duele dentro de uno.” Grupo focal, niños entre 10 y 14 años, Porvenir, Pando Según datos de la encuesta realizada a niños y adolescentes en el Diagnóstico y abordaje del maltrato en Bolivia (Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2000) se encontró para el grupo de niños, niñas y adolescentes entrevistados, entre 10 y 18 años, que uno de los mecanismos psicológicos más utilizados por los padres es expulsar a los hijos de la casa (50%), reñirlos (45%), insultarlos (44%), gritarles (43%), prohibirles las salidas (41%) y no darles de comer (37%), ver Gráfico 6.2. Sin embargo, la frecuencia de las formas de maltrato varían en función al grupo de edad; por ejemplo en el grupo de 10 a 12 años de edad, las llamadas de atención más comunes son “ser insultado” (37%) y “ser reñido” (38%). El grupo de edad que más sufre la presión psicológica es el de 13 a 15 años, pues las distintas formas de maltrato psicológico afectan a entre el 45% y el 58% de los entrevistados. Las formas más comunes de maltrato son ser “botados de la casa” (58%) y “no recibir comida” (54%). Finalmente, en el grupo de 15 a 18 años, la forma más común de violencia psicológica es el ser “botado de la casa” (45%). En cuanto a la violencia física, el estudio re- GRÁFICO 6.2 Formas más comunes de maltrato psicológico vela que seis de cada diez niños sufren según niños, niñas y adolescentes agresiones físicas en sus hogares. Las mode 10 a 18 años (1997) dalidades más frecuentes son los azotes con correa o chicote y el uso de piedras y 60% 50% palos. El Gráfico 6.3 muestra la distribu- 50% 45% 44% 43% 41% ción de las formas más comunes de mal- 40% 37% trato físico utilizadas por los padres al gru30% po de niños entre 10 y 18 años. Los dos 20% mecanismos más frecuentes son los golpes con chicote o correa (53%) y los golpes 10% provocados con palo o piedras (28%). Es- 0% Botan Gritan Prohiben salir No dan Riñen Insultan Comida de la casa tos mecanismos no varían significativamente entre grupos de edad, aunque los Nota: Todos los niños, niñas y adolescentes encuestados respondieron a más pequeños, entre 10 y 12 años, son los cada una de las seis opciones citadas. Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 2000. que sufren el castigo físico con chicote o correa en mayores proporciones que sus pares entre 13 y 18 años. De acuerdo a los GRÁFICO 6.3 Formas de maltrato físico según niños, niñas datos obtenidos por la Encuesta de juventuy adolescentes de 10 a 18 años (1997) des en Bolivia (Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2003), el 66% de los niños y ni53% Chicote-correa ñas de 10 a 12 años, considerados preadolescentes, declaraban haber sido víctimas de agresiones físicas dentro de su casa. El 1,2% señaló que soportaba frecuentemente estas agresiones, el 35% en algunas oca3% Sopapo siones, y el 30% muy rara vez. En el caso 3% Cuchillo de los adolescentes, entre los 13 y los 18 3% años, el 36% señalaba haber sufrido agre- Patada o puñeta 7% Jalón de oreja siones físicas. 23% 8% Manguera Patrones de violencia culturalmente aceptados y que se reproducen en el tiempo Como una aproximación a los patrones de violencia ejercida contra los niños, en la Encuesta de Demografía y Salud (ENDSA, 2003) se indagó sobre el recurso de la violencia en el hogar y la forma en que se ejercía el castigo en la infancia de la persona entrevistada. El informe final de la encuesta establece que “la violencia es un mal que se reproduce en todos los medios donde se presenta y que por tal razón los agresores de hoy han sido, en una gran mayoría, las víctimas del pasado; en consecuencia las víctimas de hoy son potenciales agresores en el futuro”. Palos-piedras Fuente: Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación, 2000 Los datos que se encuentran en el informe final de la ENDSA (2003) son limitados y sobre este tema sólo se han publicado algunos resultados de los hombres entrevistados. Se encontró que apenas el 10,3% no había sido castigado durante la niñez. El 78% de los hombres entrevistados señaló haber recibido golpes de chicote o correa, el 19,6% gritos o insultos, el 11% jalones de oreja y al 11,3% se le había prohibido algo que le gustaba5. Las principales diferencias respecto a estos datos promedio se dan en el grupo de hombres de 15 a 19 años, de los cuales el 21% soportó jalones de orejas y el 25% gritos e insultos. 5 La persona entrevistada podía contestar más de una opción, por lo que los datos no suman 100%. 225 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Por área geográfica, es interesante observar que Tarija es el departamento que presenta mayor incidencia en todas las formas de castigo; el 19% de los hombres recibieron palmadas o sopapos, el 30% jalones de orejas, el 18% golpes con manguera, el 41% gritos e insultos, el 39% prohibición de algo que les gustaba, el 24% más trabajo. Sólo el 5,8% señaló no haber recibido castigos. Algo similar sucede en la ciudad de El Alto, donde el porcentaje de eventos también es más elevado que el promedio, aunque con una menor incidencia que en el departamento de Tarija. A medida que aumenta el nivel de instrucción, el tipo de castigo más utilizado es el de la prohibición de algo que les guste (24%). “A los hijos hay que castigarlos, la letra entra con sangre, hay que educarles” Grupo focal, madres entre 45 a 65 años, El Alto Depende del hijo, si el hijo se comporta mal, la Biblia dice que no hay que negar la huasca, o sea, la varilla, porque si vos haces algo malo tienen que castigarte, si vos pones los oídos sordos y no quieres escuchar a tus padres, te van a pegar, pero si vos haces todas las cosas bien no te van a pegar, no tienen por qué pegarte si haces las cosas bien. Grupo focal, adolescentes entre 15 y 17 años, Santa Cruz La idea que tienen sobre el niño o niña muchos padres de familia, especialmente aquellos que maltratan, está asociada con la “incapacidad” de comprensión. Se concibe que el dolor es la fuente básica del aprendizaje; si no sienten dolor no comprenden, no internalizan la norma. A partir de este concepto construyen su racionalización y justifican su comportamiento. Con el objeto de indagar sobre el uso de la violencia para la resolución de problemas, en la encuesta también se preguntó sobre cuatro motivos que justificarían que los padres o madres apliquen castigos corporales a sus 226 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO hijos. El 51% de los hombres entrevistados lo justifica cuando son desobedientes, 45% cuando los hacen renegar, 37% cuando no cumplen o llega tarde a casa. El 24% está de acuerdo con las cuatro opciones. “Mal es cuando nos retean, nos dan wasca. Bien es cuando nos abrazan, nos acarician. Entonces tenés de todo en tu casa. Tenés abrazos, tenés caricias, tenés wasca… está equilibrado. Cuando me porto mal, ella me pega, pero cuando no hago nada ella no tiene por qué pegarme.” Niño entre 10 y 14 años, Porvenir, Pando El maltrato forma parte de la vida cotidiana y muchos niños, niñas y adolescentes los asumen como algo natural. De esta manera, éstas prácticas se legitiman en procesos simbólicos construyendo significados que se objetivan socialmente y se internalizan en la subjetividad de los adultos y de los niños y niñas a través del lenguaje y en la rutina diaria. De acuerdo con los datos obtenidos por el Diagnóstico y abordaje del maltrato en Bolivia, el 75,8% de los encuestados varones consideraban que los castigos que les imponían sus padres eran buenos porque sirven para la educación y la disciplina (52,9%), porque quieren lo mejor para ellos (9,7%) y los hace reflexionar (10,2%). En el caso de las mujeres, el porcentaje es menor, alcanzando a 48,2%, 10,6% y 7,3%, respectivamente. El 24,45% de las mujeres sostiene que los castigos son malos porque no hay entendimiento (7,3%), es maltrato físico y psicológico (7,4%) y no debería darse castigo (4,9%), principalmente. Finalmente, al desagregar estos datos por grupos de edad se encuentra que la mayoría (77,1%) considera el castigo como algo positivo, y esta valoración se hace más pronunciada a medida que aumenta la edad del grupo, interpretándose este resultado como la reproducción de la cultura, ya que el 27,6% de los más pequeños considera que el castigo es malo. tadas y el 2,2% de los hombres según la Los altos niveles de prevalencia del maltrato Encuesta de Juventudes (Ministerio de infantil muestran que prácticamente no Desarrollo Sostenible, 2000). Llaman la existe ningún espacio social libre de vioatención, por su magnitud, datos como el lencia. La familia, la escuela, la calle y el del departamento de Oruro, con una inciámbito laboral son espacios donde los nidencia del 19,7%, y de Challapata, con el ños, niñas y adolescentes viven cotidiana42,3% de las mujeres. mente diferentes formas y expresiones de maltrato. En el diagnóstico mencionado Los datos correspondientes al Diagnóstico y Abordaje del Maltrato en Bolivia (Ministeanteriormente, se observó que existe viorio de Desarrollo Sostenible, 2001), señalencia en la escuela, la cual se expresa en lan un porcentaje similar de violencia sediferentes formas, ya sea a través de gritos, xual a nivel agregado, alcanzando la idenla ridiculización, la humillación o los goltificación de 3,3% de casos tanto en los pes. Si bien un 40% señala no haber sufriámbitos familiares como laborales y edudo forma de maltrato psicológico alguna, cativos. Los ámbitos en los que las mujeres el 43% señala que alguna vez ha soportado son más vulnerables son el trabajo y la cagritos, el 47,8% declara haber sido ridiculisa, habiéndose presentado en las escuelas zado y el 48,3% haber sido abusado. Las casos únicamente contra mujeres. En personas señaladas como principales rescambio, los hombres son más vulnerables ponsables son los profesores en alrededor en el ámbito laboral. El acoso sexual es del 50% de los casos, los directores en el otro problema que se presenta más en el 15% y los propios compañeros de colegio ámbito laboral, aunque no deja de ser sigen un 20%. De acuerdo con el mismo estunificativo en el hogar y la escuela para amdio, el maltrato físico en la escuela se obbos sexos. serva con mayor claridad en las ciudades de La Paz (donde el 17,3% de los niños y Sin embargo, por consideraciones expuestas más adelante, los datos referidos a casos niñas encuestadas manifestaron haber reen el hogar se consideran subestimados, cibido alguna agresión), Cochabamba ya que la asimilación de la violencia sexual (22,5%) y en Santa Cruz (15,4%). Las priny su denuncia en el ámbito familiar es más cipales formas de agresión física son los compleja. golpes en la mano (48,1%) a las mujeres y con palos (45,4%) a los hombres. Actores y cómplices de la violencia sexual: una forma de violencia invisibilizada La violencia sexual perpetrada contra niños, niñas y adolescentes es una de las formas más invisibles de violencia. En muchos casos, este tipo de violencia es ejercida por los padres, tíos o padrastros, casos en los cuales los derechos de los niños se sacrifican para proteger a quienes cometen este delito. No existen cifras oficiales que permitan apreciar la magnitud del problema. Sólo se sabe que el 4,2% de los adolescentes y jóvenes de 13 a 24 años de edad declara que su primera relación sexual fue sin su consentimiento o forzada, correspondiendo el dato al 7% de la mujeres encues- La violencia contra la mujer y la “ley del proveedor” La ENDSA (2003) incluyó por primera vez un módulo que abarca investigación sobre la violencia doméstica. Se encontró que más de la mitad de las mujeres (53,3%), que habían estado casadas o convivían con sus parejas, reportaron haber sido víctimas de violencia psicológica de parte de su última pareja, correspondiendo el 37% de los casos a insultos tales como “no sirves para nada”, y la segunda causa (30%), a acusaciones de infidelidad. En el caso de la violencia física ejercida por la pareja, un porcentaje similar (54%) de las mujeres reportaron haber sido víctimas, principalmente de empujones y jaloneos (48%) y golpes con las manos y los pies (42%). Finalmen227 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA investigación sostiene que la autoridad de te, en lo que se refiere a los casos de violenlos padres está refrendada por la llamada cia sexual6 ejercida por la última pareja, el ley del proveedor: quien garantiza las con12,3% de las mujeres entrevistadas resdiciones de la reproducción material del pondió “alguna vez”, mientras que el 3%, grupo familiar tiene la capacidad de exigir “a menudo”. a los demás la adhesión a su voluntad. La Es importante resaltar que no existen dife“lealtad” y la indulgencia de las víctimas rencias significativas en la proporción de de estas situaciones se mantiene a través mujeres que son víctimas de violencia sede mecanismos de chantaje, violencia físigún su edad, residencia, región, departaca, psicológica y sexual que hacen más mento, grado de pobreza del municipio, compleja su denuncia. quintil de riqueza al que pertenece el hogar o nivel de educación. Bajo todas estas cate- La investigación también tomó en cuenta la etnografía de los casos de violencia sexual gorías de análisis, el promedio de mujeres en el proceso judicial, poniendo de manique declaran haber sido víctimas de viofiesto los prejuicios existentes en el sistema lencia se encuentra siempre alrededor del judicial. Al respecto, el trabajo señala que la 50%. Las dos únicas excepciones que se víctima es, además, “víctima de una estrucubican marcadamente por encima del protura jurídica e institucional basada en la remedio son el estado conyugal, donde el producción de un implacable poder patriar65% de las mujeres separadas o divorciacal, asentado sobre un dominio de clase y das ha sido víctimas de violencia y por mucultura”. Esto se manifiesta en el desarrollo nicipio, donde el 59% de las mujeres en el del proceso de cada caso desde el momenmunicipio de El Alto señala haber sufrido to inicial de la toma de las declaraciones y la alguna agresión. presentación de las evidencias al poner en En los casos de violencia que se llegan a deduda la palabra y conducta de la niña contra nunciar en instancias públicas, según dala supuesta “moralidad” del agresor. tos recogidos en todo el ámbito nacional por el Centro Juana Azurduy en la Guía de Ante la ausencia de un sistema judicial confiable y la lealtad obligada con el “proveeatención a víctimas de violencia (2005), se dor”, la investigación también muestra la estima que el 73% de los hechos ocurriecarga subjetiva de dolor y culpa que coloca ron dentro de relaciones familiares y el a la niña en la encrucijada entre denunciar 27% en el contexto extrafamiliar. Se pudo o mantener sus lealtades filiales. establecer que el 94% de las víctimas son mujeres. De los 4.868 casos atendidos por La investigación identifica dos causas que llevan a romper el silencio: cuando la vioeste centro en Sucre entre los años 2001 y lencia sexual no se puede esconder porque 2003, el perfil predominante de la víctima produce embarazo o cuando es demasiado responde a mujeres de entre 17 y 36 años, violenta y ocasiona hemorragias. Mientras casadas o concubinas, con diversos niveles ello no ocurra, los casos de violencia seeconómicos y de instrucción, y ocupadas xual se mantienen dentro del ámbito prien labores del hogar, comerciantes minovado, donde las circunstancias en las que ristas y estudiantes. se presentan forman parte de la vida cotiPor su parte, la investigación Rompiendo sidiana. Cuando la violencia sexual es ejercilencios: una aproximación a la violencia se7 da por un desconocido (sólo el 9% de los xual y al maltrato infantil en Bolivia (2005) casos analizados), ésta suele ser una agreconsidera que la violencia sexual se produsión única y aislada, mientras que al ser ce dentro de relaciones y estructuras de perpetrada por conocidos, supone el ejerpoder y dominación que van más allá de lo cicio repetido y continuo de la violencia. estrictamente individual y psicológico. La 6 Este porcentaje corresponde a las personas que contestaron haber sido forzadas a tener relaciones sexuales. 7 Investigación realizada por Pamela Calla, Rossana Barragán, Cecilia Salazar, Teresa Arteaga y Carmen Soliz para la Coordinadora de la Mujer y El Defensor del Pueblo con el auspicio de Unicef y la Embajada Real de Dinamarca (Salazar y otros, 2005). 228 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 6.4 Los callejones sin salida: El destino de las niñas “Me siento mal al ver que a mis hermanos les falta para comer y mi madre, cada vez que la veo, me hace sentir culpable y dice que por mi culpa no hay plata para que mis hermanos coman. Que dentro de poco tendrán que vender la casa y que mis hermanos quedarán en la calle. Yo me siento mal porque mi hermanito también me ha dado la espalda, me botó de la casa. Yo le conté que papá me había violado y él me dijo que eso no importaba, En suma, se puede señalar que “Las causas de la violencia ejercida contra niños, niñas y adolescentes tienen que ver con una compleja trama de factores que actúan en una relación dinámica y en muchos casos establecen complementariedades que determinan grados mayores de interdependencia. La edad tanto de los padres como de los niños, el sexo, el contexto etno-cultural, las condiciones socioeconómicas de privación, las expectativas frente a los niños y niñas, entre otros, son factores determinantes” (Domic, 2005). Consideraciones sobre el maltrato de niños, niñas y adolescentes en el ámbito laboral que lo que importaba era que me había dado de comer. Lo mismo me decía mi madre cuando le reclamaba lo de mi padre. Fui a ver a mis hermanos y no tenían qué comer. Eso me parte el alma porque mi madre dice que no tiene para comprar comida desde que mi padre está preso. Eso me duele ver, tiene que pagar abogado y no da para dar de comer a mis hermanos.” Testimonio recogido en Montero en Calla et al (2005). dores reportó haber sufrido maltrato psicológico, principalmente la indiferencia (7,6%) y las reprimendas (5,8%). Los empleadores los amenazan con echarlos, los amigos amenazan también, y la gente es indiferente. Todos los agentes del maltrato psicológico utilizan el insulto, aunque los niños —sobre todo aquellos entre 10 y 12 años— declaran que lo que más les afecta es la indiferencia. En cuanto al maltrato físico, el 19% de los encuestados declaró haber recibido maltrato en su fuente de trabajo. Quienes ejercen la violencia física son los amigos (20%), la competencia (18%), la gente (11%) y la policía (11%) principalmente. El trabajo familiar Según UNICEF (2004), la privación material de los niños, niñas y adolescentes es uno Durante los últimos años hubieron avances para adaptar la conceptualización del trade los orígenes de la vulneración de sus bajo de niños, niñas y adolescentes a la rederechos: la pobreza material facilita su alidad boliviana. Según el informe compleexplotación en las peores formas de tramentario al Comité de Ginebra presentado bajo infantil y su vulnerabilidad a la explopor el Gobierno boliviano en el año 2005, tación sexual comercial es más alta. En estudios sociológicos sobre el mundo rural Bolivia, los niveles de pobreza de la poblaandino realizados en la última década ción inciden de manera significativa en muestran cómo las personas menores de las condiciones de vida de muchos niños. 18 años están insertas en las actividades En el ámbito laboral también se presentan agrícolas y pecuarias de sus comunidades casos de maltrato, aunque, según el estudesde que aprenden a caminar, asumiendio, la magnitud expresada puede ser medo, con el apoyo de sus padres, el cuidado nor dada la cotidianeidad con la que coede los animales y casas, para posteriorxisten con este tipo de violencia. El 18% mente pastorear y participar en el cultivo de los niños, niñas y adolescentes trabaja229 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA de los productos para la subsistencia y, en Por su parte, los habitantes de las tierras bajas mantienen una estructura similar, con escala muy reducida, la comercialización. matices asociados a su forma de comLos hechos muestran que los menores ayprender la vida y la producción, pues esmaras y quechuas son agentes económitán determinadas por el entorno natural cos y productivos; estas prácticas configuen que se desenvuelven. Estas zonas, geran sociedades de carácter colectivista, neralmente húmedas y pantanosas, oblidonde priman la participación y la corresgan a sus habitantes a desplazamientos ponsabilidad social. permanentes y determinan unas práctiRECUADRO 6.5 cas sociales y productivas acordes con estas condiciones de vida. Por lo general se dedican a la caza, pesca, recolección y La pobreza, un factor de otras actividades de carácter reproductireproducción de la violencia vo. Las personas menores de 18 años se “Las familias unánimemente viven en la pobreza severa, miseria, miseria, ¿no? Ése es el gran problema. Como resultado insertan en las actividades junto a sus pade esto, hay muchos niños trabajadores, muchísimos, niños y dres de acuerdo con la edad y sus condiniñas. Son niños y niñas que tienen que salir a mantener a su faciones físicas y mentales. milia. Generalmente trabajan en los mercados, limpiando viTambién existen diferencias entre los niños drios de los autos, como lustrabotas, de muchas maneras. que viven en las zonas urbanas, pues aparTambién la prostitución infantil. te de las evidentes diferencias de clase, en Están pues niños sin sus papás, progenitores, ¿no? Y la seeste contexto social se manifiestan asigunda razón es porque hay muchas mamás que están emimismo las diferencias étnicas, sobre todo grando al extranjero. En esta zona es muy grande la emigra“cuando se observa en las grandes ciudación, muy masiva. Hay una amalgama de gente muy grande en des, numerosos conglomerados humanos un terreno muy pequeñito porque las casa son muy pequeñas. que habitan los cinturones de pobreza” De aquí deriva un problema infantil muy grave que es la siguien(Ministerio de Desarrollo sostenible, te: que los niños y las niñas conviven con sus tíos, con sus pri2004). El desarrollo de actividades productivas en el ámbito del comercio y servimos, con sus papás, en la misma cama. Entonces las experiencios está ampliamente difundido en famicias sexuales son desde muy temprano, desde los seis años lias de bajos ingresos y que habitan en árelas niñas, los niños de seis años de siete años ya son abusados as periurbanas o en empleos de trabajadopor el tío, el primo, el papá. Otro problema muy importante, suras del hogar o familiares sin remuneramamente importante, son los maltratos. Los maltratos infantición de aquellos niños y niñas que migran les son muy generalizados y muy brutos, brutales, derivados del área rural. de muchas cosas, ¿no? Derivados de los padrastros, de las En suma, si bien se reconoce la amplia partimadrastras. Hay mucho cambio de parejas, los castigos son cipación de niños, niñas y adolescentes en brutales por cosas que a veces son simples travesuras de los los procesos productivos familiares o en taniños. En general, eso es continuidad de lo que los papás hiciereas reproductivas y domésticas, estas acron con ellos. Hay muchos niños que son obligados a prostituirtividades no son consideradas culturalse o a trabajar para el mantenimiento de la familia. Si no vienen mente como explotación laboral. Por ello, con una cantidad de dinero a la noche, el papá le dice que se se debe velar porque el ejercicio de estas vayan a trabajar, y que me tienes que traer 20 bolivianos. Los niactividades no vulnere la salud ni la digniños de hace 10 años tenían mucho más que ahora, porque sus dad de los menores y que no les impida papás tenían trabajo. Santa Cruz hace diez años tenía mucho ejercer otros derechos, como la educación, dinero, había mucho empleo, corría mucho dinero. Es muy cola recreación y la participación. mún la mamá que sufre maltratos, pero maltratos brutales de En cambio, el desempeño de determinados su marido por sus hijos, por no alejarse de sus hijos, sufre brutrabajos bajo explotación laboral, así cotalidades, brutalidades que uno no se puede ni imaginar.” mo la violencia sexual comercial, violan los derechos fundamentales de los niños Testimonio, adolescente, Plan 3000, Santa Cruz establecidos en los convenios internacio230 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO nales y las leyes nacionales8, dado que pollegan producto de una infancia caracterizada por la violencia en sus familias, el nen en riego su salud, la educación y el abuso sexual y la insatisfacción de sus nedesarrollo físico, moral y social. Tres estucesidades básicas. dios de caso realizados por UNICEF y la OIT ilustran las condiciones y característi- Un estudio realizado por la OIT y UNICEF (2004 c) en las ciudades de El Alto, La Paz, cas del trabajo infantil y la explotación seCochabamba y Santa Cruz establece que la xual comercial en Bolivia, revelando un alviolencia sexual comercial contra niños, nito grado de exposición a trabajos de alto ñas y adolescentes no es un fenómeno nueriesgo. Esta sección caracteriza la particivo en Bolivia pero que tiende a crecer y pación infantil en las peores formas de exconsolidarse. Establece que “cientos de niplotación, ilustrando la precariedad mateños, niñas y adolescentes en lenocinios, rial, el atropello a su dignidad y el maltrawhiskerías, moteles y alojamientos, en la to al que están expuestos. calle e incluso en domicilios particulares son víctimas de esta actividad ilícita que Sobre las peores formas anula su condición de personas”. Este estude trabajo infantil dio estima que alrededor de 1.453 niñas y adolescentes de entre 11 y 17 años en estas Violencia sexual comercial9 cuatro ciudades son víctimas de la violenSegún la declaración del Congreso Mundial cia sexual comercial. Aunque en su mayocontra la Explotación Sexual de Niños/as ría se trata de niñas y mujeres adolescende Estocolmo 1996, “la violencia sexual cotes, se ha detectado algunos casos de niños mercial contra niños, niñas y adolescentes y adolescentes varones. Mientras que en es una violación fundamental de los dereSanta Cruz, por cada mil niñas y adolescenchos de la niñez. Abarca el abuso sexual tes existen aproximadamente dos en situapor parte del adulto, e incluye remuneración de explotación sexual comercial; en ción en dinero o en especie para la/el nilas ciudades de Cobija, Guayaramerín y Yaña/o u para una tercera persona o persocuiba10, la tasa de menores explotadas sexualmente es de casi siete por mil. nas. El niño o niña es tratado/a como un objeto sexual y como mercancía. La explo- Como señala el estudio, las causas de este fenómeno son complejas. La situación de tación sexual comercial de la niñez constipermanente carencia económica; los protuye una forma de coerción y violencia cesos de desintegración familiar, estrechacontra ésta, equivale al trabajo forzoso y mente relacionados con las graves limitaconstituye una forma contemporánea de ciones económicas, matizados por situaesclavitud”. ciones de carencia afectiva que se asocian Según Mercado y Zurita (2001), hablar de excon el maltrato en sus diferentes expresioplotación sexual de niños, niñas y adolesnes y culminan con la ruptura y el abandocentes es referirse a una situación que se no del hogar de miles de niños, niñas y adueña, de manera violenta, de la vida de adolescentes; la falta de espacios de creciestas personas, alterando su normal desmiento humano de oportunidades; la auarrollo a partir del uso indiscriminado de sencia del reconocimiento y respeto de la su cuerpo y del abuso de su situación de inidentidad y derechos de niñas, niños y defensión. Esta situación , lejos de ser una adolescentes en proceso de formación y opción de vida, es un callejón sin salida al desarrollo hacia la autonomía y que, por que muchos niños, niñas y adolescentes 8 Las leyes internacionales violadas son la Convención de los Derechos del Niño (1989) y el Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo (1999). Las leyes nacionales son el Código del Niño, Niña y Adolescente (2000) y la Ley General del Trabajo. 9 Esta sección ha sido elaborada sobre la base de la investigación de OIT y UNICEF titulada: La niñez clausurada. La violencia sexual comercial contra niñas, niños y adolescentes en Bolivia (2004c). 10 La investigación se hizo extensiva a ciudades fronterizas en una segunda parte, entre octubre y mediados de noviembre de 2003. 231 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA esta razón, requieren de atención y protec- Todos estos factores concurren en la problemática y consolidan la presencia creciente ción especiales; una cultura de violencia, de la prostitución como institución, afecmachismo y consumo; y la ausencia de potando bajo la forma de violencia sexual colíticas económicas y sociales que incorpomercial a niñas y adolescentes menores de ren programas de prevención y atención. 18 años. Está relacionada con la organizaUna investigación sobre violencia y explotación de servicios sexuales para los homción sexual de niños, niñas y adolescentes bres, con la publicidad de una gama difeen América Latina (Dávalos,) señala entre renciada de servicios a través de los melas causas más importantes a la pobreza y dios de comunicación y con la exaltación la violencia. “Son las más pequeñas quiede la obtención del placer. Según los autones con mayor frecuencia indicaron en la res del estudio, actualmente en Bolivia se encuesta que se escaparon por la violencia puede hablar de una industria del sexo en y que la necesidad de sobrevivir posteriorla que los “clientes” se convierten en abumente las impulsó a ingresar en la prostitusadores de menores de edad y en torno de ción. Otras causas identificadas fueron las ellos se ha organizado una serie de mecarespuestas relacionadas con la necesidad nismos mediados por el dinero para satisde conquistar la independencia, experifacer su demanda, protegerlos y mantementación o decepción amorosa, quienes nerlos en la impunidad. constituyen el 8,1%”. También se encontraron la existencia de mensajes que hacen Además del atentado contra la dignidad de las personas, en los locales de prostitución que las niñas hayan internalizado que su se somete a las niñas y adolescentes a concuerpo no les pertenece, o que gracias al diciones deficientes de higiene y salubrimismo podrían obtener alguna seguridad dad. La relación con los propietarios es de y reconocimiento de otras personas, por abuso y en muchos casos de violencia físitanto puede ser rentable. El 20% de las enca. A pesar de ello, declaran mantener trevistadas afirmó haber sido obligadas o buenas relaciones con los patrones, contriinducidas a ingresar en la prostitución, cobuyendo así a la legitimación de esta actimo una forma de sacarlas de la pobreza y vidad ilícita. La violencia en las calles expoviolencia de sus familias. Testimonios afirne a las niñas a mayores riesgos; en mumaron que la calle y la prostitución resulchos casos son golpeadas y forzadas a contan menos peligrosas y humillantes que la sumir drogas y alcohol, y en otros casos las violencia e indigencia en sus hogares. consumen voluntariamente para “aguanPor otro lado, y particularmente la situación tar”, y están frecuentemente expuestas a de inequidad de género en sociedades coque les roben el dinero. mo la boliviana genera una estructura patriarcal que definen formas de comportaHablé con el dueño del local para preguntarmiento que tienden a la desvalorización de le si yo podía atender a los clientes para gala identidad de la mujer como persona. Así nar más dinero. El me dijo que sí, pero con se la reduce a un objeto sexual y a su papel la condición de que primero esté con él pareproductor. En tanto que la socialización de ra ver si podía hacer ese trabajo o no. Fue así los varones responde a las ideas de poder, como mi patrón abusó de mí, pero conseguí dominio, agresividad y libertad sexual. A el trabajo. Me fue más fácil porque ya había ello se añade el papel de los modelos de sovisto cómo mis compañeras lo hacían. cialización que objetiva y subjetivamente se transmiten y recrean a través de los medios Adolescente, 16 años, Guayaramerín, en: de comunicación masiva, modelos de feminidad que se traducen en el consumo de roInvestigación sobre violencia sexual comerpa y cosméticos que banalizan la imagen de cial en ciudades fronterizas, Unicef/OIT la mujer como objeto de consumo. 2003. 232 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El trabajo en la minería artesanal 11 “He empezado a trabajar desde mis siete años. A los ocho, he trabajado moliendo mineral, concentrando. Después he empezado a entrar a la mina ayudando a perforar a mis hermanos. Es muy peligroso. Se entra como caracol, hasta adentro… Pero más trabajo moliendo, entro a la mina cuando necesito para mis estudios.” En los siete municipios12 donde se concentra la minería artesanal se calcula que viven 215.900 personas y que los menores de 18 años representan el 46% de ese total. Se estima que 3.800 niños trabajan en esta actividad, lo que equivale al 10% de la población ocupada en la misma. La tasa de participación más alta es del grupo de 14 a Adolescente, 15 años, en 18 años, ya que el 56% de los niños en ese OIT-UNICEF (2004 a) tramo de edad participan en actividades mineras, mientras que el 20% del grupo de Los centros mineros de los municipios anali10 a 13 años trabaja en la mina y la particizados se encuentran mayormente en la repación de los niños menores de 10 años algión andina, en zonas que a pesar de haber canza al 13%. dejado de ser polos de atracción de la poSegún el estudio, el trabajo infantil en la miblación, aún presentan importantes movinería artesanal13 se caracteriza por la partimientos de mano de obra. La organización cipación de niños en las distintas etapas de de la producción no responde a un solo pala producción en condiciones precarias e trón aunque en estos municipios abundan inseguras que violan sus derechos fundalas cooperativas. Las formas de organizamentales, pues afectan negativamente a ción del trabajo infantil se caracterizan por su desarrollo, limitan el tiempo dedicado a el trabajo familiar no remunerado (49%) y el la educación y comprometen el desarrollo trabajo remunerado (dinero o especie) bajo de sus capacidades básicas y, consecuenrelación de dependencia. El trabajo en las temente, el futuro de sus capacidades de minas permite a los niños aportar con el agencia. 15% del ingreso familiar. El trabajo infantil Los niños participan principalmente en las en la minería artesanal es percibido famisiguientes actividades: cargar, trasladar y liar y socialmente como parte de las resseleccionar minerales; lavado de desechos ponsabilidades de las familias que no poseen busca de minerales; trabajo en interior en recursos para la contratación de mano mina o fuera ella como “relaveros” y “bade obra. El trabajo remunerado recibe una rranquilleros”, actividades marginales valoración en un sentido más económico. normalmente destinadas a mujeres adultas y niños. Si bien el trabajo de los niños “Yo soy la segunda de seis hermanos. Empesuele realizarse en la superficie, en algunos cé a trabajar cuando era pequeña. Mis hercasos son requeridos para ingresar a los manos trabajaban en el quimbalete. Yo ayuparajes más estrechos de la mina. En intedaba a sacar el agua, a cargar agua. Los días rior mina, los niños generalmente desemde entrega de minerales era cuando trabajápeñan tareas como ayudantes y están altabamos más fuerte. A nosotros (los hermamente expuestos a la inhalación de gases nos) no nos pagan, es un trabajo de familia tóxicos, explosiones de dinamita y otros para la familia.” riesgos. En la bocamina trabajan también en la venta de comida. Mujer adolescente de 17 años en OIT-UNICEF (2004 a) 11 Esta sección ha sido elaborada sobre la base de la investigación de OIT y UNICEF titulada: Buscando la luz al final del túnel. Niños, niñas y adolescentes en la minería artesanal en Bolivia (2004a). 12 Estos municipios se encuentran en los departamentos de Oruro, Potosí y La Paz: Huanuni, Antequera, Siglo XX, Llallagua, Potosí, Atocha, Colquechaca y Tipuani. 13 La “minería artesanal” se desarrolló principalmente en los últimos años, luego de la “relocalización” de los trabajadores mineros de las minas estatales (D. S. 21060). Esta actividad requiere de una cantidad importante de mano de obra. 233 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA “grandes propiedades”16. En la zona exisLos implementos de trabajo utilizados en la mina son el “quimbalete”14, la “lavadora” y ten cuatro ingenios productores de azúcar: los “reactivos”, instrumentos peligrosos La Bélgica, San Aurelio, Guabirá y Unagro. que exponen a los niños a múltiples riesLa región logra una producción anual de gos de lesión. El trabajo en interior mina es 110 millones de dólares. Los ingenios azuclaramente identificado por los niños cocareros de Tarija, por su parte, se encuenmo de mayor riesgo pero es el que tiene la tran en la provincia Arce y abarcan 12.000 retribución más alta. En muchos casos, los hectáreas de cultivo, logrando una producniños afirman que el trabajo en interior mición anual de 15 millones de dólares. na les permite costearse los estudios. Entre los meses de mayo y septiembre, 35.000 personas pertenecientes a familias “Antes trabajaba de todo, de voceador, de hecampesinas empobrecidas se trasladan ladero, vendiendo periódicos, de ayudante de temporalmente desde sus lugares de orialbañil. Pero mi papá ya estaba muy mal y gen a los departamentos de Tarija y Santa cuando su enfermedad empeoró me dijo que Cruz para trabajar en la zafra de caña de entrara en la mina… El trabajo es peligroso azúcar. En el caso de Santa Cruz, aproximapor el gas, por el aire contaminado, que entra damente el 50% de los zafreros y sus famial pulmón, entra la enfermedad que ya no se lias provienen del mismo departamento, el puede curar. Mi papá está enfermo por eso. 40% de Chuquisaca y Potosí y el resto de En la mina se gana 40 pesos por día, y aquí Oruro, Tarija y La Paz. En el caso de Tarija, el afuera se gana 10 pesos nomás y eso no al66% proviene del mismo departamento, canza porque somos seis en la familia.” 17% de Potosí y el resto de Chuquisaca. Adolescente de 16 años en Buscando la luz al final del túnel. Niños, niñas y adolescentes en la minería artesanal en Bolivia. OIT-UNICEF (2004a) “Desde que tenía uso de razón, Elena recuerda que su papá iba a trabajar a la zafra de Bermejo. Durante un tiempo viajaba junto a su madre y un hermano mayor, ella se quedaba en la casa de una tía con sus hermanos menores. Una vez su papá le dijo que ella también podía ir con ellos y ayudarlos como “cuarta” (ayudante). Como en el pago no se puede trabajar en nada y los productos del campo no valen [dice], me animé a ir con mi familia.” Los niños y adolescentes en la minería artesanal combinan actividades de trabajo y estudio, pues muchos de ellos se trasladan de zonas rurales alejadas precisamente con el objetivo de estudiar. La mayoría de las personas que habitan los centros mineros artesanales apenas ha completado la Historia de Elena, 13 años, escuela primaria, la tasa de abandono es Bermejo en OIT-UNICEF (2004) del 85% en la secundaria frente al 6% en la primaria. Parte de esta migración estacional está compuesta de niños (alrededor de 10.000) que Niños, niñas y adolescentes en la zafra 15 deben abandonar la escuela para dedicarse temporalmente a esta actividad econóEn Santa Cruz son nueve los municipios de mica de manera directa o indirecta o simlas provincias Andrés Ibáñez, Warnes, Sara plemente acompañando a sus familias pay Santiesteban los que se dedican a la zafra ra vivir en condiciones extremadamente de caña de azúcar. Las plantaciones de caprecarias. Se instalan hacinados en vivienña en esta región abarcan unas 78.000 hecdas colectivas, donde duermen y cocinan, táreas, el 65% de las cuales corresponde a y el trabajo involucra la participación de to14 El quimbalete es una piedra en forma de medialuna que puede llegar a pesar hasta 60 kilos. Se la utiliza para moler el mineral. 15 Esta sección ha sido elaborada sobre la base de la investigación de UNICEF y OIT titulada: Caña dulce, vida amarga. El trabajo de los niños, niña y adolescentes en la zafra de la caña de azúcar, (2004). 16 Más de 50 hectáreas. 234 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 6.6 ¿CÓMO INTERVENIR EN LA ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL EN LA MINERÍA? CARE: “Combatiendo el Trabajo infantil a través de la educación en Bolivia” El proyecto tenía el objetivo de erradicar las “peores formas de trabajo infantil” en el altiplano boliviano. Cuatro años de operación del programa estarían abocados a dirigir recursos hacia dos municipios Llallagua y Potosí en distritos mineros de estaño para reducir la elevada participación de los niños y niñas en actividades peligrosas. De acuerdo a estimaciones existen 15.000 familias en actividades mineras en el área del proyecto, de las cuales la mayoría envía a niños y niñas al trabajo en las minas en condiciones que arriesgan su vida y salud (OIT-UNICEF, 2004 a). CARE Bolivia en colaboración con el Centro de Promoción Minera (CEPROMIN) propone mejorar la situación del trabajo infantil llamando a una participación activa de la ciudadanía en la tarea de erradicación de “las peores formas de trabajo infantil” a través de los recientemente creados Consejos para la Movilización de la Comunidad (CCM) con campañas de educación a los padres acerca de los peligros del trabajo infantil y la importancia del cumplimiento de las leyes que prohíben la explotación de niños y niñas. La participación en el trabajo minero impide la matriculación y permanencia de los niños y niñas en la escuela, y es perjudicial en el aprendizaje de aquellos que sí asisten (los niños se ausentan frecuentemente de la escuela, llegan cansados luego del trabajo en la mina, y están frecuentemente enfermos). En síntesis, existen externalidades importantes del trabajo infantil en las posibilidades y calidad de la acumulación del capital humano. Cerca de 25.000 niños y niñas asisten a las 52 escuelas primarias de los distritos mineros de Potosí y Llallagua. Serán las “juntas escolares” (asociaciones entre padres y maestros) las encargadas de velar por que todos los niños y niñas en edad escolar sean matriculados y asistan a la escuela. Si se pretende la erradicación permanente del trabajo infantil y que las escuelas respondan universalmente a las necesidades de aprendizaje de los estudiantes, deberá existir un monitoreo de la situación; por lo tanto es fundamentalmente necesaria una cuantificación precisa acerca de la magnitud y naturaleza del trabajo infantil y mejores perfiles de desempeño de estudiantes, maestros y escuelas. Con el apoyo de CEPROMIN, CARE establecerá y validará sistemas de contabilidad demográfica y educacional. Estos sistemas monitorearán la incidencia de la participación de los niños y niñas en la minería, identificará la calidad de los servicios educativos y proveerá información válida en la cual sustentar políticas locales y nacionales. La estrategia de implementación de objetivos de CARE asume que el Ministerio de Trabajo carece de la capacidad, inclinación y recursos para proteger a los niños de las inclemencias del trabajo peligroso. Fuente: http://www.care.org/careswork/projects/BOL063 dos los miembros de la familia. Los adultos temperaturas extremas y en un hábitat desconocido y peligroso. y varones jóvenes mayores de 18 años son los zafreros que se encargan de cortar y En ambos lugares sólo los varones mayores de 18 años son reconocidos por los propietransportar la caña de azúcar. Los niños, nitarios y contratistas. Esta situación invisibiñas y adolescentes la pelan y la amontoliza parte del trabajo de niños y mujeres nan. Las mujeres, niñas, adolescentes y que sólo es reconocido como de “apoyo”. adultas combinan estas tareas con las laboEn los acuerdos laborales intervienen exres del hogar. Además de abandonar la esclusivamente los varones, a menos que no cuela, el trabajo en la zafra de azúcar supoexista ninguno en la unidad familiar. ne jornadas de doce horas, soportando 235 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA “En todo el día corto unos veinte jaeces (mon- El abandono de la escuela es muy común entones). Aquí corto caña con mi padrastro. No tre los niños que trabajan en la zafra. La sise cuánto pagan. Mi padrastro sabe, él cobra”. tuación en Tarija es más dramática, pues el 90% de los niños que trabajan en la zafra Carlos, 12 años, Santa Cruz en no llegaron al quinto grado de primaria, OIT-UNICEF (2004) mientras que en Santa Cruz el porcentaje alcanza el 50%. Gran parte de estos casos El ingreso por los seis meses de la zafra, desde exclusión de la educación se explican contando gastos de vivienda y retorno al lupor razones económicas. La expectativa de gar de origen, es de 5.200 bolivianos en provolver a la escuela entre los niños que tramedio por hogar. Los niños y niñas son retribajan en Tarija es casi nula, mientras que buidos en función a la distribución del traen Santa Cruz, ante la mayor posibilidad bajo. Los niños, en general, declaran alredede acceso y las menores distancias, estas dor de 200 bolivianos mensuales en Tarija; expectativas se incrementan. en Santa Cruz el pago es un poco mayor y las mujeres declaran percibir la mitad de lo Fui a la escuela hasta tercero básico, hace percibido por los hombres. La mayor parte cuatro años que ya no voy, desde que venide los niños trabajadores en la zafra no recimos con mi mamá… Este año quería volver ben directamente el pago por su trabajo, pero no hay plata, mi mamá sacó víveres (a pues son los padres o responsables adultos crédito) y no pudo pagar. Me gustaría volver quienes se encargan de la distribución. a estudiar, ser profesor. “Más bien que aquí hay nomás trabajo. Allá Roberto, 12 años, Santa Cruz, de donde venimos no hay, nos dedicamos a en Caña dulce, vida amarga. El trabajo de carpir, a sembrar algo, pero casi no da. Aquí los niños, niña y adolescentes en la zafra dan una quincena que mi papá recibe, pero de la caña de azúcar, (2004) solo alcanza para los víveres, el contratista le ha dicho a mi papá que al final de la zafra van En los centros zafreros, los niños viven en a arreglar. Ojalá no lo engañen, porque el condiciones de hacinamiento y sin acceso año pasado lo engañaron.” a servicios básicos. Los riesgos más frecuentes a los que se exponen en el trabajo Sandra, 13 años, Santa Cruz, son cortes con machete o con hojas de caen OIT-UNICEF (2004) ña y picaduras de víbora. En las zonas cañeras, las postas de salud se concentran en No existe un patrón de la percepción de los los centros más poblados, limitando el acpadres con relación al trabajo de los niños ceso a este servicio a los niños que viven que pueda ser generalizado. Los empresaen áreas de población dispersa. También rios declaran que la presencia de niños en son frecuentes las enfermedades respirala zafra es responsabilidad de padres y tutorias, las diarreas y la desnutrición. tores, ya que oficialmente no se reconoce la contratación de niños para este trabajo. Una vez me enfermé varios días con dolor de cabeza y harta fiebre, aquí no hay medicinas. “Nos levantamos a las cuatro o cinco de la En el campamento los más chiquitos tienen mañana, tomamos café y a las seis nos vagripe, puchichis [forúnculos], dolor de estómos a cortar caña. Cortamos más o menos mago, diarrea y botan bichos. hasta las seis de la tarde y nos dormimos a las nueve o diez de la noche.” Andrea, 13 años, Santa Cruz, en Caña dulce, vida amarga. El trabajo de los Gerardo, 12 años, Santa Cruz niños, niña y adolescentes en la zafra de en OIT-UNICEF (2004) la caña de azúcar, (2004). 236 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO La responsabilidad del Estado sobre la protección de los niños El Código Niño, Niña y Adolescente establece medidas para la prevención y protección de los derechos del niño. Entre otras, señala la creación de una instancia en el Poder Ejecutivo responsable de la definición de políticas. Para una mayor coordinación con la sociedad civil, crea el Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia, así como comisiones departamenta- les (relacionadas directamente con las prefecturas) y municipales (relacionadas con los gobiernos municipales. Asimismo, en complementación con otras normas nacionales, como la Ley de Descentralización Administrativa, de Participación Popular y de Municipalidades, en el ámbito prefectural establece responsabilidades en los Servicios Departamentales de Gestión Social, y en el ámbito municipal establece otra serie de responsabilidades, además de la creación de Defen- RECUADRO 6.7 Observaciones y recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño al Estado boliviano Protección: violencia, trabajo infantil, explotación sexual y trata Abuso y descuido, malos tratos y violencia: El Comité observa que se han previsto nuevas medidas de protección legal en el Código del Niño, Niña y Adolescente, pero lamenta la falta de una política nacional clara para hacer frente a esos fenómenos. Expresa su profunda preocupación por el hecho de que, a pesar de estar prohibido en el Código del Niño, Niña y Adolescente, aún se recurra ampliamente al castigo corporal dentro de la familia y en las escuelas y otras instituciones Trabajo infantil: El Comité acoge con satisfacción las medidas adoptadas para luchar contra las peores formas de trabajo infantil, en particular mediante la cooperación con la OIT/IPEC, pero expresa su profunda preocupación por la difundida práctica del trabajo infantil y por la falta de políticas basadas en los derechos para proteger los derechos de los niños y adolescentes sometidos a trabajo infantil; el número considerable de niños empleados en el servicio doméstico, que se hallan expuestos a abusos; y por los niños que trabajan en minas o en plantaciones de caña de azúcar y en otras condiciones peligrosas. Explotación sexual y trata: Preocupa la magnitud que alcanzan la explotación sexual y la trata de niños para ésta u otras finalidades, en particular la explotación económica, así como la falta de programas eficaces para resolver este problema. Niños en situación especial En instituciones: Existe preocupación por el gran número de niños separados de sus padres que viven en instituciones (orfanatos), notando con preocupación que en algunos casos los padres colocan a sus hijos en instituciones por razones económicas. Recomienda se adopten medidas eficaces para reducir la colocación de los niños en instituciones mediante esfuerzos debidamente orientados a devolverlos a sus padres, así como reforzando y apoyando el sistema de los hogares de guarda y, cuando proceda, la adopción en el país. Viven en la cárcel: El Comité reitera su preocupación por la situación de los niños que viven en la cárcel con uno de sus padres y por las condiciones de vida de esos niños, así como por la manera de reglamentar los cuidados que se les dispensan si son separados de sus padres en la cárcel. Recomienda que se elabore y aplique directrices claras sobre la colocación de los niños en los casos en que se considere que ello corresponde al interés superior de esos niños (en atención, por ejemplo, a su edad, la duración de la es- 237 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA tancia, su contacto con el mundo exterior y su circulación dentro y fuera de la prisión) y que vele por que las condiciones de vida de esos niños en la cárcel sean adecuadas para su desarrollo. Recomienda además que se prevea y ponga en práctica un sistema alternativo y adecuado de tutela para los niños sacados de la cárcel, que se supervise periódicamente y permita a los niños mantener relaciones personales y un contacto directo con sus padres que se hallen en la cárcel. Viviendo en situación de calle: Observa el aumento del número de niños que viven en la calle y recomienda que se intensifiquen esfuerzos para prestar asistencia, en particular atención sanitaria; servicios de reintegración para los casos de malos tratos, abuso sexual y uso indebido de sustancias; servicios para la reconciliación con la familia; y educación, en particular formación profesional y preparación para la vida cotidiana. Recomienda que se coopere y coordinen esfuerzos con la sociedad civil y se realice un estudio de la naturaleza y magnitud del problema. En conflicto con la ley: Acoge con satisfacción las mejoras legislativas introducidas en la normativa. Sin embargo, preocupan las deficiencias que aún adolece el sistema de justicia de menores: falta de alternativas apropiadas para la prisión preventiva y otras formas de detención; las condiciones de vida deficientes de los menores detenidos en las comisarías u otras instituciones; la duración de la prisión preventiva y el hecho de que menores de 18 años se hallen detenidos con adultos. sorías Municipales de la Niñez y la Adoque, entretanto, se aplican a los niños y nilescencia. ñas que trabajan la protección y las dispoComo reconoce el Comité de los Derechos siciones previstas para los adolescentes del Niño, el Estado boliviano ha tomado trabajadores17. medidas que muestran en la protección Asimismo, se encuentra en aplicación el de los derechos del niño. Por ejemplo, el Plan de Erradicación Progresiva de las Peartículo 126 del Código Niño, Niña y Adoores Formas de Trabajo Infantil 2000lescente establece que la edad mínima pa2010, dirigido especialmente a los niños, ra trabajar es de 14 años, y que los empleniñas y adolescentes que trabajan en la adores deben garantizar que el trabajo zafra, minería, recolección de castaña, nidesarrollado por el adolescente no perjuños en casas de terceros y explotación sedique su salud física y mental ni sus derexual, en atención a los convenios 138 y chos a la educación y a la profesionaliza182 de la Organización Internacional del ción. Asimismo, el artículo 133 del Código Trabajo18, la suscripción de los países de América Latina a estos Convenios se detaprohíbe el desempeño de trabajos peligrolla en el capítulo 2. Por otro lado, funciosos, insalubres o que atenten contra la dignan defensorías municipales en la mayor nidad de los adolescentes, especificando parte de los municipios, aunque el nivel tales trabajos en los artículos subsiguiende atención no es el adecuado, dadas las tes. Por último, en el artículo 2 de las dislimitaciones de los gobiernos municipaposiciones transitorias del código se señales para asignar recursos y contratar perla, como medida de excepción, que el Essonal capacitado. tado, a través de las instancias correspondientes, debe implementar políticas públi- Sin embargo, la complejidad de las cuestiones relacionadas con la protección de los cas progresivas para erradicar el trabajo niños —desde el maltrato y violencia en la de niños y niñas menores de doce años y 17 Informe Complementario del Gobierno de Bolivia al Comité de Ginebra para el periodo 1997-2004. 18 Estos convenios se refieren a la edad mínima para trabajar y a la erradicación de las peores formas de trabajo infantil. 238 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 6.8 Casos de violencia familiar registrados por la Policía Técnica Judicial Según la Convención sobre los Derechos del Niño, la responsabilidad de ocuparse de los niños, niñas y adolescentes, en caso de que los mismos carezcan de un entorno familiar, recae sobre el Estado, el cual está obligado a proporcionarles protección y una asistencia especial (UNICEF, 2006). Si bien un gran número de niños, niñas y adolescentes no reciben ningún tipo de atención y corren el riesgo de quedar excluidos de servicios esenciales para el pleno desarrollo de sus capacidades y oportunidades, otro grupo denuncia y se hace visible frente a las autoridades para el respeto de sus derechos. Al respecto, la siguiente gráfica muestra los cinco mayores delitos que se comenten en Bolivia contra los menores y la familia, siendo el caso de violación el más repetido durante los últimos siete años. Si bien los nú- meros pueden ser alarmantes, se observa que los mismos han disminuido conforme ha pasado el tiempo. Cabe recalcar que las cifras corresponden a los casos registrados y atendidos por la Policía Técnica Judicial (PTJ) de Bolivia, por lo que no se debe entender las tendencias negativas solo como una disminución de la violencia familiar en los últimos años, sino también como una disminución de los casos registrados o denunciados por las víctimas. Finalmente, un elemento que llama la atención es el incremento de los casos denunciados de lesiones contra la familia o el menor. A diferencia de los otros delitos, parecería que este tipo de violencia se hace más frecuente a partir del año 2002. Al respecto, los niños que sufren de este tipo de violencia no solamente dejan de disfrutar su infancia, sino que también corren el riesgo de morir o sufrir lesiones graves que pueden tener consecuencias para el resto de sus vidas. GRÁFICO 6.4 Delitos contra el menor y la familia (1999-2005) 1400 Violación 1200 Rapto 1000 Abandono de familia 800 600 Lesiones 400 Abandono de mujer embarazada 200 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Archivos Anuales de la Policía Técnica Judicial. familia, la explotación laboral y violencia sexual comercial, hasta la situación específica de niños en instituciones, acompañantes de sentencia, en conflicto con la ley, entre otros— requiere de una clara institucionalidad que se responsabilice de normar y atender estos asuntos que ponen a la niñez en una situación de abandono y desprotección, los hacen vulnerables a situaciones extremas y causan efectos negativos permanentes en sus posibilidades de desarrollo. 239 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Imaginarios sociales sobre niñez y familia: Seis aproximaciones a la realidad local diferenciada 7 “En las últimas décadas hubo un giro, que se apoya en los cambios tecnológicos ocurridos a lo largo del último siglo, a partir del cual la imaginación también pasó a ser un hecho social y colectivo.” Appadurai (2001) ¿ Qué significa ser niño en Bolivia? tiene una larga tradición en la investiga¿Qué significados tiene la famición socio-histórica, impulsada por la obra lia? ¿Quiénes la componen? Una de Philippe Aries (1962) y continuada en parte de estas preguntas ha sido trabajos como los de Ramírez (1993), Morespondida en los capítulos prerant Deusa (1998) y otros. Alpízar y Bernal cedentes, donde se revelan las (2003) subrayan las fuertes implicaciones condiciones cambiantes del desarrollo de políticas de las diferentes conceptualizacapacidades, oportunidades y protección ciones de la niñez: el uso de definiciones de los niños, niñas y adolescentes en Boliesencialistas ubica a la gente en determivia a lo largo de 25 años y en diferentes nados lugares sociales con acceso diferencontextos (familiares, demográficos, geociado a la toma de decisiones, a la autonográficos, económicos y sociales). En este mía y a la posibilidad de desarrollo, mienCapítulo se recupera la dimensión subjetitras que la noción de la construcción social va de las respuestas que confirman, por un de las categorías posibilita un sujeto activo lado, la importancia de las transformacioy capaz de transformar su vida y su entornes históricas familiares y demográficas y, no social. por otro, aportan con nueva información Los estudios etnográficos y lingüísticos perdesde las voces locales, de la comunidad, miten conocer algunas de las definiciones con historias de vida que trascienden la y modelos de la niñez y la familia en comulectura cuantitativa. nidades específicas. Por ejemplo, existe A partir de Émile Durkheim (1996), los anuna extensa literatura sobre la familia y la tropólogos y sociólogos han concebido a niñez en la cultura andina, que generallas representaciones culturales y colectimente localiza a “la familia andina” en un vas como realidades sociales objetivas contexto rural-agropecuario que se rescaque merecen ser estudiadas con seriedad. tan en Arnold (1998, 2001), Ortiz (1993) El Appadurai (2001) arguye que “en las últiestudio de la familia y la niñez en los Andes mas décadas hubo un giro, que se apoya ha sido caracterizado por el creciente coen los cambios tecnológicos ocurridos a lo nocimiento de la especificidad cultural de largo del último siglo, a partir del cual la lo que anteriormente algunos consideraimaginación también pasó a ser un hecho ron “los hechos naturales”. Harvey (1998) social y colectivo.” La voces y visiones de analiza el discurso académico a partir de la los adolescentes bolivianos revelan la capublicación de Parentesco y matrimonio en pacidad para imaginar una pluralidad de los Andes, notando que el debate sobre las mundos, la que Appadurai considera una realidades culturales de parentesco, sexo y marca clave. género fueron muy importantes para la anLos conceptos centrales, niñez y familia, tietropología andina. En contraste, no se tiene mucho material sobre la niñez en las conen significados y aplicaciones muy variamunidades étnicas del oriente boliviano, das, por tanto es importante explicar en ni sobre la especificidad de las familias de qué sentido son conceptualizados en el clase media y alta. presente Capítulo. Entendemos a la niñez y a la familia como construcciones históri- Describir la complejidad de las subjetividades sobre la niñez y la familia es importancas con expresiones materiales y valores te para la construcción de políticas públique varían por cultura, clase y espacio y cas, así como para orientar los discursos de que cambian en el tiempo. Esta posición 243 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA variabilidades importantes, sin que esto las autoridades y los profesionales que implique una representatividad estadística continúan basándose en conceptos que no y menos considere la complejidad multison representativos de la complejidad de cultural del país. estas categorías1. Es importante resaltar la literatura que habla de las subjetividades El Capítulo se estructura en cuatro ejes conceptuales: i) las formas de estructuración de la infancia, la niñez y la familia entre los familiar; ii) las prácticas cotidianas que cuáles podemos mencionar a Cussianoconstituyen a la familia y la niñez; iii) las vich (2003), Criales (1994), Domic (1999). valoraciones y significados de la familia; y El resultado (no deseado) es ignorar a las iv) las concepciones y expectativas para el familias que no caben en los modelos “insdesarrollo de los niños, niñas y adolescentitucionalizados” en las políticas y en los tes. Este ordenamiento permite una aproservicios sociales del país, las que probaximación más organizada a la exposición blemente son responsables de la crianza de cada uno de los casos. Los instrumentos de la mayoría de los niños bolivianos. utilizados para la investigación cualitativa Sobre la base de técnicas cualitativas, la inintentaron obtener respuestas a varios investigación recogió historias de vida de terrogantes que se detallan a continuamujeres, niños, niñas, adolescentes y famición. lias de distintas realidades socio-culturales en relación con el desarrollo de las capaci- Los seis estudios de caso muestran continuidades que transcienden las distancias geodades, derechos y condiciones de vida de gráficas y las especificidades socioeconólos niños, niñas y adolescentes. Este análimicas y culturales. Llama la atención el desis identifica las necesidades y aspiracioseo de “estudiar” y de “ser alguien” reiteranes de habitantes de comunidades y badamente expresado por niños, padres y rrios de seis municipios del país: El Alto, otros miembros de las comunidades. El esSanta Cruz de la Sierra (barrio Plan 3000), tudio surge como un medio para alcanzar ciudad de Oruro, Chivimarca en Cochauna posición social desde lo laboral que bamba, Porvenir en Pando y Sica-Sica permita el reconocimiento de los niños co(Panduro).2 La investigación ubica el estudio de la niñez junto al de la familia y la como actores de la sociedad y ciudadanos munidad, reconoce la diversidad de las rebolivianos. El deseo de superar la condialidades de la niñez y la familia en Bolivia ción ocupacional de los padres se combina y localiza al tema en un contexto de camcon la esperanza de ayudar a la familia y bio histórico. Pese a la variabilidad y camcompensar el esfuerzo y dedicación que bios de los últimos años, la familia sigue recibieron en la niñez. En las seis localidasiendo vital en la estructura social y en la des, las prácticas y valores que forman a la vivencia cotidiana de los niños bolivianos. familia se estructuran alrededor de la disSegún Quéniart y Hurtubise (1998), la fatribución de responsabilidades según el semilia constituye uno de los lugares privilexo y la edad de los miembros, repercutiengiados para comprender cómo se articulan do en las expectativas con relación al futulo individual y lo colectivo, así como para ro de niñas y niños. rendir cuentas de la complejidad de los Igualmente importante es la visión de la “faprocesos de reproducción humana y somilia” como un entorno protector de los nicial, de socialización y de construcción de ños y una red de protección entre adultos, la identidad. En este sentido, los estudios pese a las experiencias de violencia en las de caso son ejemplos que intentan abarcar relaciones familiares. También es relevante 1 Sobre la base de información sesgada, políticas y programas utilizan modelos inadecuados de familia como unidades administrativas y de acción, produciendo o exacerbando involuntariamente el tipo de exclusiones y desigualdades que desean enfrentar. Actualmente, se trabaja en el ámbito académico en el reconocimiento de nuevos conceptos como “familia recompuesta” (Portier, 2002) y “familia por-familiar” (Beck-Gernsheim, 2003). 2 Para un detalle de la metodología de investigación ver el anexo metodológico. 244 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO TABLA 7.1 Ejes de ordenamiento para los estudios de caso Tema Las formas de estructuración familiar Prácticas que constituyen familia La valoración y los significados de la familia y la niñez Las concepciones y expectativas sobre el desarrollo del niño Descripción ¿Qué se entiende por familia? ¿Cuáles son las diferentes definiciones institucionales de familia y cuál es su impacto en la estructuración familiar? ¿Cuáles son las estrategias de la gente para estructurar su familia en función del tamaño, del sexo y de las capacidades de los integrantes? ¿Cómo las familias perciben y responden a los cambios en su estructura? ¿Cuáles son los patrones de uso de los términos de parentesco? ¿Cuáles son los hitos históricos percibidos como causas de los cambios en la estructura familiar? ¿Cuáles son las relaciones entre las estructuras familiares y el desarrollo de los niños? ¿Qué prácticas constituyen a una familia? ¿Cómo se expresan las relaciones afectivas o de desafección? ¿Cómo son las lógicas de comportamiento interpersonal (altruismo, don, autoritarismo, relaciones mercantiles)? ¿Cómo se organizan las prácticas de producción y reproducción dentro de la familia? ¿Cómo se toman las decisiones en diversas situaciones de la convivencia familiar? ¿Cómo se toman decisiones sobre la socialización del niño (bautismo, escuela, cuartel)? ¿Cuáles son los sistemas y prácticas de castigo (corporal y emocional) y premio? ¿Existe violencia familiar? ¿Qué forma toma? ¿Cuáles son las diferentes percepciones sobre los cambios en estas prácticas y dinámicas familiares? ¿Cuáles son las relaciones entre las prácticas socioeconómicas y socioculturales de la familia y el desarrollo de los niños? ¿Cuáles son las diferentes percepciones del valor y del significado de la familia y de sus diversos integrantes? ¿Cuáles son las percepciones del estatus relativo de los distintos miembros de la familia? ¿Cómo valora la gente a la familia, la niñez, el rol de la mujer y el rol del hombre? ¿Qué cambios se perciben con relación a las valoraciones de antes? ¿Cuáles son las relaciones entre los valores mencionados anteriormente y el desarrollo de los niños? ¿Cuáles son las diversas aspiraciones para el futuro de los niños? ¿Qué capacidades se consideran como prioritarias para el desarrollo del niño? ¿Cómo evalúan el desarrollo de los niños diferentes personas e instituciones? ¿Cómo se relacionan las aspiraciones sobre el desarrollo del niño con las acciones de las familias, los niños y las instituciones? ¿Cuál es la influencia de diversas ideologías del desarrollo sobre la familia y los niños? Fuente: Paulson (2005). 245 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA da con perfiles concentrados en personas la importancia que se le da a los niños y nimayores y niños genera obstáculos a la ñas en las familias independientemente de producción agrícola, pues carece de la malos modelos de estructuración familiar. Muno de obra necesaria para cubrir sus requechos hogares se forman según patrones rimientos productivos (Farah et al., 2004); creativos de arreglo de parentesco, entre ii) este fenómeno va acompañado de meabuelos y nietos, sobrinos y tíos que se alejoras en los niveles educativos de los mijan del modelo convencional de familia nugrantes, aunque estos niveles no son comclear biparental. Es preocupante la poca viparables con los de las localidades “recepsibilidad y apoyo que reciben estos hogares toras”. Por tanto, quienes llegan a la ciudad por las instituciones y profesionales, los están dotados de mayores niveles educaticuales siguen juzgando estos hogares negavos aunque aún en desventaja respecto a tivamente. Los adjetivos “desestructuralos “citadinos”. das” y “desintegradas” que se aplican a las familias descalifican los espacios familiares La migración de algunos miembros familiares por razones de trabajo y educación de muchos niños y niñas en el país. cambia la estructura y las prácticas familiaLos estudios también muestran discontinuires. En muchas localidades con alta tasa de dades en las vivencias de ser niño o niña, emigración la dispersión espacial de las falas prácticas que constituyen la familia y milias es cada vez más frecuente. La contilas representaciones y expectativas, denuidad de los vínculos de parentesco y de pendiendo de las características socioecocolaboración entre personas que residen nómicas y demográficas de las localidades en diferentes localidades muestra que las y de las realidades específicas de cada núfamilias persisten aunque no compartan cleo familiar. La migración y el nivel de pouna residencia común. Sin embargo, tanto breza son dos condicionantes importantes la distancia como la adaptación a nuevos que se repiten de manera recurrente en las contextos socioculturales dificultan la prácticas y los imaginarios de las familias unión familiar y la continuidad de las prácen los seis estudios de caso. Se distinguen ticas familiares y de crianza de los niños. los casos de las vivencias de migrantes rurales a grandes centros urbanos (El Alto y Una de las consecuencias de los fenómenos descritos es la difusión de pautas culturales Santa Cruz) y de quienes aún permanecen asociadas con el desempeño profesional coen el lugar de origen con limitadas posibilimo condicionante para el progreso o éxito dades de acceso a bienes y servicios básimaterial que se observa en los jóvenes y cos (Sica-Sica, Chivimarca y Porvenir). Muadultos de clase alta. En ese marco, la educhas similitudes están profundamente recación es vista como una posibilidad de aslacionadas con las condiciones socioecocenso (ubicación en lugares de mayor jerarnómicas, especialmente en los casos de quía social) a través de la cual se garantiza el los municipios predominantemente urbaacceso a un piso mínimo de igualdad ciudanos o predominantemente rurales. Sin emdana. La socialización de nuevas pautas culbargo, dentro de estos espacios se identifiturales redefine los contenidos de los concan mundos diversos de relaciones y reflictos intergeneracionales dentro de las fapresentaciones que ilustran maneras difemilias, generando tensiones entre los morentes de transmisión de valores y capacidos de vida rurales y los estilos y valores predades entre padres e hijos, entre niños y dominantes en los centros urbanos. sociedad, entre los distintos miembros de la familia y entre la comunidad y los niños, Las aspiraciones educativas y ocupacionales que construyen imaginariamente los niniñas y adolescentes. ños y niñas no logran necesariamente maDos grandes implicaciones emergen del perterializarse. Por un lado, deben lidiar cotifil cada vez más joven de la migración rudianamente con el deseo de la realización ral-urbana: i) la atenuación del crecimiento individual y la necesidad de cumplir con natural de la población rural que combina246 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 7.1 El “deseo de ser alguien” y la “esperanza de una vida mejor” empeño, dar todo, matarme por lo que quiero.” Adolescente entre 15 y 17 años, Oruro. “Entrar desde primero a mi colegio, al Hijos del Sol, entrar desde ese curso; eso es lo único que quisiera cambiar. Porque hay muchas cosas de mis compañeros que me cuentan y yo no sé, porque no estaba en su curso desde primero básico, estoy volado. Después a la universidad con mis cuates, después al cuartel si se puede o a la Pre entrarme este año… seguir estudiando…” “Quiero ser psicólogo y después de ser un buen psicólogo lo primero que tengo que hacer es comprarme un carrito último modelo; esito es lo que yo quiero, un carrito. Después con el tiempo una casa, llevar a todos mis familiares porque mi casa ya está casi en sus últimas. Una casa de dos o tres pisos máximo y yo vivir en el último.” “O voy a ser maestro, pero buen maestro porque me gusta enseñar. Si no llego a ser psicólogo, voy a ser profesor, una de las dos.” “Mi meta es que quiero ser, para empezar, como el Fernando; después quiero tal vez ser como el responsable de todo Oruro del Programa de Save. Y con el tiempo, tal vez llegar a ser gerente general de Save.” “Save me ha cambiado la vida y quiero que cambie de todos, no quiero que sean calladitos, porque a veces me siento mal, yo hablo mucho, mucho y el de mi lado calladito me está escuchando, eso no me gusta, quiero que sea igual de chispa como yo. Por eso quiero ser gerente general de Save.” “Entonces, tengo que luchar con lo que tengo, como decía antes, salir del gallinero, de mi cuadrito o si no quedarme como gallinita, o quedarme como águila real. Eso es lo que tengo que hacer para cumplir mis metas: esforzarme, estudiar, poner más Los adolescentes y jóvenes señalan que en la urbe los niños y adolescentes son “más despiertos” o “más adelantados” y, más aún cuando viven en ciudades grandes como La Paz, Santa Cruz o El Alto. “Yo digo, de nuestra misma lengua somos de bajo nivel, mayormente hablamos aymara. Mientras los niños de la ciudad son bastante despiertos, habladores.” Adolescente, Panduro. “Algunos ven algo muy alejado, algunos dicen quiero ser profesor, pero otros dicen quiero ser doctor y así vendría a curar a todos los enfermos y no les cobraría; especialmente los varones aspiran a ser todo; pero las mujercitas no tanto: no sé si saldré bachiller, porque mi papá no me va a dejar estudiar. Pero los varones sí, desde chiquitos empiezan a soñar con ser doctor, periodista; de algunos se ha hecho realidad, algunos de mis alumnos están estudiando en la Normal. La mayoría se va a estudiar algo que económicamente va a poder sustentar; pero sí tienen esas aspiraciones, sueñan con ser grandes algún día. Me acuerdo que alguno decía que iba a ser presidente, sus aspiraciones vuelan, y no se sabe hasta dónde pueden llegar.” Autoridad educativa, Chivimarca. “Los jóvenes se van a buscar trabajo a Oruro, a Cochabamba, a Santa Cruz, a La Paz, no se quedan aquí los jovencitos. Ellos ya han cambiado, no se quedan aquí, aquí con el viento, el sol estamos quemándonos, en el agro, pero los jóvenes como han mejorado un poco, ya no quieren ser así.” Secretario general de la comunidad, Chivimarca. Fuente: Salazar (2005). 247 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA sus obligaciones familiares. Por otro lado, deben superar los obstáculos de la discriminación y exclusión de las que son objeto cuando llegan a las ciudades, donde no tienen la garantía de encontrar una oferta educativa técnica y superior de prestigio. En este contexto, se agudiza la confrontación entre su identidad subvaluada y la que encarnan los citadinos, frente a lo cual invocan la necesidad de ser reconocidos en términos de igualdad, es decir, como señala un muchacho de Panduro, asumiendo que “todos somos bolivianos”. En última instancia, expresando la idea de que ser “alguien” es ser un ciudadano (Salazar y Barragán, 2005). RECUADRO 7.2 El régimen familiar y el “proveedor masculino”: una mirada histórica A partir de la Revolución de 1952, el sistema de régimen familiar se erigió sobre la base de la propiedad y la herencia de la tierra que, pese a no tener un marco legal, en la práctica supuso filiaciones eminentemente masculinas. El régimen patrilineal configuró un orden de género que gira en torno a la sucesiva expulsión de las mujeres campesino-indígenas de sus núcleos familiares primarios, reservando la propiedad del pequeño fundo familiar sólo a las mujeres en situación de viudez, excluyendo, en otros casos, la capacidad de negociación de las mismas en los ámbitos público y privado (Deere y León, 2000). En ese sentido, si en las ciudades la figura del poder masculino se basó en la condición del “proveedor económico” en un marco de predominante acceso masculino al mercado de trabajo, en el campo lo hizo sobre la condición del propietario campesino de pequeña escala, especialmente en el altiplano de la zona occidental del país y en las serranías de la región subandina, donde la mano de obra constituye el factor de producción más importante. En esta perspectiva, la propiedad de la tierra en manos de las mujeres, adquirida por herencia, en el mercado o por efecto de la colonización, es un factor sustancial de su independencia y empoderamiento.3 En concordancia con ello, una serie de preceptos patriarcales fijaron la lógica según la cual, por ejemplo, sólo los que poseen tierra son miem- bros de las organizaciones sociales, en general, contraparte de los proyectos de desarrollo que se basan en el supuesto de las relaciones altruistas entre los miembros de las familias campesinas encabezadas por los hombres. Educación, desigualdades de género, generacionales y etnicidad En el mundo urbano de fines de los 60, la educación (técnica y superior) fue vista como puente hacia la independencia económica de las mujeres de clase media y alta, masivamente volcadas a las aulas universitarias. Quedaba atrás su asociación naturalizada con el mundo privado, orientada al conocimiento de lo doméstico, adquirida al calor del hacer materno y en función del rol de esposa al que inevitablemente parecía predestinada la niña o adolescente. Este proceso ya se había iniciado a principios del siglo XX, cuando en voz de las mujeres de estos sectores sociales surgió la consigna “Mujer: edúcate, libérate, redímete” (Medinaceli, 1989). El proceso indujo, asimismo, a que estos grupos sociales comenzaran a concebir la elección de la pareja como una decisión autónoma, liberando la subjetividad femenina de formalizaciones a las que las había sometido el régimen patriarcal. Este hecho tuvo repercusiones en la discusión femenina sobre los roles de la maternidad; por ello, pese a las tensiones que este proceso implicó, se fueron incorporando nociones de planificación familiar, ya sea por los costos (económicos) de la crianza o 3 Así ha quedado demostrado en un estudio en los Yungas del departamento de La Paz, donde las mujeres se permiten establecer relaciones de subordinación con jornaleros y someterlos a su condición de propietaria y, eventualmente, llegar a arreglos conyugales con ellos, pero bajo su control (Spedding, 1997). 248 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO porque las mujeres advirtieron que los embarazos eran una forma de sujeción de la mujer al control masculino. Sin duda, este inicio de independencia femenina en los sectores urbanos medios y altos implicó un proceso de reorganización familiar que, quizás, no hubiera sido posible sin la presencia sustitutiva de la “empleada doméstica” a cargo del trabajo no mercantil que tradicionalmente la cultura le asigna a la madre-esposa (Wanderley, 2003). Este aspecto le otorgó un giro a las relaciones intragenéricas: entre mujeres “oficinistas” de vestido” y mujeres “de pollera”, “domésticas”, reflejando claramente la división entre trabajo intelectual y trabajo manual en el mundo femenino. Para muchas mujeres de las nuevas generaciones, esas tensiones se ven reflejadas en la constante disputa marital que pone, de un lado, a maridos o convivientes atribuidos de autoridad y, por ello, de sentimientos de posesión respecto a sus familias; y de otro, a las mujeres que, siendo madres, luchan incesantemente por educarse “contra viento y marea”. “Mas bien llegó esa facilidad del CEMA aquí en Porvenir. Yo voy a estudiar, le dije a mi madre. En ese estudio yo aprendí a defenderme, a no dejarme. Entonces, yo entré unos cuantos meses y él me hizo salir, me cerraba las puertas. Me decía: Si vos sales a clases cuando vuelvas no te voy a abrir las puertas o si no lleva a tus hijos. Hasta que un día yo le dije que iba a seguir yendo. Lleve a sus hijos, me dijo. Pues yo los llevo, le dije. Como tenía mi mamá y mi papá que me apoyaban, los dejé a mis hijos donde ellos y me fui a clases…” Mujer, Porvenir. Paradójicamente, la función homogeneizadora de la educación se desplazó hacia la desigualdad entre los géneros. En este proceso, el acceso restringido de las mujeres campesino-indígenas a la escuela tuvo y tie- ne aún efectos en las condiciones sobre las cuales inician sus propios procesos migratorios, con enormes desventajas respecto de los varones. Y es que, en función de las variables de género y etnicidad, las relaciones entre la ciudadanía de los hombres y la ciudadanía de las mujeres en el campo tuvieron el condicionante de una mejor asimilación a la vida urbana y moderna por parte de ellos, mientras ellas limitaban sus expectativas a la vida campesina y tradicional manteniendo también una identidad más indígena y, por lo tanto, menos volcada hacia el “blanqueamiento” cultural y simbólico configurado en función de un horizonte señalado por los valores de las clases altas y medias urbanas. “Por no saber leer y escribir, yo me quedo en esta comunidad, con mi hijo.” Mujer, Chivimarca. Por otra parte, las expectativas que se conjugan alrededor de la migración rural-urbana adquirieron un componente generacional. El campo se considera como el lugar en el que “se quedan” los ancianos; al respecto, un estudio reciente en el eje central del país señala que los migrantes rural-urbanos son sobre todo jóvenes entre 21 y 30 años (Farah et al., 2004). En estos contextos, la jefatura femenina de los hogares cobra normalidad, especialmente en espacios de escaso rendimiento productivo, generalmente ubicados en las alturas de las serranías del altiplano o del eje subandino. En ese contexto, la mujer cobra autoridad. “Aquí veo que la mujer tiene bastante autoridad, no sé cómo han visto ustedes, pero tiene bastante campo para poder decidir. El motivo puede ser que los esposos van a la ciudad a veces por períodos largos, entonces ella tiene que ser la cabeza de familia.” Mujer, Chivimarca. Fuente: Salazar (2005). 249 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA El Alto: El desafío de convertir el bono demográfico en oportunidad El peso de la migración en la estructura y en las prácticas que hacen familia cente orureño, resalta que una de las diferencias más importantes es que se compra y consume más fácilmente droga y alcohol entre los chicos de su edad y en los colegios de El Alto: “Aquí los chicos están menos controlados y Las vivencias familiares descritas por niños y fuera de casa por más horas que en Oruro. adultos en El Alto reflejan las experiencias Allá se necesita pedir permiso para las fiesde la nueva configuración espacial de la potas que duran hasta las 12 de la noche, mienblación después del movimiento demográfitras que aquí nadie pide permiso.” co que vivió el país en las últimas décadas. Una característica notable de las estructuras En El Alto, el 58% de los adultos vive en unión familiares en este municipio es la frecuencia y en las historias de vida se observan casos con la que los residentes mantienen relaciode madres y de padres solteros que se resnes familiares con personas y grupos de sus ponsabilizan de sus hijos; es el caso de Juslocalidades de origen que no residen en El to Sinani (45 a 65 años) que vivió su infanAlto. Los testimonios muestran que aunque cia en la mina en compañía de su padre y, estén separadas en términos residenciales, más tarde, de su madrastra. A la edad de 17 estas personas “son familia” en términos años se fue a vivir a La Paz para estudiar; al económicos, afectivos y espirituales. morir su padre, dejó la escuela y empezó a Yobana, una joven madre de 25 años, nació vivir con una mujer, con la cual tuvo su prien la mina Chojlla. Cuando era pequeña, su mer hijo, que fue abandonado por la mapadre murió y la mandaron a vivir en los dre. Justo y su pequeño hijo se fueron a viYungas con sus abuelos maternos y tíos. vir a Villa Adela con una tía. Más tarde, JusCuando tenía 12 años, su madre, que ya teto conoció a su actual esposa, Virginia, con nía nueva pareja, fue a recogerla para vivir la que vive ahora y con la que tiene ocho hien La Paz y para que ayude a cuidar a sus jos. Éste es un ejemplo de cómo después de hermanastras. Actualmente, Yobana vive 25 años ciertas lógicas se reproducen. en El Alto con su esposo Roberto, con quien Con relaciones no necesariamente basadas tiene una hija de dos años, está esperando en la residencia conjunta ni en las normas su segundo hijo y mantiene relaciones del Código de Familia, los habitantes de El constantes con los Yungas y con La Paz. Alto toman conciencia de la importancia Joaquina, mujer adulta entre 25 y 45 años, del capital social. Mencionan formas de cuenta que vino del centro minero Colquihacer y consolidar familia mediante práctiri a El Alto hace cuatro años, cuando se cecas y rituales católicos y andinos, como el rró la mina, pensando que en esa ciudad bautizo, el primer corte de pelo, la confirhabría más oportunidades de trabajo y la mación, la comunión y el matrimonio. Rovida sería más fácil. Según ella, todo resulberto, un padre joven, cuenta que escoger tó más difícil. Junto con Joaquina migraron padrinos tiene gran relevancia para las fasus tres hijos, su madre, que no habla casmilias pues éstos a menudo juegan un rol tellano, y su esposo, quien se fue a Cochaactivo en la crianza de sus ahijados. bamba hace dos años a buscar trabajo. Jo- Las prácticas cotidianas de colaboración ecoaquina sueña con volver a la mina para renómica y doméstica tienen mucho peso. cuperar su vida familiar. María, de 37 años, está casada con un múPor otra parte, otros confiesan que es difícil sico que pasa largos períodos fuera de su mantenerse unidos en el nuevo contexto casa. María describe cómo ella y su suegra urbano, donde la práctica familiar y la construyeron su familia mediante prácticas crianza de niños son distintas a las del lude convivencia como el compartir la comigar de origen. Ramiro, un migrante adolesda y usar términos de parentesco. La sue250 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 7.3 Contextualización del municipio de El Alto (Departamento de La Paz) Ubicación geográfica y actividades económicas Según el Atlas estadístico de Municipios (INE el al, 1999) el municipio de El Alto, de creación reciente (6 de marzo de 1985), es la cuarta sección municipal de la provincia Murillo del departamento de La Paz. Se encuentra a 4.000 metros sobre el nivel del mar y posee una topografía plana con leves ondulaciones. Tiene un clima seco y frío con una temperatura promedio de 10°C. Es lugar de paso obligatorio, por las vías que unen el departamento de La Paz con el interior del país y con países vecinos. En los últimos años, el municipio ha priorizado la inversión en la mejora de servicios de agua, alcantarillado, pavimento de calles y otros; pese a los esfuerzos realizados, la ciudad de El Alto es una de las ciudades con mayor índice de pobreza (67%),según datos de 2001. Las potencialidades del municipio son los emprendimientos industriales en pequeña y gran escala, las actividades y servicios relacionados con el Aeropuerto Internacional de El Alto, la zona franca y los recintos aduaneros y militares. Existe también mucha actividad en torno a los servicios relacionados con su rápido crecimiento urbano. Su actividad económica está en permanente vinculación con la ciudad de La Paz; pese ha que ha desarrollado en los últimos años diversas actividades productivas propias, aún gran parte de su población trabaja en la ciudad de La Paz. Condiciones socio-demográficas El municipio de El Alto, cuya población en 2001 alcanzaba 649.958 habitantes concentrados predominantemente en áreas urbanas (sólo el 0,4% de la población residía en áreas rurales), ha tenido una expansión demográfica importante. Entre 1992 y 2001 creció a una tasa anual promedio del 5,1%, magnitud que supera el doble del crecimien- MAPA 7.1 Mapa municipal de El Alto Fuente: UDAPE (2006). GRAFICO 7.1 Pirámide de edades por sexo del municipio de El Alto (2001) 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 5,1 15-19 5,2 10-14 6,3 5-9 6,8 0-4 7,2 8,0 0,2 0,2 0,4 0,5 0,6 1,0 1,4 1,9 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,9 1,4 Hombres 2,0 2,6 2,5 2,8 3,4 4,0 6,0 Mujeres 3,2 3,8 4,5 5,4 5,4 6,3 6,5 6,4 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Fuente: CODEPO (2003). to promedio del departamento de La Paz. La población de El Alto se caracteriza por una alta proporción de migrantes de origen aymara, en términos demográficos es un municipio “receptor” por su tasa neta de migración altamente positiva (18,5). El crecimiento explosivo de este municipio implicó un incremento del 1,6% de su peso poblacional en la población total en 10 años, pasando del 6,3% al 7,9% (mientras que el conjunto del departamento de La Paz la redujo). 251 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 7.1 Indicadores demográficos del municipio de El Alto 1992-2001 1992 Población (número de habitantes) 405.492,00 % Población infantil (de cero a cuatro años) % Población en edad escolar (de seis a 17 años) Tasa de crecimiento 1992-2001 (%) 5,10 Peso poblacional respecto a la población total (%) 6,32 Población rural (%) Índice de masculinidad 99,76 Tasa de fecundidad (promedio de hijos por mujer en edad fértil) 4,7 Tasa de mortalidad infantil (antes del primer año) 65 Tasa neta de migración reciente Edad mediana (años) 18 Población indígena por autoidentificación (%) 2001 649.958,00 13,60 29,60 7,86 0,40 97,90 4,2 64 18,5 19 81,30 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004),CODEPO (2003). La estructura de la población por sexo revela predominancia femenina acentuada hacia el 2001, pues el índice de masculinidad cayó en dos puntos en el período analizado. En cuanto a la edad de la población, El Alto posee una población relativamente joven con una mediana de edad de 18 años, por debajo de la edad mediana nacional y departamental. En este municipio, los dos componentes de la transición demográfica, mortalidad infantil y fecundidad, se mantuvieron prácticamente constantes entre 1992 y 2001. Es importante rescatar que al ritmo de crecimiento de la década de los noventa, El Alto duplicará su población para el 2015. Salud, educación y servicios básicos La expansión urbana anteriormente descrita implicó un crecimiento desordenado, carente de planificación urbana y, por lo tanto, caracterizado por la ausencia de políticas de redistribución de ingresos. La población de este municipio enfrenta, especialmente, la carencia de servicios básicos y sus indicadores están entre los peores de los municipios urbanos. El 67% de los habitantes vive por debajo de la línea de pobreza y sufre de necesidades básicas insatisfechas. Dado el 252 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO crecimiento demográfico acelerado, las mejoras en salud, educación y acceso a servicios básicos no han sido suficientes, fracciones importantes de la población aún enfrentan grandes privaciones que afectan de manera significativa sus condiciones de vida y se reflejan en el Índice de Desarrollo Humano (IDH) municipal que ocupa el puesto 38 a nivel nacional (pese a ser el tercer centro urbano mayor del país). El 2001, pese a las mejoras de los últimos años, el 15% de la población escolar no asistía a la escuela, mientras que la acumulación de capital humano de la población mayor de 15 años bordeaba los ocho años del nivel primario. La ausencia de servicio sanitario aún afectaba al 37% de los habitantes y el 12% no accedía al servicio de agua por cañería; es importante resaltar que estas privaciones se dan en un contexto predominantemente urbano. Otra característica importante con relación a las condiciones de vida y sobrevivencia de los niños se refiere a la proporción de partos atendidos en establecimiento de salud y/o por profesionales, pues en ningún caso cubren el 50% del total de los partos. Fuente: INE et al (1999). CUADRO 7.2 Indicadores sociales del municipio de El Alto 1992-2001 Pobreza Pobreza según NBI (%) Desarrollo humano IDH Educación Tasa de asistencia escolar (%) Años promedio de estudio Saneamiento básico Disponibilidad de agua por cañería (%) Disponibilidad de servicio sanitario (%) Atención de parto institucional Partos atendidos en establecimientos de salud (%) Partos atendidos por personal profesionales (%) Protección Población inscrita en el registro civil (%) Hogar Tamaño promedio del hogar (número de personas) Población que vive en unión (%) 1992 2001 73,80 66,90 0,638 79,70 6,45 85,36 7,98 62,00 33,10 88,70 63,30 44,53 48,68 92,76 4,4 62,44 3,9 57,68 Fuente: Elaboración propia sobre la base de INE (2004), PNUD (2004), CODEPO (2003). rencias residían en los centros urbanos mayores. Es importante resaltar que las condiciones de salud, educación y acceso a servicios básicos han mejorado en El Alto. Sin embargo, fracciones importantes de la población aún enfrentan grandes privaciones que se reflejan en la ausencia de servicios sanitarios que afecta al 37% de los habitantes, mientras que el 12% es afectado por la ausencia de agua por cañería. Es notable el hecho de que la tasa de mortalidad infantil no haya mejorado desde 1992, manteniéndose en 64 muertes Las formas de manifestación por cada mil nacidos vivos. de la pobreza ante la explosión Entre las personas consultadas, una de las demográfica urbana ventajas más importantes percibidas en la Históricamente, las condiciones de vivienda vida urbana es la posibilidad de acceso a y saneamiento en Bolivia han sido mejores escuelas y colegios: en las localidades urbanas. Sin embargo, los datos más recientes evidencian la ten“Darle una familia estable con mamá y papá, dencia hacia la urbanización de la carencia estabilidad, seguridad, que sea una persona de estas condiciones, pues para 2001 más segura, una profesión, que sea un hombre de de un tercio de los niños con mayores cabien y de buen corazón más que todo.” gra cocinaba para todos (incluyendo a María y sus hijos) y defendía a María cuando su esposo llegaba y quería maltratarla. María ayudó a su suegra en sus negocios y, a medida que la relación se consolidaba, comenzó a llamar a su suegra “mamá” por cariño. Por su parte, los hijos jóvenes de María se sienten responsables de aportar económicamente a su casa y dicen a su mamá “no te preocupes que no nos faltará nada, no necesitamos que mi papá esté aquí”. 253 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA “Que salga adelante, que estudie y que tenga la carrera que quiera estudiar, porque yo siempre lo voy a hacer estudiar en todo, y que sea bachiller, profesional.” ner muchos hijos: uno cargado, otro caminando al lado y otro en el vientre. Decía que las mujeres “andan mal” si no tienen hijos. En contraste, otra mujer compara: Madres entre 18 y 25 años. “Pero aquí nos podemos cuidar, pero en el centro minero siguen teniendo hijos, ocho a 10, como zampoñas, porque cuando una mujer ya no quiere tener hijos, el hombre le dice, ‘estas mirando a otro, por qué no quieres tener hijos’ y le vuelve a embarazar y el hombre se pone feliz, ya le ha embarazado, no va haber quién la mire a ella.” Las mujeres entre 25 y 45 años de edad identifican otra ventaja en el mayor conocimiento y poder de decisión sobre la salud reproductiva accesible en el medio urbano. Una mujer cuenta que en el campo su suegra, con nueve hijos, decía que ella tenía que teRECUADRO 7.4 Contextos de reproducción de las formas de violencia: migración, pobreza y desigualdad Las mujeres sufren la violencia que implica el desarraigo de sus lazos comunitarios y/o familiares, que se activan para garantizar el control social sobre la pareja, y aún no encuentran cobijo en un sistema de protección institucionalizado que garantice su ciudadanía desde la normativa estatal. En estos casos, el vecino o la vecina pueden constituirse en un puntal afectivo. “Entre vecinos nomás nos ayudamos, yo estoy solita.” Mujer, entre 45 y 65 años, El Alto. De esta manera, en los centros receptores se establecen nuevas formas de solidaridad que en gran parte pasan por relaciones entre “paisanos” convertidos en el sostén de los recién llegados. La otra cara de la medalla reserva para los inmigrantes un mundo plagado de desconfianzas y temores ante una realidad ajena que suele estar marcada por la violencia urbana. Para gran parte de los migrantes, una enorme cuota de incertidumbre proviene de la falta de oportunidades de empleo agravada por la escasa calificación laboral. En ese sentido, la “violencia económica” sustentada en el desigual acceso a los recursos materiales monopoli- 254 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO zados por determinados sectores sociales, produce nuevas formas de inseguridad entre los grupos despojados, fundadas en la incapacidad de garantizar la reproducción de la familia. En síntesis, la migración campo-ciudad genera un espacio propicio para la producción de la violencia doméstica, en un marco de problemáticas que se entrecruzan: la ausencia de las instituciones que contemplan los mecanismos normativos de protección legal de las víctimas; el desconocimiento, especialmente de mujeres y niños, del régimen legal que los protege a partir de la normativa estatal; el desarraigo de la pareja de las instancias de control social y comunitario tradicional; y la violencia económica que pone en duda el rol tradicional de “proveedor único” de los hombres, quienes encarnan una de las mayores frustraciones en torno a los roles culturalmente asignados en el orden de género tradicional. Sobre esta base, el monopolio de los recursos materiales de reproducción da a los migrantes una dosis de frustración subjetiva caracterizada por dos aspectos: i) la imposibilidad de reproducirse en el marco de las reglas económicas que supone la relación capital/trabajo y ii) ser objeto de los sistemas de vigilancia y castigo cuando rompen el esquema disciplinario que esas reglas implican. Sometidos a esta doble presión, se recrean formas de empleo y/o autoempleo “Mucho influye la televisión porque hay mu- Migración y conflicto generacional cha propaganda con métodos para planificar, cómo cuidarse, antes no había televi- Estadísticas de países en vías de desarrollo sión, no se veía nada de esas cosas.” muestran diferencias significativas en la mortalidad infantil entre áreas rurales y A pesar de contar con mayor información, El urbanas. Brockerhoff (1994) sugiere que Alto tiene carencias de un elemento imporla migración rural-urbana permitiría a las tante para las condiciones de vida y sobrefamilias mejorar significativamente la povivencia de los niños: la proporción de parsibilidad de que sus hijos sobrevivan. Vatos atendidos en establecimientos de salud rios testimonios de residentes de El Alto y/o por profesionales. Sólo 44,5% de los coinciden con esta estrategia; sin embarpartos cuentan con atención médica, progo, cuentan también historias de decepporción muy baja en un contexto urbano. ciones y dificultades. Entre ellas se men- precario, sujetas a las fluctuaciones de un mercado laboral inestable. En ese marco, el nuevo proveedor se caracteriza por su marginalidad económica, social, política y cultural y, al mismo tiempo, da cuenta de una economía nacional imposibilitada de garantizar las bases mínimas de homogeneidad ciudadana a su población: “Nada anda bien en esta casa; no sé si yo quisiera irme, alejarme con mis hijas. No tengo ni los recursos económicos: toda la vida es trabajar, la misma rutina, bueno, aunque me distraigo trabajando, pero cuando vuelvo es lo mismo, las peleas. La situación económica… siempre el hambre.” “Mi padre era malo con mi madre, la ultrajaba, la dejaba sin comer. Incluso intentó matarla, la apuñaló y le quebró una costilla de tanto darle patadas y puñetes. Yo he visto eso, me acuerdo bien. Mi padre era sumamente malo. Cuando él tenía cosas para corregir, manguera, palo, varilla, lo que sea, él corregía con eso. Pero cuando no tenía ninguna cosa, era a puñetes y a patadas con lo que él corregía. Y eso es malo. Lo poco que recibía mi madre, él se lo quitaba, tenía un vicio, era pitillero. Lo poco que mi madre conseguía, por ejemplo una cama buena, un motor, él todo lo robaba.” Adolescente, Porvenir. Mujer, 22 años, Santa Cruz. Esta tensión, entre otros factores, genera la violencia doméstica que si bien no es privativa de esta situación, relaciona por lo general a un proveedor sin capacidad de cumplir con el rol que culturalmente se le ha asignado y a una pareja carente de recursos materiales, culturales y sin nociones normativas para protegerse. Así, cobra nuevo sentido la superioridad física masculina como ley del dominio natural, en el contexto de un Estado restringido en su institucionalidad y una economía liberada a la suerte del mercado. En su versión más extrema, la violencia doméstica se asocia a padres anómicos: Por otra parte, la violencia sexual encadena una serie de mecanismos de chantaje que involucran a hombres, mujeres, niños y niñas, llegando a extremos como los casos de padres o padrastros que someten sexualmente incluso a sus hijas o hijastras. Según los testimonios, este hecho también involucra a hermanos, hermanastros u otros parientes de similar cercanía. Esta forma de violencia se da en muchas ocasiones con el consentimiento de la madre sometida, a su vez, a la presión de garantizar la subsistencia de sus hijos con el salario masculino. Fuente: Salazar (2005). 255 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 7.5 “Ser niño en El Alto” Según las entrevistas e historias de vida, muchos niños, niñas y adolescentes en El Alto trabajan como empleados a cambio de una remuneración económica ya sea fuera de casa o como ayudantes en los negocios familiares. Resalta de manera particular el hecho que desde muy pequeños acompañan a sus madres a trabajar en el mercado, como trabajadora del hogar o en otros contextos. María cuenta que después del fallecimiento de su suegra ella trabajó como “limpiadora” en la terminal de buses y luego en la estación de ferrocarriles de la ciudad de La Paz, también se dedicó en ocasiones a ciertos negocios. A todos estos trabajos llevaba con ella a sus tres hijos. Esta práctica común en las familias alteñas no es motivo de queja por parte de los niños; quienes, más bien, describen sus experiencias en el trabajo como parte constructiva de su participación familiar. Una preocupación generalizada entre los niños, niñas y adolescentes y entre sus padres es la violencia. “Ser niño en El Alto” es vivir rodeado de violencia en los ambientes familiar y escolar y en las calles. Persiste la idea de que la disciplina y la obediencia son los pilares de la formación de los niños y que la violencia física es un medio educativo y correctivo. Así, entre los profesores, los padres y los mismos niños se expresa una asociación entre el desarrollo del niño y el castigo físico que, en el contexto social de El Alto, se confunde con otras formas de violencia. Mujeres (madres) de varias edades expresaron su opinión sobre la crianza y el castigo: “A los hijos hay que castigarlos.” “La letra entra con sangre.” “Hay que educarles.” “También existe el castigo moral, que consiste en privar a los hijos de su libertad.” “Tiene que haber respeto hacia la mujer y hacia la madre. También se debe castigar a los nietos.” Pero también las madres buscan formas de protección de sus hijos ante la violencia excesiva; por ejemplo, una madre cuenta que cuando su hijo mayor tenía 10 años y su marido lo maltrataba mucho, se lo dio a su cuñado para que viviera con él durante un año. En la escuela, los profesores y los padres de familia se acusan mutuamente de violencia contra el niño. La percepción de un director es: “Los padres que reclaman que los profesores tocaron a los niños en la escuela son los que más golpean en la casa.” Los propios niños, niñas y adolescentes entre 10 y 14 años justifican la violencia: “A veces pueden pegarnos como forma de cariño, cuando nos está yendo mal.” ciona con frecuencia la discriminación y las mujeres, en el fútbol o en los grupos de los conflictos por falta de entendimiento música.” entre adolescentes urbanos y madres y padres de origen campesino o minero. Por En algunas familias, los padres mantienen otra parte, adolescentes entre 15 y 17 imágenes del futuro que tal vez no se adeaños cuentan que no fue fácil para ellos cuan a las realidades observadas por los jóadaptarse a la vida urbana: venes. Una madre de 25 a 45 años insiste con sus hijas: “Eran bien malos porque discriminaban a los que venían del campo.” “Al final de cuentas van a conseguir una pareja “En el campo no discriminaban a las mujeque les va a mantener, todo varoncito mantieres, aquí sí hay mucha discriminación hacia ne a la mujer, entonces eso les hago ver a ellas.” 256 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Panduro (Sica-Sica): Elevada fecundidad, mayor probabilidad de transmisión de pobreza Dispersión geográfica familiar: ¿quiénes se quedan y quiénes se van? Desde el punto de vista de quienes habitan comunidades rurales con altas tasas de emigración, la estructura familiar está muy ligada a la desintegración producida por la migración. Los habitantes de Pandu- “La mejor forma de educarles es con cariño, comprensión, e incluso a veces pueden aprender con golpes.” Otros sienten la injusticia: “Los profesores son malditos, cuando no hacen la tarea les jalan de la oreja, de las patillas. Saben castigar a mis hermanitos al frente, si no saben la multiplicación contra la pared les hacen chocar.” Una adolescente cuenta: “También he tenido problemas en el colegio, muchos problemas de pandillas. Con mis amigas sabemos ir a pelear.” Mientras otra aclara: “No todas las pandillas son malas, a veces están compuestas por muchachos del pueblo que se reúnen a jugar fútbol, no con la intención de matar y hacer daño.” Tres jóvenes hombres, entre 15 y 17 años, relacionan la violencia con problemas familiares y económicos: “Las pandillas son violentas en El Alto. Son violentas porque reciben mal ejemplo de familias desunidas. La sociedad les cierra la puerta a los ro cuentan que las familias deben separarse para sobrevivir y salir adelante. Describen a sus familias como grupos relativamente grandes de personas dispersas en el espacio y fuertemente vinculadas por lazos de parentesco y colaboración. La estructura familiar en Panduro va más allá de la residencia común, así lo expresan adolescentes mujeres entre 15 y 17 años que describen la conformación de sus familias desde esta perspectiva: jóvenes, no los ayuda y así es que se forman las pandillas, son marginados, rechazados. Existen más casos de violaciones dentro de la familia, que en la calle. En Villa Adela es donde más hay ese problema, no es todo El Alto.” “En muchas familias hay violaciones por parte de los padrastros o entre hermano y hermana. Eso pasa por que el muchacho o el padrastro tienen algún resentimiento ante la madre, y eso hay que pagarlo hacia la hijastra. Es porque tal vez la madre se ha casado por interés, sólo para que sus hijos tengan un protector, y él se ha enterado de eso y odia eso.” “Los jóvenes se drogan porque sus padres no les dan atención, ni se enteran de sus problemas. Los niños son obligados a vender cocaína en las calles para ganar dinero, no porque quieren, lo hacen porque no tienen dinero, son pobres.” Otro adolescente del grupo piensa que para superar la violencia de su alrededor hay que desarrollar los valores y el carácter: “Los valores son lo más importante para mí, el tener conciencia, ser consciente de mis actos, intentar corregir y ser un líder, no un jefe. Yo no soy inteligente, pero sí tengo voluntad y la voluntad para mí es lo que más vale.” 257 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 7,6 Contextualización del municipio de Sica Sica (Departamento de La Paz) Ubicación geográfica y actividades económicas Sica-Sica es la primera sección municipal de la provincia Aroma del departamento de MAPA 7.2 Mapa municipal de Sica Sica Fuente: UDAPE (2006). GRAFICO 7.2 Pirámide de edades por sexo del municipio de Sica Sica (2001) 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 5,1 15-19 6,4 10-14 5-9 7,2 0-4 6,9 8,0 6,0 0,6 0,7 1,0 1,3 1,4 1,7 2,1 2,3 2,5 2,7 2,5 2,9 3,4 0,8 0,7 1,0 1,4 1,4 1,6 2,0 2,3 2,5 2,8 2,5 3,0 3,4 Mujeres Hombres 4,8 6,3 6,5 6,4 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Fuente: CODEPO (2003). 258 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO La Paz, está situada sobre la carretera que une los departamentos de Oruro y La Paz. La topografía posee pisos ecológicos distintos: planicies, serranías y cabeceras de valle con alturas que oscilan entre 3.100 y 4.700 metros sobre el nivel del mar. Tiene una temperatura promedio anual de 9°C y posee suelos tendientes a la erosión. Sica-Sica vio nacer a líderes revolucionarios como Túpac Katari (1780) y Zárate Willca (1899) y es conocida por su iglesia colonial. La población de origen aymara se concentra especialmente en los centros urbanos de Sica-Sica, Lahuachaca y Germán Busch. Las características climáticas típicas del altiplano permiten una producción agrícola basada especialmente en cultivos de papa, cebolla, quinua y alfalfa, entre otros, que se destinan a la seguridad alimentaria mediante la cría de ganado y la producción de productos derivados. La comercialización se realiza en la feria de Lahuachaca que ofrece productos ganaderos los martes y agrícolas los miércoles. Los pobladores se dedican también, en menor proporción, a la actividad textil. La variedad de pisos ecológicos del municipio es un potencial que podría ser mejor aprovechado mediante la ampliación de la frontera agrícola. Otra potencialidad del municipio son sus cualidades histórico-culturales que pudeden ser aprovechadas mediante la promoción turística de sus aguas termales y la creación de rutas y recorridos turísticos. ( ver Atlas estadístico de Municipios, INE el al, 1999) Cambio socio-demográfico Este municipio predominantemente rural, con una pobreza que afecta a 99,1% de la población, sufrió un deterioro de las condiciones de vida desde 1992 cuando el índice de NBI era de 96,6%. En 2001, Sica-Sica contaba con una población de 26.818 habitantes, población predominantemente masculina como sucede en las áreas rurales. Pe- CUADRO 7.3 Indicadores demográficos del municipio de Sica-Sica 1992-2001 1992 Población (número de habitantes) 19.582,00 % Población infantil (de cero a cuarto años) % Población en edad escolar (de seis a 17 años) Tasa de crecimiento 1992-2001 (%) 3,40 Peso poblacional respecto a la Población total (%) 0,30 Población rural (%) 86,92 Índice de masculinidad 92,41 Tasa de fecundidad (promedio de hijos por mujer en edad fértil) 6,9 Tasa de mortalidad infantil ( muerte antes del primer año) 110 Tasa neta de migración reciente Edad mediana (años) 17 Población indígena por autoidentificación (%) 2001 26.818,00 13,30 29,90 0,32 74,58 102,91 5,6 74 -7,87 20 96,42 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). se al proceso de urbanización, la población aún es predominantemente rural, en 10 años la población se redujo en más de 10% ilustrando un proceso de urbanización más intenso en comparación al resto del departamento. Sica-Sica tuvo un crecimiento demográfico mayor al promedio departamental: 3,4% entre 1992 y 2001. Entre 1992 y 2001, la población infantil y la población escolar crecieron a tasas de 1,8% y 2,6% respectivamente, mientras que la población en edad fértil se expandió a una tasa del 3,4%. La población en edad de trabajar y la población adulta crecieron al 4% y 5,5% respectivamente. A los ritmos de crecimiento de los últimos años, Sica-Sica duplicará el número de habitantes en 21 años, modificando la actual estructura de pirámide por sexo y edad por una base menos ancha y una pendiente menos empinada. El crecimiento demográfico del municipio se debe a la elevada tasa de fecundidad, que para 2001 era de 5,6 hijos por mujer en edad fértil (magnitud muy por encima de los promedios departamental y nacional), mientras que en términos de movilidad se trata de un municipio “expulsor” que para 2001 registraba una tasa neta de migración reciente de -7,9 por cada mil habitantes. La tasa de mortalidad infantil si bien se había reducido significativamente desde 1992, aún se mantenía por encima de 70 el año 2001. El 10% de la población del municipio no habla castellano. CUADRO 7.4 indicadores sociales del municipio de Sica Sica1992-2001 Pobreza Pobreza según NBI (%) Desarrollo Humano IDH Educación Tasa de asistencia escolar (%) Años promedio de estudio (en años) Saneamiento básico Disponibilidad de agua por cañería (%) Disponibilidad de servicio sanitario (%) Atención institucional del parto Partos atendidos en establecimientos de salud (%) Partos atendidos por personal profesionales (%) Protección Población inscrita en el registro civil (%) Hogar Tamaño promedio del hogar (número de personas) Población que vive en unión (%) 1992 2001 96,60 99,10 0,547 72,05 4,22 82,03 5,4 19,70 11.60 40,50 20.90 7,42 11,59 89,83 4 67,26 3,7 63,12 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003) 259 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Salud, educación y acceso a servicios básicos Los indicadores sociales en el municipio mejoraron en los últimos años aunque esta situación no se refleja en los niveles de pobreza que aún afectan al 96% de la población. La tasa de asistencia escolar aumentó en 10% desde 1992 y la brecha entre el promedio municipal y el departamental en este indicador se acortó durante la década del 90. Para 2001, la tasa de asistencia escolar en Sica-Sica era del 82% frente al promedio departamental del 83%. En cuanto al promedio de años de escolaridad, en 2001, la brecha respecto al promedio departamental era significativa, aunque ya se había logrado superar los cinco años. Pese a la mejora en la cobertura de servicio sanitario y agua potable por cañería, los habitantes de Sica-Sica sufren con frecuencia la privación de estos servicios. En 2001, el 60% de los habitantes carecía de servicio de agua potable por cañería, mientras que cer- “Vivo sólo con mi mamá y con mi hermanito. Mi padre vive en Cochabamba. Mi abuelita vive con nosotros.” “Tengo nueve hermanos, uno está en Caranavi, está estudiando.” “Somos siete hermanos. Mi papá se llama Eusebio y está en Oruro.” “Vivo con mis abuelos de parte de mi madre.” ca del 80% carecía de servicios sanitarios. Estas privaciones afectan a más de 2.500 niños menores de cinco años en el municipio y explican en cierta medida la elevada tasa de mortalidad infantil. Estas condiciones precarias de vida de los niños en Sica-Sica deben ser consideradas, pues pese a que la tendencia demográfica muestra mayor crecimiento de la población adulta aún la tasa de fecundidad se mantiene a niveles comparables a las áreas rurales de hace más de una década. Otro dato preocupante es la elevada tasa de embarazo adolescente en el municipio, que el 2001 alcanzaba 37 nacimientos por 100 adolescentes entre 15 y 19 años. En cuanto a la atención de partos en establecimientos de salud, el municipio tiene una cobertura que no supera el 10%. Pese a las privaciones materiales de los habitantes, el municipio tiene una cobertura de habitantes inscritos en el registro civil igual al promedio nacional (90%). padres, porque hay “diversión y discotecas”. Al mismo tiempo, algunos tienen miedo de la ciudad y allí se sienten despreciados. Un joven cuenta: “Cuando estaba en la ciudad de Cochabamba, los jóvenes me abusaban, me trataban como un chiquito… nos dicen colla, y a mí no me gusta. Somos de un país, somos de Bolivia.” El proceso de cambio social y separación familiar plantea desafíos especiales para la crianza, el desarrollo, la educación y la Estudiar en Panduro: un identidad de los niños, niñas y adolescen- obstáculo difícil de atravesar tes. Un grupo de niñas de ocho años desearía evitar la partida del padre o la separa- Ser niño en Panduro requiere adaptarse, tener capacidad de enfrentarse a situaciones ción de la familia: difíciles y ser capaz de transformarlas. En el grupo focal de mujeres entre 18 y 25 ”Que los papás no se tengan que ir.” años todas manifestaron haber trabajo al“Yo quisiera que nadie se separara.” guna vez como empleadas domésticas en las ciudades de Oruro y La Paz. Algunos niños sienten atracción por viajar y otros dicen que la pasan bien en las ciuda- Antes del presente año, el colegio en Panduro no ofrecía cursos de nivel medio; los jódes donde han trabajado o viajado con sus 260 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO “Tiempo de cosecha sabemos ir a cavar pavenes, si querían terminar sus estudios, tepas, a recoger papitas.” nían que viajar, lo que constituía una situa“Chuño sabemos pisar, el pie sabe doler.” ción difícil para padres e hijos. ”A pastear vacas, ovejas, llamas.” Un joven de 16 años cuenta que sus padres “Sabemos invitar a los animales agua.” hicieron sacrificios para que su hermana mayor vaya a vivir a otro pueblo para terminar el colegio, y que cuando ella dejó los Un grupo de niñas y niños de ocho años describe los roles de los integrantes de la estudios para juntarse con un hombre sus familia: padres quedaron decepcionados: “Mi papá se ha llorado, ha renegado. Quería que estudie. Mi madre también ha llorado, ha renegado. No ha dicho nada. Se fue directo a Cochabamba. Estaba estudiando, de aquí se iba día lunes hasta viernes. Vivía en alquilado en Eucaliptos, después se venía también a esta población. Y un domingo, bueno, se ha ido a estudiar a Eucaliptos y para el viernes ya no ha llegado a esta población…. He pensado, me he puesto triste también. Mi hermana estaba estudiando y quería que estudie.” El director del colegio explica: “Los papás trabajan en las ciudades y los que viven aquí trabajan en la chacra, hay períodos en que los padres se quedan en Panduro y otros en los que migran. Las mamás trabajan en la chacra, cuidan a los animales, cocinan, recogen leña, tejen y a veces viajan. Los hijos mayores varones se van a las ciudades a trabajar, las hijas mayores mujeres se van a trabajar de empleadas, las que se quedan cuidan la chacra, los animales, cocinan, lavan y limpian. Los hijos menores estudian y juegan, las hijas menores estudian, juegan, cuidan a los bebés, cuidan a la oveja y ayudan a cocinar.” “Para salir bachilleres tenían que ir a las Los adolescentes entre 14 y 17 años desarrollan actividades en múltiples espacios: poblaciones más cercanas para estudiar, como Eucaliptos, que corresponde al depar“Me levanto cinco y media, arrincono mi catamento de Oruro, a Caracollo y finalmente sa con mi hermanita.” a Oruro, Cochabamba o La Paz. Pero muy “Nosotros cocinamos en la mañana porque pocos, ya se ve nomás que muchos han fratienen que ir a cuidar las ovejas y se llevan casado al ir a otros colegios, especialmente comida.” las damitas han tenido ciertos percances y “Los varones se van a pastear las vacas.” han dejado de estudiar y se han convertido “Mi padre trabaja en Oruro.” en madres antes de salir bachilleres. Los jó“Mi padre trabaja en una mecánica en La Paz.” venes igual se han dedicado a otras activi“Mi papá es agricultor nomás.” dades. Entonces, por ese lado, pocos han si“Se van a trabajar, no viven casi aquí.” do los estudiantes que han terminado su ba“Se van a las ciudades, a La Paz, a Cochachillerato.” bamba, jovencitos se van.” “No quiero que sufra mi mamá. Por eso yo Prácticas que hacen familia: siempre quiero pastar ovejas. Ella estaría sin la importancia de la participación que nadie le reemplace. Descansa mami, yo en la agricultura voy a pastear, le digo”. La práctica en la familia más mencionada en Panduro es la colaboración en el trabajo Los datos sugieren que los adolescentes ruraproductivo no remunerado, que se diferenles enfrentan mayores dificultades en relacia según sexo y edad. Entre los 10 y 14 ción con sus pares urbanos en términos de años, los niños, niñas y adolescentes defitrabajo, pues tienden a trabajar más horas nen sus responsabilidades como aspectos y obtienen menores ingresos (Alcázar et importantes de su vida: al., 2002; Ledo, 2005b). 261 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA El momento demográfico, ¿determinante fundamental para el desarrollo? las escuelas del municipio, como explica el director del colegio: “Queremos que los niños sean participativos, abiertos, con una autoestima ya definiLa elevada fertilidad y la pobreza acentúan da; que un niño, un joven, no solamente sea los efectos de transmisión intergeneracioreceptor de conocimientos, sino que desarronal. Una madre de ocho hijos afirma que lle sus capacidades personales, sus potenciapara ella es muy importante mantenerlos lidades personales. Yo veo en la Reforma juntos. Sin embargo, no tiene suficiente diEducativa más ventajas. Antes, por ejemplo, nero para hacerlo y tuvo que mandar a su en lo que llamábamos educación tradicional, hija mayor a Cochabamba para que trabael profesor era lo primero, él tenía que imje como empleada doméstica y a su segunpartir conocimiento. Actualmente es distinta do hijo a Oruro a trabajar con su tío. la tarea educativa, el docente se convierte en En términos de educación, Sica-Sica es un un guía del proceso educativo, los mismos ejemplo de la tendencia de las localidades alumnos son los actores principales de la pequeñas que experimentan mejoras sigeducación. En el anterior sistema, la educanificativas. Resalta, especialmente, la valoción estaba centrada en el docente, ahora esración social de la educación, así como la tá centrada en el alumno, en el estudiante. relación entre los distintos actores: comuNuestra visión es distinta, ahora nosotros nidad, maestros y alumnos. Mujeres, homqueremos formar niños y jóvenes que tengan bres, niños, niñas y adolescentes afirman una autoestima, que sepan analizar ciertas que uno de los roles más importantes de cosas.” los padres es el de “hacer estudiar”, así como la de los hijos es “estudiar”. Algunos Junto con una actitud a favor del protagonistestimonios ilustran esta situación. mo del niño, el personal educativo parece conocer de cerca la realidad local. Un proUna niña entre 10 y 14 años expresa que fesor del colegio comentó: siente que sus padres la quieren: “Cuando me dicen que he hecho bien mis tareas.” Un grupo de niños de la misma edad afirma: “Yo veo como un grupo social a la familia. Primeramente, todo es hoy en día planificación, la familia se planifica, ¿no es cierto? ¿Para qué? Para ver cómo van a formar a sus hijos, dónde se van a formar, dónde se van a educar, qué quieren que sean sus hijos.” “Es bien estudiar, es bueno que nos hagan estudiar.” Expectativas y visiones ante “Sin la familia no estudiaríamos.” un contexto de exclusión Adolescentes entre 15 y 17 años afirman: “Todo me gusta de mis papás, que me ayudan.” “Apoyándonos, más que todo hacen el esfuerzo para hacernos estudiar para que un día no seamos como ellos.” “Me hace estudiar y a mis hermanos también.” La Reforma Educativa trajo cambios significativos en las prácticas institucionales de 262 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El municipio de Sica-Sica, afectado en un 99% por la pobreza, sufrió un deterioro de las condiciones de vida desde 1992, cuando el índice de NBI era de 96,6%. El secretario general del sindicato reconoce la influencia de esas condiciones sobre el desarrollo de la niñez: “Si las condiciones económicas de la comunidad mejoraran a través del ganado porcino o vacuno, tal vez los jóvenes no tendrían que irse o se irían en mejores condiciones. Ellos, “Cuando a veces me salgo, nadie me dice una vez que salen bachilleres, pueden ir a esnada.” tudiar a las diferentes universidades, a las normales y con eso mismo podemos salir Y otro: adelante.” “Me hubiera gustado que me digan que no Los adolescentes entre 15 y 17 años son tamsea así, que me digan que me comporte bién concientes de las barreras para su bien.” desarrollo y felicidad impuestas por las condiciones socioeconómicas y materia- Finalmente, las mujeres, entre 18 y 25 años, les de Panduro: expresan aspiraciones de una vida distinta para sus hijos: “La papa, a veces no produce, a veces produce, a veces viene la helada, no es tan seguro “Que estudien, que no sean como nosotros que vivir aquí.” no hemos estudiado, que salgan adelante.” “Tampoco llueve, tampoco va bien, no crece “Que se vayan a la ciudad, en la ciudad puebien la papa, quiero estar en la ciudad.” den trabajar, pueden estudiar, aquí nosotros “A mí, la verdad, no me gusta cavar, cuando sufrimos, las guaguas también sufren, no las se cava se cansa mucho, duele la espalda.” alimentamos bien.” “El clima es muy frío.” “Sólo en la pila pública media hora no más Oruro: entre lo urbano y lo rural chorrea agua.” “Yo no tengo pila en mi casa, tengo que hacer Las vivencias familiares descritas por niños un esfuerzo hasta la pila pública.” y adultos en Oruro reflejan algún grado de movilidad y contacto entre áreas rurales y Uno de los desafíos que expresan los niños y urbanas. Oruro tiene la característica parniñas de distintas edades es lidiar con el ticular de ser un municipio que abarca abuso del alcohol entre los mayores y adouna ciudad grande, la capital del departalescentes. Al respecto, adolescentes de 15 mento donde en 2001 habitaba el 60% de a 17 años cuentan: la población municipal, y áreas rurales donde habitaba el 40% restante. En un “En las fiestas de acá sólo se emborrachan contexto donde el acceso a los servicios los mayores de edad.” es desigual, hogares enteros o partes de “Las chicas también toman temprano.” éstos se trasladan a fin de conseguir edu“Las chicas que toman a mí no me gustan, no cación para los niños, servicios de salud y quiero que tomen, está mal.” trabajo, entre otros. Una mujer joven “Cuando un chico empieza a tomar, se cree de cuenta que a sus 10 años se trasladó al todo, un poderoso.” pueblo de La Joya con su familia para asistir a la escuela, y después a Oruro donde Un niño de 12 años se queja: existen colegios: “Los padres bailan y a veces se emborrachan. Bien borrachos saben llegar… feo huele.” Varios jóvenes expresan el deseo de que sus familiares los vigilen y guíen mejor sus acciones con relación al alcohol. Respondiendo a la pregunta ¿alguna vez te has sentido rechazado, no querido?, un joven dijo: “La escuela estaba muy lejos de la estancia. Mi hermana y yo, de pequeñas, caminábamos una hora para ir a la escuela, es la distancia que teníamos que recorrer para ir a la escuela y era mucho para nosotras. Supongo que mi mamá y mi papá han pensado en nosotros y en llevarnos al pueblito porque ahí había escuela.” 263 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 7,7 Contextualización del municipio de Oruro (Departamento de Oruro) Ubicación geográfica y actividades económicas El municipio de Oruro, capital de departamento del mismo nombre y de la provincia MAPA 7.3 Mapa municipal de Oruro Fuente:UDAPE (2006). GRAFICO 7.3 Pirámide de edades por sexo del municipio de Oruro (2001) 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 0,3 0,3 0,5 0,6 0,8 1,2 1,5 2,0 2,5 2,5 2,9 3,8 0,5 0,5 0,8 0,9 1,0 1,3 1,8 2,3 Mujeres Hombres 3,0 3,2 3,4 4,0 5,5 5,4 6,2 6,2 6,0 6,2 6,0 6,0 8,0 6,0 5,6 5,2 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Fuente: Codepo (2003). 264 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Cercado, está ubicado a 245 km de la ciudad de La Paz con la que mantiene un importante vínculo económico. Posee un clima característico del altiplano con temperaturas que oscilan entre los 5°C bajo cero y los 26°C. Se encuentra a una altura de 3.700 metros sobre el nivel del mar, su topografía es esencialmente plana aunque se encuentra rodeada de cadenas montañosas. En la época del auge de la minería, fue uno de los principales centros económicos del país y la principal estación ferroviaria de la red occidental, hoy forma parte del corredor bioceánico OruroTambo Quemado (frontera con Chile) con una carretera asfaltada de 100 km. Geográficamente, está ubicado en el punto distribuidor de las rutas hacia el sur y este del país y en conexión con rutas internacionales. Económicamente, aún depende de la actividad minera y de la artesanía, pues posee un incipiente desarrollo industrial. Un potencial económico importante de este municipio es la ganadería y la transformación de subproductos; la principal actividad agropecuaria en el área rural son los cultivos andinos y la cría de camélidos y ovinos. La ciudad de Oruro es conocida como la capital folklórica de Bolivia por la tradicional celebración del Carnaval. Esta fiesta de devoción a la Virgen del Socavón hace de Oruro uno de los centros turísticos más importantes del país. Posee recursos geotermales y yacimientos metálicos. Oruro alberga el primer centro urbano intermedio con un crecimiento demográfico menor al promedio de las localidades del altiplano, en su entorno existen sólo dos localidades relativamente importantes: Huanuni y Challapata. ( ver Atlas estadístico de Municipios INE el al, 1999) Condiciones socio-demográficas El municipio de Oruro, cuya población en 2001 alcanzaba a 215.660 habitantes, tuvo un crecimiento demográfico muy leve desde 1992, con una tasa de crecimiento anual del 1%, expansión que refleja el crecimiento de- CUADRO 7.5 Indicadores demográficos del municipio de Oruro 2001 1992 Población (número de habitantes) 196.025 % Población infantil ( de cero a cuatro años) % Población en edad escolar (de seis a 17 años) Tasa de crecimiento 1992-2001 (%) 1,03 Peso poblacional respecto a la población total (%) 3,05 Población rural (%) 6,43 Índice de masculinidad 93,92 Tasa de fecundidad (promedio de hijos por mujer en edad fértil) 4,1 Tasa de mortalidad infantil (muerte antes del primer año) 94 Tasa neta de migración reciente (por mil habitantes) Edad mediana (años) 19 Población indígena por auto-identificación (%) 2001 215.660 11,20 29,00 2,61 6,69 94,61 3,5 67 -9,26 21 60,49 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). partamental. En 2001, el 60% de la población se concentraba en áreas urbanas. El ritmo de crecimiento de los últimos años implicó la reducción de la participación de la población como porcentaje de la población total, con un incremento absoluto de casi 20.000 habitantes en 10 años, a este ritmo Oruro duplicará su población en 68 años. El municipio de Oruro está clasificado entre los municipios “expulsores” debido a la tasa de migración neta negativa que, para 2001, alcanzó una magnitud de -9,3, ligeramente mayor al promedio departamental. Entre 1992 y 2001, la lenta expansión de la población se tradujo en una tasa de crecimiento negativa de la población menor de cinco años y una tasa de crecimiento de la población en edad escolar de 0,3%, manteniendo el número de estudiantes en 62.000 a lo largo de 10 años. Solamente el grupo de adultos mayores creció a una tasa mayor al 3%, esta situación lleva a suponer que el municipio vivirá un proceso de envejecimiento de la población acelerado en comparación con otras regiones del país. El municipio de Oruro tiene un índice de masculinidad menor a 100, comparable a las zonas económicamente más deprimidas del país y posee uno de los porcentajes más ba- jos de personas que viven en unión, menos del 50% en 2001. Al igual que en el resto de los municipios que albergan ciudades capitales, las condiciones de vida de este municipio superan las condiciones del conjunto del departamento; en 2001, mientras el 50% de su población cubría las necesidades básicas, en el departamento sólo el 30% lo lograba. La mejora en los indicadores de acceso a servicios básicos, educación y protección fue también mayor en este municipio en comparación con el resto del departamento, aunque dada la lenta expansión poblacional las mejoras pudieron ser mayores. Educación, salud y protección Pese a su situación de capital de departamento, Oruro posee un elevado índice de pobreza y un nivel de Desarrollo Humano que lo clasifica en el puesto 14 a nivel nacional con un IDH de 0,685 (2001). Entre 1992 y 2001, si bien se incrementó la población en edad escolar, la tasa de asistencia escolar no lo hizo de manera significativa. Para 2001, cerca del 15% de la población en edad escolar no asistía a la escuela, la privación de la escuela afectaba entonces a 15.000 niños menores de 18 años. En cuanto a los años promedio de escolaridad, casi alcanzan los 10. 265 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 7.6 Indicadores sociales del municipio de Oruro 1992-2001 Pobreza Pobreza según NBI (%) Desarrollo Humano IDH Educación Tasa de asistencia escolar (%) Años promedio de estudio (en años) Saneamiento básico Disponibilidad de agua por cañería (%) Disponibilidad de servicio sanitario (%) Atención de parto institucional Partos atendidos en establecimientos de salud (%) Partos atendidos por personal profesionales (%) Protección Población inscrita en el registro civil Hogar Tamaño promedio del hogar (número de personas) Población que vive en unión 1992 2001 57,50 50,80 0,685 82,73 8,25 84,63 9,93 80,40 34,80 87,40 61,70 70,82 74,35 93,42 4,3 54,79 4 49,34 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). En 10 años, la mortalidad infantil se redujo en más de un tercio, pero aún se encuentra 15 puntos por debajo del promedio departamental. La brecha entre indicadores sociales del municipio y del departamento se redujo en la mayoría de los casos; pese a esta situación privilegiada, el departamento aún posee indicadores de acceso a servicios básicos, como agua potable y servicio sanitario, muy por debajo del promedio de los municipios que albergan a capitales de departamento. El Entre los fenómenos relacionados con los movimientos migratorios campo-ciudad, la distribución de miembros de la familia en el espacio provoca, en cierta medida, una tensión entre los modos de vida “indígena/campesino” de las áreas rurales y los estilos y valores predominantes en los centros urbanos. Este desencuentro se expresa, particularmente, en las visiones y expectativas de los niños, niñas y adolescentes de Oruro que son criados en familias con ciertos valores y prácticas de origen in266 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 30% de la población de Oruro no accede al agua por cañería mientras que cerca del 40% no dispone de servicio sanitario. Finalmente, en cuanto a la atención de partos en establecimientos de salud y por personal profesional, aún el 30% de las mujeres y niños no tienen acceso a este servicio. La inscripción en el registro civil en el municipio alcanza una cobertura del 93,4% de la población, magnitud por encima del promedio departamental. dígena pero que viven en un contexto urbano rodeado de medios de comunicación modernos. Muchos de ellos expresan el deseo de desarrollar una vida distinta. Este deseo se identifica mediante diferentes técnicas. En la aplicación de la técnica de autoidentificación o deseo de ser alguien, los niños entre ocho y nueve años rechazaron las fotos de personas de origen indígena y también las de mineros y agricultores. En tanto que los adolescentes, tanto mujeres como hombres, eligieron figuras repre- sentativas de adolescentes de tez blanca que visten ropa occidental. Desequilibrio demográfico: hacia el envejecimiento de la población unidos y sus papás o mamás que se han ido a veces tienen otra familia y ahora ya no los ven a sus hijos.” Coexisten valoraciones contradictorias de las familias que se forman “en el camino” basadas a diversas alianzas. Los padrastros y madrastras son frecuentemente identificados como “abusivos” por parte de los adolescentes o las autoridades. En contraste, se percibe aprecio y admiración hacia hombres y mujeres que toman la responsabilidad de niños que no son sus hijos biológicos: nietos, sobrinos, entenados o hijos del compañero o compañera. Un reciente estudio teórico sobre las familias “recompuestas” (Portier, 2002) dirige la atención al poder generativo de parentesco y la creatividad de arreglos que existen en la crianza de los niños. La invisibilización de los hogares “recompuestos” se debe también al uso generalizado de términos de parentesco. Verónica, una niña de 10 a 14 años, cuenta que cuando ella nació en la comunidad de Pazña del departamento de Oruro, su madre era una chiquilla y la abandonó al día siguiente del parto. Su padre se quedó con la niña, y cuando Verónica tenía dos años, la hermana mayor de su papá se hizo cargo de ella definitivamente. Actualmente, vive en Oruro con la tía a quien llama “mamá” y con su primo a quien le dice “hermano”. Afirma: “Son mi familia.” La estructura familiar va evolucionando junto al cambio de realidades demográficas a través del espacio y el tiempo. Los datos de los tres últimos censos nacionales muestran que mientras disminuye el porcentaje de población del altiplano, aumenta el de los llanos. La ciudad altiplánica de Oruro ejemplifica esta tendencia: es el municipio estudiado que tiene el menor dinamismo demográfico, con una tasa de crecimiento anual del 1% y una tasa de migración neta de -9,3, superior a muchos ejemplos de expulsión rural. Con una tasa de crecimiento negativa de la población menor de cinco años y una tasa de crecimiento de la población en edad escolar entre 1992 y 2001 de sólo el 0,3%, se observa que solamente el grupo de adultos mayores creció a una tasa mayor al 3% en el período mencionado, lo cual supone que el municipio vivirá un proceso de envejecimiento de la población acelerado en comparación a otras regiones del país. Hace tiempo que la población vive un proceso de feminización, con índices de masculinidad de 93,9 en 1992 y 94,6 en 2001. No debe sorprender que la población del municipio no se organice según el modelo convencional de la familia nuclear biparental. Las encuestas de hogar muestran La percepción sobre la familia que menos de la mitad de la población adulta de Oruro vive en unión (en 1992, el Llama la atención el uso frecuente de parte de profesionales y autoridades de los adje54,8%; en 2001, el 49,3%) y la investigativos “desestructurada”, “desintegrada” y ción cualitativa documenta una gran diver“sin jefe de hogar”, con los que juzgan a los sidad de arreglos residenciales, entre ellos grupos familiares por lo que no son, en vez hogares uniparentales y familias extensas. de reconocer o fortalecer lo que son. Los cambios en la estructura familiar durante el período de crianza de los niños son notables. Un adolescente de 15 a 17 años Un profesor observa: comenta: “Los niños que vienen a esta escuela son de un 60% a 70% de familias desestructuradas, “Últimamente ha cambiado porque padres, es decir que sólo tienen padre o madre o esmadres y hermanos se han ido a otros lugatán solos.” res a buscar trabajo, entonces ya no están 267 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA “Aproximadamente el 80% de las familias a las que pertenecen los niños de la escuela son desintegradas, de bajos recursos.” El pastor de la una iglesia evangélica que realiza acciones a favor de los jóvenes comenta: “Hay familias estructuradas que están compuestas por todos los componentes, hay también familias desestructuradas, como familias donde la esposa o el esposo ha sido abandonado. Hay también niños, niños que han quedado huérfanos o sus padres los han dejado… La mayoría de familias que asiste a la iglesia son familias estructuradas. Siempre la iglesia ha tendido a que la predicación y la enseñanza apunten a eso, porque la iglesia no acepta el divorcio.” Un adolescente entre 15 y 17 años expresa una perspectiva más abierta en su percepción de la familia: estos cambios en un contexto de estancamiento económico y demográfico? Una posible explicación es la filosofía de la Reforma Educativa que, al igual que en Panduro, repercute en los discursos que profesores y padres de familia se apropian. Una directora de escuela cuenta que desde los años 80 se desarrolla un cambio fundamental en el proceso de aprendizaje de los niños: “En el anterior sistema, el profesor tenía un programa cerrado donde él era quien decía la primera y la última palabra, los niños eran los receptores, ellos tenían que memorizar y repetir todo lo que la maestra indicaba… Ya no es un dictador el maestro, es un guía más, es un comunicador de nuestro aprendizaje, en base a los conocimientos que ya tienen los niños. Entonces, la clase se hace más dinámica, no es tan monótona, al niño se le da la oportunidad de reflexionar, de criticar frente a los aprendizajes que brindamos.” “Quienes te quieren y protegen, que pueden ser papá, mamá, hermanos, tíos, primos, El nuevo sistema educativo también tiene abuelos. La familia no siempre es mamá, pacomo objetivo reconocer y respetar las dipá, hermanitos; la familia es quien te cuida, versas vivencias culturales, idiomas e identu papá es quien te da de comer, pero ese rol tidades étnicas. Todavía queda indagar cólo puede tomar tu hermano o hermana. Una mo las visiones pedagógicas aplicadas en familia es quien te ayuda.” el país influyen en los cuestionamientos de la identidad étnica entre los adolescentes y La importancia de la educación sus visiones de desarrollo. Parte de la resen la construcción de ciudadanía puesta se relaciona con el discurso de padres y jóvenes sobre educación, integriEn el municipio resalta el apoyo familiar a la dad, trabajo y derechos ciudadanos. Un asistencia escolar y a la inscripción de los grupo de mujeres entre 25 y 45 años dice niños en el registro civil. De los seis casos que expresa su cariño mandando a sus hiestudiados, el municipio de Oruro se desjos a estudiar y comprándoles materiales taca por tener el más alto porcentaje de poescolares. Una de ellas, Rebeca, expresa blación inscrita en el registro civil (en un sentimiento relativamente común en2001, el 93%) así como el mayor nivel de tre los entrevistados en Oruro: años promedio de escuela alcanzado por la población mayor de 15 años (10 años). La “Quiero que los hijos trabajen, que estudien, tasa de asistencia escolar también es relaque sean honrados, que sean justos. Después tivamente alta: creció del 82,7% en 1992 si quieren casarse, ya es su problema, la al 84,6% en 2001. Otro aspecto relevante prioridad es capacitarse para un trabajo eses la reducción de la mortalidad infantil table.” que cayó en más de un tercio en 10 años, pasando de 94 en 1992 a 67 muertes por Las aspiraciones para el futuro y la visión del mil nacidos vivos en 2001. ¿Cómo explicar desarrollo de capacidades varían de acuer268 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO do a la edad. Los niños y niñas de ocho “Cuando se casan se van de la comunidad a años sueñan con ser policías, otros, con ser buscar trabajo, pero después regresan y topersonajes de televisión. Los niños y niñas dos vivimos en conjunto.” de 10 a 14 años quieren ser profesionales y trabajar como enfermeras, médicos, agró- La pobreza extrema: nomos, veterinarios o ingenieros. Final- niños excluidos e invisibles mente, algunos adolescentes entre 15 y 17 años piensan que deben migrar hacia Las precarias condiciones de vida en este otros países después de terminar el colegio municipio rural se reflejan en la elevada y en Oruro. creciente tasa de mortalidad infantil, que Asimismo, las expectativas familiares varían pasó de 78 por cada mil nacidos vivos en de acuerdo a la generación y el sexo. En el 1992 a 111 en 2001. Adicionalmente, el grupo de niños varones de 10 a 14 años, tomunicipio posee una tasa de fecundidad dos quieren ser profesionales y trabajar de muy elevada: 7,7 por mujer en edad fértil, veterinario, ingeniero o médico. Imaginan casi tres puntos por encima del promedio que sus esposas van a cocinar, van a ser departamental. Un grupo de mujeres entre amas de casa, y que sus hijos van a estu45 y 65 años confirmó que tener muchos diar. Afirman que tratarán bien a sus espohijos y perder algunos ha sido parte de la sas e hijos, que no los reñirán. historia de su vida. En este sentido, afirUna madre soltera joven (18 a 25 años), que man que uno sus los roles importantes es tiene a su cargo a los tres hijos de su herla provisión de métodos de salud tradiciomana fallecida y a su propia hija, plantea nal a sus familiares: su visión sobre el desarrollo de sus capacidades: “De doce hijos, cinco han muerto, ahora tengo siete hijos, dos varones y cinco mujeres.” “Pienso criar a mi hija y a los hijos de mi her“Diez hijos tengo. Tres han muerto y siete vimana para que sean hombres de bien, no ven.” hombres de mal, que tengan sentimientos, “Mucho es nuestro trabajo en el campo, que no hagan sufrir a las mujeres, que sepan cuando se enferma el esposo o los hijos, notrabajar y que sepan defenderse. Que tengan sotras como mujeres les curamos... cuando amor y cariño y que no les importe el dinero. nosotras nos enfermamos, nosotras mismas Yo quiero hacer eso con sus hijos, eso voy a nos curamos.” hacer y así satisfecha me voy a quedar.” El alto riesgo de muerte infantil y en la niñez Chivimarca (Tapacarí): una es en alguna medida explicado por el hepoblación extremadamente joven cho de que en 2001 el 92% de la población carecía de servicios sanitarios y el 75% no Según las familias consultadas en la comunidisponía de agua por cañería. La baja codad campesina de Chivimarca, los padres bertura de atención de partos también iny madres son generalmente agricultores, fluye; en 2001, el INE registraba una coberhablan aymara, tienen bajo o nulo nivel de tura de parto institucional que no alcanzaescolaridad y viven en el campo. Los niba al 10%. ños, niñas y adolescentes, por su parte, ha- Más que en otras comunidades consultadas, blan aymara y castellano, estudian, viajan los residentes de Chivimarca identifican a otras ciudades e incluso conocen otros las deficiencias en salud y nutrición como países. Al respecto, las mujeres comentan: problemas de su propio desarrollo y como desafíos para el alcance de las aspiraciones de sus hijos. Una mujer de 45 a 65 años “Mayormente los hijos van a Cochabamba.” cuenta: “En algunos casos van a trabajar durante la semana y vuelven los fines de semana.” 269 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 7,8 Contextualización del municipio de Tapacarí (Cochabamba) Ubicación geográfica y actividades económicas Tapacarí es el único municipio de la provincia Tapacarí, ubicada al suroeste del deMAPA 7.4 Mapa municipal de Tapacarì (Departamento de Cochabamba) partamento Cochabamba y unida a la ciudad de Cochabamba por una ruta vial de 123 km poco desarrollada; también tiene acceso por vía fluvial. Su principal actividad económica es la agropecuaria con distintas especies y rubros según los pisos ecológicos; pese a esta vocación claramente identificada no cuenta con la infraestructura caminera y de riego necesaria para el buen uso y aprovechamiento de sus tierras. Entre las actividades económicas de los habitantes de Tapacarí, la producción pecuaria es importante para la vida familiar, esta actividad de cría de ganado se desarrolla en torno a las ferias semanales realizadas en distintas localidades (Tapacarí el lunes, Leque el domingo, Lapo el martes y Romadas el sábado). Algunos pobladores se dedican a la extracción de minerales, especialmente de piedra a orillas del río. Por su alta incidencia de pobreza, muchas organizaciones no gubernamentales han concentrado esfuerzos en este municipio. Las sólidas organizaciones campesinas del lugar representan también una esperanza para la mejora de las condiciones de vida de sus habitantes. ( ver Atlas estadístico de Municipios INE el al, 1999) Fuente: UDAPE (2006) GRAFICO 7.4 Pirámide de edades por sexo del municipio de Tapacarí (2001) 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 7,6 0-4 8,3 8,0 0,7 0,6 1,0 1,1 1,3 1,5 1,6 2,0 2,3 2,5 2,6 2,9 0,8 0,6 1,2 1,3 1,4 1,5 1,7 2,0 2,4 2,6 2,6 2,9 3,5 3,5 4,2 Mujeres Hombres 4,4 5,9 6,2 7,4 7,9 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Fuente: Codepo (2003). 270 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Condiciones socio-demográficas Este municipio rural contaba en 2001 con 25.119 habitantes. Su tasa de crecimiento promedio anual entre 1992 y 2001 fue de 3,2%. Posee un índice de masculinidad que revela casi un perfecto equilibrio entre hombres y mujeres. La población en Tapacarí tiene una elevada autoidentificación originaria, en 2001 el 95,5% de la población mayor de 15 años se autoidentificaba como indígena y casi el 40% declaraba no hablar el castellano. El municipio tuvo en los últimos años una tasa de migración neta negativa, condición que lo clasifica como municipio “expulsor”. Al ritmo de crecimiento de los últimos años, Tapacarí duplicará su población en 22 años. Las magnitudes de crecimiento de los diferentes grupos poblacionales varían, aunque CUADRO 7.7 Indicadores de mográficos del municipio de Tapacarí 1992-2001 Población (número de habitantes) % Población infantil (de cero a cuatro años) % % Población en edad escolar (de seis a 17 años)% Tasa de crecimiento 1992-2001 (%) Peso poblacional respecto a la población total (%) Población rural (%) Índice de masculinidad Tasa de fecundidad (promedio de hijos por mujer en edad fértil) Tasa de mortalidad infantil (probabilidad de muerte antes del primer año) Tasa neta de migración reciente (por mil habitantes) Edad mediana (años) Población indígena por autoidentificación (%) 1992 19.202,00 2001 25.919,00 16,20 29,20 3,24 0,30 100,00 99,52 6,2 0,31 100,00 99,53 7,7 78 111 19 -9,29 18 95,50 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). en general se mantienen por encima del 3%. La población infantil y en edad escolar creció a una tasa del 3,7%, mientras que la población adulta mayor creció a una tasa mayor al 5% en el mismo período. En Tapacarí, como sucede en las áreas rurales, la tasa de dependencia es elevada pues la proporción de mayores de 64 y menores de 15 años es alta con relación a la población en edad de trabajar; para 2001, esto implicaba una razón de dependencia de 102. El índice de NBI muestra una situación de pobreza que afecta prácticamente al 100% del municipio, esta situación se mantuvo sin mejoras desde 1992. Este caso ilustra claramente la desigualdad de las mejoras sociales y económicas en el país, pues existen municipios donde las mejoras son casi imperceptibles. Esta situación se refleja en las condiciones de vida del municipio que no sólo son precarias en comparación con el departamento sino que también las mejoras son menos intensas en comparación con otras regiones. En Tapacarí, las condiciones de privación grave afectan a más de 12.000 niños, niñas y adolescentes menores de 18 años. Educación, salud y protección La tasa de asistencia escolar excluye al 31% de la población en edad escolar, la inasistencia escolar afecta a más de 2.000 niños entre seis y 17 años. El promedio de escolaridad alcanzado por la población mayor de 15 años llega a niveles extremadamente preocupantes, pues apenas supera los dos años, este indicador tuvo una mejora leve en los últimos años por lo que la brecha con el promedio departamental se mantuvo en cinco años. Las precarias condiciones de vida en este municipio rural se reflejan en la elevada tasa de mortalidad infantil que para 2001 alcanzaba 111 por cada mil nacidos vivos. Esta información revela un deterioro incluso de las condiciones de sobrevivencia de los niños en el decenio de los 90. Junto a la elevada mortalidad infantil, Tapacarí registra una de las más altas tasas de fecundidad a nivel nacional, pues para 2001 la tasa global era de 7,7 hijos por mujer en edad fértil, casi tres puntos por encima del promedio departamental. Contrariamente a lo esperado, en ambos indicadores se observa un deterioro, dada la tendencia de desarrollo a nivel nacional. 271 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 7.8 Indicadores sociales del municipio de Tapacarí 1992-2001 Pobreza Pobreza según NBI Desarrollo Humano IDH Educación Tasa de asistencia escolar (%) Años promedio de estudio (en años) Saneamiento básico Disponibilidad de agua por cañería (%) Disponibilidad de servicio sanitario (%) Atención institucional del parto Partos atendidos en establecimientos de salud (%) Partos atendidos por personal profesionales (%) Protección Población inscrita en el registro civil (%) Hogar Tamaño promedio del hogar (número de personas) Porcentaje de la población que vive en unión (%) 1992 2001 99,30 99,40 0,376 49,24 1,67 68,51 2,27 3,70 1,50 24,50 7,60 6,16 7,86 88,78 4,1 68,15 3,9 65,45 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). Los indicadores de acceso a servicio sanitario y agua potable en el municipio explican en gran medida las condiciones de riesgo de muerte infantil y en la niñez: en 2001, el 92% de la población carecía de servicio sanitario y el 75% no disponía de agua por cañería. La mejora en el acceso a estos servicios es aún insuficiente, considerando el nivel de carencia actual que enfrentan los habitantes de este municipio. La baja cobertura de la atención de partos en establecimientos de salud o por personal profesional es también un indicador de las precarias acciones orientadas a reducir el riesgo de mortalidad infantil: en 2001, el INE registraba una cobertura de parto institucional que no alcanzaba al 10%. Las precarias condiciones de vida que enfrentan los habitantes de este municipio lo clasifican en el puesto 311 del ranking nacional municipal de desarrollo humano con un IDH de 0,376. “Nosotras siempre hemos sido enfermas, La compañera de ella sigue: por eso la guagua nace enferma y muere, por otro lado casi no nos alimentamos como se “He tenido una niñez muy triste, no tenía somdebe, razón por la cual el bebé al alimentarse brero para protegerme de los rayos solares, con la leche desnutrida crece muy débil y no pasteaba y arreaba llamas, caballos, ovejas resiste a las enfermedades, luego se enferma con dirección al cerro donde a veces la lluvia y muere sin auxilio alguno. Antes no había me mojaba y el sol me secaba. A veces con la hospitales para el control correspondiente misma ropa mojada me acostaba para dorde las enfermedades, cuando teníamos algo mir, de esta manera secaba mi ropa y de mude enfermedad no podíamos acudir a ninguchas otras cosas se sufría en aquel entonces. na parte.” Por estas razones hoy en día me encuentro muy enferma, no puedo realizar mis actividades normalmente.” 272 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Con una tasa de asistencia escolar que excluye al 31% de la población en edad escolar, un promedio de escolaridad extremadamente bajo, 2,3 años, y con un 40% de la población que dice no hablar castellano, Tapacarí presenta los peores indicadores sociales de los seis municipios estudiados. Sin embargo, los testimonios de los residentes resaltan la enorme brecha entre el nivel de educación alcanzado por los padres y por los hijos. Madres y padres analfabetos y monolingües, quienes muchas veces no han asistido a la escuela, apoyan a la educación de sus hijos, garantizando una asistencia escolar actual del 69%. Las relaciones entre factores familiares y políticas educacionales para promover la movilidad educativa intergeneracional es tema de mucho interés (Moore, 2001; Behrman, Birdsall y Szekely, 1999) que, sin duda, puede ser ejemplificado con las lecciones del caso de Chivimarca. En Chivimarca, la escuela parece ser una institución respetada, sin embargo, es también un ámbito en que la participación de niñas y mujeres es limitada. La directora de la escuela comenta: Familia: “responsabilidad” y “reciprocidad” Además del gran empeño para asegurar que sus hijos logren una mejor educación que ellos, los adultos de Tapacarí se caracterizan por un mayor porcentaje que convive en unión (66%) en comparación a otros grupos estudiados. La hermana Celestina, quien trabajó en programas de asistencia social en varias regiones del país, percibe a la familia de Chivimarca como “relativamente sana” en relación con la de otros lugares donde ha trabajado: “Nosotros hemos encontrado que las familias en esta altura no son como las familias de Santa Cruz, vemos a las familias bastante unidas, no hay abandono de niños, si la madre muere o hay separaciones, no son muchas, los hijos no son abandonados, eventualmente siempre la abuela o los tíos se ocupan.” Un adolescente relata: “Un niño es feliz cuando nos hacen curar, nos cuidan, nos llevan al kallahuaya… sí somos importantes.” “Aquí, un poquito se levantan, pero en algunas de las escuelitas que voy a visitar no las dejan ni hablar. Aquí era así cuando he llega- Al igual que en otras regiones del país, en do. Si hacíamos una reunión, decían que ninChivimarca, la alta mortalidad es un factor guna mujer tenía que estar, todos varones. Y que perjudica el desarrollo de los niños. si venía una mujer decían que ella no sirve, María Josefina, de 25 años, cuenta que su que tiene que ser hombre el que venga a la madre murió por complicaciones en el reunión.” parto y por falta de una posta médica. Huérfana a sus tres años, se fue a vivir con La hermana Celestina observa: su tía quien le enseñó las labores de la casa: “Mucho tiempo yo he crecido sola, le cria“Aquí veo que la mujer tiene bastante autoriba a mi hermano, a mí me ha criado mi tía”. dad, no sé cómo lo han visto ustedes, pero A sus 10 años volvió a vivir con su padre, tiene bastante campo para poder decidir. El sus hermanos y su nueva madrastra. A sus motivo puede ser que a veces los esposos van 12 años escapó a la ciudad donde trabajó a la ciudad por períodos, entonces tiene que como empleada en varias casas de Cochaser ella la que tiene la familia. Las jóvenes, bamba y Oruro, en dos de ellas la engañalas niñas, no sé por qué, en la escuela o en ron y no le pagaron. otras situaciones en las que se encuentran Dos grupos de mujeres hicieron listas de las todavía son las últimas que hablan.” responsabilidades de los integrantes familiares, detallando las actividades y los roles más comunes. Según estos testimonios, 273 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA gusta es ir a la escuela, participar y hay holos padres se dedican a sembrar, cosechar, ras que me gusta hacer tareas de la tierra, cobarbechar, pastorear y recoger leña. Asisechar. Pero algunas horas tengo flojera y no mismo, se detallaron las costumbres y acme gusta hacer…. A mí más que todo me tividades cotidianas: “los hombres se peigusta jugar fulbito. Lo que no se debe hacer nan, se perfuman, algunos no trabajan, enes odiarse, tampoco hacerse odiar.” gañan, cumplen su palabra, incentivan el estudio de sus hijos, venden sus productos”, etc. Cabe resaltar que el trabajo sacrificado A pesar de la frecuencia del embarazo adolescente, muchos esperan unirse para estaes reconocido por la comunidad. Este heblecer un hogar. Con relación a este tema, cho se demuestra en el testimonio de las un adolescente observa: mujeres sobre el cansancio de los hombres al llegar a su casa, pues muchos de ellos re“Se hace de mujer cuando tenga su profealizan trabajos que demandan un imporsión, su estudio.” tante esfuerzo físico. Finalmente, entre las prácticas comunes resalta la violencia físiUna niña entre 10 y 14 años dicen que no tieca contra la pareja y los hijos. nen novios mi piensa en ello: En cuanto a las actividades de las madres, resalta una participación diversificada en ám“Otra clase es en la ciudad, en la ciudad chibitos distintos al trabajo mercantil, pues co, chico nomás quieren, aquí no puedes ver trabajan no sólo en actividades agrícolas chico.” como la siembra, la cosecha, el barbecho o el pastoreo, sino que también se dedican a las tareas domésticas y de crianza de los ni- El bisabuelo Emilio comenta: ños: cocinan, hilan lana para sus aguayos, “Antes, entre ellos se fijaban, si él es trabajatejen, estudian, incentivan el estudio de sus dor o no es trabajador, si ella tiene oveja o no hijos, los inscriben a la escuela, hacen labotiene oveja, todo eso miraban y de acuerdo a res de casa, atienden a los niños y al espoeso… Ahora ya no se roban, ahora ya se conoso, se ocupan de sus madres, curan a los facen, se hablan, conversan todo bien, hablan miliares enfermos, lavan ropa y adminiscon sus hermanos, no es como antes. Ahora tran el ingreso del hogar. ya han visto que casarse a esa edad es medio difícil porque mucho se carga la familia. Como Una mujer joven describe su responsabilidad la tierra también es medio pobre, ya no da, de en el cuidado de su hermana minusválida: acuerdo a eso ya se buscan a sus 35, 40 años algunos, de 25 para arriba se buscan.” “Mi hermanita no podía caminar, no habla y teníamos que estar cargando como a una niña”. A raíz de este problema, la mujer no Para enfrentar la falta de recursos, la postergación de la formación de la familia coexisasistió al colegio regularmente: “¿Quien le te con las estrategias de migración, incluso iba a cuidar a mi hermanita?” a otros países, que dejan huella entre los que se quedan. Una madre de 25 años coRosendo Ramos, de 15 años, fue entrevistamenta: do cuando estaba a cargo de su familia porque su madre estaba en Cochabamba tramitando ciertos documentos. Explica sus “Mi papá hace 34 años que ha fallecido. Mis reponsabilidades con orgullo: hermanos mayores, uno está en Estados Unidos, otro está en Brasil… la comunidad Leque “Más que todo, cuidar a mis hermanitos y antes era bonita, poblada porque había más también cuidar a mis animales y la chacra... gente, vivíamos hartos vecinos, pero poco a A veces no hay nadie que recoja mis cosepoco se ha ido acabando la gente. O sea, que chas, mi mamá se está cansando. Lo que me han salido a la ciudad, otros han fallecido.” 274 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO El cambio generacional en las percepciones, valoraciones y prácticas cotidianas Las mujeres madres de familia observan cambios importantes en las vivencias de la comunidad. A diferencia de las madres que migran a las ciudades y que se decepcionan de los nuevos estilos de vida de sus hijos, éstas parecen estar de acuerdo en que las cosas hoy son mejores que en el pasado: con plantas y la crianza de los hijos. Aprendió la preparación de la lana de oveja para tejer en telar o con palillos. Desde pequeña tejió aguayos, frazadas, chuspas y ropas con las que se vestía y vestía a su familia. La población de Tapacarí tiene una elevada autoidentificación originaria, en 2001 el 96% de la población mayor de 15 años se autoidentificaba como perteneciente a algún pueblo originario y casi el 40% declaraba no hablar castellano. Entre los adolescentes, se destaca una fuerte identificación con la música local y nacional, que no se encuentra con la misma profundidad en otras comunidades. Los adolescentes expresan su afición a la música andina, dicen que escuchan “sicureada, zampoñada, música folclórica” y que los que van a la ciudad conocen otro tipo de música, como rap, tecno, reguetón y cumbia villera. “Nuestras familias han cambiado bastante, antes nuestros padres nos vestían con telas de bayeta, es decir, hilaban la lana de oveja negra, tejían en los telares, luego nos los hacían costurar pantalones y teníamos zapatos de cuero de llama, así nos vestíamos y algunos niños iban a la escuela. A veces digo, nosotros recién en estos tiempos deberíamos ser niños. Antes hemos sufrido bastante, antes Expectativas para el desarrollo los profesores no exigían mucho material a de los niños, niñas y adolescentes los alumnos y se podía mantener a los hijos.” En Tapacarí, las expectativas y deseos de los niños se vinculan a la vida agropecuaria y a Los jóvenes y adultos de Chivimarca testifilas actividades de la comunidad rural. Los can sus experiencias de la niñez que conniños y adolescentes representan su identrastan con las experiencias de los niños y tidad y su felicidad en relación con a las niñas de hoy y que también son diferentes responsabilidades que tienen en la familia de las experiencias de los niños y jóvenes y a los recursos de la naturaleza que poseurbanos. Nemesia, mujer entre 18 y 25 en. En relación a lo que los “hace feliz”, años, recuerda: mencionan: “el burro que se llama Serafín”; “la Navidad porque les regalan”; “los cerros “Jugaba con piedras y buscaba tréboles con que se llaman Llalla Kullu, Hualla Huayllani una amiga que tenía en la loma, hacíamos y Kumuraña”; “el río que se llama Jacha Huicompetencia para ver quién conseguía uno ra”; “cuando es su cumpleaños”; “cuando tiecon mayor cantidad de hojas, ella ganó, ne su ovejita propia”, etc. Asimismo, se repuesto que en una ocasión logró conseguir vela la importancia de la escuela en la vida uno con 12 hojas, desde entonces nunca ha de los niños y niñas cuando testimonian visto ninguno que tenga más.” que son felices cuando van a la escuela y estudian. En esos tiempos, las chicas no estudiaban, en su comunidad no había escuela, por eso ella no aprendió a leer ni a escribir. Se dedi- Los adolescentes de 15 a 17 años recuerdan los juegos de su niñez y comparan la vida caba a pastear las ovejas de la familia y al del campo con la de la ciudad: cuidado de los otros animales. Realizaba trabajos domésticos, junto a su madre coci“Jugábamos con barro, con piedritas.” naba, lavaba, ordenaba la casa. Su madre le “Hacíamos autos de latas de sardina, pasteáenseñó casi todo lo que sabe, no sólo el trabamos las ovejas, los chanchos.” bajo doméstico, sino también la curación 275 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA “Aquí hay jóvenes, pero en su mayoría se van a la ciudad, porque aquí tal vez no hay qué hacer. Los jóvenes lo que hacen es trabajar en el campo de agricultores, siembran, cosechan; claro, de ahí también comen; los papás les ayudan en irse a la ciudad.” Así como los aspectos de la cultura local son apreciados y valorados, los niños de todas las edades sueñan con “salir adelante” para lo cual “requieren” salir de la comunidad. Un aspecto relevante es el cambio de las aspiraciones en función al ciclo de vida en el que se encuentran; los más pequeños tienden a visualizar a su vida en el contexto de la familia y la comunidad rural, mientras que los adolescentes expresan deseos relacionados con la vida urbana. Las aspiraciones expresan deseos dentro o fuera de la comunidad: “Ser licenciado”, “tener taxi”, “ser abogado”, “ser militar”, “ser profesional”, “trabajar en la ciudad”, “ser chofer”, “ser campesino”, “lo que me gustaría cambiar en mi vida es dejar de cansarme por el trabajo.” Hombres adolescentes de 15 a 17 años comparten algunos de sus deseos para el futuro: “Canchas para fútbol de salón, básquet, voleibol.” “Que haya carrera de bicicletas.” “Que los niños estén preocupados por estudiar.” “Que las familias tengan autos.” “Que la comunidad salga adelante.” “Visitar otros lugares.” “Mis padres junto a mí, en familia.” “Mi familia con casa grande, de pisos.” “Mi familia que viva en la ciudad.” “Que mi familia tenga autos, taxis, buses.” “Mi familia quisiera que fuera un poco adelantada y también hacerrnos querer con la gente.” “Estudiar, por lo menos, salir bachiller”. “A veces, otros profesores dan buen ejemplo, van a estudiar hasta donde puedan. Yo quisiera ser un profesor.” “Cuando sea grande quisiera ser un aboga276 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO do, estudiar para abogado, para ganar el respeto de la comunidad, elevar a mi familia, para prestigiar.” “Cambiar de mi familia no quisiera. Me gustaría cambiar a la ciudad.” Las expectativas de las niñas de 10 a 14 años se relacionan a mejoras en su propia comunidad: “Mejores ropas.” “Escuela hasta cuarto medio.” “Dinero.” “Árbol para la sombra.” “Río para que los animales tomen agua.” “Pasto para que coman los animales.” “Animales, porque son alimento.” “ENTEL y servicios de salud.” “Eucaliptos para hacer casas y para leña.” “Animales, burros, porque son los que ayudan a traer la carga.” ”Vaca, oveja y chancho.” “Pila para cocinar, para lavar.” “Alegría, dinero para comprar y para estudiar; cocina a gas, cama, alimentos”. “Que haya casas con tejas como de la ciudad.” “Que mejore la iglesia.” “ Que haya plantas.” Porvenir: una población prominentemente masculina Sobre la estructuración de la familia Porvenir tiene una elevada proporción de población joven. Casi un tercio está en edad escolar (entre 6 y 17 años), lo que se debe parcialmente a la tasa de fecundidad que en 2001 se mantenía por encima de cinco hijos por mujer en edad fértil, mientras que la tasa de mortalidad infantil se encontraba por debajo de los niveles promedio de mortalidad para similares niveles de fecundidad. Comparativamente con los demás estudios de caso, Porvenir se caracteriza por la mayor tasa de fecundidad adolescente que alcanza a 115 por cada 1000 mujeres entre 15 y 19 años. RECUADRO 7.9 Contextualización del municipio de Porvenir (Departamento de Pando) Ubicación geográfica y actividades económicas Porvenir se encuentra en la provincia Nicolás Suárez del departamento de Pando, a 33 km de la ciudad de Cobija. Al municipio se accede por una carretera troncal y también por vía fluvial. Limita al norte con el Brasil. Posee un clima cálido y húmedo con una temperatura media de 27°C. La población indígena es principalmente de origen yaminagua y machineri, etnias que comparten una demanda de Tierra Comunitaria de Origen. Los pobladores son también descendientes de colonizadores españoles y migrantes quechuas, aymaras, chiriguanos y brasileños. El municipio posee tierras altas poco propensas a las inundaciones, una flora variada (castaña, isigo, goma, marupa, almendrillo, plantas medicinales, entre otros) y una fauna caracterizada por la presencia de animales exóticos como jaguar, anta, oso hormiguero y jochi. La actividad productiva de los comunarios se desarrolla en torno a la producción agro-extractiva para la comercialización y la producción agrícola en parcelas para la subsistencia basada en cultivos de arroz, frejol, plátano yuca y maíz, entre otros. Algunos pobladores se dedican también a la pesca y a la actividad pecuaria, muy importantes para la vida familiar. (Atlas estadístico de Municipios, INE et al, 1999). MAPA 7.5 Mapa municipal de Porvenir Fuente: UDAPE (2006) GRAFICO 7.5 Pirámide de edades por sexo del municipio de Porvenir (2001) 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 8,8 0,1 0,2 0,7 0,8 1,3 1,6 1,8 2,1 2,8 3,4 0,1 0,1 0,4 0,4 0,7 1,0 1,1 1,4 1,6 2,0 Mujeres Hombres 2,7 4,0 3,7 5,0 4,3 4,2 4,2 6,2 6,7 5,4 6,3 7,1 7,6 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Fuente: Codepo (2003). Condiciones socio-demográficas Este municipio, cuya población es enteramente rural, contaba en 2001 con 3.713 habitantes. Durante el decenio pasado tuvo un crecimiento menor al promedio nacional: se expandió a una tasa anual promedio de 1,9%. En 10 años la población aumentó en términos absolutos en 600 habitantes; a este ritmo de crecimiento, Porvenir duplicaría su población en 36 años. La población de Por- venir es joven, los menores de 18 años superan el 45% de la población y la población infantil supera el 15%; la edad mediana en este municipio, al igual que la del departamento, es de 18 años. La estructura demográfica por edad revela la existencia de un 30% de población en edad escolar (de seis a 17 años) y un índice de masculinidad elevado, especialmente en la población más joven. 277 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA CUADRO 7.9 Indicadores demográficos del municipio de Porvenir 1992-2001 Población (número de habitantes) Población infantil (de cero a cuatro años) Población en edad escolar (seis a 17 años) Tasa de crecimiento 1992-2001 (%) Peso poblacional respecto a la población total (%) Población rural (%) Índice de masculinidad Tasa de fecundidad (promedio de hijos por mujer en edad fértil) Tasa de mortalidad infantil (muerte antes del primer año) Tasa neta de migración reciente (por mil habitantes) Edad mediana (años) Población indígena por autoidentificación (%) 1992 3.109,00 2001 3.713,00 16,40 29,90 1,90 0,05 100,00 133,23 6 0,04 100,00 131,48 5,2 73 57 11,05 18 18 5,70 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). Un elemento que explica la elevada proporción de la población joven es la tasa de fecundidad que en 2001 se mantenía por encima de cinco hijos por mujer en edad fértil, mientras que la tasa de mortalidad infantil se encontraba por debajo de los niveles promedio de mortalidad para similares niveles de fecundidad. Si bien los niveles de pobreza se redujeron en cerca de 15 puntos porcentuales aún casi un tercio de los habitantes de Porvenir sufre la privación de las necesidades básicas. Porvenir tiene un elevado porcentaje de personas mayores de 15 años que viven en unión, la magnitud supera al promedio departamental y en 2001 alcanzaba al 60%. Al igual que en el conjunto del departamento, el promedio de personas por hogar supera los cuatro miembros. Porvenir tuvo una tasa de migración neta positiva en los últimos años, condición que lo clasifica entre los municipios “receptores”. El municipio se caracteriza por un elevado índice de embarazo adolescente, el más elevado de los seis estudios de caso llevados a cabo para la presente investigación: en 2003 se registraba un índice de 115 nacimientos por cada 1000 mujeres entre 15 y 19 años. 278 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Educación, salud y protección Al igual que en el resto de los municipios rurales, Porvenir tiene peores condiciones de vida que el conjunto del departamento y sus indicadores sociales revelan un importante rezago. La tasa de asistencia escolar apenas alcanza al 75%, considerando el grupo de niños menores de 18 años el indicador bordea el 80%, esto implica que dos de cada 10 niños entre seis y 17 años no asisten a la escuela. En cuanto al promedio de escolaridad, la población mayor de 15 años acumuló seis años de escolaridad frente a un promedio de 7,2 en el departamento. La mortalidad infantil se redujo en un cuarto en 10 años, reducción más lenta en comparación con el promedio nacional, probablemente ligada a su nivel inicial. Pese a que hubo una mejora importante en los indicadores de disponibilidad de agua por cañería y servicio sanitario, en 2001 el 60% de la población carecía de agua potable por cañería mientras que más del 20% no disponía de servicio sanitario. Las condiciones de vida en Porvenir lo clasifican en el puesto 49 del ranking nacional de Desarrollo Humano con un índice de 0,625. CUADRO 7.10 Indicadores sociales del municipio de Porvenir 1992-2001 Pobreza Pobreza según NBI (%) Desarrollo Humano IDH Educación Tasa de asistencia escolar (%) Años promedio de estudio (en años) Saneamiento básico Disponibilidad de agua por cañería (%) Disponibilidad de servicio sanitario (%) Atención institucional del parto Partos atendidos en establecimientos de salud (%) Partos atendidos por personal profesionales (%) Protección Población inscrita en el registro civil (%) Hogar Tamaño promedio del hogar (número de personas) Población que vive en unión (%) 1992 2001 82,70 68,30 0,625 65,12 4,88 75,14 6 20,00 67,80 41,40 77,40 52,5 56,29 83,19 5 60,05 4,3 62,23 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). Finalmente, en cuanto a la atención de partos en establecimientos de salud y por personal profesional, alrededor del 45% de las mujeres y niños no acceden a este servicio, esta situación es similar a la del promedio departamental. El municipio tiene un porcenta- je de inscripción en el registro civil bajo en comparación a la media nacional; esta situación es común en las comunidades de los llanos: en 2001, el 17% de la población no estaba inscrita en el registro civil. El elevado índice de embarazo adolescente, bía matado. Mi mamá murió cuando el bebé la elevada fecundidad global y las difíciles tenía un año y seis meses, ese chico le acomcondiciones socioeconómicas establecen paña a mi padre, ahorita tiene nueve años.” el contexto para una notable organización “Desde mis 14 años tenía una prima que me creativa de la responsabilidad hacia los niregaló sus hijos, yo tenía 13 años y ya tenía ños. Las entrevistas e historias de vida remis dos hijos. El padre se negó, le dijo que no saltan prácticas de mujeres y hombres que hizo hijos con una mujer fea.” crían a niños que no son sus hijos biológi“En mi hogar ahorita somos tres personas: cos sino “regalados”, “adoptados” o “entemi compañero, mi hija y yo, y cuatro con una nados” y demuestran la importancia de las sobrina que tenemos en la casa que es enferrelaciones entre diferentes generaciones mera. Antes tenía mis entenados, que eran en la crianza de los niños. tres.” Mujeres de 45 a 65 años describen las siguientes situaciones: Una mujer joven relata su experiencia: “A mi mamá le regalaron un bebé de un mes, “Yo tenía seis años cuando me regaló a otra fay mi mamá lo crió a ese bebé, su papá se hamilia, era una familia desconocida, apareció 279 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA una señora que necesitaba una chica, ella quería ser madre, entonces me tocó a mí, yo tenía cinco o seis años cuando me regaló a esa señora. Ella me llevó a Matogrosso do Sur, Campo Grande, Brasil, allá me crié.” “Yo digo que depende de las circunstancias de cómo llegue el bebé, por ahí tal vez esa familia ya es bastante grande y el siguiente que viene es como un estorbo. Depende de las circunstancias.” Un niño de 10 a 14 años contesta a la pregun- Niños y jóvenes de ambos sexos enfatizan la ta ¿quién constituye tu familia? diciendo: importancia de recibir cariño de sus fami“Mi madre y la familia de mi madre”. Como liares y lamentan los daños emocionales éste, otros testimonios evidencian la imque sufren cuando son privados del afecto portancia de la línea de descendencia mafamiliar: ternal en familias que reúnen hasta cuatro generaciones de mujeres. De un grupo de “Yo estoy bien porque tengo a mis dos padres seis mujeres entre 18 y 25 años, todas mavivos y no quisiera perderlos, porque cuando dres, cuatro vivían con sus madres y otras estoy con ellos me siento protegida, me sienpersonas. Una de ellas dice: to sin problemas. Por eso quiero estudiar, para darles una mejor vida a mis padres porque “Lo bonito es que yo siempre tuve a mi madre ellos se lo merecen.” y a mis tres abuelas, tengo mi abuela de 88 “Las retadas duelen más que la guasca. La años, vive al frente de mi casa.” guasca le duele un ratito, de ahí usted se olvida, en cambio la retada queda en la mente y El médico de Porvenir tiene una concepción cuando lo recuerda, eso duele.” de la familia que se adecua a los testimo“Mi madre me contó que cuando ella estaba nios de los residentes y reconoce que no embarazada, el Chino Penacho [el padre] dicorresponde a las definiciones de la famijo que tome harto remedio para matarme en lia que rigen la organización de la atención la barriga… Ahí mi madre tomó remedios y los seguros de salud en el país: pero yo no morí, yo sobreviví. ¿Y cómo te sentís tú cuando te cuentan todo esto?” “Familia es un conjunto de personas donde “Después de que yo me envenené, yo intenté hay un sentido común que es el amor. Se llematarme, mi madre se compuso un poco, va salud a la familia pero no sabemos si ese porque no paraba casi en mi casa. Ella no se grupo es familia realmente.” porta bien como madre de familia, no me da cariño. Ella no sabe cumplir como madre.” . Prácticas y valores que hacen familia Los residentes de Porvenir expresan reiteradamente su afecto por la familia y la crianza de los niños, una característica que la consideran particular de su región. Sus observaciones también revelan que no todos los hijos reciben el mismo afecto. Mujeres de 25 a 45 años opinan: “Yo creo que aquí es diferente a las otras ciudades, cualquier persona que viene de afuera observa eso: la mamá, el papá están con su hijo, están acariciando, están besando, están paseando en los parques. En otra ciudad, uno mira empleadas con los hijos de uno, pegándoles, llorando en la calle el bebé.” 280 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Otro tema discutido entre los niños y adolescentes es la monetarización de las relaciones familiares. Representan las relaciones y obligaciones de los padres y los hijos en términos de dinero y también critican el rol de dinero en la familia y la comunidad: “Hay que tener una profesión porque cuesta tener a los hijos, son caros.” “Uno va creciendo y va pidiendo cosas que son más caras, un reloj, un zapato un tenis, el niño se pone cualquier ropita. El joven va a la escuela y ve que los otros se visten mejor y uno también quiere vestirse así.” “Mi padre quiere darnos a mí y a mis hermanos una pensión de. 50 bolivianos, ¡y yo qué voy a hacer con 50 bolivianos! “Mi padrastro trabaja y es su responsabilidad mantenernos a todos.” “El papá, que no vive en la comunidad, manda plata para que me compre ropa, me compre mis materiales.” Un joven de 15 a 17 años expresa el peligro de que las prácticas de crianza se expresen sólo en términos financieros: “Mi padre puede darme todo, pero no conversa. A veces uno necesita el apoyo, cariño, pero mi padre no me da eso, me da lo material.” Otros se muestran sensibles a los contrastes entre su crianza y la de “los ricos” y expresan con cierta amargura la exclusión causada por las diferencias económicas: “Los niños ricos son malcriados. Malcriado es al que no le enseñan a respetar, malcriado es el que exige: Vamos a comprar mis zapatos.”. “La mayor parte son los pobres los que triunfan porque los ricos se creen y no salen ni bachiller.” “Los ricos mandan a sus hijos a colegios particulares a Cobija. Tienen sus autos. Los pobres vamos a los colegios fiscales.” “Algunas veces no te dejan hacer deporte porque no tienes unas chuteras o porque te falta algo. Uno tiene que jugar con chicos de su clase porque con los otros no puedes jugar.” Entre la escuela, el trabajo y la maternidad “Yo he trabajado, y ahora donde se aparezca un trabajo yo voy a ir porque uno siempre necesita. Yo he trabajado cargando camión, he castañeado, de todo trabajo sé, y sé que todo trabajo es difícil y por eso uno tiene que estar preparado en el estudio.” “Yo iba al trabajo por mi cuenta porque ese tiempo yo quería tenis y shorts. Mi madre en ese tiempo, no hace mucho, mantenía a mis otros hermanos.” “Yo hasta he trabajado en aserraderos de tarde y es muy duro. Mi hermano también ha trabajado en carpintería. A veces yo dejaba de venir a la escuela para venir al trabajo.” “Algunos se salen del colegio porque tienen que trabajar y se entran al CEMA (centro de educación de adultos).” Mujeres jóvenes entre 15 y 17 años revelan que el embarazo perjudica los estudios de muchas de sus compañeras: “Algunas chicas si se salen del colegio es porque están embarazadas, porque se enamoran y rápido se entregan al hombre y el hombre después no quiere encargarse de ellas.” “Algunas ya no estudiaban porque tenían que criar a sus hijos y tenían que buscar cómo mantenerlos porque el padre no quería responsabilizarse de los dos.” “Sí, la mayor parte de las chicas [que dejan de estudiar] son madres solteras.” Hasta las niñas menores entre 10 y 14 años son concientes de esta situación: Con un promedio de seis años de escolari“Había una chica que estaba en primero medad alcanzados por los adultos, Porvenir dio y ya la embarazaron, ahora ya no estugoza de una escolaridad relativamente alta dia.” para un municipio rural. En contraste, la “Un chico embarazó a una chica y la dejó en asistencia escolar actual del 75% es relatisu casa solita. Ella era niña todavía, tenía 13 vamente baja, como también lo es el poraños.” centaje de la población inscrito en el regis“Hay que saber cuidarse cuando uno ya tiene tro civil (83%). Ambas características son su enamorado y quiere tener relaciones. Dice más comunes en comunidades de los llami mamá que se usa condón.” nos que en las del altiplano. “Mi mamá dice que tenemos que casarnos Un grupo de jóvenes entre 15 y 17 años havírgenes para que no hablen mal de una.” . bla de sus esfuerzos para balancear el empleo con los estudios, que en algunos casos En Porvenir, como en Santa Cruz y El Alto, los requiere dejar los estudios por períodos: comportamientos relacionados con los ce281 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA los juegan un rol importante para limitar el desarrollo de las capacidades de las niñas y mujeres en el estudio o el empleo: “Él no quería que estudie porque yo era bien joven, era joven al lado de él, más viejo, pensaría que yo iba a pillar otros hombres.”. Ser niño, niña y adolescente en Porvenir En Porvenir existen fuertes presiones sociales para demostrar ciertos comportamientos “masculinos”: que eso ha cambiando, esta generación lo está viendo de otra manera.” “Sí, por ejemplo, mis hijos que no son mis hijos [cría “hijos regalados”], ellos cocinan, pueden lavar, pueden planchar, pueden limpiar la casa, hacen todo.” Adolescentes de ambos sexos entre 15 y 17 años describen una variedad de arreglos,más y menos segregados por sexo: “Hay algunos que si tienen hermanas mujeres dejan que ellas hagan todo y ellos no hacen nada. Pero a veces los dos hacen, tanto hombres como mujeres.” “En mi casa, como ya se han ido mis dos hermanas mujeres, mayormente hacemos los dos varones: lavar, limpiar la casa, cocinar, lavar los platos.” “Acá un joven mayormente se echa al desperdicio, no se dedican al estudio. Lo primero que hacen es irse a tomar.” “La mayoría de los jóvenes aquí se dedican a beber. Aquí los hombres son bien inteligentes, pero el machismo es lo que le lleva al Las visiones sobre el futuro también varían hombre a beber. ¡Que yo soy más hombre!, por sexo y están marcadas por las propias ahí empieza el machismo. A veces van al vivencias. Un niño de 10 a 14 años quiere cuartel y piensan que ya son hombres y haser profesional, que su hijo sea militar y cen lo que quieren.”. que su esposa se quede en casa. Su compañero indica que él quiere ser ingeniero foSer niña o adolescente mujer tiene sus prorestal y que su esposa sea secretaria. En pios desafíos, relacionados, entre otros, contraste, niñas de ocho a nueve años excon una división de trabajo por sexo poco presan el deseo de estudiar en la universiflexible, aunque esta situación parece estar dad, tener sólo uno o dos hijos y no casarcambiando en algunos hogares. Así lo exse porque “el marido no te deja trabajar”. presan mujeres entre 25 y 65 años: Jóvenes mixtos de 15 a 17 años identifican “Hay diferencia, porque el hombre tiene la como oficios y profesiones deseados ser oportunidad de seguir estudiando, la mujer, ingeniero forestal, profesora, militar, abopor ser mujer, tiene que cuidar a las guaguas gado, doctor o veterinario. Uno comenta: y tiene que hacer sus obligaciones y no puede estudiar. También depende mucho de la “Este pueblo es muy bonito pero me gustacomprensión del marido o de los suegros. El ría salir a otro lugar a estudiar, a un lugar nacimiento del niño y de la niña hace cammás grande donde sea el estudio más combiar muchas veces.” petente.” “Yo, por ejemplo, he sufrido en ese sentido, decían que la mujer es para servir al hombre. Observando que el embarazo frecuentemenEl hombre nunca deja de ser la cabeza del hote interrumpe los planes de estudio, otro gar. Sí, estoy de acuerdo porque es la ley de opina: dios.” “El hombre es hombre y la mujer es mujer, la “Pero ése no es el motivo para estar formanmujer tiene que lavar, cocinar, planchar, todo do familia, uno tiene que tener un futuro y rey el hombre tiene que dedicarse al tabaco y al cién tener su familia. Aquí está volcado, aquí alcohol. Así criaba a mis hijos, pero pienso primero se forma la familia.” 282 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Santa Cruz: El desafío de un crecimiento poblacional del 5% El crecimiento demográfico y económico de los llanos en las últimas décadas hace que se vea a Santa Cruz como la ciudad del futuro. Sin embargo, lo que las admirables mejoras en indicadores municipales no muestran es que el desarrollo de este mu- nicipio ha provocado la proliferación de asentamientos humanos precarios donde los niños, niñas y adolescentes enfrentan situaciones de privación extrema. Tal es el caso del barrio marginal Plan 3000, donde se realizaron las entrevistas, historias de vida y grupos focales. Las voces de los residentes del Plan 3000 detallan la magnitud de la desigualdad intramunicipal y la se- RECUADRO 7.10 Contextualización del municipio de Santa Cruz de la Sierra (Departamento de Santa Cruz) Ubicación geográfica y actividades económicas Santa Cruz de la Sierra es la capital del departamento de Santa Cruz y de la provincia Andrés Ibáñez, es la ciudad más grande Bolivia. Posee una topografía caracterizada por llanuras, un clima cálido con temperaturas estacionales extremas que oscilan entre 10°C en invierno y 35°C en verano. El municipio se comunica por una desarrollada red caminera y vías férreas que lo unen con todo el país. La actividad económica de Santa Cruz es diversificada con una importante industria, un sector comercial activo y amplios sectores de servicios y de administración pública. Las empresas petroleras, la actividad agroindutrial y la actividad bancaria comparten con talleres de pequeños emprendimientos, centros comerciales y otros servicios. Adicionalmente, se ha desarrollado en el municipio un importante centro universitario con una amplia infraestructura de centros de formación públicos y privados orientados a los diferentes niveles de enseñanza. La feria internacional más grande Bolivia que se lleva a cabo en esta ciudad ha crecido de la mano del sector hotelero en los últimos años. (Atlas estadístico de Municipios, INE et al, 1999) Situación y cambios sociodemográficos La expansión demográfica del municipio se asocia con la ampliación de la frontera MAPA 7.6 Mapa municipal de Santa Cruz Fuente: UDAPE (2006) GRAFICO 7.6 Pirámide de edades por sexo del municipio de Santa Cruz (2001) 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 0,2 0,2 0,4 0,5 0,7 1,0 1,4 1,9 0,3 0,3 0,4 0,6 0,7 1,0 1,4 1,9 2,6 2,5 2,9 3,5 Mujeres Hombres 3,2 3,8 4,2 4,7 5,4 5,3 5,9 6,4 6,5 8,0 6,0 6,1 6,0 6,0 6,1 6,1 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 Fuente: Codepo (2003). 283 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA agrícola, las regalías generadas por la explotación de hidrocarburos, la fuerte articulación a los mercados de Argentina y Brasil y la intensa migración desde occidente. El municipio contaba en 2003 con 1.135.526 habitantes, de los cuales cerca del 45% tenía menos de 18 años. El municipio creció a una tasa promedio anual del 5,1% desde 1992, la expansión demográfica de los últimos años fue tal que en 2001 albergaba casi al 14% de la población total de Bolivia, mientras que el conjunto el departamento albergaba un cuarto de la población nacional. Al igual que para el municipio de El Alto, se prevé la duplicación de su población hacia el 2015, situación que supone una alta vulnerabilidad para la población en términos de acceso a los servicios básicos, un reto para las políticas públicas y una oportunidad por el bono demográfico. Cuadro 7.11 Indicadores demográficos del municipio de Santa Cruz 1992-2001 Población (número de habitantes) % Población infantil (de cero a cuatro años) % Población en edad escolar (de seis a 17 años) Tasa de crecimiento 1992-2001 (%) Peso poblacional respecto a la población total (%) Población rural (%) Índice de masculinidad Tasa de fecundidad (promedio de hijos por mujer en edad fértil) Tasa de mortalidad infantil ( muerte antes del primer año) Tasa neta de migración reciente (por cada mil habitantes) Edad mediana (en años) Población indígena por autoidentificación (%) 1992 709.584,00 2001 1.135.526,00 12,60 28,40 5,08 11,05 1,73 94,80 4 13,72 1,71 95,46 3,6 43 43 11,59 19 20 32,05 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004), INE (2004), CODEPO (2003). Santa Cruz es un municipio predominantemente urbano (menos del 2% de su población habita en áreas rurales) y altamente receptor de población migrante, la tasa de migración neta en 2001 era de 11,6. Se caracteriza por una distribución heterogénea de la población originaria, con una elevada participación de población quechua, en segundo lugar aymara y en tercer lugar de pueblos del oriente. En 2001, el 64% de los habitantes del municipio que se autoidentifica con algún pueblo originario era de origen quechua o aymara, sólo el 36% se identificaba con pueblos guaraní, chiquitano, mojeño u otros na- 284 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO tivos. La población del municipio se caracteriza también por una predominancia femenina, especialmente en la Población en Edad de Trabajar (PET), el índice de masculinidad apenas sobrepasaba 95 en 2001. Salud, educación y servicios básicos La expansión demográfica de este municipio ha provocado la proliferación de asentamientos humanos precarios que intensifican la segregación residencial. En este sentido, la situación y mejora de los indicadores sociales a nivel municipal no refleja la heterogeneidad intramunicipal de los logros alcanzados. Pese Cuadro 7.12 Indicadores sociales del municipio de Santa Cruz 1992-2001 Pobreza Pobreza según NBI (%) Desarrollo Humano IDH Educación Tasa de asistencia escolar (%) Años promedio de estudio (en años) Saneamiento básico Disponibilidad de agua por cañería (%) Disponibilidad de servicio sanitario (%) Atención institucional del parto Partos atendidos en establecimientos de salud (%) Partos atendidos por personal profesionales (%) Protección Población inscrita en el registro civil Hogar Tamaño promedio del hogar (número de personas) Población que vive en unión 1992 2001 44,20 19,10 0,739 77,04 8,26 81,32 9,5 82,00 80,70 96,30 95,30 85,57 87,77 91,1 4,8 55,78 4.4 52,45 Fuente: Elaboración propia sobre la base de PNUD (2004),INE (2004), CODEPO (2003). a que la tendencia nacional ha sido la mejora de los indicadores sociales, los promedios ocultan las desigualdades que enfrentan los habitantes en el ámbito local entre distritos o incluso entre barrios. La mortalidad infantil en 2001 era de 43 por cada mil nacidos vivos, entre las más bajas a nivel nacional. En cuanto a educación, el municipio revela un atraso relativo a ciudades del altiplano, pues en 2001 cerca del 20% de la población en edad escolar no asistía a un centro educativo; esta situación desaventajada se revierte en términos de los años de escolaridad promedio alcanzados por la población mayor de 15 años que para 2001 superaba los nueve años, algo similar ocurre con el analfabetismo. En cuanto al acceso a servicios básicos, Santa Cruz posee en promedio los mejores indicadores, pues en 2001 la cobertura de agua potable por cañería y acceso a servicio sanitario para el municipio superaba el 95%. Algo similar ocurría con los servicios de salud relacionados a la atención del parto: más del 85% de los casos son atendidos por profesionales y en establecimientos de salud. Pese a esta situación aventajada en cuanto al logro de indicadores de Desarrollo Humano,4 existen diferencias significativas que se ilustran con las voces de los residentes de los barrios marginales de Urkupiña y Pepe Lucho en la zona Plan 3000. 4 Santa Cruz de la Sierra ocupa el segundo lugar en el ranking nacional de Desarrollo Humano Municipal con un IDH de 0,739 registrado para 2001. 285 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA gregación residencial que existe en Santa Cruz, revelando el “lado oscuro” de las nuevas megaciudades de América Latina. Una característica preocupante del municipio es el atraso en la asistencia escolar en relación con otros municipios, especialmente considerando la elevada tasa de urbanización, en 2001 cerca del 20% de la población en edad escolar no asistía a un centro educativo. Hogares grandes y flexibles “Nosotros somos sólo una familia, está mi padre, mi madre, tengo una hermana menor que va a cumplir dos años y yo.” “Yo vivo con mi madre y mis tías a veces vienen y duermen ahí, duermen a veces una semana. Después mi madre, mi padre, mis hermanos, mi hermana que está ahí y mis tíos… Tienen un hijo y mi otra tía tiene uno también.” “En mi familia vive mi mamá, mi papá, mi hermana, yo y mis dos hermanos y mi hijo, mi hermana también tiene hijos.” “Yo vivo con mi madre, mis hermanos, mi cuñada, mis hijas y mi marido.” “Yo acá vivo con mis tíos, mi mamá y mi papá viven en el campo, así que como me he venido a estudiar acá vivo con mis tíos, mis dos primas, mi primito y yo.” “En mi casa vivimos mi mamá, mis hermanos, mi sobrinita, mi hermano que tiene su mujer y su hijita y mi hermana que también vive con su esposo y sus dos hijitos.” “Mi mamá y mi hermano y yo, mi hija, mi padre hace años que se separó de mi madre.” “Yo vivo con mi hijo sola.” “Yo vivo con mis padres, mi hermana, mis hermanos y yo con mis hijos y una prima más que vino del Beni.” “Yo vivo con mi madre y dos hermanos que son mellizos y yo y mi bebé. Tengo otros hermanos pero son independientes, pero vienen los domingos; o sea, el único bebé de la casa es mi hijo, después tengo dos sobrinitos que sólo vienen fines de semana.” A nivel nacional, los hogares tienden a ser más grandes en las ciudades, en los llanos, y en zonas receptoras de migración. Santa Cruz reúne estas tres características y posee un promedio de 4,4 personas por hogar. Los hogares visitados en el Plan 3000 revelan un tamaño mayor al del promedio municipal y especialmente una alta flexibilidad en arreglos residenciales. Mientras contó su historia de vida, Ruly (entre 18 y 25 años) mostró la casa donde vive con una familia numerosa. Cuentan con un cuarto que les sirve de cocina y comedor, un baño improvisado y tres cuartos más en los que se distribuyen la madre y los hermanos con sus respectivas familias. Ruly cuenta con un cuarto en el que habita con su pareja y sus dos niñas. En este contexto, la familia extensa ofrece posibilidades de residencia para personas con limitados recursos. En un grupo focal de ocho mujeres entre 18 y 25 años de edad, todas representaron a sus hogares con tres gene- Cambios generacionales raciones, vinculadas por varios lazos de paDe manera similar al caso de El Alto, las conrentesco. Así lo revelan ciertos relatos. versaciones en el Plan 3000 revelan difeLa flexibilidad en los patrones de residencia rencias generacionales en cuanto a las se destaca en los siguientes testimonios de prácticas y valores familiares. Una niña enun grupo de niños y niñas entre 10 y 14 tre 10 y 14 años cuenta: años. “Algunos padres quieren que vivamos como “En mi familia viven mis tíos a veces, mi tío en el pasado, como ellos vivieron.” Goyo y mi tío Juan José cuando no tienen donde alquilar, vienen y viven en mi casa.” “Mis tíos y mis primitos, aparte yo, mi her- Adolescentes entre 15 y 17 años comentan: mana, mi hermano que está trabajando, mi “No hay comprensión en la familia.” hermano que está ahí y mi otro hermanito “Es que ellos tienen primero que comprenmás chiquitito y mi padre y mi madre.” 286 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO dernos a nosotros, porque nosotros queremos contarles nuestros problemas y ellos nunca nos comprenden a nosotros.” “Ellos dicen que no quieren que nosotros pasemos por lo que ellos han pasado, algunos de nuestros padres tienen un pasado feo y no quieren que nosotros seamos igual que ellos o pasemos lo que ellos pasaron; no sé, no los entiendo.” Por su parte, las madres y abuelas de 45 a 65 años también luchan con las diferencias generacionales: llega el niño ya es una responsabilidad y es algo bonito porque uno siente que es algo por quien vivir.” “Para mí significan el amor, el fruto del amor, como dice la señora, son una bendición de Dios, entonces es el amor. Un niño le da a uno la esperanza de un mañana y le da la fortaleza de seguir luchando, ver hacia adelante que ese niño sea mejor que yo, mejor que el papá, que se supere y que sea un ciudadano más en el país. Un niño es todo.” “Mis hijos siempre cada mañana me dicen: mamita, ¿cómo estás?, ¿cómo amaneciste Son nomás cariñosos mis hijos.” “Antes nuestros padres nos criaban con chicote, nos daban guasca, ahora no se puede Una niña entre 10 y 14 años entiende que el hijo puede ser factor constituyente de la fadar guasca a los niños y por eso no hacen camilia e incluso de la relación de pareja: so. Yo veo a mis nietas, son tremendas, malísimas, sus mamás les pegan pero no sé qué “Triste, solos, se terminaría el matrimonio pasa, son dañinas.” sin hijos. A veces eso es lo que los une. Una “A mis nietas les digo que no deben ser así, vez mi papá dijo cuando discutían con mi no deben contestar a su mamá, yo nunca he mamá, cuando recién se habían conocido, mi contestado a mi mamá.No, mamita, ahora es papá me dijo que había regresado con mi maotro, así me contestan mis nietas.” má por mi culpa, que por mí volvió, porque me quería.” El representante del Comité Cívico de Santa Cruz comentó sobre la ruptura intergeneracional de las tradiciones culturales indí- A pesar de querer a sus hijos y de valorarlos, los padres y las madres del Plan 3000 no genas en un contexto urbano donde son consiguen proveerles un ambiente seguro despreciados: protegido de la violencia: “La mayoría son del interior y una gran par“Los padres se pelean de borrachos, los nite de habla quechua, originariamente queños están viendo y están creciendo traumatichua, y aquí, bueno, pues hablan el castellazados por las peleas familiares.” no también, con las dificultades que ello im“También tengo miedo a lo que me vayan a plica. En casa hablan quechua y en la calle hacer mis primos porque cuando yo era más hablan español. Los niños nunca hablarán chica uno de mis primos me quiso violar.” quechua en público, ni les gusta hablar. Por“Un niño de un año, o que sea más chico, no que consideran que eso es un signo de atraso, tiene la culpa de lo que pasa entre sus padres. un poco se avergüenzan de su pasado, de su Van y se la desquitan con el bebé, le pegan, le pasado cultural y de su pasado de origen: sus gritan y el bebé no sabe porque lo pegan, lo papás.” maltratan. ¿Qué se puede hacer con eso?” Ser niño, valoración y violencia Mujeres entre 45 y 65 años valoran al hijo como fuente de felicidad y motivación: “El que llegue un niño a una familia, si bien antes no le daba sentido a la vida, desde que Un sacerdote católico que trabaja en la comunidad se preocupa: “Por otra parte, los castigos son brutales, por cosas que a veces son simples travesuras de niños. Por ejemplo, el papá le dice que se va287 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA ya trabajar y que ‘me tienes que traer 20 bolivianos cada día’. Si no trae 20 bolivianos considerará el papá que lo ha gastado en los juegos electrónicos, o que se ha gastado comprando cosas; y, entonces, le va a maltratar, fuertemente, o no le va a dar de comer, o no le va a dar de cenar, pues le va a dejar sin comer y sin cenar todo el día. Con lo cual se promueve mucho a los chicos, que andan por ahí, robando. RECUADRO 7.11 Niños, niñas y adolescentes con responsabilidades precoces Los cambios producidos en el entorno familiar influyen también en los roles de los hijos que se ven obligados a asumir tareas domésticas, más aún si se trata de niñas y adolescentes mujeres. También se ven obligados a participar como proveedores precoces, incorporándose al mercado laboral infantil, tan o más precarizado que el femenino, pero convertido en una parte sustantiva de su participación familiar. El caso de la familia de María (El Alto) es muy elocuente. Separada de su marido por maltrato y violencia doméstica, decidió vivir sola con sus tres hijos. Para sostenerlos se hizo comerciante: en época de colegio vende dulces; en Semana Santa hace palmas trenzadas para vender. Para Carnavales, Año Nuevo y San Juan vende sahumerios en las minas de Oruro. En todos los casos, recibe la ayuda de sus hijos. El mayor cocina y asiste al colegio nocturno. El del medio limpia autos y eventualmente toca música en fiestas donde le pagan por el servicio. El menor la ayuda a preparar los sahumerios y en la cocina. En el área rural, el trabajo infantil también es parte fundamental de la reproducción familiar. Desde muy niños perciben responsabilidades relacionadas con el pastoreo o con tareas agrícolas vinculadas a la siembra y la cosecha, como en Panduro o Chivimarca, o con el trabajo en aserraderos y carpintería, como en Porvenir, donde también los niños ayudan en la cosecha de la castaña. En las ciudades es habitual que los niños se ubiquen laboralmente como voceadores o limpiando automóviles, como señala un entrevistado en Santa Cruz. La inserción laboral suele ser paulatina y en varios casos sólo tiene el objetivo de satisfa- 288 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO cer algunas necesidades inmediatas, como la compra de útiles escolares o ropa, asociadas a símbolos de pertenencia y distinción que comienzan a cobrar sentido entre los niños y adolescentes. Sin duda, las responsabilidades son delegadas en función al sexo; el acceso a la educación de niños y niñas depende de ello tanto como su continuidad en la escuela. En ese marco, cuando los ingresos familiares no alcanzan, las niñas o adolescentes se ven obligadas a abandonar los estudios o a ir a la escuela nocturna, con todos los riesgos que ello implica. En situaciones más graves, se ven obligadas a migrar a las ciudades para trabajar como empleadas domésticas y así poder enviar recursos a sus familias. En estas circunstancias, a veces viven,duras experiencias en sus relaciones laborales por el desprecio cultural o por el poco dominio normativo que tienen respecto a sus derechos conculcados en las ciudades. En estos casos, cobra sentido una pauta migratoria orientada a complementar los escasos ingresos que provienen del trabajo agrícola, hilo sobre el que suele articularse la reorganización de las familias urbanas y rurales, y sobre el que pende el régimen social vinculado a la exclusión de género, generación y etnicidad. En algunos casos los embarazos precoces obligan a las niñas y/o adolescentes a retornar a sus hogares paternos con fuertes sentimientos de culpa, no sólo por el significado moral que supone un embarazo precoz, sino también porque llevan a la familia una boca más que alimentar. Juana, nacida en Cotoca (Santa Cruz) tiene 12 hermanos, de los cuales ella es la mayor. Se crió con su abuela; como consecuencia de circunstancias complejas, a los 14 años se fue a Santa Cruz a trabajar de empleada doméstica. En Santa Cruz se encontró a Ruly, con una historia familiar que parece sobrepasar sus 22 años. Nació en el Beni, a sus 11 años se fue a Santa Cruz y a los 12 comenzó a trabajar como empleada doméstica. En los ámbitos urbanos, la contribución infantil a los ingresos familiares suele incorporar una serie de presiones que en muchos casos derivan en la adopción de ciertas conductas; los niños y adolescentes muchas veces se ven obligados a robar para cumplir con aquella Fuente: Salazar (2006) 289 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA El desarrollo de los niños, niñas y adolescentes: “una carrera de obstáculos” 8 L os capítulos precedentes refieren una historia de cambios en las condiciones de vida de los hogares de los niños, niñas y adolescentes en Bolivia, rescatando la heterogeneidad social, territorial, económica y cultural del país en contextos dinámicos, tanto desde el punto de vista demográfico como del de la organización familiar. Más allá de los cambios y transformaciones históricas vinculados a la situación de los niños, en este capítulo se intenta aislar el efecto puro de cada una de las características socio-demográficas y socioeconómicas analizadas en capítulos anteriores (lugar de residencia, sexo, pertenencia étnica, condición migratoria, edad, recursos humanos y físicos del hogar, organización familiar, entre otros) en cada eslabón de la cadena de riesgos1 que enfrentan los niños, niñas y adolescentes durante su desarrollo (recuadro 8.1). A lo largo del capítulo se intenta responder a preguntas relacionadas con situaciones hipotéticas que permiten determinar la magnitud de distintos riesgos ante diversos factores. El análisis de riesgos mide el efecto marginal de cada factor asumiendo los demás factores constantes o aislando los efectos puros de múltiples factores; por ejemplo, ¿Corren un niño y una niña el mismo riesgo de abandonar la escuela si viven en el mismo lugar (región, área geográfica), tienen la misma edad, y enfrentan las mismas condiciones socioeconómicas y socio-demográficas en sus hogares? Este análisis ofrece dos aportes fundamentales al Informe. El primero podría considerarse como un aporte retrospectivo, pues en cierto modo la confirmación de la existencia de los efectos analizados permite afirmar que detrás de cada uno existe una explicación subyacente en los imaginarios, las subjetividades, las percepciones y prácticas individuales y colectivas de las fami- lias, los niños, niñas y adolescentes, detalladamente expuestos en el capítulo 7. El segundo determina específicamente grupos de riesgo cuya identificación puede ser utilizada, en combinación con indicadores de resultado, para el diseño y la focalización de las políticas públicas. En este sentido, el análisis de los riesgos2 forma parte fundamental del diagnóstico de la situación de la niñez y de la adolescencia (Katzman y Filgueira, 2001). El análisis de riesgos permite confirmar que las vulnerabilidades de la niñez están estrictamente relacionadas con el desarrollo de las capacidades básicas de las mujeres y de los miembros del hogar. En este sentido, los tipos de organización familiar y la forma de inserción económica del hogar actúan como un indicador de la capacidad de acumulación y transmisión de activos y/o pasivos hacia los niños. La “carrera de obstáculos” El camino que recorre el ser humano desde que nace hasta que se hace adulto puede ser descrito como una “carrera de obstáculos” (Maletta, 2006). En efecto, las situaciones de riesgo dependen del ciclo de vida en el que se encuentre, y se diferencian según características históricas y coyunturales, como las condiciones demográficas, económicas, políticas y sociales. La carrera de obstáculos puede ser analizada en tres etapas: - los riesgos en la primera infancia3: el riesgo de nacer sin atención adecuada, el riesgo de crecer sin la nutrición adecuada, el riesgo de muerte neonatal, el riesgo de muerte en la niñez, - los riesgos en la edad escolar: riesgo de no ingresar a la escuela, riesgo de abandonar la escuela, riesgo de rezago escolar y, por último, - los riesgos en la adolescencia: riesgo de no completar todos los niveles de educación 1 Estos términos han sido tomados de Katzman y Filgueira, 2001. 2 Los riesgos pueden ser definidos como situaciones cuyas consecuencias impiden la acumulación de activos y capacidades fundamentales para el desarrollo. 3 Para efectos de este capítulo incluimos en la “primera infancia” factores relacionados con los riesgos que enfrentan los niños hasta antes de cumplir los cinco años. 293 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA escolar, riesgo de una inserción temprana Además de los riesgos ya mencionados, que se resumen de manera esquemática en el en el mercado laboral y riesgo de maternirecuadro 8.1, existen otros, no contempladad adolescente. Para efectos del capítulo dos en el presente informe, pero que tamse han analizado las dos últimas etapas en bién merecen atención, como ser el riesgo una sola. de morir antes de nacer, el riesgo de nacer Desde una perspectiva detallada, es imporcon bajo peso o cualquier otro problema tante reconocer que ante la presencia de de desarrollo físico, el riesgo de no contar una situación de riesgo en un ciclo detercon atención médica adecuada, el riesgo minado existe una mayor probabilidad de de no recibir lactancia materna exclusiva que surjan riesgos en ciclos posteriores. Es hasta los seis meses, el riesgo de no contar decir que existe una suerte de eslabonadurante el embarazo y la infancia con un miento en la capacidad de acumular actientorno familiar propicio y con suficiente vos y/o pasivos (Katzman y Filgueira, capacidad de subsistencia, el riesgo de no 2001). Esta situación refleja el hecho de tener certificado de nacimiento o docuque los obstáculos se van sumando y las mento legal de identificación, el riesgo de probabilidades de marginación y exclusufrir violencia física o abuso sexual duransión también. Por ejemplo, la ausencia de te la infancia, el riesgo del maltrato escolar, educación inicial aumenta el riesgo de no etc. En general, los riesgos a los que están acumular capital humano en etapas posteexpuestos los niños implican graves conseriores del desarrollo (recuadro 8.1). A lo cuencias para su salud, su desarrollo psicolargo de este capítulo se presentan resultalógico, físico y social, así como para su fudos del análisis de riesgos aplicando la metura inserción en la vida social, política y todología de estimación econométrica de económica. Aunque no se cuenta con dahazard models (o modelos de riesgo) a tratos acerca de todos los riesgos, los factores vés de la regresión de Cox (Cox, 1972; Cox que los determinan son en gran parte los y Oakes, 1984; Allison, 1984; Hosmer y Lemismos. meshow, 1999). RECUADRO 8.1 El eslabonamiento de los riesgos y su impacto en el desarrollo de niños, niñas y adolescentes Falta de estudios, desempleo, empleo precario, embarazo adolecentes Rezago y abandono en la secundaria Rezago y abandono escolar Bajos ingresos, limitado capital humano, capital social erosionado Baja acumulación de capital humano No aistencia a educación preescolar Riesgo de mortalidad Acumulación y aplicación de capitales Asistencia, adecuación y permanencia escolar en primaria y secundaria Asistencia a educación preescolar Nutrición inadecuada Bienestar infantil Configuración familiar de riesgo (bajo capital humano, inestabilidad familiar, pobreza,bajos ingresos, desempleo) Fuente: Katzman y Filgueira, 2001. 294 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Configuración familiar favorable Edad escolar y adolescencia (6 a 17 años) Primera infancia (hasta los cinco años) CUADRO 8.1 Evolución de los principales factores de riesgo para el desarrollo de los niños entre 1976 y 2001 Factor de riesgo Proporción de población rural Proporción de población en Altiplano Proporción de población en valles y llanos Proporción de hogares campesinos Proporción de hogares patronales Proporción de hogares por cuenta propia Proporción de niños en hogares monoparentales y unipersonales Proporción de población migrante reciente Educación alcanzada Proporción de hogares con condiciones sanitarias y habitacionales adecuadas Proporción de hogares con jefatura femenina Proporción de maternidad adolescente Tendencia 1976-2001 Decreciente Decreciente Creciente Decreciente Creciente Creciente Creciente Decreciente Creciente, especialmente en mujeres en edad fértil Creciente Creciente Creciente Fuente: elaboración propia a partir de Maletta, 2005. Factores de riesgo en la niñez boliviana: análisis comparativo 1976 y 2001 Los capítulos 4, 5 y 6 relatan la historia de 25 años de logros importantes en el desarrollo de capacidades de los niños, niñas y adolescentes, así como de mejoras sustanciales en los recursos humanos y la capacidad económica de los hogares bolivianos. Adicionalmente, resaltan las desigualdades persistentes en diferentes niveles. El análisis de los factores de riesgo en la niñez y adolescencia bolivianas, aplicado a los censos de 1976 y 2001, permite señalar la tendencia a una reducción de la vulnerabilidad de la niñez frente a los factores de riesgo propios de esa etapa. Aunque se evidencia una desaceleración del proceso de urbanización, aún existe una importante migración campo-ciudad cuyas implicaciones repercuten considerablemente en la reproducción de situaciones de riesgo y vulnerabilidad (Brown, 2002; Petit, 2003). A lo largo de esos 25 años, en términos agregados, se ha elevado sustancialmente el nivel educativo de la población y también ha mejorado la cobertura y la calidad de los servicios de salud, tal como lo revelan las encuestas demográficas y las estadísticas de este sector. Dado este proceso general de mejoras, no cabe duda de que la vulnerabilidad ha disminuido. La información entre censos sobre la paulatina reducción de la mortalidad infantil y la desnutrición confirman esta conclusión. En algunos rubros, sin embargo, las condiciones negativas todavía afectan a un porcentaje significativo de la población y las mejoras se han caracterizado por la persistencia de notorias desigualdades entre grupos. El cuadro 8.1 resume la evolución de los principales factores de riesgo en los ámbitos demográfico, económico y social. El cuadro nos muestra una evolución favorable en la mayor parte de los factores de riesgo, los indicadores de acceso y el resultado en términos de salud, educación, nutrición y mortalidad. Sin embargo, algunas carencias todavía alcanzan magnitudes muy elevadas. Por ejemplo, en el año 2001, un tercio de la población carecía de baño o letrina y casi dos tercios carecían de un adecuado sistema de desagüe, las viviendas de un importante porcentaje de la población estaban construidas con materiales inadecuados y sólo disponían de cocinas a leña o bosta. La educación ha mejorado, pero todavía queda mucho por avanzar con relación al número de años de escolaridad acumulados por los niños y, naturalmente, respecto a la calidad de dicha 295 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA educación. Se observa una disminución en la desnutrición, pero la Encuesta Demográfica de 2003 (ENDSA, 2003) revela que más del 20% de los niños presentan indicios de desnutrición crónica (retraso moderado o severo en estatura para la edad, en niños menores de cinco años). El recuadro 8.1 describe un ejercicio realizado para Bolivia entre 1989 y 1998, en el que se concluye que las mejoras alcanzadas en indicadores sociales tuvieron un sesgo importante para el crecimiento pro-pobre en dimensiones “no monetarias” del desarrollo (educación, salud, nutrición, entre otros}. Acerca de este concepto4 Jiménez y Landa (2004) realizan un análisis entre 1993 y 2002 que concluye que quiénes se encon- traban por debajo de la línea de la pobreza no incrementaron sus ingresos en términos reales y que sólo una pequeña parte de la población fue beneficiada del incremento del producto en el periodo mencionado. En le caso de la dimensión no monetaria del crecimiento pro-pobre, parte del cambio descrito se hace efectivo en la mejora sustancial de las condiciones de acceso a servicios básicos reflejada en un desarrollo humano sin ingresos al que hicimos referencia en capítulos precedentes. En efecto, la mejora en indicadores de salud, educación y nutrición parecería indicar que Bolivia ha enfrentado en la década de los noventa un desarrollo pro-pobre en el sentido multidimensional que permite entender la pobreza RECUADRO 8.1 La dimensión social del desarrollo pro-pobre Klasen (2005) analiza las dimensiones no económicas de la pobreza y del crecimiento pro-pobre para Bolivia, arguyendo la importancia de un enfoque multidimensional como el que se desprende de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Este innovador estudio demuestra que las herramientas tradicionales de medición del crecimiento propobre (Son, 2003) usualmente aplicadas a un enfoque de pobreza por ingresos pueden utilizarse para medir los avances en nutrición, salud, educación y una composición del bienestar general considerando los factores mencionados. Los resultados muestran que los indicadores de pobreza por ingresos y aquellos que miden la pobreza desde una perspectiva de desarrollo de capacidades básicas no se mueven necesariamente en la misma dirección. En síntesis, en todos los deciles de ingreso se observaron mejoras en los indicadores de ingreso y en aquellos que miden capacidades. La mejora en indicadores de educación y salud es particularmente importante, sobre todo en los deciles más ba- jos. Se observan algunas diferencias cuando los indicadores de educación, salud y nutrición son cruzados por ingreso. Por ejemplo, los hogares pobres por ingreso no presentan un desempeño tan malo en educación, salud y nutrición. Estos resultados tienen importantes implicaciones en términos de política, pues si bien existe evidencia de una relación entre pobreza por ingresos y pobreza por educación, no se puede inferir que dicha relación sea de tipo causal. Por tanto, convendría plantear que las estrategias de política estén orientadas a un crecimiento del ingreso que asegure la reducción de la pobreza por educación. Las diferencias observadas en indicadores no monetarios son considerablemente menores, lo que queda reflejado en menores coeficientes de desigualdad medidos por el Gini. La desigualdad es especialmente baja en el indicador de supervivencia infantil, pues éste concentra la incidencia de mortalidad en pocos. En educación, nutrición y vacunación; los coeficientes de Gini disminuyeron significativamente. Fuente: Klasen, 2005. 4 El concepto de crecimiento pro-pobre ha sido analizado desde varias perspectivas , Son (2003) realiza una compilación de las metodologías existentes para su medición. 296 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO desde una perspectiva más amplia como el que emerge del análisis de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Sin embargo, el análisis también permite revelar las diferencias de carácter territorial cubiertas por las desigualdades persistentes en el tiempo y el espacio. Dos conclusiones importantes se desprenden de este análisis; por un lado basarse en estrategias orientadas a resolver el crecimiento por ingresos no garantiza perse la mejora de la calidad de vida de las personas en términos de salud, educación, nutrición, entre otros; tampoco intervenciones focalizadas en lo social y no lo económico garantizarán el cambio mencionado. Por otro, el análisis deja abierta la pregunta acerca de factores de carácter estructural como ser la territorialidad, la cultura, la heterogeneidad del ciclo de vida, las características específicas individuales y comunitarias que inciden en las diferencias ex-ante y ex–post la aplicación de las intervenciones. Agendar intervenciones de política focalizadas en los pobres por ingresos puede no ser la mejor estrategia para la reducción de la pobreza en otras dimensiones. Este resultado plantea el desafío de combinar políticas sociales integrales con políticas económicas que permitan de manera paralela mejorar la situación económica y social de la población. Pese a los avances de los últimos años, las desigualdades entre grupos y dentro de los mismos perduran en el tiempo y el espacio; es precisamente esta diferenciación en las posibilidades de desarrollo de capacidades y acceso a servicios la que pretendemos conocer con mayor profundidad a través de la identificación de los factores de riesgo que enfrentan los niños en la “carrera de obstáculos” y que están detrás de este comportamiento diferenciado. Riesgos en la primera infancia y antes de cumplir los cinco años Riesgo de nacer sin la atención adecuada En cuanto a los riesgos que enfrentan los niños desde su nacimiento, el censo del 2001 nos da el porcentaje de niños que nacen sin la atención adecuada. Este riesgo se mide considerando dos elementos: la atención institucional del parto (si tuvo lugar en un centro de salud) y la atención por una persona especializada (médico, partera o enfermera). Este riesgo es uno de los más importantes para garantizar la supervivencia de los recién nacidos, pues las consecuencias de nacer sin la atención adecuada se reflejan en elevadas tasas de mortalidad perinatal, neonatal e infantil. Al mismo tiem- Cuadro 8.2 Atención del último parto (2001) Persona que atendió el último parto Lugar del último parto* En un establecimiento En un En otro lugar de salud domicilio Total casos 457.478 280.772 15.185 Médico 54,9% a) 1,0% 0,6% Enfermera, auxiliar de enfermería 5,4% 1,7% 0,2% Partera 0,3% 9,4% 0,3% Usted misma 0,0% 12,8% 0,4% Otra persona 0,1% 12,3% 0,5% Total 60,7% 37,3% 2,0% Total 753.435 56,5%b) 7,3%b) 10,0%b) 13,2% 12,9% 100,0% 74% Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. * Sólo incluye casos en que el último parto ocurrió cinco años antes del CNPV 2001, y que exista información sobre la fecha del último parto, lugar del parto y atención recibida. a) Criterio estricto para la definición de atención adecuada del parto: parto atendido por un médico en un establecimiento de salud. b) Criterio amplio para la definición de atención adecuada del parto: parto atendido por médico, enfermera o partera en cualquier lugar. 297 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA perior del cuadro revela que 45% de todos po, la ausencia de atención médica durante los partos en el país no fueron atendidos el embarazo y en el momento del parto repor un médico en un establecimiento de presenta un alto riesgo para las madres que salud. El caso de las áreas rurales es el más se traduce en una elevada mortalidad maextremo, pues prácticamente ocho de caterna. da 10 partos no reciben una atención adeExisten dos criterios para definir una “atencuada bajo el criterio estricto. El cuadro ción adecuada” del parto: el criterio estrictambién revela diferencias entre pisos ecoto exige que el parto sea atendido por un lógicos: el Altiplano es la región que premédico en un establecimiento de salud. El senta la mayor incidencia de partos sin 55% de los partos atendidos en el año atención adecuada. Es difícil determinar 2001 cumplió este criterio. El criterio amlas causas de esta situación, pues unas esplio admite como “atención adecuada” la tán ligadas a problemas de oferta y otras presencia de un médico, personal de enmás bien a preferencias personales o culfermería o una partera, pero no se especiturales. Bajo el criterio amplio, las conclufica el lugar de la atención. El 74% del total siones son las mismas, aunque al ser una de casos cumplió este criterio (cuadro 8.2). condición más amplia refleja una menor En líneas generales, los resultados muestran intensidad de la exclusión. Esta situación que el riesgo de nacer sin atención adecuaheterogénea y desigual en la atención del da es mayor en el Altiplano y disminuye parto se refleja en el análisis de los factores considerablemente en los llanos, en cualque inciden en este riesgo de nacer sin la quiera de las áreas geográficas. De la misma atención adecuada. manera, la atención adecuada de partos es tres veces mayor en las áreas urbanas que Este riesgo se asocia, entre otros factores, a características individuales de la madre, a en las rurales bajo el criterio estricto, y cuaciertas condiciones de los hogares y a la tetro veces mayor bajo el criterio amplio. rritorialidad (grafico 8.3). En el primer caEl cuadro muestra la proporción de partos so, los resultados revelan que “el riesgo de sin “atención adecuada” para los dos critenacer sin la atención adecuada” aumenta rios definidos anteriormente. La parte suCUADRO 8.3 Partos recientes sin “atención adecuada” según área geográfica y piso ecológico (2001) Criterio estricto: partos no atendidos por un médico en un establecimiento de salud Región Total Área Urbana Total del país 45,3% 26,3% Altiplano 58,3% 37,9% Valles 46,0% 21,4% Llanos 27,8% 17,7% Rural 75,6% 87,2% 73,3% 56,0% Criterio amplio: partos sin ninguna atención adecuada (médico, enfermera o partera, en cualquier lugar) Región Total Área Urbana Rural Total del país 26,1% 12,4% 48,2% Altiplano 37,8% 20,9% 61,9% Valles 26,8% 9,4% 46,2% Llanos 10,4% 5,5% 24,1% Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. 298 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO cuando la madre es “migrante” frente a GRÁFICO 8.1 Área urbana: persona que atendió cuando no lo es (ya sea reciente o antigua), el último parto, por piso ecológico el número de hijos también influye en el 4% 8% 6% riesgo analizando incrementándolo por 100 12% 2% Médico 4% 5% 6% 90 4% 6% 6% cada hijo adicional. En segundo caso, cier- 80 9% 7% 83% 6% Enfermera 9% 80% 75% tas características del hogar, como el acce- 70 6% Partera so a saneamiento básico, frente a su au- 60 64% 50 Usted misma sencia, son también factores que incre- 40 Otra persona mentan el riesgo analizado. Dentro de esta 30 categoría de factores característicos del 20 10 hogar, el clima educativo (el promedio de 0 Altiplano Valles Llanos Total urbano años de escolaridad de los adultos dentro del hogar) tiene un efecto positivo en las Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. posibilidades de nacer en condiciones adecuadas, por cada año adicional el riesgo de GRÁFICO 8.2 Área rural: persona que atendió una atención adecuada durante el parto se el último parto, por piso ecológico reduce. El mismo efecto reductor del ries22% 15% 21% go lo tienen los hogares de cualquier tipo 100 25% Médico 90 de inserción ocupacional frente aquellos 80 9% 25% Enfermera 27% 20% que se caracterizan por la desocupación de 70 37% Partera sus miembros. Finalmente, la territoriali- 60 10% 15% 16% 50 Usted misma 46% dad también influye sobre el riesgo de na- 40 11% Otra persona 9% cer sin atención adecuada, así lo muestra 30 15% 29% 27% 20 8% el gráfico que refleja claramente la situa15% 10 ción desaventajada del altiplano y los va0 Altiplano Valles Llanos Total urbano lles frente a los llanos. Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. Riesgo de desnutrición infantil antes de cumplir los cinco años La desnutrición en la primera infancia y hasta los cinco años tiene consecuencias muy importantes en el desarrollo del niño. La desnutrición puede medirse a través del retraso en estatura durante los primeros años de vida, pero se manifiesta en una Caractristicas individuales de la madre GRAFICO 8.3 Riesgo de nacer sin la atención adecuada (criterio amplio) Migrante antigua (no migrante antigua) Número de hijos (por hijo adicional) Lengua indígena (lengua no indígena) Migrante reciente (no migrante reciente) Caracteristicas del hogar Agua no proveniente de cañeria (de carcel) Baño no adecuado (adecuado) Clima educativo del hogar (por año adicional de educación) Hogar patronal (desocupado) Hogar asalariado (desocupado) Hogar cuenta propia (desocupado) Región Hogar campesino (desocupado) Valles (llanos) Altiplano (llanos) -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: Elaboración propia a partir del CNPV 2001. 299 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA GRÁFICO 8.4 Índice de desnutrición crónica, por departamento Santa Cruz 1 0,8 Potosí Tarija 0,6 0,4 0,2 Chuquisaca Cochabamba 0 Beni La Paz Oruro Pando Fuente: Elaboración propia a partir de UDAPE-UNICEF, 2005 mayor vulnerabilidad a infecciones, una mayor probabilidad de muerte, mala salud en la vida adulta y deficiente desarrollo intelectual5. Más de una cuarta parte de los niños en todo el mundo sufren de malnutrición no sólo por la privación de alimentos, sino también a causa de enfermedades infecciosas y la ausencia de cuidados. En países en desarrollo cerca de 150 millones de niños tienen un peso inferior al normal (PNUD, 2005b). En Bolivia el componente de salud del Índice de Desarrollo de la Infancia (IDI) especifica que la desnutrición crónica varía significativamente por departamento, municipio y región. Así lo muestra el gráfico 8.4, en la que se puede apreciar diferencias claras entre los nueve departamentos, siendo la brecha más marcada la que existe entre Santa Cruz (0,927) y Potosí (0,145). Esta situación representativa de las diferencias regionales se confirma en el análisis de riesgos que revela un mayor riesgo de desnutrición en localidades del Altiplano (gráfico 8.5). La distinción entre ambos resultados es que el gráfico 8.3 muestra diferencias departamentales no controladas por otros factores. El análisis, realizado considerando los resultados de la Encuesta de Demografía y Salud (ENDSA) 1998, incluía el cálculo de riesgo de desnutrición de los menores de cinco años y de los factores que incrementan o reducen ese riesgo y que toman en cuenta el entorno en el que se generan condiciones más o menos favorables para 6 los niños y niñas . Estos factores son: la re- Región Caracteristicas del hogar Caractristica de la madre GRAFICO 8.5 Riesgo de desnutrición crónica de niños y niñas menores de cinco años (1998) Años de educación de la madre ( año adicional) Total de hijos tenidos por a madre (por hijo adicional) Parto en domicilio u otro (establecimiento de saluud) Refrigeradora (con refrigerador) Niños menores de 5 años en el hogar (niño adicional) Pisos inadecuados (adecuados) Baño inadecuado (adecuado) Valles (llanos) Altiplano (llanos) -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001 y ENDSA (1998). 5 El indicador de retraso de talla consiste en el porcentaje de niños de menos de cinco años que se encuentran a más de dos desviaciones estándar por debajo de la estatura mediana de referencia internacional para cada sexo y edad. 6 Sobre la muestra de niños menores de cinco años en la ENDSA (1998), la ecuación utilizada tuvo una capacidad de predicción promedio de 66% a escala individual, pero reproduce muy fielmente la proporción de desnutridos en la población (los errores de predicción se compensan). La ENDSA contiene una gran cantidad de variables que podrían mejorar la predicción, pero esas variables no figuran en el censo y fueron excluidas por esa razón. 300 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO rando, tenemos que estar cuidando de suciegión de residencia, la cantidad de hijos dad, también, que no coma sucio, que no se (orden de nacimiento de los niños), el núenferme.” mero de niños menores de cinco años en el hogar, la educación de la madre, las con“Si mis doce hijos hubiesen vivido no hubiediciones materiales de vida del hogar, y la ra sufrido como ahora porque ellos me hudisponibilidad de servicios médicos medibieran ayudado en todas las actividades da a través del lugar donde se realizó el agrícolas.” parto (bajo el supuesto de que esto último es un buen indicador de la atención pre y post-parto recibida por la madre y por el Grupo focal, madres, Chivimarca niño). Usando las tres categorías de factores de Pese al significativo descenso de la mortaliriesgo de la sección precedente, el “riesgo dad infantil en las últimas décadas (capídesnutrición crónica de niños menores de tulo 5), y dadas las diferencias regionales cinco años” se analiza en base a caracterísde este indicador en el territorio nacioticas individuales de la madre, dando conal, convendría analizar los factores que mo resultado un incremento importante inciden en incrementos o disminuciones del riesgo cuando el parto es atendido en el del riesgo de morir antes de cumplir los domicilio en comparación a los efectos de cinco años. Si bien la información censal la atención en un establecimiento de sasobre mortalidad no permite una estimalud. El número de hijos es una vez más un ción directa, es posible calcular esta profactor que incrementa el riesgo por hijo babilidad a partir del número de hijos adicional, un mayor número de niños en el que tuvo cada mujer y la proporción de hogar implica que los recursos económilos fallecidos. cos deben repartirse entre un mayor nú- De acuerdo a la edad de las mujeres, la relamero de consumidores; así un mayor núción entre hijos nacidos y fallecidos permimero de niños menores de cinco años se te estimar las probabilidades de muerte asocia a un breve intervalo entre partos, lo antes de alcanzar una edad determinada. cual deteriora la salud de la madre y puede El gráfico 8.6 muestra la evolución del porafectar al peso del neonato al nacer. Finalcentaje de hijos fallecidos en los tres últimente, cada año adicional de escolaridad mos censos. Las cifras de 1976 y 2001 son de la madre reduce el riesgo de desnutricongruentes con las estimaciones indeción crónica en la niñez. En cuanto a los pendientes de la mortalidad en la niñez, factores que caracterizan al hogar, identifiobtenidas a partir de registros vitales, encamos que las condiciones materiales de cuestas demográficas y otros métodos. necesidades básicas insatisfechas aumenEsas mismas fuentes sugieren que entre tan el riesgo de desnutrición, como son los 1990 y 2000 no hubo un progreso significasos del material de los pisos y el acceso a cativo en la disminución de la mortalidad servicio sanitario adecuado. Como en el infantil. caso anterior la residencia en valles y alti- Según esta estimación, la probabilidad de plano incremente el riesgo de desnutrición morir antes de cumplir un año de vida hacrónica en comparación a la residencia en bría bajado de 16,3% a 8,8% entre 1976 y los llanos. 2001. En 1992 habría llegado a un valor aún más bajo (6,6%), para luego aumentar Riesgo de muerte en la niñez de nuevo durante el periodo 1992-2001. La probabilidad de morir antes de los cinco “…los niños son más delicados, no aguantan años habría caído de 25,3% a 13,8%, y la como los mayores y de ahí, en ese caso, muede morir antes de los 18 años habría bajaren y los hombres al menos no hacen caso, do de 31,3% a 16,1% entre 1976 y 2001, las mujeres más que todo tienen que estar cusiempre con un punto mínimo en 1992 y 301 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 8.2 Niños y niñas menores de un año en hogares pobres y de bajo capital humano El Índice de Desarrollo de la Infancia (IDI) combina el capital educativo y físico del hogar y estima la proporción de niños menores de un año en hogares cuyo ingreso no supera el 75% de la línea de pobreza y en hogares en los que el jefe o jefa de hogar no supera los seis años de escolaridad. En este sentido, el riesgo de desnutrición mide la capacidad de la unidad familiar para transformar los activos acumulados en mejores niveles de alimentación y atención médica. El cuadro 8.6 muestra la probabilidad de que los niños y niñas menores de un año estén desnutridos, controlando el nivel de pobreza del hogar, asumiendo que la línea de pobreza refleja el ingreso mínimo requerido para la atención de los requerimientos básicos de los miembros de la familia. Los niños con una mayor probabilidad de tener una alimentación deficiente tienen una mayor propensión a problemas de salud a lo largo de su vida por estar más expuestos a contraer enfermedades infecciosas y de presentar menor desarrollo en su etapa preescolar y escolar. Al mismo tiempo, la probabilidad de una adecuada atención en el control y prevención de enfermedades será menor. Cuadro 8.4 Riesgo nutricional de niños y niñas menores de un año (%) Piso Ecológico Urbano Altiplano 2,6 Valle 0,8 Llano 1,2 Total 1,8 1999 Rural 30,5 25,2 9,5 24,3 Total Urbano 15,2 1,4 14,1 3,4 4,3 1,7 12,1 2 2000 Rural 49,7 37,7 10,1 36,9 Total Urbano 22,2 0,7 21,2 2,1 4 2,8 16,3 1,8 2001 2002 Promedios Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total 20,8 9 2,4 20,7 9,7 1,8 30,4 14,0 24,1 14,6 1,6 37,8 21 2,0 31,2 17,7 3,7 3,1 0,6 11,8 4,1 1,6 8,8 3,9 17,9 8,8 1,5 24,9 11 1,8 26,0 12,1 Fuente: estimación basada en información de las Encuestas de hogares MECOVI (1999-2002). En síntesis, los resultados calculados entre 1999 y 2002 muestran que el riesgo nutricional en Bolivia (controlado por pobreza y nivel educativo del hogar) mantuvo un promedio constante de 12%. La brecha urbano-rural se mantuvo por encima de los 20 puntos porcentuales. El riesgo de desnutrición muestra diferencias regionales comparativamente favorables a la región de los llanos orientales, lo que quiere decir que incluso controlando por pobreza y educación, el aspecto regional tiene un importante impacto en la condición nutricional de los niños bolivianos. El riesgo de mortalidad y desnutrición es mayor durante la primera infancia; por su parte, las variables ingreso y el nivel de educación, como factores determinantes de la capacidad económica, condicionan el acceso a los servicios de salud y a una adecuada alimentación y, por tanto, inciden en el desarrollo de la población infantil. Fuente: UDAPE-UNICEF, 2005. un aumento entre 1992 y 2001. Con la evi- Tal como sucede con el riesgo de desnutridencia censal y de otras fuentes no caben ción, los factores de riesgo de mortalidad dudas acerca de la fuerte caída de la morinfantil deben estimarse sobre la base de talidad infantil durante el último cuarto de las encuestas demográficas y de salud siglo, caída que se concentra en el periodo (ENDSA). Para los niños menores de cinco 1976-1992 para luego tomar una tendenaños censados en el censo de 2001, el pecia creciente. riodo de exposición a este riesgo compren302 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO de los años transcurridos entre 1996 y 2001; por tanto, puede estar adecuadamente reflejado por la información de la ENDSA (1998). Los resultados de la aplicación de la metodología de estimación de factores de riesgo (gráfico 8.7), revelan que el factor más importante es la atención de salud. El hecho de no haber contado con la atención de un médico en el parto (asociado a una mejor atención durante el embarazo y la infancia) aumenta en 100% el riesgo de mortalidad en relación a un parto con atención médica. Otros factores que incrementan el riesgo de mortalidad en niños y niñas menores de cinco años son la residencia en localidades del Altiplano (sobre todo en zonas rurales), la presencia de un solo progenitor (madre soltera, viuda, separada o divorciada), el número de hijos que tuvo la madre, las condiciones habitacionales del hogar (en términos de la calidad de las paredes y pisos de la vivienda, la existencia de un baño, y la posesión de artefactos y servicios básicos como refrigerador o teléfono). Factores que disminuyen el riesgo de muerte antes de cumplir los cinco años son la edad y el nivel educativo de la madre, la jefatura femenina del hogar y el número total de miembros del hogar. GRAFICO 8.6 Porcentaje de hijos fallecidos por edad actual de las madres (1976-2001) 35 33% 30 27% 25% 25 1992 22% 23% 20% 20 18% 16% 11% 9% 7% 12% 17% 16% 14% 15 10 1976 30% 2001 14% 10% 11% 30 - 34 35 -39 8% 7% 5 0 15 -19 20 - 24 25 - 29 40 - 44 45 - 49 Tramo de Edad de la Madre Fuente: Elaboración propia sobre la base de los CNPV 1976, 1992 y 2001. Riesgos en el desarrollo durante la edad escolar y la adolescencia Factores que inciden en la probabilidad de ingresar a la escuela Uno de los riesgos que afecta al desarrollo de los niños con mayor frecuencia es el riesgo de no ingresar a la escuela a la edad adecuada e, incluso, de no ingresar nunca. El rezago escolar y el analfabetismo son obstáculos importantes que se interponen entre los niños y el pleno desarrollo de sus capacidades y, por consiguiente, disminuyen sus posibilidades de integración eco- Caractrísticas del hogar Hogar con jefatura femenina (con jefatura masculina) Características individuales de la madre GRAFICO 8.7 Factores de riesgo de mortalidad en la niñez (2001) Educación de la madre (por año adicional) Total de miembros del hogar (por miembro adicional) Sin baño (con baño) Parto sin atención médica (con atención médica) Madre separada o viuda (madre con cónyugue) Región área geográfica Llano rural (Llano urbano) Valle urbano (Llano urbano) Valle rural (Llano urbano) Altiplano urbano (Llano urbano) Altiplano rural (Llano urbano) -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: elaboración propia sobre la base de ENDSA 1998 y CNPV 2001. 303 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 8.3 Probabilidad de sobrevivir hasta los cinco años Para calcular la probabilidad de sobrevivir hasta los cinco años, Maletta (2005b), utiliza GRÁFICO 8.8 Curvas de supervivencia hasta los cinco años por área y piso ecológico (1998) 1.00 Zona .98 Urbano Rural Supervivencia .96 .94 .92 0 10 Edad en meses 20 30 40 50 60 1.00 Región Llano .98 Valles .96 Altiplano Supervivencia .94 .92 .90 0 10 Edad en meses Fuente: Maletta, 2005. 20 30 40 50 60 la variable “año de nacimiento del niño”, dado que se consideraron los 10 años anteriores a la ENDSA (1998). El ejercicio revela que cada año adicional implica una reducción del 2,4% en el riesgo de morir antes de los cinco años lo que confirma la tendencia decreciente de la mortalidad en menores de cinco años, manteniendo constantes los otros factores incluidos en la ecuación. Se analizó también la distribución de la probabilidad de muerte por edad de los niños, y a través de esos resultados se estimó la supervivencia de los niños y niñas de diferentes áreas y regiones ecológicas. La probabilidad de superar los primeros cinco años de vida es mayor en las localidades urbanas que en las rurales. Al mismo tiempo, la probabilidad de sobrevivir varía de un piso ecológico a otro: es mayor en los llanos, intermedia en los valles y menor en el Altiplano; estos resultados que se derivan de cálculos probabilísticos coinciden con los de la ENDSA(2003). Cerca de 94% de los niños y niñas urbanos superan los primeros cinco años pero apenas un poco más del 92% de los niños y niñas rurales lo logran. La barrera de los primeros cinco años es superada por más del 94% de los niños y niñas en los llanos, el 93% en los valles, y por algo menos del 92% en el Altiplano. Estas diferencias reflejan el efecto conjunto de todos los factores de riesgo para la población de cada región o zona. tal como se hizo para el análisis de la sunómica y social en su vida adulta. El ingrepervivencia. so a primero de primaria después de la edad establecida por ley (seis años cum- Según el censo 2001, nueve de cada 10 niñas plidos) se considera tardío. Sin embargo, y niños bolivianos asistieron alguna vez a la escuela. Sólo uno de cada 10 llega a la los niños y niñas ingresan a la escuela a diferentes edades; algunos no ingresan nunedad adulta sin haber ingresado nunca a la ca al sistema educativo formal o no lo haeducación formal. Las barras del grafico cen hasta la mayoría de edad (algunos se 8.9 representan las probabilidades relatiincorporan más tarde al sistema alternativas de ingresar a la escuela. En esta oportuvo). El riesgo de no ingresar a la escuela nidad los riesgos han sido clasificados en tres categorías manteniendo las caracteantes de determinada edad puede ser analizado mediante la regresión de Cox7, rísticas del hogar y la territorialidad ante7 La regresión de Cox analiza los factores que determinan el tiempo transcurrido hasta la ocurrencia de un evento y la probabilidad de que dicho evento ocurra, o no, dentro de plazos determinados. 304 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO GRAFICO 8.9 Factores que inciden en la posibilidad de “ingresar a la escuela” (2001)8 Pisos de tierras (piso de otro material ) Caractrísticas del hogar No tener baño (tener baño) Persona por habitación (por persona adicional) Años de estudio del jefe del hogar (por año adicional) Clima educativo del hogar (año adicional) Hogar con miebros de lengua indígena Jefes migrante reciente (jefe no migrante reciente) Desocupados (Hogar campesino) Asalariados (Hogar campesino) Empleadores (Hogar campesino) Sexo Región área geográfica Cuenta propia (Hogar campesino) Llanos rural (Altiplano urbano) Llanos urbano (Altiplano urbano) Valles rural (Altiplano urbano) Valles urbano (Altiplano urbano) Altiplano rural (Altiplano urbano) sexo femenino (Sexo masculino) -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: Elaboración propia basada en el CNPV 2001. riormente utilizadas y sustituyendo las cason mayores con relación a hogares donde racterísticas individuales de la madre por no existen personas de habla indígena. una característica específica del niño, niña En promedio, los niños que habitan áreas ruo adolescente (sexo). rales tienen una mayor probabilidad de no Los resultados muestran un efecto negativo ingresar a la escuela. Esta situación se puede las condiciones materiales y habitaciode comprobar con las proporciones obsernales insatisfechas de los hogares como vadas de niños que no han ingresado a la son los casos de la falta de acceso a sanitaescuela hasta diferentes edades que se exrio, o el hacinamiento habitacional. Otras hiben en el gráfico 8.10, de modo que para características del hogar, como ser la inserción ocupacional, muestran una clara inci- GRAFICO 8.10 Niños, niñas y adolescentes que aún no ingresaron a la escuela, por edad, 2001 dencia negativa de cualquier forma de inserción con respecto a los hogares campesinos; de la misma manera la condición 100 migratoria del jefe de hogar incide negati- 90 vamente en las posibilidades de que los ni- 80 ños y niñas ingresen a la escuela. Tres fac- 70 Altiplano urbano tores inciden de manera positiva en las po- 60 Altiplano rural 50 sibilidades de ingresar a la escuela, dos de Valles urbano 40 ellos relacionados con el capital humano, 30 Valles rural por un lado, a mayor clima educativo del 20 Llanos urbano hogar y mayor escolaridad del jefe de ho- 10 Llanos rural gar mayores las posibilidades de que el ni0 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 ño o niña ingresen a la escuela, por otro, en Edad hogares de lengua indígena las posibilidades de que los niños ingresen a la escuela Fuente: Elaboración propia sobre la base del CNPV 2001. 8 En este caso el “riesgo” debe entenderse en el sentido de oportunidad, pues tiene una connotación positiva. El incremento de mayor valor absoluto y signo positivo implica una situación privilegiada, mientras que la variación de mayor valor absoluto y signo negativo implica más bien una situación de desventaja porque representa un menor riesgo de ingresar a la escuela. 305 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA que enfrentan los niños y niñas de los centros urbanos. Un 10% de los habitantes de todas las áreas urbanas llega a la edad adulta sin haber ingresado a la escuela. La proporciones son más elevadas en valles y llanos rurales (15%). A pesar de los grandes progresos alcanzados en Bolivia para lograr la universalización de la educación, estos porcentajes residuales de niños que los niños rurales el riesgo relativo de llegar a la edad adulta sin ninguna escolaridad es mayor que el correspondiente a los niños urbanos. Las localidades rurales de los valles y llanos ofrecen menores oportunidades de ingresar a la escuela, mientras que en las localidades rurales del Altiplano la probabilidad de ingresar a la escuela es muy similar a la RECUADRO 8.4 Probabilidad observada y estimada de “no ingresar a la escuela” “valores estimados”, en cambio, toma en cuenta la experiencia de todos los niños y se refiere a la edad esperada de ingreso a la escuela, la cual tiende a mejorar con el tiempo. Por ello la curva de proporciones estimadas indica una menor proporción de niños que nunca han ingresado a la escuela, sobre todo entre los seis y los 10 años de edad. Considerando ese factor, se aprecia la estrecha relación entre los valores observados y la predicción obtenida por la regresión. La probabilidad de no haber asistido nunca a la escuela está negativamente relacionada con la edad. La curva de “valores observados” corresponde a niños, niñas y adolescentes que en el 2001 tenían entre cuatro y 19 años de edad. Por tanto, corresponde a experiencias escolares realizadas a lo largo de un periodo de quince años. La curva de GRAFICO 8.11 Probabilidad de no haber ingresado aún a la escuela, por edad, 2001 1,00 0,90 0,80 Observada 0,70 Estimada 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Edad Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. La gráfica muestra que alrededor de un 20% de los niños inicia su escolaridad a los cinco años; a los seis o siete años queda un 40% sin ingresar, a los ocho años entre 20 y 30%. A partir de los 12 años la proporción de niños que no ingresan se estabiliza en alrededor del 10%. Una política de universalización del ingreso escolar debería concentrarse sobre el 12% que a los 10 años no ha ingresado todavía a la escuela, y una política de mejora- 306 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO miento para asegurar mayor probabilidad de permanencia escolar debería apuntar a los factores que retardan el ingreso escolar más allá de la edad reglamentaria. Los factores de riesgo más importantes son el lugar de residencia (en particular los llanos, donde el ingreso es más tardío), el hecho de ser migrante reciente y los hogares con bajo nivel de vida y menor educación del jefe del hogar. Fuente: Maletta, 2005. llegan a la mayoría de edad sin haber in2001, frente al 9% de los adolescentes (de gresado a la escuela muestran una dimenentre 14 y 17 años) en secundaria. El anásión importante del camino que queda por lisis de los factores de riesgo del abandono recorrer, pues se trata de los casos más diescolar en primaria y en secundaria revela fíciles: falta de oferta escolar en poblacioque las niñas enfrentan un riesgo mayor al nes muy dispersas o demanda insuficiente de los niños. en grupos urbanos marginados, familias De acuerdo a este análisis (gráfico 8.12), el poco integradas y otros grupos similares efecto de los factores identificados sobre el que enfrentan graves carencias sociales y riesgo de abandonar la escuela una vez económicas. empezados los estudios es un pronunciado En general, los factores que determinan el inincremento en las zonas rurales de valles y greso oportuno a la escuela son los misllanos, mientras que en el Altiplano rural el mos que inciden en otros aspectos del desincremento es comparativamente mucho arrollo infantil; todos ellos tienen que ver más modesto que en el Altiplano urbano. con la pobreza y, a la vez están vinculados Es decir que para niños y niñas del mismo entre sí. sexo con iguales condiciones materiales de vida y con un clima educativo del hogar Riesgo de abandono escolar más o menos similar, el riesgo de abandono es más bajo en el Altiplano urbano, un El abandono escolar tiene implicaciones impoco más alto en el Altiplano rural, modeportantes en el desarrollo de los niños radamente más alto en las zonas urbanas pues, aparte de impedir la acumulación de de valles y llanos, y mucho más alto en las capital humano, genera en los niños, nizonas rurales de valles y llanos. La diferenñas y adolescentes profundos sentimiencia no puede deberse a la mejor o más amtos de frustración sobre su presente y soplia oferta escolar, pues evidentemente en bre el futuro. Las tasas de abandono escolas ciudades de los valles y llanos hay malar afectan más a los adolescentes en la seyor oferta escolar que en las zonas rurales cundaria que a niños y niñas que asisten a del Altiplano. Este dato, junto con otros ya la primaria. Efectivamente, el 6% de los examinados, sugiere que la población del niños y niñas (de entre 5 y 13 años) matriAltiplano rural otorga a la educación una culados en primaria abandonaron la esimportancia superior a la que se le asigna cuela antes de que culminara la gestión en otras regiones del país. GRAFICO 8.12 Factores de riesgo de abandono escolar, 2001 Tener Radio Caracteristicas del hogar No tener baño adecuado Desocupados (campesino) Cuenta propia (campesino) Asalariado (campesino) Empleadores (campesino) Jefe migrante reciente (no migrante reciente) Sexo Región área geográfica Altiplano rural (altiplano urbano) Valles urbano (altiplano urbano) Llanos urbano (altiplano urbano) Valles rural (altiplano urbano) Llanos rural (altiplano urbano) Femenino -30 -20 -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: elaboración propia sobre la base del CNPV 2001. 307 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA nos. Esto subraya la especial importancia El nivel de educación promedio de los miemque la población campesina otorga a la edubros adultos del hogar, así como la educacación como una forma privilegiada para ción alcanzada por el jefe del hogar, redumejorar las condiciones de existencia y las cen el riesgo de abandono escolar; en efecperspectivas futuras de sus hijos, tal como to, los resultados muestran que entre un se percibe al comparar zonas rurales con hogar donde todos los adultos son analfaurbanas, especialmente en el Altiplano. betos y un hogar donde la escolaridad de los adultos alcanza una media de ocho años, el riesgo promedio de abandonar la “Los que estudiamos somos lo que no teneescuela se reduciría en casi un 90%. mos la economía suficiente como para tener Es importante resaltar que los niños y niñas lo que queremos. La mayor parte son los pode hogares campesinos tienen un riesgo bres los que triunfan porque los ricos se cremenor al de los hogares de empleadores o en y no salen ni bachiller.” donde sólo hay asalariados. Esto no significa que en promedio los campesinos abanGrupo focal, Niños. donen menos los estudios, pues intervienen también otras circunstancias, pero si Por el contrario, la migración es un factor de viven en la misma región y zona, gozan de riesgo de efecto negativo, pues el hecho de similares condiciones de vida y demás asque el jefe del hogar sea “migrante recienpectos controlados por la ecuación, la tente” incrementa el riesgo de abandono esdencia a completar la escuela secundaria es colar. Aunque aparentemente el sexo no mayor entre los niños de hogares campesiimplica una diferencia significativa para el RECUADRO 8.5 Abandono escolar: ¿eslabón fundamental en la reproducción intergeneracional de la pobreza? La proporción de niños, niñas y adolescentes que forman parte de hogares dentro de los dos quintiles inferiores de ingreso y que al mismo tiempo viven en hogares de clima educativo bajo9 enfrentan un mayor riesgo de no ingresar a la escuela o de abandonarla. Esto quiere decir que los niños de hogares con menor acumulación de activos (en este caso ingreso y capital humano) tendrán una menor probabilidad de completar sus estudios. Uno de cada cuatro niños, niñas y adolescentes bolivianos en edad escolar enfrentaban ese riesgo en el año 2002. El análisis destaca diferencias importantes entre el campo y la ciudad; en efecto, mientras que ocho de cada 100 niños, niñas y adolescentes en la ciudad son pobres por ingreso y por nivel educativo del hogar; esta proporción se eleva a 50 de cada 100 niños en el área rural. En síntesis, la gráfica 8.13 muestra que la probabilidad de reproducción de la pobreza en términos de capital humano es seis veces mayor en las localidades rurales que en los centros urbanos principales. GRÁFICO 8.13 Niños, niñas y adolescentes en edad escolar y en riesgo educativo 100 90 92% 80 70 60 Riesgo Educativo 50 40 46% 30 20 10 0 54% 8% Urbano Rural Fuente: elaboración propia a partir de UDAPE-UNICEF, 2005. 9 Para fines del estudio mencionado, se considera que un hogar presenta un clima educativo bajo cuando el jefe o jefa del mismo no supera los seis años de escolaridad. 308 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ingreso a la escuela, sí existe una clara diferenciación con relación al abandono de los estudios; el hecho de ser niña incrementa el riesgo de no completar la educación primaria o secundaria y por tanto reduce la probabilidad de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) 2 y 3. Riesgo de trabajar durante la niñez y adolescencia hecho de que la diferencia entre niños y niñas en el acceso a la educación no se puede atribuir exclusivamente a la inserción en el mercado laboral, pues el menor acceso de las niñas a la escolaridad se debe en gran medida a la asignación del trabajo dentro del hogar y a la maternidad adolescente, entre otras causas. La brecha en el mercado de trabajo no es más que un aspecto de la historia de las diferencias entre niños y niñas (capítulo 5). La inserción temprana al mundo laboral, que en muchos casos ocurre antes de cumplir los siete años, guarda una estrecha relación con la permanencia o el abandono escolar en primaria y secundaria. La proporción de niños que trabajan, en distintas condiciones escolares, se incrementa suavemente desde los siete hasta los 12 años, y luego más intensamente a partir de los 15 ó 16 años (gráfico 8.14). El porcentaje de niños y adolescentes que permanecen en la escuela o que ya completaron sus estudios escolares y que todavía no trabajan a los 17 años es similar entre hombres y mujeres, aunque la proporción de hombres que abandonaron los estudios y que trabajan es mayor —2/3 frente al 40%, respectivamente—. Esta situación se explica básicamente por dos elementos: las mujeres tienen menos oportunidades para trabajar y la importante proporción de amas de casa. Resalta de manera significativa la La proporción de niños, niñas y adolescentes bolivianos que participan en el mercado de trabajo es importante; como lo señalamos en capítulos precedentes, la estimación del trabajo infantil no es una tarea fácil, pues al hecho de que los niños, niñas y adolescentes son más renuentes que los adultos cuando se trata de declarar actividades laborales, se añade el hecho de que las fuentes de información disponibles para la medición de este indicador presen10 tan cifras absolutas muy dispares . A pesar de las limitaciones mencionadas, es posible determinar los factores de riesgo que inciden positiva o negativamente en la probabilidad de que los niños, niñas y adolescentes se inserten en el mercado laboral. Tanto los que estudian como los que abandonan los estudios muestran una elevada predisposición a ingresar en el mundo del trabajo durante la adolescencia e incluso durante la niñez. Como cabría esperar, la proporción de niños menores de 18 años GRAFICO 8.14 Porcentaje de niños, niñas y adolescentes que trabajan, por edad (2001) que trabaja aumenta gradualmente a partir de los siete años. Existen diferencias entre hombres y mujeres en lo que se refiere 50 Niños a la inserción laboral; la brecha de partici40 pación se amplía especialmente a partir de Niñas los 14 años, y se expande gradualmente 30 hasta antes de alcanzar la mayoría de edad. Conviene mencionar que el análisis 20 de la inserción temprana al mercado labo10 ral tiene una gran relevancia, pues incide de manera directa en las posibilidades de 0 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 acumulación de capital humano. Otro elemento que resulta oportuno destacar es el Fuente: Elaboración propia basada en el CNPV 2001. 10 Las fuentes revisadas para la medición de estadísticas laborales de niños, niñas y adolescentes correspondientes al año 2001 corresponden a la Encuesta MECOVI (2001) y al CENSO (2001). 309 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA proporción de adolescentes de 17 años que no estudian ni trabajan por sus implicaciones inmediatas en términos de inserción social. Entre los niños que trabajan — las franjas superiores de los gráficos 8.16 y 8.17—, son muy pocos los que han completado la secundaria; la mayor parte de los niños, niñas y adolescentes trabajadores abandonaron sus estudios. También es oportuno señalar la existencia de un importante grupo que culminó la secundaria y que sin embargo aún no trabaja. Aunque los organismos internacionales y los Estados de los países en desarrollo aún no se han puesto de acuerdo sobre los parámetros de aceptación o prohibición del tra- bajo de niños, niñas y adolescentes, el Código del Niño, Niña y Adolescente de Bolivia establece en 14 años la edad mínima aceptable para el trabajo remunerado. Pese a la norma mencionada, la inserción laboral de niños y niñas antes de la edad establecida por la ley alcanza proporciones alarmantes. El gráfico 8.18 refleja el impacto de los factores que inciden en la probabilidad de trabajar antes de cumplir los 18 años. Sin embargo, ese concepto normativo no determina totalmente el curso del análisis, pues se utiliza una metodología que estudia el proceso de incorporación al trabajo a medida que el niño avanza en edad. RECUADRO 8.6 Hogares de niños, niñas y adolescentes trabajadores, por estrato ocupacional del jefe de hogar ¿Cómo son los hogares de los niños, niñas y adolescentes trabajadores? Según Ledo GRÁFICA 8.15 Hogares de niños, niñas y adolescentes trabajadores en áreas urbanas por estrato ocupacional de los jefes del hogar, 2006 Jefe de Hogar Hombre 100 5% 100% 80 22% 95% 27% 27% 73% 73% 44% Indígena 78% 60 Castellano 56% 40 20 0 Trabajo Directivos Comerciantes Artesanos doméstico Obreros Agricultores Jefe de Hogar Mujer 100 20% 21% 80% 79% 36% 67% 100% 80 60 Indígena Castellano 64% 40 33% 20 0 Directivos Trabajo Comerciantes Artesanos Agricultores doméstico Fuente: elaboración propia basada en Ledo, 2005b. 310 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO (2005b), las familias de niños, niñas y adolescentes trabajadores son más numerosas que la media nacional. Los datos para el año 2000 revelan que el promedio de miembros del hogar en este grupo de niños era de 5,4, frente a un promedio nacional de 4,3. Un rasgo característico de los hogares que albergan a este grupo es que la distribución entre áreas rurales y urbanas depende mucho del sexo del jefe de hogar. El 66% de las familias con jefes de hogar masculinos reside en el campo, frente al 41,4% en el caso de la jefatura femenina, corroborando claramente la mayor presencia femenina en los centros urbanos (como se ha descrito en capítulos anteriores). La organización del hogar también varía mucho entre el campo y la ciudad, probablemente debido a la distribución de hogares de distinto ciclo de vida entre áreas geográficas. Esta clasificación muestra una estratificación social elevada, pues tanto en el grupo con jefatura femenina como en el grupo de jefatura masculina la ocupación de cargos directivos y oficinistas se reserva especialmente a jefes de hogar que “hablan castellano”. La estratificación de la gráfica 8.10 muestra diferencias importantes entre jefes de hogar hombres y jefes de hogar mujeres. GRAFICO 8.16 Niños y adolescentes entre la escuela y el trabajo 100% Nunca asistió y no trabaja Abandonó los estudios y no trabaja 80% Nunca asistió y trabaja 60% Abandonó los estudios y trabaja Asiste a la escuela y no trabaja 40% Completó secundaria y no trabaja Asiste a la escuela y trabaja 20% Completó secundaria y trabaja 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Edad Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. GRAFICO 8.17 Niñas y adolescentes entre la escuela y el trabajo 100% Nunca asistió y no trabaja Abandonó los estudios y no trabaja 80% Nunca asistió y trabaja 60% Abandonó los estudios y trabaja Asiste a la escuela y no trabaja 40% Completó secundaria y no trabaja Asiste a la escuela y trabaja 20% Completó secundaria y trabaja 0% 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Edad Fuente: elaboración propia a partir del CNPV 2001. Región área geográfica Caracteristicas del hogar Caracteristicas Individual GRAFICO 8.18 Riesgo de trabajar antes de cumplir los 18 años, 2001 Asiste a la escuela (no asiste) Sexo femenino (masculino) Años de educación aprobados (por año adicional) Clima Educativo del Hogar ( por año adicional) Jefe migrante reciente (inmigrante) Hogar de asalariados (desocupados Hogar de empleador (desocupado) Hogar campesino (desocupado) Hogar por cuenta propia (desocupado) Valle rural (altiplano urbano) Altiplano rural (altiplano urbano) Llano rural (altiplano urbano) Valle urbano (altiplano urbano) Llanos urbanos (altiplano urbano) -100 -90 -80 -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 30 40 Fuente: Elaboración propia sobre la base del CNPV 2001. 311 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA GRÁFICA 8.19 Proporción de adolescentes según número de hijos, por edad, 2001 100 90 80 3% 8% 97% 92% Uno o más 27% 16% Ninguno 84% 70 73% 60 50 40 30 20 10 0 16 15 18 17 Fuente: Elaboración propia sobre la base del CNPV 2001. GRAFICO 8.20 Factores de riesgo de la maternidad adolescente, 2001 Caractristicas personales y del hogar Tiene Radio (no tiene) Personas por cuatro (por persona adicional) Educación alcanzada (por año adicional) Abandono estudio (no abandonó) Región Área geográfica Altiplano rural (altiplano urbano) Valles rural (altiplano urbano) Valles urbano (altiplano urbano) Llanos urbano (altiplano urbano) Llanos rural (altiplano urbano) -10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Fuente: elaboración propia sobre la base del CNPV 2001. Entre los factores que reducen “el riesgo del trabajo infantil” en la categoría de características individuales, el principal es el sexo, las mujeres presentan un riesgo de insertarse al mercado de trabajo antes de cum11 plir los 18 años comparativamente menor que los hombres. La acumulación de capital humano es, asimismo, un factor muy importante, ya que cada año adicional de estudios reduce el riesgo de trabajar. Esto significa que cuanto mayor sea la oportunidad de estudiar, menor será el riesgo de una inserción prematura en el mundo laboral. Algunas características del hogar también inciden considerablemente en el riesgo analizado, es el caso de la inserción ocupacio- nal del hogar. El riesgo es mayor en hogares campesinos y en hogares de trabajadores por cuenta propia, considerablemente menor en hogares de asalariados y empleadores; con relación en ambos casos al riesgo en hogares de desocupados. El hecho de que el jefe del hogar sea migrante reciente y el hecho de tener una lengua indígena como lengua materna (no aparece en el gráfico). Por último, cabe señalar que el clima educativo del hogar no es un factor decisivo, aunque cada año adicional de educación sí reduce el riesgo de una inserción temprana en el mercado laboral, indicando que los hogares con menor nivel educativo presentan una mayor predisposición a lanzar a sus hijos al mundo laboral. Se constata un fuerte impacto del lugar de residencia, aun manteniendo constantes los demás factores. La región con menor riesgo de trabajo en la niñez y adolescencia es el Altiplano urbano, esto quiere decir que vivir en cualquier otra región incrementa el riesgo de trabajo prematuro para niños, niñas y adolescentes de similares características individuales y familiares. Es posible que aparte del efecto del factor región en una menor probabilidad de abandono escolar exista un efecto regional puro que reduzca el riesgo (aislado) de que los niños, niñas y adolescentes se inserten tempranamente en el mundo laboral. Ciertos factores culturales y de percepción o valoración diferenciada de la escuela pueden estar detrás de este resultado. Residir en cualquier otra región —incluyendo las áreas urbanas de los valles y los llanos, y más aún las áreas rurales— incrementa el riesgo de trabajar antes de cumplir los 18 años. El mayor incremento de riesgo se da en las zonas urbanas de los llanos, especialmente en Santa Cruz, que tiene un peso determinante en ese conjunto, como reflejo de la combinación de dos posibles situaciones: - mayores oportunidades de trabajo para niños, niñas y adolescentes, - mayor propensión al trabajo por la nece- 11 En el capítulo 4 se especifica claramente la división sexual del trabajo en el “trabajo no mercantil”. 312 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 8.7 “... y algunas ya no estudiaban porque debían criar a sus hijos y debían buscar cómo mantenerlos” Grupo focal, adolescentes, Porvenir, Pando En general, la maternidad adolescente ha aumentado en las últimas décadas indepen12 dientemente de la edad . Mientras que en 1976, el 20% de las niñas y adolescentes eran madres, el porcentaje aumentó hasta casi el 27% en 2001. Si bien los datos revelan una disminución de este indicador entre 1976 y 1992, se observa un fuerte incremento en el segundo periodo intercensal (19922001). El gráfico 8.21 muestra diferencias regionales: las adolescentes de las áreas rurales del Altiplano y los valles enfrentan un riesgo superior al de las áreas rurales de las misma regiones. Sin embargo, en los llanos el riesgo en el área rural es mayor que en el área urbana, superando además a todas las regiones. En efecto, el 45% de las mujeres rurales de los llanos son madres antes de los 18 años, porcentaje que supera con mucho al de otras zonas. GRÁFICA 8.21 Madres adolescentes por edad y piso ecológico (1976-2001) 35 18 años 30 17 años 25 16 años 20 15 años 15 14 años 10 13 años 5 12 años 0 1976 1992 2001 1976 Altiplano 1992 2001 Valle 1976 1992 2001 Llano Fuente: Elaboración propia a partir del CNPV 1976, 1992 y 2001. El aumento del riesgo en las áreas rurales se da especialmente en el Altiplano y los valles, pero no así en los llanos, donde se mantiene alrededor del 45% con pocos cambios entre los tres censos poblacionales. Los datos demuestran que la maternidad adolescente se extiende sobre todo en los llanos, y estaría aumentando su incidencia a escala nacional desde 1992. El aumento se explica en gran parte por el incremento en el área rural, pues en las áreas urbanas tiende a mantenerse o descender. La maternidad adolescente está asociada a la pobreza y al abandono escolar, así como a factores étnicos. 12 En 1976 y 1992 la pregunta se formuló a partir de los 12 años. En 2001 la pregunta se formuló sólo a mujeres de 15 años y más y, por tanto, los porcentajes de 2001 para las edades de 12 a 14 años han sido estimados retrospectivamente por la edad de los hijos de las mujeres mayores de 15 años. 313 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA sidad de redondear el ingreso de la unidad familiar. Riesgo de ser madre en la adolescencia “Acá un joven mayormente se echa al desperdicio, no se dedican al estudio. Lo primero que hacen es irse a tomar; algunos ya no estudian. Algunas chicas, si se salen del colegio, es más porque están embarazadas, porque se enamoran y rápido se entregan, y el hombre después no quiere encargarse de ella.” Grupos focales, adolescentes, Porvenir, Pando Otro riesgo digno de análisis en el desarrollo de niñas y adolescentes es el “ser madre adolescente”. El censo 2001 pregunta acerca del número de hijos nacidos vivos a todas las mujeres a partir de los 15 años, pues ya a esa edad se observa un importante porcentaje de mujeres con hijos. La información proporcionada por el censo revela el hecho de que el problema trasciende generaciones; muchas mujeres de entre 20 y 24 años declararon tener tres o más hijos, por lo que es altamente probable que hayan tenido el primer hijo durante la adolescencia (véase gráfico 8.19). La mitad de las mujeres ya han tenido al menos un hijo a los 20 años, y una cuarta parte antes de los dieciocho años. edad estimada en la que cada mujer tuvo su primer hijo. El análisis de riesgo sugiere que la residencia en la región del Altiplano —ya sea en áreas urbanas o rurales— implica un menor riesgo de maternidad adolescente, la región de los valles presenta un riesgo intermedio, mientras que en los llanos se registra el riesgo más elevado. Por lo que respecta a las distintas formas de inserción económica de las unidades familiares, también se observan diferencias en el riesgo analizado, aunque la interpretación es menos intuitiva. Las principales diferencias entre las regiones corresponden al efecto directo de la zona de residencia, así como al efecto indirecto de los factores étnicos y sociales propios de la población rural. Esta diferenciación regional y étnica proviene sin duda de elementos de las culturas locales que desalientan o toleran, según el caso, la maternidad precoz. Entre las características específicas de las personas, el factor de riesgo más importante es el abandono de la escuela; en efecto, las adolescentes que no completaron la escuela secundaria presentan un riesgo tres veces mayor que el que enfrentan las que terminaron sus estudios. Las condiciones habitacionales tienen una influencia levemente positiva o levemente negativa, según sea el caso, pero no son significativas. El riesgo se reduce considerablemente para las mujeres cuya lengua materna es indígena, y se incrementa directamente con los niveles de hacinamiento en el hogar. “La mayor parte de las chicas son madres solteras. La familia, porque han cometido La probabilidad de superar ese error, ya no las quiere apoyar.” todos los obstáculos Grupos focales, adolescentes, Porvenir, Pando El análisis de riesgos permite calcular la probabilidad de sortear todos los obstáculos para los niños de todos los tipos de hogar. El riesgo de embarazo y maternidad en la En esta sección se analiza los resultados de adolescencia está fuertemente condicioese ejercicio; es decir, la probabilidad de nado por factores socioeconómicos, eduque un niño “supere todos los obstáculos” cativos, socioculturales y regionales, entre 13 hasta la edad adulta . Los niños de cada hootros. Para identificar esos factores se recugar tienen diferentes probabilidades de sorrió a una regresión de Cox basada en la 13 Es la probabilidad conjunta de escapar a todos los riesgos identificados en el análisis precedente. 314 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO brevivir a la mortalidad infantil, la desnutri- GRAFICO 8.22 Probabilidad de una niñez ción, el abandono escolar, el rezago escolar, sin adversidades, 2001 la inserción prematura al trabajo mercantil, 0,80 la maternidad y el embarazo en la adoles0,70 cencia. La probabilidad conjunta de supe0,59 0,60 0,54 rar todas las adversidades es el producto de MEDIA=0,25 0,50 0,43 todas ellas. Para efectos de este análisis, se 0,40 0,35 calcula la probabilidad de que un niño o ni- 0,30 0,28 0,21 ña nacido en el año del censo llegue a los 18 0,20 0,15 0,10 años sin que ninguno de los riesgos previa- 0,10 0,06 0,04 mente analizados se materialice. El cálculo 0,00 10 20 30 40 50 60 70 80 90 95 se realiza en cada hogar donde existan mujeres en edad fértil, y las respectivas proba- Fuente: elaboración propia sobre la base del CNPV 2001. bilidades se ponderan en función de las tasas de fertilidad de dichas mujeres. desempleados o de ocupación no determiLa probabilidad de superar todos los obstánada” es inferior a la media nacional, culos en el año 2001 fue de 0,25, con un mientras que los niños que viven en hogavalor máximo de 0,68. El 90% de los niños res clasificados como “cuenta propia”, tenía probabilidades de 0,54 o menos, in“asalariados” y “empleadores” tienen una cluyendo 50% de ellos por debajo de 0,21, probabilidad superior a la media nacional. y treinta por ciento con probabilidades inLos niños que viven en hogares de “empleferiores al 0,10 (gráfico 8.22). Este análisis adores” están en mejores condiciones que refleja la heterogeneidad de los riesgos. el resto, mientras que aquellos que viven Hay un considerable número de niños que en hogares de asalariados y de cuenta pronacen con todas las probabilidades en conpia muestran una similar vulnerabilidad al tra, y con escasas posibilidades de superar riesgo de una niñez con adversidades. los obstáculos que se interponen entre ellos y el desarrollo de sus capacidades. Las diferencias por formas de organización del hogar no son muy pronunciadas. Los Las oportunidades están firmemente relahogares biparentales tienen probabilidades cionadas con las características socioecolevemente inferiores a la media, mientras nómicas de los hogares, así como con el luque los hogares monoparentales, así como gar de residencia. las familias extendidas o compuestas preEl primer aspecto que resalta en el análisis de sentan probabilidades ligeramente supela probabilidad de “una niñez libre de adriores a la media. Incluso analizando las versidades” es el hecho de que las oportudistintas áreas geográficas y pisos ecológinidades en áreas urbanas son comparaticos se observa que las probabilidades son vamente mayores que las de las áreas ruramuy similares en todos los tipos de organiles, independientemente del piso ecológización familiar. En síntesis, no existen difeco. Resalta también la situación de desvenrencias significativas en la probabilidad de taja de los niños, niñas y adolescentes que una niñez libre de adversidades según el tihabitan los valles rurales, tal como se menpo de organización familiar, pero sí se obcionaba en capítulos anteriores. En térmiserva diferencias en función de la inserción nos agregados, las áreas rurales están por ocupacional y del lugar de residencia. debajo de la media nacional, mientras que las áreas urbanas se encuentran por enci- Un factor central relacionado con los riesgos y vulnerabilidades de la infancia es la tasa ma de este valor. neta de migración reciente del municipio. Con respecto a la modalidad de inserción laEsta tasa mide el saldo neto de migrantes boral del hogar, la probabilidad de una nirecientes (en los cinco años anteriores al ñez completamente libre de adversidades censo 2001) como porcentaje de la poblaen hogares “campesinos” y hogares “de 0,68 0,63 99 100 315 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA rísticas de individualidades y de grupo que ción total del municipio, y constituye un subyacen a los factores analizados. Así, el importante indicador de las condiciones efecto neto del que se habla repetidamengenerales de empleo y bienestar en cada te a lo largo del análisis nos muestra que zona. Hay municipios “expulsores” (con existe algo más allá del factor específico tasas netas negativas) y municipios “reque explica ciertas diferencias; por ejemceptores” (cuya tasa migratoria neta es poplo, los factores regionales o de inserción sitiva). La probabilidad de una niñez capaz ocupacional del hogar brindan un acercade superar todos los riesgos es claramente miento al impacto de aspectos culturales, mayor en los municipios receptores. así como el impacto de la organización del Algo menos de la mitad de los nacimientos hogar nos ofrece algunas pautas de la exisocurre en municipios expulsores de poblatencia de ciertas lógicas —probablemente ción. La mayor parte de esos nacimientos invisibilizadas, pero claramente diferencorresponde a la zona rural del Altiplano y ciables— en hogares de conformación disde los valles, que entre ambas representan tinta, relacionada con la asignación de pael 56% del total. Otro 26% proviene de las peles, con las relaciones de poder dentro áreas urbanas expulsoras en el Altiplano. de la familia, con las preferencias y otros En general, la probabilidad de una niñez liaspectos que fueron claramente descritos bre de adversidades en los municipios exen el capítulo 7. pulsores es un 28% más alta que la media, y en los municipios receptores es casi un Finalmente, tal como lo mencionamos al principio del capítulo, el análisis del riesgo 26% más alta que la media. Esto se repite, permite identificar los elementos fundacon intensidad variable, para todas las árementales de los contextos de desarrollo de as geográficas y todas las formas de insercapacidades de niños, niñas y adolescención ocupacional, con una importante extes, e identificar con mayor precisión cuácepción: las zonas urbanas del Altiplano. les son los determinantes más ligados a En estos casos, los municipios expulsores los obstáculos que impiden un desarrollo tienen una probabilidad más alta, y los remás equitativo. El diseño de políticas púceptores la tienen más baja, presumibleblicas diferenciadas que se abordará en el mente debido a la elevada vulnerabilidad próximo capítulo deberá considerar, ende la población de El Alto, una zona receptonces, condiciones diferenciadas por intora cuyos riesgos para la niñez superan dicadores de resultado claramente reflejalos de otras ciudades del Altiplano que son dos en las “tipologías de vulnerabilidad”, expulsoras de población. En cambio, las como la relevancia de los factores de riesáreas rurales de los municipios del Altiplago que son parte del origen de dicha conno que son receptores de población tienen dición. Este capítulo no hace más que inprobabilidades muy superiores al promesistir en la necesidad de re-pensar el disedio de esas zonas. ño de políticas públicas dirigidas a los niEl análisis de riesgos realizado a lo largo del ños, niñas y adolescentes, rescatando las capítulo explica en gran medida la heteroespecificidades sociales, económicas y geneidad en el desarrollo de las capacidaculturales; así como plantear el desafío de des de los niños, niñas y adolescentes en pensar acciones que preserven la integraBolivia. Este análisis confirma la relevanlidad, de manera que la carrera de obstácia de la heterogeneidad de las “subjetiviculos se convierta en una carrera sin vadades” en la determinación de situaciones llas, en la cual todos partan en las mismas diferenciadas en el desarrollo de niños, nicondiciones y tengan las mismas oportuñas y adolescentes. Al medir el impacto del nidades de alcanzar la meta del desarrollo efecto puro de los factores de riesgo, el integral. análisis ofrece un acercamiento a caracte- 316 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 8.8 La voluntad, la familia y la situación económica: determinantes para alcanzar las metas Según los testimonios recogidos en Taraco, Trinidad y Cochabamba, la flojera, las trabas que ponen los “otros” y la falta de dinero dificultan la superación de los obstáculos en el desarrollo de los niños y jóvenes. En Trinidad, una adolescente de 13 años, cuya meta es “tener una buena conducta y ser buena alumna”, afirma: “si yo quiero, lo puedo lograr; no hay nada que me [lo] impida”. “Todo lo puedo en Cristo”, dice otra adolescente de 17 años. “Si uno lo quiere, lo puede”, sentencia Felicidad, una cochabambina de 16 años. “Nada en la vida es difícil alcanzar cuando uno se [lo] propone”, sostiene una potosina de 16 años. “Cuando alguien quiere algo y está decidido a lograrlo, no existen obstáculos, a no ser que uno mismo ponga los obstáculos en su camino”, dice una potosina de 16 años. Bueno, detrás de la mayoría de los invencibles optimistas vienen precisamente los jóvenes que consideran que ellos mismos se encargan de obstaculizar su propio camino. Y culpan de ello a la flojera. “Me da flojera leer”, reconoce Lucas, un cochabambino de 18 años. “Le tengo miedo al estudio fuerte”, admite una potosina de 16 años. Al enumerar las actitudes que tienden a frenar su propio desarrollo, los jóvenes lamentan su limitada capacidad para concentrarse, esforzarse, entusiasmarse y asumir responsabilidades: “A veces mi cuerpo está en el curso pero mi mente está en otro lado”, reconoce Carmen, una chica de 11 años natural de Trinidad. La autocrítica puede ser lapidaria. Por ejemplo, la meta de Mayerli, una trinitaria de 12 años de edad, es “tener una amistad”, y se culpa a sí misma por no alcanzarla. “A veces soy muy aburrida”, comenta ella. Cuando se les induce a imaginarse en la incapacidad de alcanzar sus sueños, muchos jóvenes no se culpan a sí mismos por ello, sino que designan a otros. Una adolescente de Taraco comenta en aymara: “Siempre hay personas verdes que a veces le estorban a ir adelante”, mientras Gustavo (9 años) teme “aplazarse porque las chicas [lo] molestan”. Del mismo modo, Luis Eric (11 años, Trinidad) quiere “seguir adelante con sus estudios” pero ve un impedimento en “el carácter de [sus] compañeros” que le hacen la vida dura porque “este año estoy algo desorejado, está peor que el año pasado, y estoy llorando por eso”. “Una se deja llevar por malas influencias o por los amigos y es muy difícil”, dice una adolescente de 17 años de Trinidad que aspira a “mejorar [su] vida espiritual”. El obstáculo también puede ser de naturaleza familiar. En Taraco, dos niños de 10 años temen que su propio papá les impida asistir al colegio. En Cochabamba, Mariela, de 17 años, teme que sus “papás y la economía” le impidan realizar su sueño de “entrar en una escuela de canto”. Finalmente, otros testimonios reflejan la importancia de la falta de dinero como obstáculo: “Lo que me impide estudiar es que no hay plata en la familia”, dice René, joven de 12 años natural de Taraco. Fuente: Red de Corresponsales en Desarrollo Humano. Entrevistas realizadas por Alberto Ramos Canasa de Radio Tawantinsuyo en Taraco (Potosí), Carlos Alberto Vargas de Radio Patujú en Trinidad (Beni), Litzi Escóbar de Radio Fides en Cochabamba y Ninoska Baspineyro de radio Indoamericana en Potosí. 317 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Construyendo políticas públicas para cuatro millones de actores del desarrollo 9 ¿ Por qué es importante cambiar el enfoque y la manera hacer política social dirigida a los niños, niñas y adolescentes? Los problemas de los niños, niñas y adolescentes en Bolivia no son marginales. Aquellos se enfrentan, desde su nacimiento y a lo largo sus distintos ciclos de vida, a una serie de obstáculos que vulneran sus derechos y limitan el proceso de construcción de capacidades, el goce de oportunidades y el derecho a la protección en situaciones de alta vulnerabilidad. Por ello el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes se asemeja a una carrera de obstáculos en la que no todos participan en igualdad de condiciones, por lo que a lo largo del camino se produce un efecto de eslabonamiento en el que aquellos que empiezan con una mejor situación tienen también mayores posibilidades de alcanzar la meta o, al menos, de superar un obstáculo más. ¿Se puede superar la “carrera de obstáculos”...? El año 2005 nacieron 255 mil niños y niñas en todo el país. Antes de cumplir los 18 años habrán enfrentado una larga lista de obstáculos para el ejercicio de sus derechos fundamentales: el desarrollo de sus capacidades, el derecho a la protección y la igualdad de oportunidades sin discriminación por edad, sexo, lugar de residencia y origen étnico. Los obstáculos impiden que todos los niños y niñas vivan una niñez y adolescencia sin adversidades; por el contrario, a lo largo de su vida se enfrentarán a diversas formas de exclusión. Una de las formas más comunes en que se vulneran sus derechos son la privación material y afectiva. En Bolivia, seis de cada 10 niños, niñas y adolescentes —es decir, 2,6 millones— sufren de Necesidades Básicas Insatisfechas y cinco de cada 10 viven por debajo de la línea de la pobreza (UDAPE, 2005). El gráfico 1.7 del capítulo 1 ilustra la “carrera de obstáculos” a lo largo del ciclo de vida de 255 mil niños y niñas nacidos el año 2005. Según el ejercicio realizado —manteniendo los indicadores actuales de i) la tasa de mortalidad neonatal, ii) la tasa de mortalidad infantil, iii) la tasa mortalidad en la niñez, iv) el acceso a primero de primaria a la edad adecuada, v) la tasa de ocupación antes de los 14 años, vi) la tasa de logro a octavo de primaria y vii) la tasa de logro a cuarto secundaria el año 2010—, 20.000 niños y niñas habrán fallecido antes de cumplir los cinco años y 70.000 habrán sufrido desnutrición. De aquellos que sobrevivieron hasta los cinco años, 40.000 no ingresarán a primero de primaria a la edad adecuada (seis años); de todos los niños que habrán logrado sobrevivir hasta los cinco años, 60.000 tendrán que trabajar entre los siete y los 13 años. Finalmente, sólo 100.000 de los 255.000 niños y niñas nacidos el 2005 lograrán culminar la secundaria (es decir, cuatro de cada 10). Dada la “carrera de obstáculos”, es importante plantearnos qué queremos con una nueva política social. Sin lugar a dudas, el objetivo máximo es lograr que cada niño, niña y adolescente tenga las mismas oportunidades para el desarrollo de sus capacidades, sin importar dónde habite, su origen étnico, la religión que profese o el nivel socioeconómico o la condición de vida por la que atraviese. Lo que se busca es “igualar las diferencias”, lo cual implica entenderlas, “internalizarlas” y hacer de su superación parte central de la política misma. Para ello es importante aprender del pasado y proyectarnos al presente y al futuro, rescatando tanto las lecciones de nuestra propia historia como aquellas que emergen del Informe, aprendiendo de las ventajas y desventajas de experiencias exitosas de países vecinos y aplicando instrumentos innovadores de política pública adecuados a nuestra propia realidad. En la primera parte del capítulo planteamos cinco lecciones del pasado que se convierten luego en cinco desafíos para cambiar la manera de hacer políticas orientadas a los niños, niñas y adolescentes. 321 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Aprendiendo de la historia: las lecciones del Informe El Informe nos plantea, por un lado, la necesidad de un cambio en la manera de pensar y hacer políticas para la niñez y adolescencia en Bolivia, basándose en lecciones del pasado develadas en los capítulos precedentes. La primera lección guarda relación con cambios en el imaginario y en los paradigmas que el Estado, la sociedad y la comunidad internacional tienen respecto a la niñez y la adolescencia, y que se han traducido en esfuerzos concretos reflejados en continuas modificaciones de códigos, leyes, acuerdos y firmas de convenios a lo largo del siglo XX en nuestro país y en el ámbito mundial. El cambio de enfoque que produjo la Convención de los Derechos del Niño en la década de los 90 se reconoce como la transformación más importante en el discurso sobre el tema (capítulo 2). La segunda lección resalta la importancia demográfica de los niños, niñas y adolescentes, que hoy representan el 44% de la población nacional, es decir 4,1 millones de seres que habitan territorios altamente diferenciados y que viven de formas muy heterogéneas su niñez y adolescencia. La tercera lección que rescatamos, muy relacionada con la anterior, tiene que ver con la importancia de la integralidad en la construcción de políticas públicas dirigidas a los niños. El Informe no sólo muestra avances diferenciados entre grupos, sino también entre ciclos de vida y tipos de derechos (capítulos 5, 6, 7 y 8). Para unos se avanzó mucho en salud y poco en educación, para otros se logró mucho en educación pero poco o nada en salud y explotación laboral, dando como resultado la construcción incompleta de capacidades y el respeto limitado de derechos. En síntesis, el Informe refleja las dificultades para hacer efectivo el discurso en una sociedad en permanente transformación y que, por tanto, plantea nuevos y cambiantes desafíos. El cambio demográfico, familiar, societal y cultural de los últimos 25 años relata múltiples historias, entre las 322 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO más importantes: la coexistencia de momentos demográficos diferenciados, diferentes grados de desarrollo de capacidades de la niñez y adolescencia, cambios familiares heterogéneos y percepciones y valoraciones individuales y colectivas diferenciadas sobre niñez y familia (capítulos 3, 4, 5, 6 y 7). También nos menciona que el cambio de paradigma de la niñez no estuvo acompañado por una transformación del paradigma de la política pública; las mejoras logradas guardaron una importante relación con el proceso de urbanización y no fueron lo suficientemente efectivas como para reducir las desigualdades persistentes entre grupos. Los desafíos para hoy y hacia el futuro Por otro lado, el Informe deja abiertas algunas preguntas relacionadas con el por qué de las dificultades de pasar del discurso a la acción; precisamente en ellas centramos la próxima sección, en la que detallamos los principales desafíos que conlleva reemplazar el enfoque mencionado. ¿Cómo cambiar la política pública dirigida a la niñez y adolescencia? ¿Cómo hacer de ella una política de Estado? Esta agenda implica repensar la política, comenzando por la definición del problema y terminando en la implementación de las acciones. Repensar la política pública dirigida a los niños implica una serie de desafíos, elementos clave que debemos reconocer: ¿Cómo se caracteriza el sistema actual que atiende a los niños, niñas y adolescentes? ¿Quiénes son los actores centrales de la política pública? ¿Qué objetivos nos proponemos alcanzar? ¿Cuánto más podríamos avanzar en la construcción de capacidades, en garantizar la igualdad de oportunidades y de protección? ¿Cómo imaginamos un nuevo sistema? Respondemos a estas preguntas en dos pasos: en primer término, rescatamos las lecciones del pasado y luego planteamos una visión innovadora que responda paso a paso a la construcción de políticas públicas. Primera lección: la sectorialidad y la fragmentación de la atención a la niñez y adolescencia. Durante más de dos décadas las disputas más visibles de la política social se centraron en las asignaciones presupuestarias sectoriales y no en el bienestar de los niños. Las políticas para niños, niñas y adolescentes afectan a más de cuatro millones de personas y están presentes en casi todas las familias y comunidades bolivianas. No son asuntos marginales de la atención estatal ni societal. representa una suma de sistemas sectoriales poco articulados, como lo son los sistemas de educación y salud. La prestación de servicios en ambos casos está altamente fragmentada entre, el sector público, organizaciones no gubernamentales y organizaciones eclesiásticas que dirigen su atención a la población en situación de riesgo. Esta fragmentación duplica esfuerzos, pues son pocos los casos en que se coordina acciones, ya que se carece de un sistema efectivo de información. Adicionalmente, los sistemas sectoriales se fragmentan también por las atribuciones que posee cada uno de los niveles del Estado, haciendo aún más complicada la tarea de articular y coordinar acciones. El sistema de atención a la niñez y adolescencia se ha caracterizado por la fragmentación y sectorialización de las acciones, lo que disminuye su impacto o lo sesga en avances desiguales por tramos de edad y Dos ejemplos de sectorialidad: dimensiones de derechos (oportunidades, los sistemas de salud y educación capacidades y protección), entre otros. Prueba de ello es que en Bolivia las accio- A partir de la Reforma Educativa (1993), la estructura del Sistema Educativo Nacional nes, recursos y esfuerzos realizados en los (SEN) se estructuró en base a cuatro pilaúltimos 30 años para el bienestar de los nires: (i) la participación popular, basada ños, niñas y adolescentes han tenido enoresencialmente en la relación entre la sociemes limitaciones. Los grandes esfuerzos dad y el sistema educativo a través de junen la formulación de planes, programas, letas escolares, consejos departamentales, yes y códigos orientados al cumplimiento consejos de pueblos originarios, y consede los derechos de los niños, niñas y adojos nacionales, entre otros; (ii) la estructura lescentes (ver capítulo 2), así como la vode organización curricular, que se divide luntad social y política de cambio, no han en dos áreas: el área formal (educación, logrado coordinar esfuerzos, reducir la preescolar, primaria, secundaria y educafragmentación, articular la sectorialidad y ción superior) y el área alternativa (educalograr una institucional con las capacidación de adultos, permanente y especial); des necesarias para llevar adelante accio(iii) la Administración curricular, que posee nes concretas. cinco niveles: el nacional (Ministerio de Según el Informe Nacional de Bolivia (VIJUNEducación), el departamental (direcciones TE, 2003)1, los avances de políticas públicas y legislación más importantes relativos departamentales), el distrital (direcciones a la niñez y adolescencia se dieron entre distritales), el de núcleos y redes (unidades 1993 y 2003, con la Reforma Educativa y educativas) y finalmente, (iv) la estructura el Seguro Universal Materno Infantil (SUde servicios técnicos y pedagógicos y adMI), respectivamente. Desde la perspectiministración de recursos (directores, va legal, los principales cambios ocurriemaestros, administrativos, alumnos y paron con la aprobación del Código del Niño, dres de familia) , que presta apoyo técnico Niña y Adolescente en 1999 y sus respectiy administrativo para la gestión y funciovos ajustes. En Bolivia la atención a los denamiento del SEN (Ministerio de Educarechos de los niños, niñas y adolescentes ción, 2004). 1 Este informe fue presentado en la 78 reunión del Consejo Directivo del Instituto Interamericano del Niño para el año 2003, realizada en Santiago de . Chile 323 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA La primera etapa de la Reforma priorizó el nivel primario, cuyos efectos han sido evaluados por varios autores. A partir de la Estrategia de la Educación Boliviana 20042015 se ejecutó la segunda fase de la Reforma, abocada esfuerzos orientados a la educación inicial y a la educación secundaria. En el ámbito municipal, a partir de 1999 se pone en marcha el Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad Educativa (PFCEE), que buscaba fortalecer la gestión educativa en los municipios y en las organizaciones educativas mediante la capacitación y la asistencia técnica. También se empezó a aplicar el Programa de Educación Temprana: atención de educación preescolar a niños entre cuatro y seis años a través del ciclo inicial. Los proyectos educativos (PE) ejecutados hasta diciembre de 2002 alcanzaron a 906 entre proyectos educativos de núcleo (PEN), proyectos educativos de red (PER) y proyectos educativos indígenas (PEI), con una ejecución financiera de 58 millones de dólares. El haber dado prioridad a la educación primaria ha concentrado los logros más significativos entre los niños de seis a 13 años; se observa un desequilibrio debido a que las acciones de oferta (infraestructura, ítems, gasto corriente) y de demanda (Bono Esperanza) han sido especialmente orientadas a este grupo. Actualmente se destina cerca del 60% del gasto en educación al nivel primario. En el sector de salud, la organización del sistema de salud se divide en tres subsectores: (i) subsector público, a cuya cabeza está el Ministerio de Previsión Social y Salud Pública; (ii) el subsector de la seguridad social, que da cobertura a los trabajadores asalariados y a sus dependientes; y (iii) el subsector privado, constituido por centros y clínicas especializados, la consulta privada y las organizaciones no gubernamentales (OPS, 2001; PHR, 1998). Así como en el caso del sector educativo, la reforma en el Sistema Nacional de Salud ha dado una mayor importancia a la niñez. La reforma mencionada ha sido puesta en marcha con el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) entre 1993 y 1997. A manera de resumen, el subsector público, que encabeza el Ministerio de Previsión Social y Salud Pública, se encarga de normar y regular las estrategias nacionales. Las prefecturas, por su parte, son responsables de los recursos humanos con cargo al Tesoro General de la Nación y, finalmente, los municipios, a través de la Ley de Descentralización y Participación Popular (1994), se hacen cargo y son responsables del financiamiento en la infraestructura. La red de servicios de salud cuenta con 2.613 establecimientos; 40 son hospitales generales, 30 son hospitales especializados, 149 son hospitales básicos, 986 son centros de salud y 1.408 son puestos de salud. De estos establecimientos, 1.995 pertenecen al sector público, 197 a la Seguridad Social, 214 a las ONG, 101 a las iglesias y 66 a las instituciones del sector privado, lo que refleja una alta fragmentación dentro del propio sistema. El Seguro Universal Materno Infantil (SUMI)2 entra en vigencia en el año 2002, ampliando la complejidad de las prestaciones, cobertura y financiamiento del Seguro Básico de Salud (SBS), aumentando el número de prestaciones básicas de 32 a 92 en su periodo operativo3. Este sistema extendió la cobertura de las prestaciones a los menores de cinco años a servicios de atención ambulatoria integral, hospitalización, servicios complementarios de diagnóstico y tratamientos quirúrgicos. Debido a los elevados costos de ciertos tratamientos, el SUMI no incluye prestaciones especializadas4. El SUMI se financia a través de los impuestos nacionales que ingresan al TGN. El programa incluye la Estrategia de Atención Inte- 2 Para una descripción detallada de las prestaciones y resultados del SUMI. 3 El Seguro Básico de Salud (SBS) funcionó de 1997 al año 2002. 4 Prótesis, cirugía estética, malformaciones congénitas no especificadas en las prestaciones entre otras. 324 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 9.1 La fragmentación y sectorialidad de la atención a la niñez El mapa de establecimiento de salud y educación a nivel municipal muestra claramente acciones concentradas alrededor del eje, revelando una clara ausencia del Estado en determinados municipios. Algo similar sucede con la presencia de organismos no gubernamentales, concentrados en los municipios más pobres l PNUD, 2000). Un ejemplo de la fragmentación de la atención a los niños, niñas y adolescentes se refleja en el registro del Sistema Nacional de Registro de Instituciones de Servicio Social, que revela la existencia de 4.060 servicios distribuidos en 400 programas con presencia en 17 municipios del país concentrados en áreas urbanas y zonas metropolitanas5. La cobertura de beneficiarios alcanzaba entonces a 68.350 beneficiarios niños, niñas6 y adolescentes en situación de riesgo (niños discapacitados, abandonados, huérfanos, maltratados, extraviados y en situación de extrema pobreza. Estas acciones se combinan en programas con varios componentes entre los más frecuentes: alimentación (431 programas), educación (437 programas), salud (409 programas), recreación (459 programas) y consejería (426 programas); aunque también son frecuentes los servicios de protección legal (226 programas), espiritualidad (328 programas), vestimenta (291 programas) y rehabilitación (275 programas). La mayor cobertura a número de niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo se logra en los municipios de La Paz, que concentra el 25% del total de acciones, Santa Cruz, con cerca del 16% y, finalmente, El Alto y Cochabamba, que concentran aproximadamente el 12%. Los municipios con me- nor número de acciones y programas son los del Beni, Cobija y los del área metropolitana de Cochabamba. Adicionalmente, el año 2002 existían 209 centros de guarda y acogida para 14,292 niños, niñas y adolescentes. El 75% estaba administrado por la iglesia y el 25% por el Estado, a través de los Servicios de Departamentales de Gestión Social (VIJUNTE, 2003). Fuente: Directorio de Instituciones de Servicio Social en Municipios de Bolivia (2001). MAPA 9.1 Localización de establecimientos de salud, educación y ONG 5 En el departamento de La Paz: La Paz y El Alto; en Oruro: Oruro; en Potosí: Potosí; en Cochabamba: Cochabamba, Colcapirhua, Sacaba, Tiquipaya y Vinto; en Pando: Cobija. En Beni: Trinidad, Guayaramerín y Riberalta; en Chuquisaca: Sucre. 6 El registro no contempla acciones específicas dirigidas a niños y niñas menores de seis años pero si los considera cuando forman parte de servicios de alta cobertura como los casos de guarda y adopciones. 325 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA gral de Enfermedades Prevalentes en la Infancia (AIEPI) como componente básico de la atención a menores de cinco años para prevenir la mortalidad por las enfermedades más frecuentes: diarrea, neumonía, sarampión, malaria, desnutrición. El municipio es el encargado de la evaluación de este programa, así como de cualquier otro ejecutado a este nivel (Czerniewicz, 2005). Pese al deseo del SUMI de llegar a todos los municipios aún no queda claro su verdadero alcance en términos de cobertura y calidad; ya que el haber ampliado la cobertura a todos los municipios del país no garantiza la oferta (puestos, centros, médicos, auxiliares y enfermeras) del servicio en cada municipio y mucho menos la calidad de la misma. El ámbito de la protección En el ámbito de la protección, el servicio de mayor cobertura a nivel nacional es el Servicio Municipal Gratuito de Protección, a través de las defensorías de la niñez y adolescencia. A partir de la aprobación del Código del Menor, se fortaleció la institucionalidad de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. A nivel departamental se crearon los Servicios de Gestión Social (SEDEGES), a cargo de las prefecturas, con la misión de priorizar las necesidades y ejecutar programas de protección y defensa de los derechos de la niñez y adolescencia, enfocados tanto hacia acciones de protección como de implementación de acciones socio-educativas. A nivel municipal se fortalecieron las defensorías municipales de la niñez y adolescencia, que habían sido creadas en 1996; estas instituciones proporcionan un servicio gratuito de protección a los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Al mismo tiempo se conformaron algunas comisiones municipales, con la participación de la sociedad civil, en temas relacionados con acciones preventivas del uso de drogas. Finalmente, a nivel judicial se transformaron los Juzgados del Menor en Juzgados de la Niñez y Adolescencia. Entre 1999 y 2001 326 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO se modificaron varios códigos y leyes nacionales, incluyendo artículos referidos a la atención especial, protección y derechos de niños, niñas y adolescentes. Por ejemplo, en 1999 se modificó el Código Penal en relación a la violación, el año 2000 se aprobó el Reglamento de Unidades Educativas prohibiendo el castigo corporal, psicológico y económico a los estudiantes de los niveles inicial, primario y secundario. En este ámbito existen también programas de protección más especializada o focalizada; el caso del Programa de Atención Integral al Niño (PAN), del Programa de Desayuno Escolar, de las defensorías de la niñez. Los programas de protección generan incentivos importantes a la demanda de servicios y al desarrollo de capacidades de desarrollo humano (como, por ejemplo, el Bono Esperanza y el Desayuno Escolar, que incentivan la asistencia escolar). El PAN fue creado en 1997 como fusión de tres programas: el Programa de Atención Integral al Niño (PIDI), de acción básicamente urbana; el Centro de Desarrollo Integral (CIDI), de acción en áreas rurales; y el Programa Nacional de Atención al Menor (PRONAM). El PAN actuaba con tres componentes, ofreciendo un paquete de salud, nutrición y educación inicial, con la intervención activa de la comunidad y la familia. Es un programa focalizado en áreas rurales y periurbanas marginadas. Según el Plan Nacional del VIJUNTE (2004), el PAN actuaba en 164 municipios, atendiendo a más de 61.000 niños y niñas menores de seis años. Las acciones se brindaban a través de 2.235 centros instalados en los nueve departamentos. De acuerdo al Directorio de Instituciones de Servicio Social (2001), elaborado para distintos municipios de los nueve departamentos del país, las instituciones que prestan servicios a la población en riesgo incorporan parámetros según el tipo de institución —gubernamental, no gubernamental y eclesiástica—, y según el tipo de población atendida —(i) niños y niñas mayores de seis años; (ii) adolescentes y jóvenes; (iii) personas con discapacidades y; (iv) adultos mayores—. Si bien el registro no incorpora la atención a niños y niñas menores de seis años, la población es tomada en cuenta cuando forma parte de un servicio más amplio que considera a niños y niñas de todas las edades y en casos de orfandad y abandono. Las instituciones gubernamentales mencionadas en el registro son las siguientes: los comandos departamentales de la Policía Nacional, los servicios departamentales de salud, servicios departamentales de educación, servicios departamentales de gestión social, los gobiernos municipales y las defensorías de la niñez y adolescencia. El año 2002 se crea el Viceministerio de la Juventud, Niñez y Tercera Edad (VIJUNTE), dependiente del Ministerio de Desarrollo Sostenible. Su Dirección de la Niñez tiene la facultad de proponer políticas y normas de prevención, protección, asistencia y respeto a los derechos de niños, niñas y adolescentes; así como de vigilar el cumplimiento del Código mediante recomendaciones específicas de implementación y de estrategias de apoyo a prefecturas y municipios para el buen funcionamiento de áreas y especialidades. Dada la institucionalidad descrita en esta sección, las distintas formas de atención a la niñez y la focalización de intervenciones a nivel nacional, departamental y municipal, podemos concluir que la institucionalidad existe. Sin embargo, es necesario repensarla de manera que las acciones tengan objetivos claros y funciones definidas y que incluyan de manera diferenciada intervenciones de distinto alcance. Para ello resulta imprescindible pensar en los retos que plantea la implementación de un nuevo sistema; esto se desarrolla en la segunda parte del presente capítulo, cuando se establecen los pasos para pasar del discurso a la acción. Es precisamente este carácter multidimensional del problema lo que plantea el reto de transformar la política social en Bolivia. Hasta hoy la manera de hacer políticas sociales ha sectorializado la “carrera de obstáculos” y ha fragmentado un pro- blema multidimensional en acciones aisladas. El desafío de la política de hoy es preservar la integralidad del desarrollo del niño, sin perder de vista la complejidad que ello implica. Segunda lección: las políticas de atención a la niñez se basan en un paradigma centralista y homogeneizador Debemos encontrar un lugar tangible para las políticas públicas, preferiblemente en las propias familias y comunidades locales, para así traducir a la implementación de políticas las necesidades que emergen de abajo hacia arriba. El momento descentralizador actual debe ser visto como una oportunidad de democratización de la política social. La estructura centralista, sectorial y fragmentada de los sistemas de atención a la niñez y adolescencia implica la homogeneización de los problemas y de las necesidades; por ello se diseñan acciones pensando en la “educación primaria”, en la “mortalidad infantil”, en la “protección contra las peores formas de trabajo infantil”. Así, por ejemplo, aunque en salud y educación los municipios tienen la atribución de la inversión en infraestructura y de su reparación, todavía se conserva la centralidad en el diseño de las políticas, que son imaginadas de arriba hacia abajo, manteniendo, por tanto, una lógica centralista. Esto quiere decir que cada localidad, comunidad y municipio no posee la flexibilidad de cambiar sus facultades, pues la línea de política viene desde arriba y no admite cambios que no le sean atribuidos por ley. Por ejemplo, un gobierno municipal no puede decidir invertir en la calidad de la formación de los maestros, pese a que puede urgirle más ese tipo de acción que la de construir una escuela. El reconocimiento de la heterogénea realidad demográfica, social y cultural, así como de la complejidad que representa la multidimensionalidad de los derechos de la niñez, deben ser los ejes centrales de la 327 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 328 Protección Capacidades 14 a 17 años 6 a 13 años 0 a 6 años Nivel secundar io:Las acciones en imario:Hasta el año Educación inicial: niños de 5 y Nivel pr el niv el secundar io están 2002, la or Ref ma Educativ a ha 6 años .El número de unidades programadas par a la segunda etapa ansf ormado 14.827 escuelas . educativ as con niv el inicial tr de la Ref orma Educativ a mediante A pesar de un yor ma esfuerz o aumentó en 17%. la Estr ategia Nacional de Educación en el área ural, r los resultados Boliviana: urbanos han sidoyores ma . Programa Nacional de Salud SUMI:Cerca de 90 Salud yutr nición Integ ral de los y las Adolescentes . ? prestaciones básicas igidas dir a madres y niños menores de 5 años Programa de Saneamiento Básico Programa de Saneamiento Programa de Saneamiento Acceso a saneamiento Rural (PR OSABAR ) y Prog rama de Básico Rur al (PR OSABAR ) y Básico Rur al (PR OSABAR ) y básico Saneamiento par a Pequeños Programa de Saneamiento Programa de Saneamiento Municipios (PR O AGU AS) para Pequeños Municipios para Pequeños Municipios (PRO AGU AS) (PRO AGU AS) Programa de Atención a la Paquete localizado en los m unicipios más pobres de los Niñez (P AN):educación 9 depar tamentos del país . inicial, salud utr ición, y n capacitaciónamilias a f y comunidades , seguimiento al maltr ato inf antil y campañas de cer tificación de nacimiento . Desayuno Escolar Desayuno Escolar :nutr ición y rendimiento escolar Transf erencia monetar ia Municipio de El Alto Bono Esper anza:promoción ? condicionada a requisitos de de la matrícula escolar matriculación, tenencia de certificación de nacimiento . Programa/Descripción Reforma Educativ a, programas municipales , carácter univ ersal TABLA 9.1 El sistema público de atención a la niñez y adolescencia en Bolivia 329 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA Fuente: (VIJUNTE, 2006) Nota: Todos los programas incluyen en sus estrategias políticas transversales de género y etnia. Protección Trabajo inf antil: existe un Plan Nacionaladicación de Err Prog resiv a de las eores P or F mas deTrabajo Inf antil (2000-2010), con yo de apola OIT.Por ejemplo , el Prog rama de Err adicación del Trabajo Inf antil en Centros Mineros del Cerro Rico otosí. de P 0 a 6 años 6 a 13 años 14 a 17 años Programa/Descripción Servicioratuito g de Violenciaxual se comercial: avances en tér minos de legislación, juzgados: Proyecto de yLecontr a la protección yensa def socioOrganización iminal, Cr Tráfico y Prostitución antil,Inf complementar ia al código enal. PComisiones y mesas jurídica. Seguimiento y de promoción de la acultur deluen b tr ato.En elabor ación el Plan Nacional a la contr Violencia xual Se levantamiento de uncias den Comercial. Ratificación de Protocolos acultativ os F sobre Tráfico ,Venta y Prostitución antil Inf (2003); de cualquier tipo de Violenciaxual se comercial: avances en tér minos de legislación, juzgados: Proyecto de yLecontr a la explotación contr a niños , Organización iminal, Cr Tráfico y Prostitución antil,Inf complementar ia al código enal. PComisiones y mesas niñas y adolescentes . de promoción de la acultur deluen b tr ato.En elabor ación el Plan Nacional a la contr Violencia xual Se Defensorías de la niñez y la Comercial. Ratificación de Protocolos acultativ os F sobre Tráfico ,Venta y Prostitución antil Inf (2003); adolescencia unicipal). (m RECUADRO 9.2 “Oportunidades” en México: una experiencia innovadora en la política social La inspiración del programa ha sido la de “proveer de manera simultánea un paquete básico de educación/trabajo infantil, salud y alimentación que aproveche las complementariedades entre necesidades”. Esta idea se origina en Levy (1991). La focalización está centrada en la elección de los hogares más pobres de comunidades rurales marginales, aunque etapas más recientes apuntan también a una cobertura urbana. Hasta 1999 el programa había alcanzado una cobertura de 2,3 millones de hogares en 50.000 localidades rurales, el 90% de las cuales eran altamente marginales. El programa, centrado en transferencias monetarias y en especie condicionadas, tiene el objetivo de incentivar la demanda, aunque también incluye, por el lado de la oferta, acciones complementarias de infraestructura básica realizadas por el Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS). Componente educativo: becas y útiles a menores de 18 años que asistan a escuelas públicas entre el tercer grado de primaria y el tercero de secundaria. Van en aumento según aumenta el grado y son mayores para las niñas. Las becas están condicionadas al 85% de la asistencia escolar y poseen un monto de dinero limitado por hogar. Componente de salud: opera bajo tres subcomponentes: i) la oferta de un paquete básico que incluye 13 acciones (saneamiento básico, prevención de enfermedades, capacitación, atención del parto y manejo de enfermedades infecciosas, entre otros). ii) la vigilancia nutricional y la entrega de suplementos alimenticios para niños y niñas entre cuatro y 24 meses; en caso de desnutrición, incluye a niños entre dos y cuatro años iii) sesiones educativas para familias beneficiarias. Componente alimentario: es una transferencia monetaria fija condicionada a la asistencia a los servicios de salud. TABLA 9. 2 Algunos impactos de “Oportunidades” en la calidad de vida de los niños Pobreza Nutrición Salud Redujo en 10% el número de personas por debajo de la línea de pobreza. La severidad de la pobreza se redujo en 45 % frente a transferencias sin enfoque de 28% y 36% respectivamente (Skoufias, 2001) Aumento en 1/6 el crecimiento anual de los niños con un mayor impacto en hogares más pobres. (Behrman & Hoddinot, 2000). Suplemento nutritivo con un efecto de 2.9% en ganancias vitalicias (IFPRI ) La adquisición media de calorías aumentó un 7.8%. Redujo la Incidencia de enfermedad en 12% en niños entre 0 y 5 años, en comparación con los que están fuera del programa (Gertler, 2000) 330 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Asistencia escolar Aumentó la matrícula en 8% entre los niños y 14% entre las niñas. Aumentó el logro educativo en 10%. Ello implicó un incremento promedio de O.64 años de educación. (Schultz, 2000). Trabajo Infantil La probabilidad de participación en la fuerza laboral se redujo entre 15% y 25% (Skoufias& Parker, 2001) viduo (según el requerimiento específico construcción de políticas públicas orientade su ciclo de vida), la familia y la comunidas a respetar el derecho de los niños, nidad hasta llegar a los gestores de la política ñas y adolescentes de gozar de las mismas pública, quiénes deberán diseñar e impleoportunidades, de manera que todos puementar acciones en función a necesidades dan desarrollar capacidades y contar con diferenciadas. entornos de protección, incluyendo a los grupos más vulnerables. El enfoque más actual de las políticas sociales rescata la Tercera lección: la experiencia importancia del agendamiento de las polí- internacional y una nueva manera ticas desde los actores que, según el ciclo de hacer políticas públicas de vida por el que atraviesen, poseen distintas necesidades para la construcción de La heterogeneidad marca la vivencia de los capacidades, la igualdad de oportunidades niños según su lugar de residencia, su condiy la protección en situaciones de alta vulción étnico-lingüística, su género y su clase nerabilidad. En el capítulo 1 se hace refesocial, entre otras condiciones. El reto de rencia al nuevo enfoque de las políticas soasumir la diversidad es central; lo es más ciales (recuadro 1.7), que plantea desde la aún el crear políticas que igualen oportuniintegralidad, el agendamiento de la dedades, desarrollen capacidades y protejan manda a partir de las necesidades del indiderechos en dicha diversidad. RECUADRO 9.3 ¿Niños, niñas y adolescentes en el centro del desarrollo? Una muestra de que los niños, niñas y adolescentes están en el centro del desarrollo es la magnitud del gasto social funcional orientado a este grupo en proporción al gasto público social total. Para el 2004, el monto total destinado a los sectores de salud, educación, saneamiento básico y vivienda y otros programas de atención a la niñez y adolescencia alcanzaba a 574 millones de dólares estadounidenses, de los cuales: - 373 millones se destinan a educación de los niveles inicial, primaria y secundaria. - 85 millones a salud básica. - 56 millones a saneamiento básico y vivienda. - 62 millones a urbanismo y vivienda. Adicionalmente, se estima para temas de protección se destinan recursos la mayoría de los cuales corresponde al sistema de las defensorías de la niñez y la adolescencia a niveles departamentales y municipales. - 30 millones a servicios de Protección: PAN, Desayuno Escolar, defensorías de la niñez y la adolescencia, programas de asistencia y gestión social, Bono Esperanza. - 31 millones a programas culturales y recreativos. En la asignación del gasto resalta la importancia del gasto en educación primaria sobre el gasto total en educación (71%) y la fracción destinada del gasto social total en niñez y adolescencia a este nivel de educación: 46% del gasto social en niñez y adolescencia (264 millones de dólares estadounidenses). GRÁFICO 9.1 Porcentaje del gasto social total destinado a niños, niñas y adolescentes (en millones de dólares) % Gasto Social 45% 40% 35% 30% 25% 15 41 48 262 18 44 43 267 15 35 52 294 577 Millones de dólares 31 Salud 30 16 56 27 Educación 373 54 334 Vivienda y Servicios Básicos 20% Protección Social 15% 10% 5% Servicios Recreativos y Deportivos 87 79 75 85 88 0% 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: UDAPE-UNICEF, 2005. Nota: Estimaciones preliminares 331 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA aumento de la cobertura y retención eduLa revisión de la experiencia internacional cativa, a la paridad de género, a la protecnos muestra la emergencia de nuevos meción de derechos y a la reducción del trabacanismos, instrumentos y sistemas de pojo de adolescentes mayores a 14 años –es líticas públicas sociales exitosas. Uno de decir, a todos aquellos hitos de la “carrera los elementos innovadores de dichas expede obstáculos”—. riencias radica en la integralidad, pues muchas de ellas combinan acciones dirigidas Esto implica prestar más atención a la gestión por resultados. Quizás la definición a más de una dimensión. La que más anamás importante de una política integral de liza la literatura es la de “Oportunidades”, niñez no es quién administra el dinero, sien México, que combina un paquete de salud, nutrición y educación, cuyas caracteno cómo obtiene resultados con el dinero rísticas y principales resultados se expoexistente. Esto implica una perspectiva innen en el recuadro 9.3. Este programa tergubernamental en el sistema de oferta combina asimismo acciones de oferta y de de servicios y una perspectiva familiar y demanda, pues no sólo consiste en una comunitaria en el sistema de demanda por transferencia monetaria condicionada a los mismos. La actual coyuntura se hace los hogares focalizados, sino que implica propicia para repensar los mecanismos de también una oferta mínima de educación transferencia de recursos fiscales y, por y salud. tanto, de los mecanismos de implementación de políticas en todos los niveles de goCuarta lección: la necesidad bierno. de redireccionar los recursos financieros existentes Quinta lección: aprovechar la experiencia participativa existente Hoy, más de 577 millones de dólares se desti- en los niveles locales nan anualmente a la atención estatal de niños, niñas y adolescentes en Bolivia. Ésta no es una cifra marginal. Sin embargo, gran parte de estos recursos son administrados con la lógica de transferencias automáticas. No existen mediciones sobre su impacto, ni mecanismos para inducir mayores logros de desarrollo humano. Las experiencias descentralizadas de centenas de organizaciones sociales, juntas vecinales, comunidades campesinas e indígenas, organizaciones no gubernamentales, gobiernos municipales, prefecturas y programas sectoriales de desarrollo de capacidades y defensa de derechos deben servir de base para la construcción de una visión compartida de desarrollo de la niñez. La manera en la cual se financian los sectores sociales amplifica la fragmentación y sectorialización descritas arriba. Como sugie- Bolivia tiene una larga tradición de participaren Saric (2005) y Villarroel (2005), el sisteción ciudadana en el diseño, gestión y conma de transferencias actual en Bolivia detrol de políticas públicas. Experiencias copende casi exclusivamente de las transfemunitarias, locales y descentralizadas de rencias no condicionadas (ii), y no de las participación sugieren que el potencial patransferencias condicionadas (iii) y de los ra la participación en políticas integrales — recursos propios subnacionales (i), que rea lo largo del ciclo de vida de niños y niquieren desarrollarse para construir un sisñas— es alto. Sin embargo, hace falta invotema intergubernamental eficiente y equilucrar a la familia y a la comunidad de matativo. Una política integral y descentralinera más visible y sostenible, no sólo en zada para la niñez apuntaría al desarrollo los momentos de planificación o asignade un sistema de transferencias condicioción de recursos, sino en el proceso mismo nadas a la reducción de la mortalidad inde gestión del día a día. Una experiencia fantil, a la reducción de la desnutrición, al de participación comunitaria en temas de 332 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 9.4 Plan Internacional: el componente comunitario en torno a los derechos de los niños Plan Internacional es un organismo no gubernamental comprometido con el desarrollo de la niñez cuya base es el patrocinio de los niños y niñas en países en vías de desarrollo. Trabaja a través del reconocimiento de los derechos y capacidades de todos los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, mujeres y hombres, facilitando espacios de participación, organización y desarrollo de capacidades en diferentes comunidades para impulsar un papel activo entre los habitantes. El plan de trabajo que se adoptó para Bolivia (2005-2009) pretende facilitar la solución de los principales problemas de participación, derechos, salud y educación en las comunidades donde opera. Al respecto, los mayores problemas identificados fueron los siguientes: i) La realidad social, económica y política que vivió el país ha llevado al rechazo, al trato desigual y una situación de falta de respeto por los derechos de los niños, niñas adolescentes, jóvenes y mujeres especialmente si éstos son indígenas ;ii) niños, niñas y menores de cinco años están en situación de riesgo de desnutrición, de contraer enfermedades como diarrea, neumonía y otras, lo que representa un peligro para su vida; iii) en muchas comunidades existen niños y niñas en edad escolar que cuentan con pocas oportunidades de tener una educación adecuada a sus necesidades básicas de aprendizaje y que promueva el ejercicio de sus derechos; iv) los niños, niñas adolescentes y mujeres tienen pocas posibilidades de participar en actividades productivas para su propio beneficio, pues carecen de información sobre sus derechos (decisiones sobre su fecundidad y distribución de alimentos); v) muchos niños, niñas y sus familias corren el riesgo de contraer enfermedades debido al ambiente familiar y comunitario no saludable. ¿Cómo se resuelven estos problemas? El trabajo de Plan Internacional está dividido en cuatro áreas de acción que han permitido el cumplimiento de las metas propuestas y la solución de los problemas mencionados. Las áreas de acción son las siguientes: FIGURA 9.1 Áreas de acción 1 Gestión comunitaria 2 Gestión municipal 3 Derechos de la niñez, adolecencia y equidad de género 4 Alianzas locales, departamentales, nacionales e internacionales La gestión comunitaria utiliza como principal instrumento el Sistema de Autodesarrollo Sostenible realizado con y por los niños y niñas (SASito). Este sistema pretende facilitar la participación de las comunidades en la elaboración de sus estrategias de desarrollo comunitario, basándose en las necesidades y opiniones de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes mujeres y hombres. Asimismo, Plan Internacional apoya a las comunidades para que sus estrategias sean incluidas en los planes de desarrollo municipal (PDM), de modo que participen en la formulación de los programas operativos anuales (POA) de sus municipios. Finalmente, a través de la participación activa de la comunidad se pretende demostrar la importancia del intercambio de opiniones y el conocimiento de otras culturas. La gestión municipal, por su parte, pretende apoyar a los municipios a llevar adelante proyectos de educación salud y promoción de los derechos de mujeres, niños y niñas. Asimismo, se busca promover la transparencia en la administración de recursos para que 333 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA los mismos originen servicios efectivos para la población y se implementen políticas públicas para el desarrollo social. Además se alienta la gestión de los gobiernos municipales para que los mismos puedan conseguir recursos económicos en el ámbito nacional e internacional para proyectos de desarrollo que beneficien a las comunidades. Respecto al área de derechos de la niñez y la adolescencia y la equidad de género, Plan Internacional apoya iniciativas del Estado central, de los gobiernos municipales y de otras instituciones en la promoción y ejercicio de los derechos de los niños, niñas, adolescentes, jóvenes y mujeres. Para este cometido, se realizan programas de comunicación de calidad dirigidos por niños, niñas y adolescentes para difundir y defender sus derechos. Por último, Plan Internacional, realiza acciones para lograr una mayor inscripción y registro de niños, niñas y adolescentes facilitando la obtención de su primer certificado de nacimiento y su corrección cuando fuere necesario. Finalmente, las alianzas locales, departamentales, nacionales e internacionales prevén la creación y el fortalecimiento de redes y alianzas institucionales para la creación de espacios donde los niños, niñas, jóvenes, adolescentes y mujeres puedan relacionarse entre ellos y con líderes y autoridades de diferentes niveles, para poder llevar adelante políticas públicas para el desarrollo social a su favor. Un elemento que asegura la sostenibilidad del programa es la consulta participativa, mediante la cual se identifican los problemas, sueños, sentimientos y deseos de la población de cambiar y mejorar su futuro. El principal objetivo del programa al año 2009 consiste en tener comunidades donde niños, niñas y adolescentes vivan saludablemente y puedan crecer y desarrollarse plenamente en igualdad de condiciones, donde se respeten sus derechos y se tomen en cuenta sus opiniones, y así tengan más y mejores oportunidades para el futuro. En este sentido, la contribución de Plan Internacional a los Objetivos del Milenio es muy específica: (i) reducir las muertes de los niños menores de cinco años, (ii) combatir el Chagas y otras enfermedades transmitidas por vectores, (iii) proteger y asegurar un medio ambiente sostenible. FIGURA 9.2 Áreas de acción de Plan Internacional en Bolivia Oficina de progarma Altiplano Ejecuta sociedades y alianzas en 20 municipios. 15.000 niños y niñas son patrocinados Oficina de progarma Tarija Ejecuta proyectos, desarrolla sociedades y alianzas en 6 municipios. 7.400 niños y niñas son patrocinados 334 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO Oficina de progarma Santa Cruz Ejecuta proyectos, desarrolla sociedades y alianzas en 10 municipios. 12.300 niños y niñas son patrocinados Oficina de progarma Sucre Ejecuta proyectos, desarrolla sociedades y alianzas en 15 municipios. 12.300 niños y niñas son patrocinados Fuente: Plan Internacional, 2005 niñez y adolescencia es la desarrollada por vez, movilizar recursos, prácticas y actores Plan Internacional en el ámbito municipal, existentes en las familias, comunidades, llevada a cabo mediante un sistema de municipios y departamentos. monitoreo y evaluación basado en el con- Para lograr los objetivos de una política intetrol social y comunitario. gral de la niñez, se presenta una secuencia de cinco pasos básicos que permitirán hacer de la visión planteada un logro concreCinco pasos para pasar del discurso a la implementación to. A lo largo del capítulo desarrollamos un ejercicio de diseño de un nuevo sistema ¿Cómo pasar del discurso a la acción? Este que atienda capacidades, oportunidades y Informe plantea que, a pesar de los avanprotección de manera simultánea pero no ces significativos en el bienestar de niños, homogénea, rescatando componentes de niñas y adolescentes en Bolivia, es imporeducación, salud, trabajo infantil y género tante reconocer que las acciones, recursos que si bien no agotan las múltiples dimeny esfuerzos de los últimos 30 años para siones de los derechos de los niños, sí proasegurar el ejercicio de sus derechos han ponen acciones concretas basadas en las tenido enormes limitaciones: fragmentasinergias que deben existir. Los cinco pación, marginalidad, sectorialismo e inercia sos describen una “geometría variable” marcan el estado actual de la política sopara hacer política pública; un método que cial. Se propone aquí cinco pasos concrereconoce y responde a diferencias familiatos que lleven a movilizar recursos existenres, comunitarias, municipales y departates y adicionales de manera diferenciada, mentales, pero que también mantiene un descentralizada e integral. Partimos de la marco nacional de integralidad. Partimos premisa de que construir políticas integrade las recomendaciones y experiencias les de niñez y adolescencia significa dar discutidas por el PNUD en el Informe de cuenta de la enorme heterogeneidad en Desarrollo Humano (PNUD, 2005), UNICEF maneras de “ser niño” en Bolivia, y a la en el Estado Mundial de Infancia (UNICEF, TABLA 9.3 La visión integral de desarrollo: las dimensiones de los derechos y los ciclos de vida Entorno Familia Medio ambiente Equidad Oportunidades Derechos S i n e r g i a Capacidades S i n e r g i a Nivel socioeconómico Género Origen étnico Lugar de nacimiento Religión Nivel socioeconómico Género Origen étnico Lugar de nacimiento Religión Entorno Familia Medio ambiente Equidad Nivel socioeconómico Género Origen étnico Lugar de nacimiento Religión - Identidad - Nutrición adecuada - Acceso a servicios básicos de salud, vacunas - Atención de las principales causas de mortalidad - Acceso a educación inicial, pre-escolar - Estimulación temprana - Esparcimiento - Escuchados y respetados en sus opiniones - Identidad - Acceso a sulud y alimetación - Educación primaria - Educación de calidad - Desarrollo físico - Escuchados y respetados en sus opiniones - Esparcimiento - Identidad - Salud - Derechos sexuales y reproductivos - Educación Secundaria - Educación de calidad - Trabajo digno - Formación y capacidad técnica laboral - Oportunidades de generar ingresos - Escuchados y respetados en sus opiniones - Esparcimiento - Violencia: física, sexual y psicológica - Abandono - Niños discapacitados - Niños y niñas que viven en la calle - Violencia: física, sexual y psicológica - Explotación en el trabajo - Peores formas de trabajo infantil - Niños y niñas que viven en la calle - Niños y niñas que consumen drogas - Embarazo adolescente - Niños y niñas discapacitadas - Violencia física, sexual, psicológica - Abuso y explotación laboral - Explotación sexual - Adolescentes que consumen drogas - Peores formas de trabajo infantil - Embarazo adolescente - Dignidad y valor aunque haya infringido la ley - Adolescentes discapacitados Protección 0 Entorno Familia Medio ambiente Equidad 5 6 13 14 17 Ciclo de vida (años) INTEGRALIDAD Fuente: elaboración propia. 335 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA vivir sin violencia. Estos “retazos” son vivi2006), la OIT en Construir futuro, invertir dos de mil maneras por niños y niñas, nien la infancia (OIT/IPEC, 2005) y Plan Interños urbanos y rurales, aymaras, quechuas nacional en la Estrategia de los niños sanos y bilingües, niños del Altiplano, de los lla2005 (Plan Internacional, 2005). nos orientales o del sur del país. ¿Qué se busca con una nueva política integral? Sin duda, el objetivo central es lograr Entendemos ‘integralidad’ en la acción como el desarrollo de las capacidades, la proque cada niño, niña y adolescente tenga tección de los derechos y la igualdad de las las mismas oportunidades para el desoportunidades. Este enfoque toma a cada arrollo de capacidades, protección de deniño, niña y adolescente como un actor rechos e igualdad de oportunidades sin central del desarrollo. La integralidad se importar su lugar de residencia, condientiende como el eslabonamiento (véase ción étnico-cultural, la religión que profecapítulo 8) de los ciclos a lo largo del desse, el nivel socioeconómico o la condición arrollo de la vida del niño, la cual asemejade vida que atraviese. Superar la “carrera mos a una carrera de obstáculos. Asumide obstáculos” es un imperativo que remos como ciclos de vida tres etapas en el quiere de docenas de maneras de constiempo que transcurre desde el nacimientruir un nivel mínimo de capacidades, to hasta los 17 años, reconociendo en cada oportunidades y derechos. Por ello, se una de ellas necesidades y derechos difebusca eliminar las diferencias y esto imrenciados (Engel, 2004; Programa de Acplica ante todo entenderlas, internalizarción 2002-2010, México, 2002; Katzman y las y hacerlas parte central de la política Filgueira, 2001). misma. De una forma más específica, se busca crear sinergias entre tipos de dere- Con esta visión buscamos eliminar las diferencias y ello implica hacerlas parte central chos en cada etapa del ciclo del desarrollo de la política misma a través del reconocidel niño, niña y adolescente y, por último, miento y la acción sobre la igualdad de no perder de vista la integralidad, el eslabonamiento entre uno y otro ciclo de vida oportunidades como eje transversal para los para cada niño y niña en cada punto del tres ciclos en el sentido de equidad de géneterritorio nacional. ro, etnia, religión, capacidades físicas e intelectuales, lugar de residencia. AdicionalPrimer paso: plantear una mente, rescatamos del enfoque de derechos visión integral del desarrollo la necesidad de construir capacidades en el sentido de la participación y convivencia La visibilización de más de cuatro millones social, el derecho a la educación, a una vida de niños, niñas y adolescentes en la polítisana, a ser escuchado, a divertirse. Finalca social se presenta como una oportunimente, incluimos también la dimensión de dad inmejorable para el cambio social, protección de la niñez y adolescencia hapues la fragmentación, la sectorialización ciendo énfasis en la necesidad de intervey la burocratización de la política social bonir en acciones dirigidas a niños, niñas y liviana han tenido impactos negativos en adolescentes que viven situaciones de alta la población objetivo de la misma, es decir, vulnerabilidad como la violencia doméstiniños, niñas y adolescentes. En una región ca, la explotación laboral, el trabajo ilegal, dada del territorio nacional mejora la prola explotación sexual, el abandono, la disbabilidad de los niños de sobrevivir al pricriminación, el embarazo adolescente, etc. mer año de vida o al quinto, pero retrocede De una manera más específica buscamos la capacidad de retención de la educación crear sinergias entre las tres dimensiones primaria o secundaria. En otra zona del pamencionadas en cada ciclo de desarrollo ís mejora la retención de la educación, pedel niño, niña y adolescente sin perder de ro aumenta la desprotección urbana de nivista que el hecho de superar situaciones ños y niñas con respecto a sus derechos de de riesgo en una etapa aumenta las proba336 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO mensiones de derechos: capacidades, bilidades de superarlos en otras posteriooportunidades y protección. res, pero no lo garantiza. Por tanto, planteamos un ordenamiento de los derechos de Para efectos del Informe, abordamos la “carrera de obstáculos” a través de cinco indiniños, niñas y adolescentes proclamados cadores (mortalidad infantil, desnutrición por la Convención de los derechos del niño crónica, asistencia en la educación primay por el Código del niño, niña y adolescente de una manera integral que nos permite RECUADRO 9.5 visualizar a los niños, niñas y adolescentes al centro de la política pública. ¿Es posible lograr un enfoque integral de Los límites de la inercia: desarrollo sin la participación activa de la ¿Cómo nos iría el 2015 si no hacemos nada? sociedad y del Estado? Para que el enfoque Las proyecciones inerciales de los indicadores con los cuales ilustramos la “carrera de obstáculos” nos permiten obserde integralidad se materialice es indispenvar la trayectoria que seguirían los mismos si no se llevaran a sable reconocer que se enmarca en las recabo estrategias “incrementales” respecto a las existentes que laciones Estado-sociedad. Por ello planteaimpulsen el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del mimos que no es posible hablar de un enfolenio proyectados para el año 2015. El gráfico muestra, en núque de integralidad sin definir claramente meros absolutos, los niños, niñas y adolescentes que no logralas responsabilidades de todos los actores: rán vencer determinados obstáculos entre los años 2005 y el Estado, como coordinador del sistema 2015, si mantenemos la inercia actual. integral de las instituciones de atención a El escenario alternativo implica que, actuando de manera inlos niños, niñas y adolescentes y la sociecremental en todo el país, evitaríamos cerca de 170.000 muerdad, a través de los miembros de la comutes de niños y niñas menores de cinco años y más de 600.000 nidad (grupos de padres de familia, las junniños y niñas con desnutrición crónica. Lograríamos que tas escolares, los grupos de niños, niñas y 230.000 niños y niñas de entre seis 13 años asistan a la escueadolescentes). Segundo paso: construir tipologías descentralizadas de acción ¿Cómo combinar una visión integral de niñez con un diseño descentralizado para la construcción de políticas públicas diferenciadas? Por un lado, la visión de sinergias entre capacidades, derechos y oportunidades planteada anteriormente es el punto de partida y de llegada de la política pública. Por otro lado, el diagnóstico del Informe nos muestra una niñez heterogénea donde coexisten situaciones profundamente diferenciadas en distintos niveles territoriales. Para combinar ambos elementos, planteamos construir tipologías diferenciadas de acción con un mapeo de la situación de cumplimiento de determinadas metas para el año 2015, sobre la base de objetivos nacionales establecidos por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), así como de la erradicación del trabajo infantil (IPEC-OIT), considerando proyecciones de indicadores para las tres di- la primaria, evitaríamos que cerca de un millón de niños y niñas se encuentren trabajando de manera ilegal (menores de 14 años) y lograríamos que 2,5 millones de adolescentes de entre 14 y 17 años asistan a la secundaria (si bien la tasa de asistencia a primaria llega al 100% el año 2009, los datos que presenta el gráfico se refieren a los niños que no asistirán a primaria durante los años para los que no se cumple la meta 2009). GRÁFICO 9.2 El costo de la inercia en la vida y desarrollo de los niños, niñas y adolescentes (2006-2015) 2.327.494 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.008.857 1.000.000 618.446 500.000 230.746 168.827 0 Mortalidad infantil Desnutrición 0-5 años Niños y niñas Niños y niñas Niños y niñas que no asisten que trabajan que no asisten a primaria a secundaria 6-13 años 14-17 años Fuente: elaboración propia sobre datos del Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV) 2001. 337 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA ria y secundaria, equidad de género y trabajo infantil), que podrán ser complementados con otros indicadores y metas fijadas local o regionalmente, en ejercicios posteriores. Esta aproximación no se centra en necesidades sectoriales, sino que refleja necesidades basadas en ciclos de vida, de manera que en cada municipio se desarrollen acciones incrementales orientadas a garantizar el desarrollo del niño en las dimensiones de su desarrollo que no serían cumplidas de forma inercial. El ejercicio ilustra una nueva manera de diseñar políticas para los niños, con posibilidades reales de cumplimiento, planteando situaciones diferenciadas con respecto a la integralidad. En este sentido, asumimos que la integralidad se interrumpe cuando los niños pertenecientes a un ciclo de vida determinado no logran cumplir todos los objetivos definidos hasta el año 2015 dentro del marco de la “carrera de obstáculos”. Por tanto, si al menos una de las dimensiones de los derechos considerados no se cumple, tampoco se cumple la meta para el ciclo respectivo y será necesario intervenir en la dimensión afectada. Los ciclos de vida han sido considerados a partir de la literatura nacional e internacional. Para la infancia (niños y niñas de entre 0 y 5 años de edad) tomamos en cuenta dos indicadores: la mortalidad infantil y la desnutrición (ambas referidas a la dimensión de capacidades); para los niños y niñas entre 6 y 13 años consideramos la educación primaria (asistencia a la escuela), las diferencias de género en educación (oportunidades) y el trabajo infantil, cuya práctica es ilegal según el Código Niño, Niña y Adolescente (protección). Finalmente, en el último ciclo (adolescentes de entre 14 y 17 años de edad) nos basamos en la asistencia a la escuela secundaria y la equidad de género, cubriendo de esta manera las dimensiones de capacidades y oportunidades. MAPA 9.2 Bolivia: ejemplos de una tipología diferenciada 1er ciclo Salud 1er y 2do ciclo Salud, educación y género 1er , 2do y 3er ciclo Salud, educación Salud, género Salud, educación y género Salud, empleo y educación Salud, empleo y género Salud, empleo , educación y genero 1er y 3er ciclo Salud, educación y género 2do y 3er ciclo Empleo, educación y género 338 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO La “carrera de obstáculos” mapeada para el MAPA 9.3 El ejemplo de las “cuatro Cochabambas” ámbito municipal permite el reconocimiensegún las necesidades por ciclo to de múltiples realidades. Para ello intenta responder a las siguientes preguntas: - ¿Cómo nos iría si proyectamos el estado Intervenciones actual de cosas al 2015? 1er ciclo - ¿Cuánto ganamos si nos proponemos al1er y 3er ciclo canzar las metas interviniendo de manera 3er ciclo diferenciada? 1er. 2do y 3er ciclo - ¿Para qué capacidades, derechos u oportunidades quedarían brechas no cumplidas, y en cuáles cumpliríamos con determinados objetivos? Chimore Morochata Villa Tunari Independencia Puerto Villarroel Tiquipaya Quillacollo Vinto Colomi Sacaba Tiraque Sipe Sipe Cbba. Tapacari Santibañez Pojo Totora Tolata Punata Arani Vacas El ejercicio permite visualizar situaciones diferenciadas para el año 2015, asumiendo que la manera de hacer políticas públicas para los niños se mantenga inalterada; por tanto, la proyección muestra la fotografía de una situación hipotética futura que nos permite imaginar varias realidades de acuerdo a requerimientos diferenciados Fuente: elaboración propia sobre la base de los CNPV de 1992 y 2001. según ciclo. Como ejemplo, el Informe desarrolla el caso de Cochabamba en mayor profundidad. El so siguiente plantea entonces la complejimapa muestra la situación diferenciada de dad dentro de las categorías mencionadas. municipios que comparten los ciclos de edad en los que será necesario intervenir Tercer paso: proponer paquetes para que se cumplan todas las metas el año diferenciados de política 2015. En el caso de Cochabamba se identifican cuatro combinaciones posibles en ¿De qué serviría poner de manifiesto tipologías descentralizadas de acción si actuárafunción de las necesidades según ciclo de mos de manera homogénea en todo el pavida. El primer grupo muestra necesidades ís? En este paso se proponen intervencioúnicamente en el primer ciclo: mortalidad nes diferenciadas de política pública para infantil y/o desnutrición. El segundo preidentificar y atacar más eficaz y eficientesenta necesidades en el primer ciclo (mormente los problemas que constituyen la talidad infantil, desnutrición crónica), así “carrera de obstáculos”, así como alcanzar como en el tercero (educación secundaria un desarrollo pleno de las capacidades, y equidad de género en secundaria); el teroportunidades y derechos de los niños, nicer grupo muestra necesidades únicamenñas y adolescentes. La heterogeneidad que te en el tercer grupo; finalmente, el cuarto revela el mapeo de tipologías descentraligrupo presenta problemas en los tres cizadas nos brinda un marco de referencia clos y es el grupo que más municipios confundamental en términos de lo que debecentra. Si bien la identificación de necesimos considerar como premisa de nuestra dades diferenciadas según ciclos nos estrategia de intervención: “no perder de muestra una figura más compleja para el vista el enfoque de integralidad”. Lo antediseño de las políticas, también es preciso rior se sintetiza en una estrategia que gaidentificar dentro de estas categorías diferantice que todo niño, sin importar dónde rentes combinaciones de problemas que se encuentre ni la etapa del ciclo de vida requerirán soluciones heterogéneas. El paPocona Tarata Tacopaya Capipota Sicaya Sacabamba Alalay Anzaldo Arque Cliza Bolivar Vila Vila Villa Rivero Colcapirhua Tacachi Omereque Mizque Cuchumuela (V.G. Villarroel) Sacabamba Aiquile Pasorapa 339 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 9.6 LOS LÍMITES DE FOCALIZAR EN FUNCIÓN A LA POBREZA Potosí: Tipología diferenciada 1er y 2do ciclo Potosí: Necesidades Básicas Salud, educación y género 1er y 2do ciclo Salud, educación y género 17 - 60 Salud, empleo y educación Salud, empleo y género 60 - 85 Salud, empleo, educación y género 85 - 95 95 - 98 2do y 3er ciclo empleo, educación y género En el departamento de Potosí casi el 70% de los 38 municipios supera el 90% de pobreza según sus necesidades básicas insatisfechas. La tipología diferenciada muestra que en estos municipios existen diferentes necesidades de los niños, niñas y adolescentes según el ciclo de vida por lo que sugiere que los niños, niñas y adolescentes estarían atravesando problemas muy distintos en cada ciclo de su desarrollo, así como en cada dimensión de sus derechos. Por ejemplo, 100% de los habitantes de San Pablo de Lípez sufren de Necesidades Insatisfechas; sin embargo requieren acciones especialmente dirigidas a las carencias durante el primer y segundo ciclos de vida. Pocoata, donde el 98% de los habitantes sufre de Necesidades Básicas Insatisfechas requiere acciones orientadas a los tres ciclos de vida. Otros municipios donde los niveles de pobreza alcanzan entre 50 y 55 % de la población (Lla- 340 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 98 - 100 llagua, Potosí y Atocha) requieren, al igual que Pocoata intervenciones en los tres ciclos en salud, trabajo infantil, acceso a educación primaria y secundaria, así como equidad de género. Este ejercicio, revela claramente que la focalización de las acciones en municipios más pobres no es suficiente cuando se quiere actuar de manera específica en un desarrollo integral de la niñez y adolescencia. Este ejercicio brinda una lección sobre los riesgos de adoptar una política pública homogénea en todo el país, un paquete estándar con un “poco de todo” para los municipios más pobres. El ejercicio basado en proyecciones municipales por indicador según la tendencia 1992-2001 revela situaciones claramente diferenciadas que no podrían ser resueltas mediante la aplicación de una medida homogénea. Fuente: Elaboración propia Paquetes diferenciados de intervención en municipios de Cochabamba GRÁFICO 9. 3 El Caso de Arque 300 270 240 mortalidad inercial 210 180 mortalidad intervenida En Mortalidad Infantil con la tendencia positiva de 1990 es poco probable llegar a la meta 150 120 90 60 Objetivos nacional, 30 por cada mil nacidos vivos 2055 2052 2049 2046 2043 2040 2037 2034 2031 2028 2025 2022 2019 2016 2013 2010 2007 2004 2001 1998 1995 0 1992 30 GRÁFICO 9. 4 El Caso de Cochabamba 100 90 En desnutrición con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2087 80 70 En mortalidad infantil y con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2170 60 50 En asistencia secundaria con las tendencias de 1990 es poco probable que se alcance la meta 40 30 Mortalidad inercial Trabajo infantil inercial Desnutrición intervenida Secundaria intervenida Secundaria inercial Mortalidad intervenida Desnutrición inercial Trabajo infantil intervenido 2160 2152 2144 2136 2128 2120 2112 2104 2096 2088 2080 2072 2064 2056 2032 2024 2016 2008 0 2000 10 2040 En trabajo infantil (ilegal) con las tendencias de 1990 es poco probable que se alcance la meta 20 1992 por la que atraviese, tenga asegurado un nivel mínimo de cumplimiento de sus derechos. ¿Cómo traducimos la tipología diferenciada de necesidades en paquetes diferenciados de intervención? La identificación de paquetes diferenciados de política pública actúa en función de las necesidades del ciclo de vida, que para el caso de Cochabamba deriva en acciones diferenciadas por grupos de municipios afines. En este marco, ¿cómo deberíamos plantearnos las intervenciones? Sin lugar a dudas, las tipologías anteriormente descritas son meramente referenciales, pues cada una de ellas oculta detrás de su propia descripción homogeneizadora una complejidad en términos de priorización, definición del problema y diseño de intervenciones. Sin embargo, son un primer paso para superar la manera tradicional de hacer política social en Bolivia. Resulta evidente que las causas fundamentales del incumplimiento de los derechos de los niños pueden deberse a: i. Factores de oferta: como, por ejemplo, el déficit de infraestructura escolar y de salud, el déficit de ítems para profesores y personal médico, la mala calidad de la oferta de los servicios, etc. ii. Factores de demanda: restricciones presupuestarias en los hogares, distancia a los centros de oferta de servicios de educación, salud, preferencias individuales, prácticas culturales, etc. iii.Factores de oferta y de demanda combinados: este perfil es común en las comunidades más alejadas, donde la presencia de las instituciones del Estado es muy escasa. GRÁFICO 9. 5 El Caso de Totora 100 En asistencia secundaria con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2019 90 80 70 60 En desnutrición con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2032 50 40 30 En mortalidad infantil y con las tendencias de 1990 se alcanzará la meta el 2037 20 10 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 A cada tipología diferenciada de necesidades corresponde un “paquete” de acciones. Éste varía según el perfil socio-demográfico y las necesidades del ciclo de vida en cuanto a derechos, capacidades y oportunidades. Las ventajas de pensar en “paquetes” diferenciados en vez de acciones homogéneas de política pública son dos. En primer lugar, se crea la posibilidad de atacar los problemas específicos de cada grupo de niños, niñas y adolescentes mortalidad inercial desnutrición inercial desnutrición intervenida trabajo infantil inercial secundaria inercial secundaria intervenida 341 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA TABLA 9.4 Descripción de las intervenciones según componente Componente Descripción de la Intervención Intervenciones de oferta 1.Oferta de un paquete mínimo en salud Infraestructura: construcción de puestos, dirigidos a niños y niñas menores de centros 5 años Items: médicos, enfermeras, auxiliares Intervenciones: Cobertura de EDAS, IRAS y Pentavalente 2.Oferta de suplemento alimenticio Suplemento de Vitamina A en cápsulas a niños y niñas menores de 5 años Paquete de alimentación trilaminado 3.Oferta de un paquete mínimo en Infraestructura: construcción de escuelas educación primaria para primaria Items: maestros Calidad educativa: Programa de capacitación a maestros 4.Oferta de un paquete mínimo en Infraestructura: construcción de secundariaescuelas educación para secundaria Items: maestros Calidad educativa: Programa de capacitación a maestros Intervenciones de demanda 5.Transferencia Monetaria Condicionada Pago de un subsidio a las niñas, para motivar la asistencia de las niñas equivalente al 80% del costo de a la escuela dirigido a niñas entre oportunidad del trabajo infantil. 7 y 17 años Esta transferencia deberá ser 10% . 6.Transferencia Monetaria Condicionada Subsidio a Niños y niñas trabajadores para erradicar el trabajo infantil entre 7 y 13 años condicionada a la asistencia escolar; el monto de la transferencia es equivalente al 80% del costo de oportunidad del trabajo infantil * EDA: enfermedades diarreicas agudas. ** IRA: infecciones respiratorias agudas. Fuente: elaboración propia. de manera descentralizada en el país. En mortalidad infantil, desnutrición, trabajo segundo lugar, se construyen intervencioinfantil y asistencia a secundaria, y refleja nes descentralizadas dentro del marco de más bien el perfil de necesidades del muuna política integral —superar la “carrera nicipio de Cochabamba. Para este caso, la de obstáculos”— para que ningún niño reintervención combinará los componentes sulte penalizado por su lugar de residen1, 2, 4 y 6. Finalmente, el paquete 3 se cia, por su condición etnolingüística, de adapta mejor a municipios (como el de género o condición de clase. El cuadro Totora) que tienen problemas de mortalimuestra tres tipos de “paquete” de polítidad infantil, desnutrición y asistencia a ca pública. El paquete 1 se refiere a un secundaria; éstos requerirán la combinaperfil de intervenciones en Arque para acción de los componentes 1, 2 y 4. tuar sobre la problemática de la mortali- Estos paquetes de políticas públicas combidad infantil y, por tanto, implica una internan seis acciones, dos de las cuales son invención basada en el componente 1 (Tatervenciones que actúan sobre la demanda bla 9.4 ). El paquete 2 ataca problemas de y cuatro sobre la oferta. Los componentes 342 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO RECUADRO 9.7 ¿Cómo cuantificar el costo de superar la “carrera de obstáculos? El siguiente ejercicio cuantifica los recursos humanos, financieros y de infraestructura necesaria para vencer la “carrera de obstáculos”, es decir, asigna un costo a cada obstáculo que enfrentan los niños, niñas y adolescentes del país de acuerdo al municipio en que se encuentren. Dado que dicho costeo se constituye en un ejercicio de política pública, la metodología y los resultados pueden ser la base para futuros estudios y/o planificación de estrategias para alcanzar determinados objetivos. Asimismo, la valoración de los obstáculos, provee un marco más transparente para la presupuestación del gasto público del país para el desarrollo pleno de las capacidades y oportunidades de todos los niños, niñas y adolescentes de Bolivia. Cada una de las variables que conforman la carrera de obstáculos ha sido costeada tomando en cuenta diversas fuentes. De manera más general, se tomaron como base las metodologías propuestas por el Proyecto del Milenio (2005), el IPEC-OIT (2005).7 El resultado final del ejercicio muestra que se requerirían 560 millones de dólares incrementales, para asegurar que se logren las metas establecidas en este ejercicio hasta el año 2015. Este costeo hipotético de alcanzar un desarrollo integral en cada municipio del país, basado en lograr siete objetivos específicos en todos los municipios del país, se ha desagregado en función a los tres ciclos de vida de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes. Los resultados de las intervenciones, sugieren que en los próximos 10 años, las acciones orientadas al primer ciclo de vida (entre 0 y 5 años) absorberán la mayor proporción del costo (58%), la segunda magnitud será absorbida por el segundo ciclo (30%) que requiere un monto importante para erradicar el trabajo infantil ilegal (159 millones de dólares), y una menor proporción será destinada a las intervenciones orientadas al tercer ciclo (13%). Cabe resaltar que estas proporciones pueden ser sustancialmente diferentes si se incluyen acciones orientadas a la eliminación del embarazo adolescente, a las peores formas del trabajo infantil y otros problemas que afectan la vida de miles de niños, niñas y adolescentes bolivianos. De acuerdo a los resultados, gran parte de este monto será destinado a gastos de infraestructura y recursos humanos, anticipando un problema de oferta de servicios que debe ser solucionado previas acciones orientadas a la demanda.8 GRAFICO 9.6 ¿Cuánto cuesta superar la “Carrera de Obstáculos”? (en dólares corrientes.) 350.000.000 311.784.955 300.000.000 250.000.000 200.000.000 158.565.203 150.000.000 100.000.000 70.540.764 50.000.000 10.344.685 6.110.494 0 692.496 Mortalidad Desnutrición Asistencia a Trabajo infantil Género en infantil primer primaria primaria ciclo segundo ciclo Primer ciclo 362.109 Asistencia a secundaria Tercer ciclo Segundo ciclo Género en secundaria Tercer ciclo Fuente: Elaboración propia 7 Para más información referirse al Anexo Metodológico 8 Para más información referirse al CD 343 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA cada año de este periodo. Más importante actúan de manera diferenciada según el obque los recursos adicionales, sin embargo, jetivo y los paquetes han sido diseñados paes el cambio en la lógica de asignación de ra garantizar el cumplimiento de todas las recursos hacia una lógica de gestión por remetas hasta el año 2015. Esto quiere decir sultados en el desarrollo de capacidades, que, independientemente de la distancia a protección de derechos e igualdad de oporla meta, se actuará en los casos en que ésta tunidades de los niños. no se pueda alcanzar de manera inercial en 10 años. Sin embargo, no todos los munici- Tres supuestos subyacen a esta estimación de costos. Primero, que la reasignación del pios reciben el mismo paquete. Por ejempresupuesto histórico de un sistema piraplo, algunos requerirán más infraestructura midal a un esquema de anillos concéntrique personal; es decir que las intervenciocos supone una mayor eficiencia en el uso nes están estrictamente adecuadas a las nede los recursos existentes —de infraestruccesidades específicas de cada municipio y, tura, equipamiento, recursos humanos e dentro de un mismo grupo, las acciones son intervenciones puntuales—. Segundo, que ampliamente diferenciadas (ver CD). en comparación con la actual estructura de gasto social nacional por sector —que asigCuarto paso: financiar con una na la mayor parte de los recursos a la edulógica de gestión por resultados cación primaria—, el nuevo gasto incremental supone canalizar un mayor esfuerUna vez elaborados los paquetes diferenciazo hacia acciones orientadas a la reducción dos de política pública, queda el reto del fide la mortalidad infantil y a mejorar la asisnanciamiento. Primero, ¿cuál es el costo tencia a secundaria, identificadas como las de los paquetes diferenciados? y, segundo, metas con menores probabilidades de ser ¿cómo financiarlos de manera sostenible? satisfechas dadas las tendencias actuales. El procedimiento de cálculo de costos utiliTercero, que la adición de nuevas metas lozado en este Informe toma elementos de cales o regionales en torno a la “carrera de comparabilidad internacional del Millenobstáculos” que niños, niñas y adolescennium Project (PNUD, 2005), además de pates deberán superar hasta llegar a los 17 rámetros nacionales de los ministerios años de edad tendrá un efecto incremental sectoriales de política social en Bolivia. Las sobre los costos nacionales estimados. estimaciones preliminares sobre paquetes Asumiendo los tres supuestos, el total de diferenciados para la disminución de la 560 millones de dólares adicionales para el mortalidad infantil en un 66%, la disminuperiodo 2006-2015 representa una aproxición de la desnutrición crónica en un 50%, mación gruesa del monto requerido para el logro del 100% de asistencia en la edufinanciar un paquete mínimo de intervencación primaria y secundaria, el 100% en ciones integrales de desarrollo para niños, la equidad de género en educación primaniñas y adolescentes en el país. ria y secundaria y la disminución del trabajo infantil en un 100%, sugieren la necesi- ¿Cómo financiar paquetes diferenciados de política pública? El actual debate sobre audad de un bloque adicional de financiatonomías regionales y sobre el uso de los miento de 560 millones de dólares estarecursos fiscales derivados de los hidrocardounidenses para el periodo 2006-2015. buros crea una oportunidad inigualable paEs decir, además de los montos normalra transitar de un sistema de atención de la mente asignados a estos rubros en Bolivia. niñez altamente centralizado (pero fragEsto equivale a un suplemento de 56 millomentado) a uno descentralizado (pero innes de dólares anuales. Para el ejemplo del tegral). Como lo sugiere la literatura sobre departamento de Cochabamba, significa servicios sociales descentralizados (Ba106 millones de dólares adicionales al prerrios, 2005; Finot, 2005), un sistema cohesupuesto histórico para el periodo 2006rente de transferencias sociales debería gi2015, o un promedio de 13 millones para 344 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO 335 copartic. IEH: 33,4 fcd: 9,6 Reg: 102,5 items: 394,6 7,9 8,8 3,3 coparticipación 196,6 32,3 (70) 13,8 (20+10) rar en torno al principio de igualdad de GRÁFICO 9.7 Un ejemplo de transferencias fiscales para el oportunidades. Ningún niño será privado financiamiento de políticas integrales de niñez del desarrollo de sus capacidades, de la protección de sus derechos o del acceso a HIPIC II 27 fsm IDH oportunidades de desarrollo humano a 16,3 fcs Nacional en bloque causa de su lugar de nacimiento, sexo, edad o condición étnico-lingüística. Para materializar el principio de igualdad de oportunidades se establece un sistema tripartito de financiamiento: la primera parte del financiamiento de los servicios se realiPrefecturas zará con recursos propios de los niveles subnacionales, la segunda parte con transferencias no condicionadas desde el Gobierno central y la tercera parte mediante Municipios 124,3 transferencias condicionadas al logro de 17 años mayores capacidades, acceso a oportunidades y protección. Financiamiento Financiamiento Histórico El gráfico 9.7 describe el actual sistema de Anual promedio 577 Mm $us. Adicional transferencias con una transferencia adi56 Mm $us. cional orientada hacia el desarrollo huma0 no integral de la niñez, financiada por una Otras transferencias Recursos propios Llave de direccionamiento temático fracción de los recursos del Impuesto DiLlave de desembolso Llave de prorrateo por fórmulas (compleja: ) recto a los Hidrocarburos (IDH). Bajo una lógica de gestión por resultados, el Gobierno central premiaría a las prefecturas ros gobiernos departamentales, de los go(transferencia 1) por mayores logros en el biernos municipales, las comunidades y desarrollo de capacidades, la protección las familias en torno a las necesidades intede derechos y la creación de oportunidagrales de desarrollo de capacidades, prodes para niños, niñas y adolescentes. A su tección de derechos e igualdad de oportuvez, las prefecturas premiarían a los muninidades para la niñez resulta imprescindicipios que presenten logros en desarrollo ble modificar el sistema “piramidal” de inhumano integral (transferencia 2) y, por últervenciones dirigistas, sectorializadas y timo, los municipios premiarían a las famiburocráticas. Planteamos, consiguientelias y niños que muestren logros extraordimente, un sistema de “anillos” concéntrinarios en materia de desarrollo humano cos de atención en torno a las necesidades (transferencia 3). Dicho sistema tiene tres de los niños, niñas y adolescentes en sus ventajas sobre el sistema actual. Primero, diferentes lugares, dimensiones y ciclos de premia los logros en capacidades, derevida. chos y oportunidades y no alimenta la Y precisamente por esta razón nos preguntainercia burocrática. Segundo, genera inmos “¿cómo superar la carrera de obstácucentivos para que cada nivel de gobierno los de cuatro millones de niños, niñas y mejore la atención de los servicios de su adolescentes?” y no “¿cómo atender los recompetencia para poder acceder a recurquerimientos burocráticos o sectoriales de sos adicionales condicionados. Tercero, reprofesionales de los servicios sociales, de duce la brecha fiscal-financiera de 2006 a las ONG o de la cooperación internacio2015 de una manera sostenible, haciendo nal?”. La segunda pregunta nos devuelve al un mejor uso de recursos fiscales escasos. estado de cosas actual, mientras que la priPara implementar este sistema y orientar las mera abre oportunidades para transforacciones del Gobierno central, de los futumar la política social de mediano y largo 345 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA GRÁFICO 9.8 El sistema piramidal frente al sistema concéntrico Sistema Piramidal Sistema de anillos concéntricos ¿Cuánto dinero distribuir? ¿Qué atrubuciones y roles posee cada nivel ¿Quiénes son los actores? ¿Qué necesidades tienen? ¿Cómo queremos llegar? Gob ierno Nacional cent ral ra ctu efe Pr Departamental Niño Familia Comunidad Municipio Municipal • Intervenciones fragmentadas • Limitaciones de construcción de Combos • Procesos truncados de construcción de políticas • Promueve la fragmentación y sectorialidad • Niños y niñas y adolescentes con un “poco de todo” o “mucho de una sola cosa” • • • • • Paquetes de intervención Posibilidad de construir paquetes de intervemción Flexibilidad en las funciones Fluidez entre niveles de gobierno Cada niño, familia y comunidad recibe un paquete en función a las necesidades específicas var en paquetes diferenciados, flexibles y plazo. Al centrar la política social en niños, apropiados para diferentes realidades y diniñas y adolescentes, la política pública enferentes momentos de “ser niño”. La divercuentra un espacio para el cambio social. sidad no debería ser un obstáculo para el Alrededor del niño se encuentran, en anidesarrollo integral, sino su mejor instrullos concéntricos, familias de diversas esmento de cambio social. Tercero, la estratructuras, tamaños y composición; comutegia de anillos concéntricos plantea un nidades urbanas y rurales de tradiciones mayor grado de devolución de poder de sociales y culturales diversas; municipios decisión y acción a familias y comunidagrandes, medianos y chicos; departamendes urbanas y rurales en todo el país. Esto tos del Altiplano, de los valles y de los llasignifica democratizar el proceso de partinos y, por último, el Gobierno nacional, que cipación social en esferas que antes eran representa a toda la diversidad. Los requemarginadas. Una visión integral del desrimientos de cada grupo de niños son difearrollo requiere de un proceso vigoroso de rentes, y por ello, también lo será la resparticipación social. puesta integral de cada anillo concéntrico. Todos aportan lo suyo para el desarrollo de capacidades, la protección de derechos y Quinto paso: volver a la la búsqueda de igualdad de oportunidades, familia y a la comunidad en paquetes diferenciados y descentraliza¿Cómo dar el primer paso? Una vez planteados de atención social. dos la línea base de nuestra política, la viLa estrategia de anillos concéntricos presensión, los objetivos y los medios, es importa tres ventajas con respecto al sistema pitante establecer claramente el “lugar de la ramidal. Primero, postula que el éxito de política pública” y con ello definir funciouna política pública no reside en la distrines, responsables de acciones y de activibución eficiente de recursos o de insumos dades concretas, así como los principales ni en la asignación equitativa de compeencargados de garantizar que las políticas tencias o transferencias, sino en la superasean diseñadas a partir de una focalización ción de la “carrera de obstáculos” de cada acertada y beneficien a aquellos a quienes niño y niña en el país. Segundo, entiende fueron dirigidas. Desde un punto de vista que para confrontar una diversidad cremás general, el enfoque actual de la políticiente de retos de política social, debe deri346 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO ca social reconoce el papel fundamental de ¿Cómo imaginamos el proceso? Primero, planteamos que el nivel local permite la la familia y la comunidad como actores aproximación más ajustada a las necesidaresponsables de generar una agenda, un des que enfrentan los niños, niñas y adomenú de necesidades específicas que se lescentes. Se trata entonces de rescatar la traduzcan en una “demanda local”, pero la importancia de la información de primera responsabilidad de estos actores no termimano sobre necesidades en el ámbito lona en esta acción, sino que debe desembocal, así como de los vacíos o ausencias y lícar en las actividades de monitoreo y evamites de la presencia del Estado en deterluación de las políticas; lo que en política minados aspectos. Un ejemplo de este tipo pública se conoce como mecanismos de de sistema es el caso del Fondo Mundial de “rendición de cuentas” que hacen posible lucha contra el Sida, que a partir de alianla efectividad de las políticas. zas entre Estado y sociedad civil llega inDesde el punto de vista más específico de la cluso a la supervisión de la implementaniñez y la adolescencia, la familia y la coción de los programas (Millennium Project, munidad deben garantizar un entorno pro2001). tector, y a estas dos instancias les cabe la responsabilidad de garantizar el cumpli- Por tanto, imaginamos la interacción de tres actores en círculos concéntricos: los niños, miento de los derechos de todos los niños. las niñas y adolescentes en el centro como Las familias y las comunidades son los más sujetos a quienes queremos que lleguen las indicados para establecer estrategias que políticas; la familia como facilitadora para resulten en una agenda precisa y acertada. que las acciones alcancen un fin. FinalPero más allá de ello, nuestra visión planmente, la comunidad como responsable tea un papel aún más activo e innovador por excelencia del seguimiento y la evaluapara estos actores a lo largo del seguimiención de los programas. Es la segunda insto de la política pública local, como encartancia de participación de la familia y la cogados de la evaluación y el monitoreo de munidad en la que centramos la atención, las acciones de alcance local dirigidas a los pues muchos procesos participativos inniños, niñas y adolescentes. En efecto, las cluyen la participación de la sociedad en políticas públicas en los últimos años han los procesos consultivos que culminan en hecho énfasis en la necesidad de crear sisel agendamiento de las políticas; sin emtemas eficientes de evaluación y monitobargo, el control social, visto desde la persreo, actualmente en muchos países de la pectiva del “monitoreo” y la “evaluación”, región es la comunidad la que se hace carha sido utilizado de manera muy marginal go de este proceso; como ejemplos concrehasta el momento. tos mencionamos el caso de “Oportunidades” en México. 347 NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN BOLIVIA RECUADRO 9.8 Monitoreo social: Libreta de Calificación Comunitaria y Libreta de Informe Ciudadano La Libreta de Calificación Comunitaria (Community Score Card) y la Tarjeta de Informe Ciudadano (Citizen Report Card) son herramientas de control social utilizadas actualmente en varios países del mundo para el monitoreo y evaluación de los servicios públicos, especialmente de salud básica, educación inicial, vivienda, agua potable y nutrición. Se espera que quienes reciban dicha evaluación incluyan la percepción de la gente acerca de la calidad, eficiencia y adecuación de los servicios públicos prestados, aunque también existen experiencias dirigidas al monitoreo de la administración pública. Entre las experiencias más exitosas de esta aproximación de monitoreo social se coDescripción Unidad Ámbito de acción Producto final Tiempo de implementación Recolección de Información Retroalimentación Fuente: Banco Mundial, 2005. 348 INFORME TEMÁTICO SOBRE DESARROLLO HUMANO nocen los casos del Report Card on Public Services en Bangalore, India; la Filipino Report Card on Pro-Poor Services y la Community Score Card Process en Gambia. Estas experiencias, todas relacionadas con el control sobre la calidad y oferta de los servicios públicos tienen perfiles distintos según el nivel en el que actúan. Por un lado, el control a nivel comunitario implica el proceso participativo en el ámbito local mientras que el control ciudadano está centrado en la familia y el ciudadano. Tal como se detalla a continuación, ambas herramientas suponen la participación de la población en el monitoreo de las políticas públicas, aunque ambas plantean aproximaciones diferentes que implican ciertas diferencias: Fuente: Banco Mundial, 2005. Libreta de Informe Ciudadano Hogar/individuo Macro: ciudad, estado o nacional. Más eficiente en contextos urbanos. Información sobre la demanda del desempeño y calificación actual 3 a 6 meses mínimo Libreta de Calificación Comunitaria Comunidad Local Más común en áreas rurales Respuesta inmediata, rendición de cuentas A través de cuestionarios Mediante la discusión formal en grupos focales Inmediata, y ocurre luego del proceso de diálogo entre los usuarios y proveedores en encuentros programados. Ocurre luego de la difusión mediática 3 a 6 semanas RECUADRO 9.9 Política municipal: los adolescentes exigen menos corrupción y más obras (Trinidad, Huatajata, Independencia, Atocha y Cochabamba) Los adolescentes bolivianos no están conformes con sus municipios. Exigen menos corrupción, más y mejores obras, menos suciedad en las calles, más apoyo a las comunidades rurales y un mejor sistema educativo. El asunto de la corrupción es central en las preocupaciones de los jóvenes bolivianos, tanto cuando se refieren a sus “molestias” personales, como a sus inquietudes en los ámbitos mundial, nacional y municipal. Su percepción de que la política municipal es corrupta conduce a cuatro adolescentes a reivindicar un drástico cambio de comportamiento en las autoridades e inclusive su sustitución. “Lo que yo quisiera cambiar en mi municipio seria más que todo los dirigentes, mayormente ellos están metidos con la corrupción, y que dejaran de hacer eso, están perjudicando al pueblo”, dice Rolando Lazarte, joven cochabambino de 18 años. Siempre en el plano municipal, los jóvenes creen que las obras públicas son insuficientes, tanto en cantidad como en calidad. Éste es el caso sobre todo en Trinidad e Independencia. “Yo quisiera que el municipio haga arreglos”, dice un trinitario de 14 años. “Que cambie su forma de ejecutar las obras”, añade otro joven trinitario de 17 años. En nueve casos, los adolescentes (sobre todo en Trinidad y Atocha) creen que las obras públicas deberían tener por resultado una ciudad menos sucia. Una joven trinitaria comenta: “Yo quisiera cambiar la limpieza de las cunetas más que todo, ¿no ve?, y la basura también”. En cinco casos, los adolescentes consideran que los servicios educativos deberían ser la prioridad local. “Yo, en mi municipio, quisiera que cambie la educación”, dice un joven de 16 años natural de Huatajata. En cinco oportunidades, los jóvenes reclaman un mayor apoyo del gobierno municipal a las poblaciones rurales. “[Yo quisiera] que nuestro alcalde apoye a nuestras comunidades para sacarlas adelante”, dice en quechua un joven de 17 años de Independencia (Ayopaya). El último tema relevante tiene que ver con la seguridad (cuatro men
