HACIA UN SISTEMA HACENDARIO NACIONAL EN MÉXICO Lic. Jesús Armando López Fernández, Coordinador de Estudios y Política Hacendaria de la Secretaría de Finanzas y Administración del Gobierno del Estado de Chihuahua Marco de Referencia Hoy estamos ante la posibilidad de realizar reformas de fondo al sistema federal mexicano; el diagnóstico de nuestra realidad es fiel reflejo del tamaño de las deficiencias estructurales del esquema centralista que nos rige, que inspira los planes, políticas y programas públicos de las tres esferas de gobierno en México. La planeación nacional ha sido responsabilidad única del gobierno federal, no obstante que conforme al espíritu participativo y democratizador del principio federal, la participación de las entidades federativas y municipios debe ser condición necesaria, no solo por que permite recoger e integrar su visión de país, sino por que los induce a hacer suya la planeación del desarrollo nacional, así como las políticas y programas federales que emanan de la misma, dándoles una fortaleza de la que hoy en día carecen. Bajo esta óptica resulta inconveniente, y quizás imposible, al menos en términos de eficiencia y eficacia, que tan uno sólo de los ámbitos de gobierno cargue con la responsabilidad de darle rumbo a la Nación. Actualmente ningún país, con o sin sistema federal, debe ignorar la visión, las iniciativas y propuestas de los gobiernos subnacionales. El gobierno federal no debe ni puede hacerlo sólo; la dinámica que impone la complejidad y diversidad de las demandas sociales a lo largo y ancho de la geografía nacional, hacen prácticamente imposible responder con la oportunidad que sólo se da en la cercanía de la autoridad local con la población; sin embargo, los gobiernos estatales y municipales no tienen atribuciones ni recursos para responder. De acuerdo a este marco comparativo, los países que han adoptado el sistema federal de gobierno, le han impuesto modalidades que van desde lo más parecido a un sistema unitario o centralista, hasta un dualismo competencial que propicia profundos distanciamientos entre la federación y las entidades federativas, por ello, consideramos que la premisa inicial para el análisis consiste en preguntarnos si México tiene el esquema o modelo de federalismo que demandan las actuales circunstancias del desarrollo del país que, entre otras cosas, requiere de 1 mecanismos eficaces de coordinación intergubernamental para la toma conjunta de las decisiones que atañen a los tres ámbitos de gobierno. Entonces, la pregunta que nos debemos formular, es ¿tiene México un federalismo funcional, es decir, un federalismo útil para el país?. La funcionalidad es, a nuestro parecer, el elemento clave para establecer porqué debe ser revisado el federalismo mexicano ejercido cotidianamente y sustentado, de manera esencial en la planeación nacional, así como en las políticas y programas públicos en ella sustentados. Qué hacer para que el sistema federal mexicano sea funcional? Nuestra visión de federalismo comprende la creación de las instituciones que el país requiere y que, con la participación de los tres ámbitos de gobierno, se de viabilidad y sustentación al desarrollo económico, político y social de la Nación, y con ello mejorar la eficiencia y la eficacia de la administración pública de las tres esferas de gobierno. Por supuesto que ello implica que el sistema federal debe estar constante y permanentemente sometido a un proceso de adaptación a la realidad y necesidades de cada momento histórico, pues no debe ser concebido como un proceso acabado. Cómo podría el sistema federal mexicano estar sometido a un proceso de revisión permanente, a fin de que responda a la realidad, necesidades y exigencias de los tres órdenes de gobierno y por supuesto de la sociedad?. La percepción común de legisladores, gobernadores de las entidades federativas, universidades, asociaciones de profesionistas, organismos especializados, así como personas y grupos de opinión en general, es en el sentido de que el proceso observado por el federalismo en México, ha estado determinada por el gobierno federal, marginando a los restantes ámbitos de gobierno y que, por lo tanto, debe ser revisado a fondo el marco jurídico del federalismo mexicano. Asimismo, se reconoce que es imperativo revertir la concentración de atribuciones y decisiones en el gobierno federal, a fin de impulsar las potencialidades locales y dotar de auténtica autonomía política a las entidades federativas y abatir los desequilibrios regionales. Partiendo pues, de este sentir generalizado, sustentado en explicaciones y argumentos que todos conocemos, consideramos que los aspectos esenciales a rediseñar en materia de federalismo hacendario, son: 1.- Participación de los tres ámbitos de gobierno en los procesos de elaboración de los planes de desarrollo nacional, estatal y municipal, así como en los planes regionales, sectoriales, políticas y programas que de ellos emanen, a fin de 2 armonizarlos y validar en el ámbito administrativo la articulación que debe existir entre los mismos, en torno a objetivos nacionales. De igual forma, participar en los procesos de elaboración de las iniciativas de ley de ingresos y proyectos de presupuesto de egresos federal, estatales y municipales, a fin de asegurar que las medidas, políticas, programas, proyectos y recursos derivados de la planeación nacional, estatal y municipal, preserven la articulación y congruencia que debe existir entre los mismos, en orden al crecimiento económico y desarrollo social del país. 2.- Redistribución de las fuentes fiscales de ingreso; 3.- Descentralización de competencias político administrativas, es decir, de las responsabilidades de gasto y; 4.- Transferencias intergubernamentales de recursos Cómo hacerle para que los tres ámbitos de gobierno armonicen sus planes de desarrollo, políticas y programas y participen en la construcción de los acuerdos y la toma de decisiones sobre los temas del Federalismo?. Proponemos que se institucionalice constitucionalmente un SISTEMA HACENDARIO NACIONAL, el cual estaría dotado de atribuciones para armonizar los planes, políticas y programas de las administraciones públicas de las tres esferas de gobierno que deban articularse por su impacto en el crecimiento económico y el desarrollo social del país, y para que, con la gradualidad que el mismo determine, genere los acuerdos y propuestas de cambios que deban realizarse a la Constitución y leyes secundarias sobre los temas del federalismo hacendario. Pensamos que es bastante complicado realizar reformas constitucionales que desplacen en lo inmediato potestades tributarias y responsabilidades de gasto hacia las entidades federativas y municipios, principalmente por la dificultad que representa restablecer el equilibrio financiero entre las mismas. Por lo que es necesario que, a partir de su propio diagnóstico, el Sistema Hacendario Nacional elabore una agenda de trabajo sobre los temas del federalismo, estableciendo el tiempo y la forma de impulsar las acciones que determine, en orden a la congruencia y vinculación que debe existir entre unas y otras, sustentadas en la visión de un nuevo federalismo hacendario. Este sistema hacendario nacional, estaría integrado por representantes de los tres ámbitos de gobierno, contaría con atribuciones para analizar, elaborar y proponer las acciones que deban realizarse de acuerdo a las circunstancias, necesidades y exigencias sociales, políticas y económicas del país, en las materias básicas del federalismo hacendario. 3 Estaría integrado por igual número de representantes del Poder Ejecutivo Federal; de los ejecutivos estatales y Jefe de Gobierno del Distrito Federal; de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión; de las organizaciones de municipios y de congresos estatales y contaría con un cuerpo de profesionistas expertos en los temas del federalismo hacendario. Sería presidido, de manera alternativa, por un representante del Ejecutivo Federal y por un representante de las entidades federativas. Sus acuerdos, propuestas, recomendaciones y planteamientos en general, serían vinculantes para las administraciones públicas de los tres ámbitos de gobierno; además, tendría facultades para formalizar ante los titulares de los ejecutivos federal y estatales, así como ante las Cámaras del Congreso de la Unión, congresos de las entidades federativas y legisladores en lo individual, la solicitud para que se ejerza la facultad de iniciativa que establecen la Constitución federal y las particulares de las entidades federativas, relacionada con la materia hacendaria, así como para darle seguimiento al proceso legislativo correspondiente. Se trata de dar el primer paso: sólo una reforma constitucional: darle cabida al Sistema Hacendario Nacional. Proponemos que sea en el artículo 124 constitucional donde se establezca el Sistema Hacendario Nacional, a fin de denotar la intención de flexibilizar el principio de distribución de facultades y competencias entre los órdenes de gobierno, en función de un solo objetivo de país, mediante una efectiva coordinación intergubernamental. Considerando además que no existe otra disposición en nuestra Constitución, que establezca una referencia expresa a las competencias entre la federación y las entidades federativas. 4 5