Alternativas para el Saneamiento Financiero y Reestructuración de

Alternativas para el
Saneamiento Financiero
y Reestructuración de la
Deuda Pública Local
César Bojórquez León
140
En este artículo se expone la actual problemática de la deuda pública estatal y municipal de México.
Asimismo, se exploran algunas alternativas de solución para alcanzar el saneamiento financiero y la
reestructuración de pasivos, a fin de aliviar la presión de las finanzas públicas locales e impulsar el
gasto en infraestructura y servicios públicos.
FEDERALISMO HACENDARIO No. 179 • Marzo-Abril de 2013
Deuda y Empréstitos
Aunard Agustín De la Rocha Waite
Secretario de Finanzas y Administración del Estado
de Hidalgo e integrante del Grupo de Deuda
y Empréstitos de la CPFF
Introducción
En los últimos años ha cobrado
fuerza la percepción de que algunos
estados y municipios del país se encuentran en quiebra técnica, desde un
punto de vista financiero. Esta percepción se incrementó a partir de la crisis
financiera internacional 2008-2009 y,
posteriormente, por los problemas de
sobreendeudamiento que han aquejado a algunos estados y municipios,
que se han presentado a partir de 2010
y años subsiguientes.
Los analistas financieros, los académicos de diversas instituciones educativas y, en general, los estudiosos de
las finanzas públicas subnacionales,
han expresado diversas opiniones sobre la problemática de la deuda pública estatal y municipal. Las conclusiones generales son las siguientes:
• No se trata de un problema generalizado de sobreendeudamiento local, sino eventos específicos
concentrados en algunos estados y
municipios en lo particular.
• El saldo total, la composición y la
situación de la deuda subnacional
no representa un riesgo sistémico
para el mercado financiero nacional o gobierno federal.
• Sin embargo, también existe coincidencia en que si bien actualmente la deuda pública estatal y municipal no es un riesgo sistémico,
sí se deben tomar las providencias
necesarias y las acciones específicas para que el problema no siga
creciendo a la velocidad que se ha
manifestado en los últimos años.
141
Es evidente que algunos gobiernos
locales se han visto en la necesidad de
incrementar los niveles de endeudaNo. 179 • Marzo-Abril de 2013 FEDERALISMO HACENDARIO
“Aunque el panorama general no representa
un riesgo sistémico para el mercado bancario
ni para las finanzas públicas del país, es
indudable que se deben tomar las medidas
pertinentes, para evitar desequilibrios”
142
miento, ya sea en el mercado financiero tradicional (bancos comerciales,
Banobras y Bolsa Mexicana de Valores), como en pasivos no bancarios: financiamientos con proveedores, obligaciones a los institutos de pensiones
estatales, despidos laborales, adeudos
con la CFE, CONAGUA e IMSS, entre
los más importantes.
municipios pueden contraer obligaciones y empréstitos, siempre que sean
contratados en moneda nacional, en
territorio nacional y además que sean
destinados a inversiones públicas
productivas. Las legislaturas de los estados establecen las bases y conceptos,
bajo las cuales se pueden contratar tales obligaciones de pago.
En el presente trabajo exponemos
algunas alternativas para solucionar la
problemática que se presenta cuando
el servicio de la deuda (pago de capital
más intereses) empieza a ser una pesada carga para las finanzas públicas
locales.
El Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal, señala:
1. Panorama General
de la Situación de la
Deuda Pública de las
Entidades Federativas y
los Municipios
El Artículo 117 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los estados y los
FEDERALISMO HACENDARIO No. 179 • Marzo-Abril de 2013
“Las participaciones que corresponden a las entidades y los municipios
son inembargables, no pueden
afectarse a fines específicos, ni estar
sujetas a retención, salvo para el
pago de obligaciones contraídas por
los estados o municipios con autorización de las legislaturas locales, e
inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro
de Obligaciones y Empréstitos de
Entidades Federativas y Municipios”.
Deuda y Empréstitos
Asimismo, el Artículo 49 de la
Ley anteriormente citada prevé que
las aportaciones y sus accesorios que
con cargo a los Fondos de aportaciones que reciban las entidades y, en su
caso, los municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, salvo para
los efectos previstos por la misma
norma:
“Artículo 49.- Las aportaciones y
sus accesorios que con cargo a los
Fondos a que se refiere este Capítulo reciban las entidades y, en su
caso, los municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito
Federal, no serán embargables, ni
los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia,
gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de
fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de
esta Ley. Dichas aportaciones y sus
accesorios, en ningún caso podrán
destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47 de
esta Ley....”
Consideramos que a pesar de que
actualmente se encuentran regulados
los mecanismos y operaciones bajo
los cuales se puede comprometer el
crédito público, en algunos los entes
gubernamentales locales se han extralimitado en la contratación de financiamientos, especialmente en estos
casos:
• Se han contratado créditos de
corto plazo (los cuales las leyes de
deuda estatales prevén que se paguen en el mismo ejercicio) para
financiar el presupuesto público, cuando en realidad en las leyes locales de deuda pública sólo
se permite contratar este tipo de
empréstitos para cubrir la falta
de liquidez en períodos cortos de
tiempo (en el mismo ejercicio fiscal).
• Se utilizan bienes y servicios
proporcionados por proveedores, pero sin que para ello exista la correspondiente provisión
del gasto, de conformidad al
Presupuesto de Egresos autorizado por la legislatura local (en
el caso de los estados) y los cabildos (en el caso de los municipios), correspondientes a cada
ejercicio fiscal.
• En ocasiones no se liquidan las
obligaciones de pago contraídas
con organismos estatales o federales a pesar de que dichos compromisos se encuentran pactados de
conformidad con las leyes que los
rigen.
Factores como los anteriores provocan que, en ocasiones, los estados y
municipios incumplan con los compromisos con bancos, proveedores,
prestadores de servicios o entes gubernamentales.
143
No. 179 • Marzo-Abril de 2013 FEDERALISMO HACENDARIO
OBLIGACIONES FINANCIERAS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS
Saldos al cierre de cada año y al 30 de Septiembre de 2012
(Millones de pesos)
$390,777.49
S
a
l
d
o
s
$406,764.63
$314,664.30
$252,153.50
$203,070.20
100% de Incremento
2008
2009
2010
2011
Septiembre 2012
Fuente: Elaborado
por INDETEC, con base en cifras de la UCEF-SHCP
Fuente: Elaborado por INDETEC, con base en cifras de la UCEF-SHCP
Al cierre de septiembre de 2012,
del total de los $406,764.63 millones de
pesos que importaban las obligaciones
financieras de entidades federativas y
municipios, la cantidad de 43,646.5 millones de pesos correspondían a estos
últimos, es decir, los municipios en conjunto deben aproximadamente el 10%
del total de obligaciones registradas.
La deuda pública de los gobiernos
subnacionales ha sido objeto de seguimiento y análisis de parte del Consejo
de Estabilidad del Sistema Financiero
(CESF)1. En su Tercera Reunión, cele-
144
1El Consejo de Estabilidad del Sistema
Financiero (CESF) está conformado por el
Secretario de Hacienda y Crédito Público,
quien lo preside, el Gobernador del Banco de
México, el Subsecretario de Hacienda y Crédito
Público, dos subgobernadores del banco central,
el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria
y de Valores, el Presidente de la Comisión
Nacional de Seguros y Fianzas, el Presidente de
la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro
para el Retiro y el Secretario Ejecutivo del
Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.
FEDERALISMO HACENDARIO No. 179 • Marzo-Abril de 2013
brada el 4 de abril de 2011, el consejo
de este organismo presentó al Ejecutivo Federal el informe sobre el estado
que guarda la estabilidad del sistema
financiero en el país. En dicho informe
se afirma que:
“…no obstante que el endeudamiento de los estados y municipios no
representa un problema importante
por el momento para el sistema financiero del país, se consideró que
es necesario generar los incentivos
adecuados para mejorar la transparencia y propiciar políticas fiscales
prudentes por parte de los estados
y municipios.”
Asimismo, vale agregar que de
conformidad con información proporcionada por el CESF, en ciertos
casos las cantidades que realmente
deben los estados y municipios son
superiores a las que se encuentran re-
Deuda y Empréstitos
gistradas. En este tenor, en la Cuarta
Sesión del CESF, correspondiente al 23
de junio de 2012, se informó que:
“El Consejo analizó la evolución de
la deuda de las entidades federativas, de los municipios y de sus organismos desconcentrados. Al respecto, y de acuerdo con el Registro de
Obligaciones Financieras y Empréstitos de la Secretaría de Hacienda, el
endeudamiento de estas entidades
se ubicó en 314 428 millones de pesos, al cierre de marzo de 2011. Sin
embargo, la información preliminar sobre este endeudamiento proporcionado para la misma fecha a
las autoridades financieras por los
propios intermediarios financieros, y así como la proveniente de
la emisión de valores, sitúa dicha
cifra en 363 422 millones de pesos.
Tratándose del endeudamiento por
entidad federativa, en algunos casos éste es hasta 3.5 veces superior
al manifestado en el Registro. Lo
anterior obedece a que los estados
y municipios sólo están obligados
a registrar los endeudamientos que
generan afectación a sus participaciones.” 2
A pesar de lo anterior, algunos organismos internacionales consideran
manejable la situación de las deudas
subnacionales de México. Sobre este
tema, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), ha opinado que:
2 Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero,
Cuarta sesión, 23 de junio de 2011.
“A pesar de las mejoras que México
ha introducido en la última década,
los instrumentos para garantizar la
disciplina fiscal a nivel subnacional
aún son débiles. Si bien la deuda de
los gobiernos subnacionales es moderada, en comparación con estándares internacionales, en los últimos años ha crecido rápidamente.”3
En suma, se reconoce que existe un
problema de desequilibrio de las finanzas
públicas de algunos gobiernos subnacionales, y aunque el panorama general
no representa un riesgo sistémico para
el mercado bancario ni para las finanzas
públicas del país, es indudable que se deben tomar las medidas pertinentes para
corregir la velocidad a la que se han contratado créditos, sobre todo en el caso de
algunas entidades y municipios.
2.- Alternativas para el
Saneamiento Financiero
y la Reestructuración
de Pasivos
Ciertamente que para resolver las
presiones financieras de algunos estados
y municipios, la solución no es el rescate selectivo de parte de las autoridades
financieras federales. El escenario más
viable es un proyecto de asesoría técnica
cuyo fin sea apoyar a las autoridades locales en el establecimiento de un:
“PROGRAMA DE SANEAMIENTO FINANCIERO Y REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS”
145
3OCDE, Serie “Mejores Políticas”, “MÉXICO
MEJORES POLÍTICAS PARA UN DESARROLLO
INCLUYENTE”, SEPTIEMBRE 2012.
No. 179 • Marzo-Abril de 2013 FEDERALISMO HACENDARIO
Jaime Ramón Herrera Corral
Secretario de Hacienda del Estado de Chihuahua
e integrante del Grupo de Deuda y Empréstitos de la CPFF
Consideramos que un programa
de esta naturaleza debe contener, mínimamente, los siguientes puntos:
Objetivo General:
Alcanzar el saneamiento financiero mediante el mejor perfil de la deuda
de las entidades federativas y los municipios, a fin de elevar el nivel en la
prestación de los servicios públicos
locales.
Objetivos Específicos:
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• Reestructurar la deuda con el propósito de que disminuya su carga
financiera y liberar recursos para
el gasto social, infraestructura y la
prestación de servicios públicos.
• Lograr un mejor perfil en la deuda local, de tal forma que permita
disminuir el servicio de la misma
(pago de capital más intereses en el
año), así como mejorar la califica-
FEDERALISMO HACENDARIO No. 179 • Marzo-Abril de 2013
ción de la deuda pública
• Comparar las diversas fuentes de
financiamiento que actualmente
existen en el mercado, con el objeto de fortalecer la inversión productiva.
Estrategias de acción:
• Diagnóstico: análisis de la situación actual de la deuda local
• Análisis de los posibles esquemas
de reestructuración y su costo financiero
• Definición de esquema para reestructurar la deuda.
2.1 Diagnóstico. Consideraciones
Generales sobre la Situación
Actual de la Deuda Pública
Local
El diagnóstico de la situación de
cada entidad federativa debe realizarse
con base en su propia información y,
Deuda y Empréstitos
“Es recomendable comparar el costo del
financiamiento tomando en cuenta también
los gastos inherentes al contrato de crédito
o emisión: a este concepto se le denomina
costo del capital”
por lo tanto, de acuerdo a las circunstancias de cada caso particular:
• Recuento de la deuda contratada
con la banca comercial, banca de
desarrollo o mercado bursátil: plazos, período de gracia (en su caso),
tasas (sobre Unidades de Inversión
o tradicionales).
• Condiciones generales de contratación: garantías otorgadas, períodos de amortización, comisiones,
etc.
• Otras obligaciones de pago: PPS,
créditos de corto plazo, cadenas
productivas, adeudos con organismos públicos federales y cuentas
por pagar a proveedores.
Obviamente, para realizar un diagnóstico general sobre la situación de la
deuda pública de las entidades federativas, se requeriría información integral y fidedigna, con el objeto de extraer los aspectos comunes y así poder
emitir algunas conclusiones.
2.2 Análisis de los Posibles
Esquemas de Reestructuración y
su Costo Financiero
En la etapa de análisis de los posibles esquemas de reestructuración y
su costo financiero, se deben tomar en
cuenta los siguientes factores de decisión:
• Estudio del mercado de crédito
nacional
• La tasa de interés aplicable al
financiamiento
• Los gastos adicionales
• El plazo al cual se contraten los
recursos
• El tiempo que se tarde la fuente
de financiamiento en resolver
la solicitud de crédito y en entregar los recursos
• Las condiciones generales según las cuales se otorgue el financiamiento
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Cabe señalar que algunos factores
de decisión son plenamente cuantificables, a los cuales les llamaremos
No. 179 • Marzo-Abril de 2013 FEDERALISMO HACENDARIO
“factores cuantitativos”, mientras que
otros no es posible cuantificarlos o lo
son menos, a los que les llamaremos
“factores cualitativos”. Sobre cada uno
de ellos, cabe aclarar que metodológicamente no existe mayor problema
para determinarlos, siempre que se
disponga de la debida información.
Enseguida se formularán algunos
comentarios breves al respecto:
2.2.1 Factores Cuantitativos
2.2.1.1 La tasa de interés aplicable
al financiamiento
En la medida en que se disponga
de información, es posible comparar las
tasas de interés aplicables a las distintas
fuentes de financiamiento. Sin embargo,
no es la tasa de interés aplicable al empréstito el único elemento que se debe tomar en cuenta. Es más: en determinadas
circunstancias puede no ser el factor más
importante, sino un elemento más que
deberá tomarse en cuenta dentro de un
amplio espectro de factores de decisión.
148
En razón de tales costos, no es
conveniente comparar a las diferentes fuentes de financiamiento basando
el análisis únicamente en el costo del
dinero representado por la tasa de interés a la cual se contratan los recursos (ya sea con base de referencia en
los CETES+ X puntos, o bien, TIIE+
X puntos), sino que es más adecuado
comparar el costo del financiamiento
tomando en cuenta también los gastos inherentes al contrato de crédito o
emisión; a este concepto le denominamos el “costo del capital”. Insistimos
en que este término difiere radicalmente de la tasa de interés pactada en
el contrato, cualquiera que sea la base
de referencia.
2.2.1.2 Los gastos adicionales
El cálculo del costo del capital en
el largo plazo siempre será una aproximación; pero esta tarea arroja resultados satisfactorios, sobre todo cuando
a las diferentes opciones crediticias se
les aplica escenarios de inflación semejantes y en ese caso sólo cambian
las condiciones en que se contratan los
recursos y la mecánica para realizar
los pagos en cada fuente de financiamiento.
Aquí intervienen una serie de
factores que alteran el costo total del
dinero, razón por la cual el costo al
que realmente se contratan los recursos casi siempre es superior a la simple tasa de interés que se pacta en los
contratos. Ejemplos: comisiones, costo
de coberturas, avales, asesorías financieras y legales, calificación de riesgo
crediticio, entre otros.
En este documento nos interesa demostrar el efecto que ocasionan
en el costo del capital los gastos inherentes al financiamiento (comisiones, asesorías, gastos fiduciarios,
gastos notariales, calificaciones, etc.),
ya que dichos gastos representan uno
de los elementos más importantes de
los “factores cuantitativos” para elegir
fuente de financiamiento.
FEDERALISMO HACENDARIO No. 179 • Marzo-Abril de 2013
Deuda y Empréstitos
Adriana Flores Garza
Secretaria de Hacienda del Estado de Morelos e integrante
del Grupo de Deuda y Empréstitos de la CPFF
Para ello, a continuación exponemos el procedimiento para calcular la
tasa de interés que representa el costo
del capital (r) a largo plazo. Esta tasa es
la que satisface la igualdad de la ecuación siguiente:
del capital tanto en términos nominales como reales, según los pagos estén
expresados en pesos corrientes o en
pesos constantes (es decir, sin descontar o descontando el efecto que la inflación tenga sobre los pagos).
Fórmula 1:
Por el momento, lo que más nos
interesa es extraer algunas conclusiones del procedimiento anterior:
( P G)
Pago( j )
=0
j
j =1 (1 + r )
n
En donde:
P = Monto del préstamo solicitado
G=Gastos totales inherentes al
préstamo
n = Número de períodos de vigencia del préstamo
r = Es la incógnita que representa el
costo del capital
Cabe señalar, que mediante esta
fórmula podemos encontrar el costo
• Mientras más altos y más numerosos sean los gastos inherentes al
crédito, más alto será el costo del
capital de esa alternativa de financiamiento. Por desgracia, en la realidad este factor es más importante
de lo que suele pensarse.
149
• Obviamente, mientras más alta sea
la tasa de interés pactada en el contrato de crédito, también será más
alto el costo del capital de la fuente
No. 179 • Marzo-Abril de 2013 FEDERALISMO HACENDARIO
“El Plazo es un elemento central para
elegir una fuente de financiamiento,
ya que deberá estar de acuerdo con
la capacidad de generación de flujos
monetarios del (los) proyecto(s)”
de financiamiento, ya que mayores
serán los pagos (que incluyen pago
de capital más intereses).
Concretamente, en la emisión de
deuda en el mercado de valores, se
calcula que los costos y gastos iniciales (comisiones, asesorías, gastos notariales y fiduciarios, etc.) equivalen
aproximadamente al 1.5 por ciento
del monto total emitido, aunque debe
reconocerse que algunos de tales costos son fijos, es decir, sirven para otras
operaciones de financiamiento.
150
Por ejemplo, el Fideicomiso de
Administración y Pago es un fideicomiso maestro, lo cual significa que se
encuentra diseñado para que mediante dicho instrumento puedan cubrirse
no únicamente las deudas derivadas
de la emisión de los certificados, sino
que su propósito es funcionar como
mecanismo de pago de todas aquellas
deudas contraídas por el Estado o Municipio que se encuentren garantiza-
FEDERALISMO HACENDARIO No. 179 • Marzo-Abril de 2013
das con participaciones fideicomitidas
y que cumplan con los requisitos que
se establecen en el fideicomiso para ser
consideradas como tales.
2.2.2 Factores Cualitativos
No obstante el peso específico tan
alto que tienen los factores cuantitativos (tasa de interés más gastos inherentes al crédito), para tomar decisiones relacionadas con reestructuración
de pasivos también deberán tomarse
en cuenta factores cualitativos:
a) El Plazo. Este es un elemento central para elegir una fuente de financiamiento, ya que el plazo de
los recursos contratados deberá
estar de acuerdo con la capacidad
de generación de flujos monetarios del (los) proyecto(s), con el
objeto de pagar oportunamente el
importe del principal más los costos financieros (intereses) durante
el período de amortización.
Deuda y Empréstitos
Dentro de este factor cualitativo
se incluye el plazo de gracia que
en ocasiones se incluye dentro del
contrato de crédito y que consiste
en otorgar un período de tiempo
en el que únicamente se pagan los
intereses, sin abonar al principal.
b) El Monto de los Recursos Necesarios. Se toma en cuenta como
opción de financiamiento generalmente aquella que tenga capacidad para satisfacer el monto
total de los recursos deseados o
al menos una parte importante de
los mismos.
c) Servicios Adicionales.- A pesar de
la relevancia de los factores, tanto
cuantitativos como cualitativos,
en el momento de seleccionar una
fuente de financiamiento también
cuentan los servicios o productos
adicionales que una determinada
fuente de financiamiento puede
ofrecer. Por ejemplo:
• La facilidad de obtener créditos a corto plazo para cubrir
faltantes temporales en el flujo
de tesorería.
• Otorgar financiamientos con
menores requisitos y garantías.
• Posibilidad de financiar o absorber total o parcialmente
gastos iniciales (calificación
de la deuda, gastos de asesoría,
entre otros).
• Otros servicios adicionales
que la fuente de financiamiento puede ofrecer.
3.- Conclusiones
Actualmente, es posible el financiamiento para inversiones públicas
productivas tanto de parte del sector
bancario (banca múltiple y banca de
desarrollo), como del sector del mercado de valores.
• Corresponde a cada entidad federativa o municipio estudiar las condiciones generales que esta fuente de
financiamiento ofrece y compararlas con otras opciones crediticias.
• En este documento se ha intentado exponer los factores cuantitativos y cualitativos que sirven para
elegir fuente de financiamiento,
con independencia de que sea una
fuente tradicional o novedosa.
• En general, para determinar el costo
del financiamiento, es preciso analizar los “factores cuantitativos” (tasa
de interés, comisiones, gastos inherentes al financiamiento, principalmente), lo mismo que los “factores
cualitativos” (plazo, período de gracia, tiempo de tramitación y facilidades para obtener los recursos).
• Finalmente, el propósito de este
documento no es proponer una
u otra fuente de financiamiento
como la mejor opción, sino que
se entiende que cada entidad federativa o municipio deberá elegir
a la institución financiera que se
apegue a sus propias necesidades y
circunstancias.
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César Bojórquez León es maestro en economía y
consultor-investigador en materia financiera de INDETEC, e-mail: cbojorquezl@indetec.gob.mx
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